Vervoer- en incidentenregistratie gevaarlijke stoffen januari 2006

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Vervoer- en incidentenregistratie gevaarlijke stoffen januari 2006

........................................................................................

Colofon Uitgegeven door: Ministerie van Verkeer en Waterstaat Rijkswaterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoer Postbus 1031 3000 BA Rotterdam www.rws-avv.nl

Informatie: Telefoon: Fax:

Ariea Vermeulen 010 – 282 5865 010 – 285 5645

Uitgevoerd door:

KplusV organisatieadvies drs. A.J. Jakobs MBA ing. A.F. Rings drs. R. van Tol

Datum:

Januari 2006

Status:

Definitief

Versienummer:

1

2

vervoeren incidentenregistratie gevaarlijke stoffen

Inhoudsopgave ........................................................................................

1. Samenvatting 5 2. Inleiding 9 2.1 Aanleiding en doelstellingen 9 2.2 Methodiek 10 2.2.1 De veiligheidsketen 10 3. Registratie van vervoersstromen 13 3.1 Informatie behoefte 13 3.2 Bestaande regelgeving 14 3.3 Mogelijkheden voor verbetering 16 3.3.1 mogelijkheden binnen de huidige wetgeving 16 3.3.2 Wijziging wetgeving 18 3.4 Draagvlak 18 3.5 Conclusies 19 4. Melding van incidenten 21 4.1 Informatie behoefte 21 4.2 Bestaande regelgeving en naleving 22 4.3 Mogelijkheden voor verbetering 24 4.3.1 Huidige wetgeving 24 4.3.2 Wijzigen van de wetgeving 25 4.4 Draagvlak 25 4.5 Informatiestromen 26 4.6 Conclusies 27 5. Mogelijke instrumenten 29 5.1 Videodetectie 29 5.2 Tracking and tracing 29 5.3 E-call 30 6. Conclusies en aanbevelingen 31 Bijlage 1: literatuurlijst 33 Bijlage 2: Relevante artikelen uit de weten regelgeving 35 Bijlage 3: achtergronddocument aan de hand van literatuurstudie 37 Bijlage 4: Lijst met geïnterviewde personen 49 Bijlage 5: algemene bevindingen uit de interviews 51 Bijlage 6: Lijst benaderde personen met commentaarnotitie 65

3


4


1 Samenvatting De Adviesdienst Verkeer en Vervoer heeft KplusV organisatie-advies gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de registratie van vervoersstromen en de melding van incidenten1 tijdens het vervoer van gevaarlijke stoffen overeenkomstig de huidige weten regelgeving en de mogelijkheden om deze indien nodig te verbeteren. De onderzoeksvragen kunnen op basis van het uitgevoerde onderzoek als volgt worden beantwoord. 1. Waar is registratie van vervoersstromen van gevaarlijke stoffen en incidenten tijdens dit vervoer voorgeschreven binnen de huidige weten regelgeving, waar gaat dit momenteel mogelijk niet goed; Melding van ongevallen tijdens vervoer van gevaarlijke stoffen dan wel voorvallen tijdens het vervoer is wettelijk verplicht (art. 1.8.5.1 ADNR, art. 1.8.5.1 ADR, respectievelijk art. 47 Wvgs). Aan de te melden ongevallen/voorvallen (verder incidenten genoemd) is een ondergrens gesteld. Voorts dient ieder bedrijf in de vervoersketen gevaarlijke stoffen ook een veiligheidsadviseur te hebben (artikel 1.8.3.1 ADR /ADNR). Deze veiligheidsadviseur stelt van ieder ongeval een rapport op voor de bedrijfsleiding en in voorkomende gevallen voor de plaatselijke overheidsinstantie (art. 1.8.3.6.). Momenteel wordt de meldingsplicht niet volledig nageleefd. Dit blijkt ondermeer uit het feit dat andere instanties meer ongevallen geregistreerd hebben dan bij Rijkswaterstaat (RWS) bekend zijn. Als oorzaken voor de onvolledige melding zijn genoemd: onduidelijkheid aan wie precies moet worden gemeld, ongelijke definities in internationale en nationale regelgeving, onvoldoende terugkoppeling door de overheid en de angst bij bedrijven dat gegevens gebruikt zullen worden voor handhaving. Rapporten die door veiligheidsadviseurs worden opgemaakt worden door IVW niet systematisch ingezien in het toezicht op de sector. Artikel 48 Wvgs geeft de minister de mogelijkheid om de vervoerder inlichtingen te vragen over het voorval teneinde dit nader te analyseren. Van deze bevoegdheid wordt niet of nauwelijks gebruik gemaakt. Voor ongevallen in de binnenvaart houdt RWS SOS bij als register. Voor ongevallen op de weg is een gegevensregistratie voor vrachtwagens bij de Stichting Incidentenmanagement (VCNL), waar RWS zitting in heeft. Melding van vervoersstromen is niet geregeld in de Nederlandse wetgeving. Wel moeten op basis van regelgeving individuele transporten worden gemeld:

1

hiermee worden in dit document zowel de gebeurtenissen en zware ongevallen (ADR/ANDR)

als de ongevallen en voorvallen (Wvgs) bedoeld.

5


Artikel 5.1.5.2.4 ADR/ADNR: transporten van radioactief materiaal; IVS-90: binnenvaartschepen met gevaarlijke lading en grote schepen moeten zich melden bij aanvang van het transport of bij het eerste kunstwerk dat ze passeren (beweegbare bruggen en sluizen); Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA): grensoverschrijdende afvaltransporten met bepaalde ladingen (de zogenoemde EVOA lijst. Hieronder zijn ook stoffen die in de ADR/ADNR worden genoemd) moeten worden gemeld in het land van aflevering en landen van doorvoer. Bij deze regelgeving gaat het niet om het melden teneinde de vervoerstromen in kaart te brengen, maar gaat het om individuele transporten die gemeld moeten worden om redenen van veiligheid of milieu tijdens het transport. De naleving van de drie bovengenoemde meldingsplichten wordt door de betrokken instanties goed genoemd. Voor de IVS-90 geldt bijvoorbeeld een incentive voor de melder, hij wordt bij de kunstwerken al verwacht en kan sneller doorvaren. Voor de EVOA meldingen geldt dat daaraan voorafgaand al een procedure is doorlopen om te onderzoeken of het desbetreffende afval in het ontvangende land milieuhygiënisch verantwoord kan worden verwerkt. Het bevoegd gezag voor de Wet Milieubeheer zal op basis van het registratiebesluit externe veiligheid de (aangewezen) aan- en afvoerroutes van en naar inrichtingen waar gevaarlijke stoffen worden gebruikt of opgeslagen moeten registreren. De hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden niet geregistreerd, de risicocontouren wel. 2. Welke mogelijkheden zijn er om deze registraties binnen de huidige weten regelgeving te verbeteren; Artikel 48 van de Wvgs zou kunnen worden gebruikt om (meer) informatie te verkrijgen over voorvallen die niet overeenkomstig de regels zijn gemeld maar waarvan Rijkswaterstaat wel op de hoogte is uit andere bronnen. De meldingen op basis van IVS-90 voor schepen met gevaarlijke stoffen als lading kunnen zonder noemenswaardige juridische belemmeringen gebruikt worden om de vervoersstromen over de binnenwateren te genereren. Dit is al eerder gedaan voor de risicoatlas hoofdvaarwegen Nederland. Een toezichtactie van de IVW zou kunnen worden benut om de rapporten van veiligheidsadviseurs in te zien en daaruit de gegevens te halen die nodig zijn om de bestaande ongevallencasuïstiek aan te vullen en te completeren. In ADR en ADNR wordt aangegeven dat landelijke overheden vrij zijn om elektronische hulpmiddelen te gebruiken ter bevordering of zelfs ter vervanging van vervoersdocumenten, zo lang als dit geen afbreuk doet aan de mogelijkheden voor controles en route (Artikel 5.4.0, opmerking 2). Dit creëert de mogelijkheid voor een combinatie van tracking and tracing (elektronisch hulpmiddel) en vervoersdocumentatie.

6


Gegevens die op grond van andere wetgeving, zoals het Besluit Risico's Zware Ongevallen (BRZO) en de belastingwetgeving, bekend zijn over gevaarlijke stoffen kunnen met een toegesneden analyse wellicht zicht geven op bepaalde grotere vervoerstromen. Hieraan zijn praktische juridische bezwaren verbonden: • Voordat gebruik wordt gemaakt van reeds beschikbare informatie moet worden beoordeeld of die informatie niet wordt beschermd, bijvoorbeeld door de Wet bescherming persoonsgegevens, of door andere wetgeving, of dat moet worden gesteld dat sprake is van het gebruik maken van een bevoegdheid (tot het inwinnen van informatie) voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven; (détournement de pouvoir, art 3.3 Awb) Het gebruik van gegevens van andere instanties vergt tevens een omvangrijke gegevensuitwisseling en -analyse. Deze inspanning zal moeten worden afgewogen tegen de opbrengst, een incompleet, globaal en fragmentarisch beeld van de vervoersstromen gevaarlijke stoffen. 3. Welke mogelijkheden zijn er om de weten regelgeving aan te passen om tot betere registratie te komen; De meldplicht voor ongevallen en voorvallen met transporten gevaarlijke stoffen is geregeld, hiervoor hoeft de wetgeving niet te worden aangepast. Toch zijn er redenen om e-call als verplichte meldmogelijkheid in EU verband te bekijken. De wet kan worden aangepast om melding van vervoersstromen mogelijk te maken. Daarbij moet aan diverse juridische randvoorwaarden worden voldaan: • Bij wijziging van Nederlandse regelgeving (Wvgs) zal moeten worden beoordeeld of die wijziging leidt tot een handelsbelemmering in strijd met het EG verdrag (kwantitatieve, inof uitvoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking, art. 28 en 29 van EG-verdrag) en er wordt gezorgd voor een 'level playing field'; • Bij wijziging mag Nederlandse regelgeving niet in strijd te zijn met Europese (EU kaderrichtlijn vervoer gevaarlijke stoffen) en internationale regelgeving (ADR en ADNR). Belangrijk is verder dat het kabinetsbeleid een (verdere) verzwaring van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven niet toestaat. Wijziging van de internationale regelgeving ADR en ADNR is ook mogelijk. Hierbij moet internationaal overeenstemming bestaan over nut en noodzaak om de registratie wettelijk te verplichten, het betekent immers dat ook transporten in alle andere landen bij de betreffende overheden gemeld moeten worden. De ADR en ADNR worden in een tweejaarlijkse cyclus aangepast.

7


8


2 Inleiding 2.1 Aanleiding en doelstellingen Rijkswaterstaat (RWS) is, als onderdeel van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, verantwoordelijk voor het beheer van binnenvaarwegen en de rijkswegen in Nederland. Hierbij dient Rijkswaterstaat onder andere de externe veiligheid op deze (vaar)wegen te waarborgen. De Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) ondersteunt RWS bij de uitvoering van het beleid ten aanzien van vervoer over deze (vaar)wegen. Vanuit haar taak als (vaar)wegbeheerder heeft Rijkswaterstaat behoefte aan informatie over vervoersstromen met gevaarlijke stoffen en incidenten die zich tijdens het transport van gevaarlijke stoffen voordoen. AVV heeft KplusV organisatieadvies gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de registratie van vervoersstromen en de melding van incidenten tijdens het vervoer van gevaarlijke stoffen. De aanleiding tot het onderzoek werd gevormd doordat bij Rijkswaterstaat onvoldoende informatie beschikbaar is over welke gevaarlijke stoffen waar en met welke frequentie en hoeveelheden worden vervoerd en hoe vaak incidenten plaatsvinden met deze transporten. Deze informatie is enerzijds nodig voor de uitvoering van de beheerstaken van RWS zelf en anderzijds om de hulpverlening en ruimtelijke ordening te kunnen informeren over het (potentiële) risico van het vervoer gevaarlijke stoffen. De doelstellingen waren: 1. Onderzoek de manier waarop registratie van vervoersstromen van gevaarlijke stoffen en incidenten tijdens dit vervoer wordt voorgeschreven binnen de huidige weten regelgeving en waar dit momenteel mogelijk niet goed gaat; 2. Onderzoek de mogelijkheden om deze registraties binnen de huidige weten regelgeving te verbeteren; 3. Onderzoek de mogelijkheden om de weten regelgeving aan te passen om tot betere registratie te komen. Deze doelstellingen zijn vertaald in onder andere de volgende onderzoeksvragen: • Welke weten regelgeving is van toepassing op de registratiesystemen voor vervoersstromen en incidenten? • Bestaan er hiaten of tegenstrijdigheden in deze weten regelgeving? • In hoeverre zijn de relevante partijen op de hoogte van de inhoud van de weten regelgeving? • In hoeverre passen de huidige registraties binnen de weten regelgeving? • Welke problemen worden nu ervaren met registraties en welke oplossingen kunnen hiervoor worden bedacht? • Is er in het krachtenveld draagvlak voor verandering? • Is er ruimte binnen weten regelgeving om oplossingen in te voeren?

9


•

In hoeverre kunnen noodzakelijke veranderingen op andere vlakken tot problemen te leiden?

2.2 Methodiek Als eerste is een literatuurstudie uitgevoerd. Hierbij zijn de relevante weten regelgeving, beleidsdocumenten en de rapporten van diverse onderzoeken en studies binnen het vakgebied bestudeerd (zie bijlage 1). Op basis van de literatuurstudie is een achtergronddocument (bijlage 3) samengesteld. In dit achtergronddocument wordt het volgende beschreven: • De globale inhoud van de diverse stukken; • De mate waarin registratie van vervoersstromen en melding van incidenten tijdens het vervoer van gevaarlijke stoffen op grond van de stukken wettelijk verplicht is; • De ruimte die de regelgeving openlaat voor verbetering; • De dekking van de registraties voor de verschillende schakels in de veiligheidsketen; • De manier waarop één en ander is geregeld binnen de luchtvaart, waarbij vooral de veiligheidscultuur binnen de luchtvaart van belang is. Op basis van de bevindingen van de literatuurstudie is een verdiepingsslag gemaakt door middel van interviews (voor een lijst met geïnterviewde personen zie bijlage 4). De resultaten van deze interviews zijn geanonimiseerd gebundeld (bijlage 5). Vervolgens is een notitie opgesteld waarin de resultaten van de literatuurstudie en de interviews zijn gecombineerd. Hierin zijn tevens een aantal opties aangedragen om de informatiepositie van Rijkswaterstaat ten aanzien van vervoersstromen en incidenten met gevaarlijke stoffen te verbeteren. Dit geheel vormde een zogenaamd commentaarnotitie. De commentaarnotitie is voorgelegd aan de geïnterviewde personen en een aantal andere betrokkenen uit het krachtenveld (zie bijlage 6) om commentaar. Aan hen is gevraagd vanuit hun eigen expertise, belang en invalshoek te reageren op de haalbaarheid, effectiviteit en wenselijkheid van de voorgestelde mogelijkheden. Tegelijkertijd is het stuk toegestuurd aan de heer mr. B.J.W. Walraven van de firma Houthoff Buruma voor de nodige juridische kanttekeningen en implicaties ten aanzien van de haalbaarheid van de aangedragen mogelijkheden.

2.2.1 De veiligheidsketen Binnen de overheid wordt in het algemeen de 'Veiligheidsketen' gebruikt indien een geheel veiligheidsproces in kaart wordt gebracht. In het achtergronddocument (zie bijlage 3) wordt de toepassing van de veiligheidsketen toegelicht. Bij het uitvoeren van dit project is aandacht besteed aan het belang van informatie over vervoersstromen en incidenten voor de verschillende schakels in de keten.

10


De reden hiervoor is dat zowel RWS in de eigen taakuitvoering de benodigde informatie gebruikt om de veiligheid van het vervoer van gevaarlijke stoffen voortdurend te bewaken en te verbeteren, anderzijds omdat de vragen die andere overheden aan RWS als (vaar)wegbeheerder stellen over het vervoer gevaarlijke stoffen voortkomen uit de veiligheidsketen.

Pro-actie

Preventie

Preparatie

Repressie

Nazorg

Schema 1. Veiligheidsketen Pro-actie:

is het structureel voorkomen van onveiligheid.

Preventie:

is het voorkomen van de directe oorzaken van onveiligheid en het

Preparatie:

is de voorbereiding op de bestrijding van mogelijke aantasting van de

beperken ervan door het doorvoeren van preventieve maatregelen. veiligheid en maatregelen om daarna de situatie te normaliseren. Repressie:

is de bestrijding van onveiligheid en de verlening van hulp in acute noodsituaties.

Nazorg:

is alles wat nodig is om zo snel mogelijk terug te keren naar normale verhoudingen.

In de volgende hoofdstukken worden de resultaten van het onderzoek samengevat en afgesloten met onze conclusies en aanbevelingen.

11


12


3. Registratie van vervoersstromen 3.1 Informatie behoefte Uit de interviews is gebleken dat diverse partijen binnen de overheid behoefte hebben aan informatie (registratiewensen/-eisen) over vervoer van gevaarlijke stoffen, vanuit de rol van vergunningverlener of vanuit het oogpunt van veiligheid. Zo is RWS als beheerder van de infrastructuur geïnteresseerd in de gehele keten, maar is RWS als het om het water gaat meer geïnteresseerd in het laden, de overslag en het lossen vanwege de grotere kans op lekkages tijdens deze stappen. Het bevoegde gezag voor de Wet milieubeheer is vooral geïnteresseerd in de productie en opslag in de inrichtingen. De hulpdiensten zijn vanuit het risico in de gehele keten weer gericht op de gehele keten. IVW is als het om transport gaat vooral geïnteresseerd in het veilig laten beginnen van het transport en de juiste toepassing van de bronmaatregelen. Wel zijn alle partijen in meer of mindere mate betrokken bij de gehele keten. Productie Opslag

Laden

Vervoer

Overslag Vervoer

Lossen

Opslag

Productie

AVV RWS RWS-water DGTL IVW-transport VROM-EV IVW-water en waterschappen Wm-gezag Hulpdiensten uit oogpunt van vergunningverlening uit oogpunt van veiligheid zwaartepunt aandacht

Schema 2. Informatiebehoefte van verschillende organisaties ten aanzien van de verschillende stappen in de keten van gevaarlijke stoffen.

Het bovenstaande schema geeft weer waar volgens de geïnterviewde partijen voor hun eigen organisatie de zwaartepunten / aandachtsgebieden liggen. Hierbij kunnen een aantal opmerkingen worden geplaatst: • Er is sprake van verschillende eisen (detailniveau) ten aanzien van gewenste informatie; • Er is sprake van een overlap van interessegebieden. Er mag worden verwacht dat iedere overheid op basis van de informatiebehoefte beschikt over een daarop toegesneden registratie van de gevaarlijke stoffen in de vervoersketen.

13


Uit het bovenstaande blijkt ook dat er bij verschillende overheden wel behoefte is aan informatie over de aard en omvang van vervoersstromen met gevaarlijke stoffen, maar dat uitgebreide gedetailleerde gegevens hierover niet voor alle betrokkenen nodig zijn. Bundeling van informatie zou zeker toegevoegde waarde kunnen leveren voor de informatiebehoefte van RWS. RWS is als (vaar)wegbeheerder mede verantwoordelijk voor het veilig verloop van vervoer van gevaarlijke stoffen. Daarvoor moet RWS inhoudelijk op de hoogte zijn van de vervoersstromen en van de incidenten die plaatsvinden op de beheerde (vaar)wegen. In schema 3 wordt de positionering van de registratie van vervoersstromen in de bredere veiligheidsketen weergegeven.

P ro -a c tie

P re v e n tie

P re p a ra tie

R e p re s s ie

N a z o rg

Vervoersstromen Schema 3. Invloedssfeer van registratie vervoersstromen in de veiligheidsketen

Informatie over vervoersstromen is vooral relevant voor het eerste deel van de veiligheidsketen: • Pro-actie: door kennis te nemen van de vervoersstromen kan worden geanticipeerd op de calamiteiten die zouden kunnen voorvallen tijdens het vervoer; • Preventie: door informatie over vervoersstromen en de te verwachten calamiteiten met elkaar te koppelen kunnen preventieve maatregelen worden genomen; • Preparatie: Door op de hoogte te zijn van de risico's die het vervoer met zich meebrengt kan alvast worden voorbereid op de bestrijding van een eventuele ramp (plausibele case scenario); • Repressie: Beslissingen over de bestrijding van de calamiteit dan wel het voorkomen dat een incident een calamiteit wordt zijn gebaat bij goede en volledige informatie. Hieruit kan worden afgeleid dat in sommige gevallen en sommige fasen van de veiligheidsketen kan worden volstaan met een globaal beeld van de vervoersstromen, terwijl op andere momenten en fasen in de keten juist gedetailleerde informatie over het transport noodzakelijk is.

3.2 Bestaande regelgeving In de bestaande wetgeving is voor de meeste vervoersstromen met gevaarlijke stoffen geen registratieplicht opgenomen (zie ook bijlage 3: achtergronddocument).

14


Uitzonderingen zijn vervoersstromen met radioactieve stoffen en grensoverschrijdende afvalstoffen. Voor radioactieve stoffen geldt dat vervoersbewegingen vooraf moeten worden gemeld. Voor grensoverschrijdende afvalstromen (Europese verordening overbrenging afvalstoffen, EVOA) moet de herkomst en bestemming van de lading worden aangegeven. Deze verplichting is echter niet opgelegd met het oog op de veiligheid maar heeft tot doel te voorkomen dat afval illegaal wordt gedumpt in het buitenland. Voor de EVOA meldingen geldt dat daaraan voorafgaand al een procedure is doorlopen om te onderzoeken of het desbetreffende afval in het ontvangende land milieuhygiënisch verantwoord kan worden verwerkt. Onder de EVOA vallen ook afvalstoffen die tevens onder het regime van de ADR /ADNR vallen. Verder is er voor de binnenvaart wel een meldingsplicht bij transporten van gevaarlijke stoffen en/of grote schepen. Zij moeten zich bij de aanvang van het transport of de binnenkomst van Nederland bij het eerste kunstwerk op de route melden en worden dan verder op hun vaart gevolgd (het IVS-90 systeem). Analyse van deze gegevens zou inzicht geven in de vervoersstromen over een bepaald binnenwater. Dergelijke analyses vinden ook wel plaats, zoals bijvoorbeeld in het kader van de vorige risicoatlas vaarwegen of zogenoemde puntanalyse. In april 2005 is het Ontwerp Registratiebesluit (besluit Registratieplicht risicosituaties gevaarlijke stoffen) door de Minister van VROM aan de Kamers aangeboden. Dit Besluit bevat geen verplichting voor bedrijven om informatie te geven over transportroutes van gevaarlijke stoffen. Wel worden het Wm bevoegd gezag (rijk, provincies en gemeenten) geacht de risicocontouren van transportroutes in kaart te brengen. Het gaat hierbij alleen om de transportroutes van en naar de betreffende inrichtingen waarvoor het plaatsgebonden risico hoger is dan 10-6. Voor het bepalen van risicocontouren worden de bevoegde instanties in de Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen doorverwezen naar de Risicoatlassen, Register Risicosituaties Gevaarlijke Stoffen, het RIVM en Prorail. Terwijl Prorail wel betrouwbare gegevens heeft over vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is de betrouwbaarheid van de overige gegevens lager (met name over de weg). Zo zijn bijvoorbeeld de risicoatlassen gebaseerd op tellingen. Het meet- en analyse protocol voor de weg dat is gebruikt bij het opstellen hiervan bevat uitgangspunten die niet overeenkomen met de realiteit. Er wordt bijvoorbeeld vanuit gegaan dat vervoer van gevaarlijke stoffen in het weekend niet plaatsvindt, terwijl er voor de grootste vervoersstroom (brandstof) wel transport plaatsvindt. Overigens moet worden vermeld dat de verkeerstellingen thans verbeterd plaatsvinden. In de nota vervoer gevaarlijke stoffen stelt de overheid een beleid voor waarin er een basisnet vervoer gevaarlijke stoffen wordt geïntroduceerd.

15


Dit basisnet omvat naar verwachting in ieder geval alle rijkswegen, de rijksbinnenwateren en de spoorwegen. Met het basisnet wordt tevens een vaste risicocontour geïntroduceerd die het plaatsgebonden risico vervangt. Het voor de berekening van het plaatsgebonden risico benodigde nauwkeurig inzicht in de transportstroom op het betreffende deel van het basisnet is derhalve niet langer nodig. Voor de in de nota genoemde categorie 1 en categorie 2 verbindingen zal nauwkeuriger informatie over de vervoersstromen wel nodig zijn teneinde het groepsrisico te kunnen berekenen. Tot slot zijn er op Europees niveau initiatieven in het kader van terrorismebestrijding om veiligheidsrisico's met transporten van bepaalde gevaarlijke stoffen te voorkomen. In het kader van initiatieven (uitwerking chapter 10 ADR) dienen deze transporten bekend te zijn zodat optimale bescherming tegen aanslagen geregeld kan worden. Resumerend: • Er is (nog) geen integrale wettelijke verplichting voor bedrijven om vervoersstromen op te geven; • De overheid (bevoegd gezag Wet milieubeheer) zal binnenkort verplicht zijn om een beperkte registratie van vervoersstromen en transportassen op te bouwen. Deze is noodgedwongen grotendeels gebaseerd op data vanuit het verleden; • De betrouwbaarheid van de data vanuit het verleden is minder betrouwbaar voor met name het vervoer gevaarlijke stoffen over de weg; • De binnenvaart kent een meldingensysteem op basis waarvan een redelijk betrouwbaar beeld van het transport over water kan worden verkregen; • Andere redelijk betrouwbare meldingen van transporten betreffen specifieke benoemde transporten (radioactief materiaal en (gevaarlijke) afvalstoffen); • Het tekort aan zicht op de vervoerstromen speelt op dit moment het meest bij het wegvervoer.

3.3 Mogelijkheden voor verbetering 3.3.1 mogelijkheden binnen de huidige wetgeving Binnen de huidige transportwetgeving zijn er nauwelijks mogelijkheden om een volledig beeld te krijgen van het transport van gevaarlijke stoffen, in ieder geval niet voor het vervoer over de weg. Er zijn verplichte meldingen van specifiek genoemde gevaarlijke stoffen, maar deze dekken slechts een klein deel van het totale vervoer gevaarlijke stoffen. Voor de binnenvaart is het wel mogelijk een totaalbeeld te presenteren van het transport gevaarlijke stoffen door middel van analyse van de meldingen aan IVS-90. De transportwetgeving kent verder geen aanknopingspunten voor verplichte melding van vervoersstromen.

16


Zoals eerder aangegeven zijn er echter verschillende instanties geïnteresseerd in delen van de keten van gevaarlijke stoffen en houden daarover mogelijk registraties bij. Analyse van de gegevens uit deze registraties biedt wellicht mogelijkheden om grote stromen gevaarlijke stoffen op een globale wijze in beeld te brengen: hoeveelheden en routes. De registraties waar het onder andere om gaat zijn: • de registratie van de 340 BRZO inrichtingen bij het bevoegd gezag (38 bij gemeenten, 130 bij provincies en 168 bij het Rijk (VROM en EZ). Deze registratie omvat de aard en hoeveelheden gevaarlijke stoffen die worden gebruikt en maximaal in opslag zijn, alsmede zo mogelijk de transportroute voor aan- en afvoer (binnen het beheersgebied van het bevoegd gezag) en het aantal transportbewegingen. • het register risicosituaties gevaarlijke stoffen (bij het RIVM). Deze registratie bevat dezelfde gegevens maar voor meer bedrijven dan alleen de BRZO bedrijven. Eventueel kan ook de accijnswetgeving nog gegevens leveren voor die gevaarlijke stoffen die daaronder vallen. Indien bekend is waar de accijnsplichtige gevaarlijke stof (meestal brandstoffen) wordt ingevoerd, verladen en waar deze wordt belast (het verkooppunt) en hoeveel er op dat punt wordt belast, kan de vervoerstroom globaal in beeld worden gebracht. Voordat gebruik wordt gemaakt van reeds beschikbare informatie uit andere bronnen moet worden beoordeeld of die informatie niet wordt beschermd, bijvoorbeeld door de Wet bescherming persoonsgegevens, of door andere wetgeving, of dat moet worden gesteld dat sprake is van het gebruik maken van een bevoegdheid (tot het inwinnen van informatie) voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven; (détournement de pouvoir, zie art. 3.3 Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Voor het gebruiken van deze andere registraties zal gegevensuitwisseling op grote schaal nodig zijn. In de handhaving is dit reeds enkele malen geprobeerd zonder succes. Resumerend: • Binnen de transportwetgeving zijn geen onbenutte mogelijkheden om registratie van vervoersstromen te verplichten. • Er zijn andere registraties op grond van andere wetgeving die benut zouden kunnen worden om transportstromen in beeld te brengen • Slechts een gedeelte van de stroom kan in kaart gebracht worden, bijvoorbeeld alleen gevaarlijke stoffen waarop accijns geheven wordt (brandstof). • Er zal dan afstemming van gegevens nodig zijn over meerdere ministeries en overheden ( ondermeer VenW, VROM, EZ, BZK, Financiën, SZW, provincies, gemeenten, waterschappen). Tot dusverre zijn dergelijke grootschalige informatieuitwisselingsprojecten gestrand. • Juridisch kunnen er bezwaren zijn tegen het gebruik van registraties die om andere reden zijn verplicht:

17


− − −

de tournement de pouvoir,: art. 3:3 Awb; privacy gevoeligheid van beschikbare informatie; de geheimhoudingsplicht zoals vastgelegd in art. 67 van de Algemene wet rijksbelastingen en 67 van de invorderingswet (waarop door de minister van Financiën overigens onder omstandigheden ontheffing kan worden verleend).

3.3.2 Wijziging wetgeving De Wvgs laat de mogelijkheid open om vervoerstromen te registreren. Dat zal vooral het wegvervoer betreffen, zoals eerder vermeld kan het vervoer over de vaarwegen reeds in kaart worden gebracht op basis van analyse van verplichte IVS-90 informatie. De wet kan worden aangepast om melding van vervoersstromen mogelijk te maken. Daarbij moet aan diverse juridische randvoorwaarden worden voldaan. • Bij wijziging van Nederlandse regelgeving (Wvgs) zal moeten worden beoordeeld of die wijziging leidt tot een handelsbelemmering in strijd met het EG verdrag (kwantitatieve, inof uitvoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking, art. 28 en 29 van EG-verdrag) en er wordt gezorgd voor een 'level playing field'; • Bij wijziging mag Nederlandse regelgeving niet in strijd zijn met Europese (EU kaderrichtlijn vervoer gevaarlijke stoffen) en internationale regelgeving (ADR en ADNR). Belangrijk is verder dat het kabinetsbeleid een (verdere) verzwaring van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven niet toestaat. Wijziging van de internationale regelgeving ADR en ADNR is ook mogelijk. Hierbij moet internationaal overeenstemming bestaan over nut en noodzaak om de registratie wettelijk te verplichten, het betekent immers dat ook transporten in alle andere landen bij de betreffende overheden gemeld moeten worden. De ADR en ADNR worden in een tweejaarlijkse cyclus aangepast. Resumerend: Er worden door het kabinetsbeleid en door de internationale regelgeving hoge barrières opgeworpen tegen wetswijziging in Nederland die registratie van vervoerstromen (over de weg) verplicht stelt.

3.4 Draagvlak Binnen het individuele bedrijfsleven (zowel op de weg als op het binnenwater) is geen draagvlak voor een uitgebreid registratiesysteem voor vervoersstromen. Een bijzonder systeem van melding van transporten is het genoemde IVS-90. Dit systeem werkt goed, ook de schipper heeft er baat bij. Wel bestaat er ook hier enige angst voor het verstrekken van gegevens en het mogelijke niet (door de schippers) bedoelde gebruik daarvan door anderen dan de beheerders van kunstwerken.

18


Als belangrijkste oorzaken voor het ontbreken van draagvlak worden genoemd: • Het beeld dat de overheid al te veel lasten bij bedrijven neerlegt ten aanzien van informatieverstrekking; • Bedrijven zien het nut van deze informatie voor de overheid niet in; • Er ontbreekt een duidelijke 'incentive' van het registratiesysteem (vergelijk: vrije en vlotte doorvaart als resultante van IVS 90 systeem in de binnenscheepvaart); • In sommige gevallen is informatie over vervoersstromen "marktgevoelig" voor bedrijven; • Bij bedrijven leeft de angst dat verstrekte gegevens voor andere doeleinden, met name controle en handhaving, gebruikt zal worden. Om deze redenen zijn bedrijven huiverig om te veel informatie prijs te geven. Zonder aandacht te besteden aan bovenstaande punten zal een vrijwillig registratiesysteem niet uit de verf komen en een wettelijke verplichting zal afhankelijk zijn van (de dreiging van) handhaving om te functioneren. Binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt over de registratie verschillend gedacht. Veel draagvlak is te vinden bij RWS (dat zoals hierboven al aangetoond de gegevens nodig heeft), weinig tot geen draagvlak bij de beleidsafdeling en de juridische afdeling. Bij deze beiden wordt vooral gekeken naar het kabinetsbeleid en naar lopende EU ontwikkelingen die over enkele jaren tot een eenvoudiger registratie kunnen leiden. Het kabinetsbeleid is erop gericht de administratieve lasten te verlichten. Een uitgebreide registratieverplichting past hier niet in, tenzij kan worden gemotiveerd dat het algemeen belang hier in belangrijke mate mee is gediend. Vooralsnog zijn er volgens de meeste geïnterviewden en respondenten onvoldoende redenen te vinden dat een gedetailleerde registratie het algemeen belang zou dienen. Resumerend: Zowel in het bedrijfsleven als in de overheid en met name het kabinet is weinig draagvlak voor een verplichte registratie van alle vervoerstromen.

3.5 Conclusies •

19

Melding van vervoersstromen is niet geregeld in de Nederlandse wetgeving. Wel moeten op basis van regelgeving individuele transporten worden gemeld: − Artikel 5.1.5.2.4 ADR/ADNR: transporten van radioactief materiaal; − IVS-90: binnenvaartschepen met gevaarlijke lading en grote schepen moeten zich melden bij aanvang van het transport of bij het eerste kunstwerk dat ze passeren (beweegbare bruggen en sluizen); − Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA): grensoverschrijdende afvaltransporten met bepaalde ladingen


•

• •

•

•

•

• •

•

•

20

(de zogenoemde EVOA lijst. Hieronder zijn ook stoffen die in de ADR/ADNR worden genoemd) moeten worden gemeld in het land van aflevering en landen van doorvoer. In geen van deze regels gaat het om het melden teneinde de vervoerstromen in kaart te brengen, het gaat om individuele transporten die gemeld moeten worden om redenen van veiligheid of milieu tijdens het transport. De naleving van de drie bovengenoemde meldingsplichten wordt door de instanties die deze behandelen goed genoemd. Het bevoegd gezag voor de Wet Milieubeheer zal op basis van het besluit registratieplicht risicosituaties gevaarlijke stoffen de aan- en afvoerroutes van en naar inrichtingen waar gevaarlijke stoffen worden gebruikt of opgeslagen moeten registreren. De hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden niet geregistreerd, de risicocontouren wel. Momenteel is er geen algemene wettelijke verplichting voor bedrijven om gedetailleerde informatie te verstrekken over vervoersstromen. De bronnen die de overheid wettelijk gezien ter beschikking heeft om het register risicosituaties gevaarlijke stoffen te vullen zijn voor transport over de weg gebaseerd op twijfelachtige gegevens. Gebruik van andere registratiebronnen kan een globaal maar fragmentarisch beeld geven van de transportstromen over de weg. De mogelijkheden om deze andere registraties te benutten zijn juridisch niet altijd toegestaan. Het benutten van informatie uit andere registers maakt een omvangrijke gegevensuitwisseling nodig. Projecten op het gebied van gegevensuitwisseling tussen verschillende overheden in de handhaving laten daar geen optimistisch beeld zien. In principe kan wetgeving worden aangepast, maar de internationale regelgeving werpt hoge barrières op. Er wordt door diverse betrokkenen, ook binnen de beleidsafdelingen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, geen voor de hand liggende toepassing voor een gedetailleerde registratie van vervoersstromen gezien. Binnen het bedrijfsleven(water, weg en spoor, maar met name in het wegtransport) bestaat geen draagvlak voor een verplichte of vrijwillige registratie van vervoersstromen. Het beleid van de rijksoverheid is gericht op het verminderen van de administratieve lasten.


4. Melding van incidenten 4.1 Informatie behoefte In schema 4 wordt de positionering van incidentenmeldingen in de bredere veiligheidsketen weergegeven.

P ro -a c tie

P re v e n tie

P re p a ra tie

R e p re s s ie

N a z o rg

Incidentenmeldingen Schema 4. Invloedssfeer van incidentenmelding in de veiligheidsketen

Meldingen van incidenten spelen in eerste instantie een belangrijke rol aan het rechtereinde van de veiligheidsketen, bij de repressie en de nazorg. Door informatie over hoeveelheden en type stoffen kunnen de (mogelijke) gevolgen van een incident zo snel mogelijk in kaart worden gebracht en kan de hulpverlening (brandweer, politie, ambulance) op de juiste wijze de bestrijding uitvoeren. In de nazorg kunnen de gegevens over oorzaak en gevolg helpen om toekomstige incidenten te voorkomen en de bestrijding te optimaliseren. Incidenten worden hier gebruikt om lering uit te trekken. Het gaat hier niet alleen om individuele incidenten, maar ook om analyses van data over een reeks incidenten. Hiermee kunnen knelpunten langs de hele keten worden geïdentificeerd, risicoanalyses worden opgesteld en kan een oplossing worden gezocht voor de knelpunten. • Pro-actie: Er kan worden gezocht naar systeemverbeteringen om de kans op incidenten terug te dringen (bijvoorbeeld risicobeheerssystemen, opleiding, e.d.); • Preventie: Eventuele mankementen in de vervoerketen kunnen worden verholpen om de kans op herhaling te verminderen denk aan (vaar)wegverbetering, signalering, e.d); • Preparatie: Maatregelen ter bestrijding van een calamiteit kunnen worden verbeterd, zodat na een voorval adequaat kan worden opgetreden (bijvoorbeeld overdrukcabines, deskundigheidsverbetering); • Repressie: Tijdens de bestrijding van toekomstige incidenten kan op basis van ervaringen effectiever worden opgetreden. Voor het leereffect zijn niet alleen de transportincidenten zelf van belang. In de praktijk komen transportincidenten namelijk zeer weinig voor tijdens het vervoeren van gevaarlijke stoffen. Lering uit incidenten is afhankelijk van gedegen analyses op basis van uitgebreide data. Daadwerkelijke incidenten komen niet vaak genoeg voor om bovengenoemde analyse uit te voeren.

21


Er bestaat echter een laag onder de incidenten, de 'bijna incidenten'. Dit zijn gevallen waarbij een van de schakels in de keten gevaarlijke stoffen niet goed heeft gefunctioneerd maar een calamiteit is uitgebleven. In het veiligheidsdenken (vergelijk hierbij ook de aanpak in de luchtvaart) is de analyse van 'bijna incidenten' zeker zo belangrijk. Niet in de laatste plaats omdat het om veel grotere aantallen gaat. Analyses van 'bijna incidenten' kunnen belangrijke inzichten opleveren voor verbeteringen, vooral ten aanzien van de pro-actie en preventie. Daarnaast geldt dat de vervoersmarkt niet statisch is. Toename in vervoersstromen leidt tot veranderingen in werkwijze, waarop veiligheidsmaatregelen continu moeten worden aangepast. Door ook de bijna incidenten te analyseren zal sneller duidelijk worden wanneer een bepaald onderdeel in de keten van gevaarlijke stoffen wegens veranderende omstandigheden onder druk komt te staan en kunnen maatregelen worden genomen voordat een daadwerkelijke calamiteit zich voordoet. Incidentenmelding is dus belangrijk. Een en ander moet echter wel worden gerelativeerd. Binnen de algemene productieketen voor gevaarlijke stoffen (zie schema 2) is vervoer een van de veiligste stappen. De meeste incidenten met gevaarlijke stoffen gebeuren juist tijdens het laden en lossen. Indien tijdens het vervoer een voertuig met een lading van gevaarlijke stoffen bij een ongeval betrokken raakt, zorgt de verpakking en/of de constructie van het transportmiddel er in de meeste gevallen voor dat een ramp wordt voorkomen.

4.2 Bestaande regelgeving en naleving Melding van incidenten met transporten van gevaarlijke stoffen is (onder beperkingen) wettelijk verplicht (binnenvaart: art. 1.8.5.1 ADNR, wegtransport: art. 1.8.5.1 ADR, beide: art. 47 Wvgs). Momenteel wordt deze meldingsplicht echter niet volledig nageleefd. De adequate inrichting van de Nederlandse regelgeving en de aanwezigheid van (de in de regelgeving opgenomen) meldingsformulieren garanderen nog niet het daadwerkelijk doen van een melding en daarbij het gebruik van deze formulieren. Dit blijkt uit het feit dat de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) gegevens ontvangt van incidenten die niet aan Rijkswaterstaat of de Inspectie Verkeer en Waterstaat zijn gemeld. In de ADR en ADNR zijn criteria opgenomen ten aanzien van de ernst van een incident. Wordt aan deze criteria voldaan dan moet het incident worden gemeld. In de Wvgs zijn ook criteria opgenomen, maar deze criteria zijn niet gelijk aan die van de ADR/ADNR. Daarnaast worden andere termen gehanteerd (voor de specifieke teksten verwijzen wij naar bijlage 2 (art. 1.8.5.3 ADR/ADNR en art 47 Wvgs)). De criteria voor meldingsplichtige incidenten in de ADR/ADNR zijn redelijk duidelijk gekwantificeerd. In de Wvgs zijn minder scherpe criteria opgenomen. Het is aan de vervoerder zelf om te beoordelen of een gevaar is (of heeft gedreigd te) ontstaan.

22


Wanneer de meldingsplicht ter sprake komt verwijst het bedrijfsleven meestal naar de Wvgs, niet naar de internationale overeenkomsten. Hieruit blijkt dat de nationale regelgeving (met haar minder duidelijke formulering) beter op het netvlies staat. Hiertegenover staat de IVW die juist het handhaven van de meldingsplicht uit de ADR/ADNR verkiest boven de handhaving van de meldingsplicht uit de Wvgs (zie bijlage 3). Handhaving van de meldingsplicht is echter geen prioriteit. Eén van de belangrijkste oorzaken voor de verschillen tussen de ADR/ADNR en de Wvgs is dat de Wvgs in 1996 in werking is getreden en sedertdien niet is gewijzigd, terwijl de ADR en ADNR sinds die tijd regelmatig zijn aangepast (de laatste versie dateert van 1 januari 2005). Over de verschillen die hierdoor zijn ontstaan is ook in de evaluatie van de Wvgs al gerapporteerd. De internationale regelgeving geeft aan dat een melding gericht dient te zijn aan 'de bevoegde autoriteit van de betreffende lidstaat' (art. 1.8.5.1 ADR/ADNR). De Wvgs definieert dit nader als 'Onze Minister'. In de begripsbepalingen (art. 1 Wvgs) wordt deze term gedefinieerd als 'Onze Minister van Verkeer en Waterstaat'. Onder deze Minister vallen echter een aantal organisaties waaraan een bedrijf redelijkerwijs zou kunnen vermoeden te moeten melden: • de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW); • Directoraat-Generaal Transport en Luchtvaart (DGTL); • Rijkswaterstaat; • Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV). De wet is niet duidelijk welke partij binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een melding zou moeten ontvangen namens de minister. Er kan van een bedrijf niet redelijkerwijs worden verwacht dat het uit zichzelf aan AVV zowel als IVW een melding doet. AVV heeft zelf aangegeven hiervoor de juiste partij te zijn, AVV wordt immers in de toelichting genoemd. In de praktijk worden incidenten vaak ter plaatse 'gemeld' aan een of meerdere overheidsinstanties, bijvoorbeeld politie, de kantonnier van Rijkswaterstaat, IVW of de hulpdiensten. Het bedrijfsleven gaat er in veel gevallen van uit dat deze gegevens door de overheid intern door worden gegeven aan de juiste partij. Dit blijkt in de praktijk niet te gebeuren. IVW blijkt gegevens over incidenten door te melden aan het CBS, terwijl deze data bij AVV niet bekend zijn. De politie meldt ongevallen wel aan de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV), maar niet aan RWS of AVV, met uitzondering van de KLPD die de ongevallen op de binnenwateren wel doorgeeft. Het bedrijfsleven geeft aan dat de verantwoordelijkheden en procedures ten aanzien van het melden onvoldoende overzichtelijk zijn. Het is voor bedrijven niet duidelijk welke partij verantwoordelijk is voor de melding (vervoerder, verlader, producent of ontvanger). Informatie wordt momenteel niet standaard gedeeld door de verschillende organisaties. Dit leidt tot onnodige administratie voor bedrijven en verlies van informatie.

23


De uitzondering hierop is Stichting Incidentenmanagement, die meldingen ontvangt van de hulpdiensten van alle ongevallen waarbij vrachtwagens zijn betrokken en een hupdienst is ingeschakeld. Voorts dient ieder bedrijf in de vervoersketen gevaarlijke stoffen ook een veiligheidsadviseur te hebben (artikel 1.8.3.1 ADR /ADNR). Deze stelt van ieder ongeval een rapport op voor de bedrijfsleiding en in voorkomende gevallen voor de plaatselijke overheidsinstantie (art. 1.8.3.6.). Hoewel dit geen melding is die in de plaats treedt van de eerdere genoemde meldingen, is het wel een mogelijkheid om zicht te krijgen op de incidenten die hebben plaatsgevonden. Resumerend zijn tijdens het onderzoek diverse redenen genoemd voor het gebrek aan meldingen: • Het is niet altijd duidelijk of een melding noodzakelijk is. De definities in de internationale regelgeving (ADR en ADNR) verschillen met de Wvgs; • Het is onduidelijk welke partij de melding moet doen en aan welk onderdeel van V&W de melding moet zijn gericht; • Het gevoel overheerst dat met de meldingen niets wordt gedaan; • Men gaat ervan uit dat, indien politie en/of hulpdiensten en de IVW en/of de VROM Inspectie bij het ongeval aanwezig zijn geweest, het ongeval bij de overheid bekend is; • Men vreest strafrechtelijke vervolging naar aanleiding van melding van een incident; • Handhaving heeft geen prioriteit bij IVW.

4.3 Mogelijkheden voor verbetering 4.3.1 Huidige wetgeving Het melden van incidenten is in de huidige wetgeving al verplicht, zowel in de nationale als in de internationale regelgeving. Verbetering van het meldingsgedrag is wel mogelijk. Hiervoor kan worden gedacht aan; • Wegnemen van de onduidelijkheid aan wie precies moet worden gemeld; • Zorgen dat ook meldingen die bij andere overheden terecht zijn gekomen worden doorgegeven aan AVV; • Definities in internationale en nationale regelgeving hetzelfde maken; • Gegevens uit meldingen terugkoppelen om draagvlak te vergroten; • De angst dat gegevens gebruikt zullen worden in de handhaving wegnemen; • Handhaven op de meldingsplicht. Verder kunnen rapporten die door veiligheidsadviseurs worden opgemaakt systematisch door IVW worden ingezien in het toezicht op de sector. Hiermee wordt zicht gekregen op incidenten die hebben plaatsgevonden maar niet zijn gemeld.

24


Artikel 48 Wvgs geeft de minister de mogelijkheid om de vervoerder inlichtingen te vragen over het voorval teneinde dit nader te analyseren. Van deze bevoegdheid wordt niet of nauwelijks gebruik gemaakt.

4.3.2 Wijzigen van de wetgeving Zoals hierboven aangegeven is de wetgeving al volledig in de meldplicht. Wijziging van de wetgeving zou derhalve vooral bestaan uit het volledig afstemmen van de nationale wetgeving op de internationale regelgeving.

4.4 Draagvlak Het draagvlak voor het doen van verplichte of vrijwillige melding van een incident met het vervoer van gevaarlijke stoffen is mede afhankelijk van hetgeen de ontvanger van de melding er volgens de melder mee gaat doen of mee zou moeten gaan doen. Het draagvlak voor vrijwillige meldingen en analyses van incidenten bij het bedrijfsleven is uitgebreid onderzocht in het project CONSENS. In deze rapportage wordt er daarom maar op een bescheiden wijze aandacht aan besteed. In veel gevallen denkt een bedrijf aan de meldingsplicht te hebben voldaan vanwege te weinig begrip van de weten regelgeving. Het komt echter ook voor dat bedrijven bewust niet meer melden. In het verleden werden meldingen gedaan, maar werden de resultaten van analyses van incidenten niet of onvoldoende met het bedrijfsleven teruggekoppeld. Hierdoor is het beeld ontstaan dat met de meldingen niets wordt gedaan en dat melden weinig nut heeft. Dit leidt tot gebrek aan draagvlak voor meldingen. Bij sommige bedrijven leeft ook een vrees van sancties of dure vervolgtrajecten (bijvoorbeeld sanering). Hierdoor wordt het melden van incidenten ontmoedigd. In de Wet wordt niet duidelijk toegezegd dat de overheid zal nalaten een melding te gebruiken bij het toepassen van sancties. Tot slot vreest het bedrijfsleven imagoschade doordat meldingen van ongevallen mogelijk openbaar zijn of worden, zeker indien het niet alleen gaat om melden van echte ongevallen met transporten gevaarlijke stoffen maar ook om de meldingen van bijna ongevallen. . Bij het uitvoeren van het project CONSENS heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de haalbaarheid onderzocht van een vrijwillig en onafhankelijk incidentenmeldingsysteem bij het bedrijfsleven. Het ging daarbij om melding en analyse van kleinere, niet formeel meldingsplichtige incidenten en bijna incidenten. Uit het project is onder andere gebleken dat vooral kleinere vervoerbedrijven weinig voelen voor een dergelijk systeem. Een optie zou zijn om afspraken te maken met de verladers, maar er bestaat een spanning tussen de verladers en vervoerders die dan eerst moet worden opgelost.

25


De veiligheidsadviseur die in de ADR en ADNR verplicht is gesteld is eveneens een mogelijke bron van informatie. Het functioneren van de veiligheidsadviseur moet dan wel eerst worden verbeterd. Momenteel is de veiligheidsadviseur voor veel bedrijven een verplicht nummer. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de bevoegdheid de rapporten van de veiligheidsadviseur op te vragen, maar dit wordt tot op heden niet structureel gedaan. (NB. de regeling veiligheidsadviseur zal in 2006 worden geëvalueerd). Handhaving van de meldingsplicht is problematisch, toezichthouders weten vaak niet dat een incident zich heeft voorgedaan tenzij dit wordt gemeld. Naleving van de meldingsplicht is daardoor in grote mate afhankelijk van draagvlak bij het bedrijfsleven. Met name grote bedrijven geven aan geïnteresseerd te zijn in de resultaten van analyses van incidentendata. Hieraan kunnen bedrijven zich spiegelen om de eigen prestaties ten aanzien van veiligheid te meten tegenover de concurrentie. Het delen van geanonimiseerde informatie over incidenten met het bedrijfsleven vergroot het leereffect. De informatiebehoeften van bedrijven vraagt een enigszins andere dataset dan de behoeften van de overheid. Het is daarom raadzaam om de gegevensvraag met elkaar af te stemmen en gezamenlijke afspraken te maken over de uit te voeren analyses. In de Nota vervoer gevaarlijke stoffen wordt dit uitgewerkt in een streven naar een vrijwillig incidentenregistratiesysteem, dat een basis biedt voor bedrijven om trends en algemene ontwikkelingen te rapporteren aan de overheid.

4.5 Informatiestromen Buiten de meldingsplicht om worden incidenten toch meestal bij "de overheid" bekend. Informatie over incidenten komt momenteel bij veel verschillende partijen terecht. Een incident kan (maar hoeft niet altijd) bij één of meer van de volgende partijen worden geregistreerd: • De politie; • De hulpdiensten indien deze worden ingeroepen; • Toezichthouders van decentrale overheden (gemeenten, provincies, waterschappen); • de regionale beheerder RWS; • IVW, die ook als adviseur kan worden ingeroepen; • VROM-Inspectie, idem; • De veiligheidsadviseur van het bedrijf; • Stichting Incidentenmanagement. Waar een incident wordt geregistreerd hangt verder af van de specifieke kenmerken van het incident (wel of geen gewonden, wel of niet te wijten aan strafbaar gedrag, wel of geen milieuschade, enz.).

26


De soort gegevens die worden opgeslagen zijn ook afhankelijk van de taken van de betreffende organisatie. Hierdoor worden vervoerders bij een incident vaak geconfronteerd met meerdere registraties die soms enige overlap vertonen maar elk een ander doel nastreven. Betere afstemming tussen overheidsorganisaties en coördinatie bij gegevensregistratie zou leiden tot een breder bestand aan gegevens een verminderde administratieve lasten voor bedrijven. Om het draagvlak bij het bedrijfsleven te vergroten en daar lering te trekken uit de incidenten is meer terugkoppeling naar het bedrijfsleven nodig. Bij het ontwikkelen van standaard vragenlijsten en meldingsprocedures is het dan ook belangrijk de wensen en behoeften van het bedrijfsleven ten aanzien van terugkoppeling mee te nemen. Door middel van zorgvuldige afstemming kan worden gezorgd dat de gegevens toereikend zijn voor de analyses die het bedrijfsleven nodig heeft om te leren uit de incidenten. In het transport over water wordt reeds een eigen systeem gebruikt (EBIS). De grote verladers (o.a. Shell, DSM, AkzoNobel, samen goed voor ongeveer 80% van de vervoerstroom gevaarlijke stoffen) hebben een systeem waarbij de vervoerders melding moeten doen van ongevallen en incidenten aan boord. Een schipper of reder die dit verzuimt en waarvan later toch ontdekking plaatsvindt, komt op een zwarte lijst en krijgt in ieder geval van de bij EBIS aangesloten verladers geen opdrachten. Het systeem is echter gesloten, de overheid weet dat het bestaat maar krijgt hieruit geen informatie. Voor het leren uit gemaakte fouten kan de overheid met de verladers om tafel gaan om hen te vragen een regelmatige analyse te publiceren.

4.6 Conclusies Melding van ongevallen tijdens vervoer van gevaarlijke stoffen dan wel voorvallen tijdens het vervoer is wettelijk verplicht (art. 1.8.5.1 ADNR, art. 1.8.5.1 ADR, respectievelijk art. 47 Wvgs). Aan de te melden ongevallen/voorvallen (verder incidenten genoemd) is een ondergrens gesteld. Voorts dient ieder bedrijf in de vervoersketen gevaarlijke stoffen ook een veiligheidsadviseur te hebben (artikel 1.8.3.1 ADR /ADNR). Deze stelt van ieder ongeval een rapport op voor de bedrijfsleiding en in voorkomende gevallen voor de plaatselijke overheidsinstantie (art. 1.8.3.6.). Momenteel wordt de meldingsplicht niet volledig nageleefd. Dit blijkt onder meer uit het feit dat andere instanties meer ongevallen geregistreerd hebben dan bij Rijkswaterstaat bekend zijn. Als oorzaken voor de onvolledige melding zijn genoemd: onduidelijkheid aan wie precies moet worden gemeld, ongelijke definities in internationale en nationale regelgeving, onvoldoende terugkoppeling en de angst dat gegevens gebruikt zullen worden in de handhaving. Rapporten die door veiligheidsadviseurs worden opgemaakt worden door IVW niet systematisch ingezien in het toezicht op de sector.

27


Artikel 48 Wvgs geeft de minister de mogelijkheid om de vervoerder inlichtingen te vragen over het voorval teneinde dit nader te analyseren. De wettechnische oplossingen liggen vooral besloten in artikel 47 van de Wvgs. Eén mogelijke oplossing om te zorgen dat definities nationaal en internationaal hetzelfde blijven is om art. 47 Wvgs te wijzigen met een verwijzing naar de ADR/ADNR. Hierdoor zal de Wvgs op dit punt en in de definitie van te melden ongevallen gelijk blijven aan de ADR/ADNR bij toekomstige wijziging van de internationale regelgeving. In principe worden de ADR en ADNR elke twee jaar geactualiseerd. Een mogelijke oplossing voor indirecte meldingen naast directe meldingen is om een splitsing te creëren in art. 47 Wvgs zodat: • Incidenten die binnen een ander kader bekend worden bij de overheid (bijvoorbeeld in het kader van toezicht of hulpverlening) worden door de overheid intern aan AVV doorgemeld; • Incidenten waarbij geen overheidsinstantie wordt betrokken worden door de vervoerder zelf gemeld aan AVV.

28


5. Mogelijke instrumenten In dit onderzoek zijn diverse methoden en instrumenten aan bod gekomen om de informatie over ongevallen en vervoersstromen te verkrijgen. Er is onder meer voorgesteld om met behulp van bestaande gegevens met betrekking tot gevaarlijke stoffen (Besluit risico's en zware ongevallen - BRZO; en gegevens vanuit Accijnsafdracht) inzicht te verkrijgen in vervoerstromen en hoeveelheden. Daarnaast is gekeken naar de mogelijkheden om in de transportwetgeving gevaarlijke stoffen wijzigingen aan te brengen. Om diverse redenen (deze redenen zijn weergegeven in paragraaf 3.3 en paragraaf 4.3) zijn deze methoden door respondenten terzijde gelegd. Verder werd er ook nagedacht over de inzet van technische instrumenten om de noodzakelijk geachte informatie over vervoersstromen en/of ongevallen te verkrijgen. Deels zijn deze instrumenten in ontwikkeling bij de overheid, maar veel vaker worden ze in het bedrijfsleven reeds toegepast om de logistieke afhandeling te verbeteren en efficiënter te doen verlopen, alsmede om transporten op afstand te kunnen volgen. Volledigheidshalve worden hieronder die instrumenten die het meest waarschijnlijk worden geacht door de verschillende partijen besproken. Het zijn onderwerpen die ook binnen het ministerie al aandacht krijgen, bijvoorbeeld in het onderzoek PRAV.

5.1 Videodetectie Videodetectie is aangehaald als mogelijkheid om op kortere termijn informatie te verkrijgen over vervoersstromen. Hiervoor wordt binnenkort een eerste grootschalige telling met videodetectie uitgevoerd. Er is een aangepaste telmethodiek (deze kan naar aanleiding van de grootschalige tellingen nog enigszins wijzigen), er wordt gewerkt aan functionele specificaties, de kosten voor het videomeetpuntennetwerk worden begroot en de afstemming met/betrekken van andere overheidslagen wordt ontwikkeld. Videodetectie is een geavanceerde versie van de tellingen die in het verleden zijn uitgevoerd om vervoersbewegingen in beeld te brengen ten behoeve van risicoatlassen.

5.2 Tracking and tracing Tracking and tracing (T&T) biedt een mogelijkheid om de hele vervoersbeweging in kaart te brengen. Daarnaast kunnen nadere gegevens over de volume van de lading wel worden verstrekt. De bestaande methodes voor T&T vergen wel verhoogde inspanning van vervoerders. T&T wordt al ingezet door sommige (vooral grotere) vervoerders met als doel beter zicht te kunnen houden op de voortgang van transporten. Deze informatie wordt dan gebruikt om de dienstverlening richting klanten te verbeteren.

29


T&T kan ook voor overheidsdoeleinden (in kaart brengen van vervoersstromen) worden gebruikt. In het vervoer van meststoffen functioneert een systeem van tracking & tracing dat als voorbeeld zou kunnen dienen.

5.3 E-call In Europees verband wordt thans het e-call systeem ontwikkeld. Het gaat om een geautomatiseerde melding aan hulpdiensten bij een incident. Het systeem werkt door middel van een zender die bij een incident meteen de locatie (via GPS) en tijd van ongeval, alsmede enkele basisgegevens over het voertuig, de provider en de manier waarop de melding is gegenereerd (automatisch of handmatig) doorgeeft. Er zijn mogelijkheden om deze data uit te breiden met gegevens over gevaarlijke ladingen en om ervoor te zorgen dat de data ook beschikbaar is voor derden (niet hulpdiensten), bijvoorbeeld IVW of AVV. Rijkswaterstaat heeft de mogelijkheden reeds in kaart gebracht (Toepassingen e-call verkeer en transport, 14 juni 2005).

30


6. Conclusies en aanbevelingen Op basis van de gevoerde gesprekken en de voorgaande hoofdstukken zijn er verschillende aanbevelingen te geven. Soms hebben deze betrekking op de onderzoeksopdracht, soms kunnen ze in het verlengde van de opdracht worden gelezen of hebben slechts op hoofdlijnen met het onderwerp te maken. Hieronder zijn de belangrijkste weergegeven. Geen wettelijke verplichting tot registratie van vervoersstromen Algemene wettelijke verankering van een registratieplicht voor vervoersstromen is niet haalbaar of wenselijk. Er zijn hoge juridische barrières en het zou leiden tot verhoogde administratieve lasten voor bedrijven. Het is niet te verwachten dat andere landen een registratieplicht zullen accepteren aangezien externe veiligheid daar minder nadruk krijgt in het beleid. Aangezien het reeds verplichte IVS-90 systeem voor de binnenvaart een goed beeld van de vervoersstromen gevaarlijke stoffen in de binnenvaart kan opleveren, is het ontbreken van zicht op de vervoersstromen vooral een probleem in het wegtransport van gevaarlijke stoffen. Gezamenlijk onderzoek met de sector Indien onderzoek wordt overwogen van de vervoersstromen gevaarlijke stoffen, kan dit het beste worden uitgevoerd met medewerking van de sector. Dit verhoogt het draagvlak onder de bedrijven. De resultaten van het onderzoek moeten dan wel bruikbaar zijn voor de sector. Een vervoersregistratiesysteem met een duidelijke 'incentive' voor de sector zal op meer draagvlak mogen rekenen. De Wvgs Verwijder de meldplicht Momenteel is de meldplicht voor incidenten opgenomen in zowel de internationale afspraken (ADR en ADNR) als in de nationale regelgeving (Wvgs). De internationale afspraken zijn begin 2005 geactualiseerd, terwijl de Wvgs uit 1996 dateert. Hierdoor wordt de meldplicht nu verschillend geformuleerd en worden verschillende termen gebruikt in de internationale regels en de Wvgs. Dit leidt tot onduidelijkheden. Door de meldplicht uit de Wvgs te koppelen aan de ADR/ADNR wordt de verplichting duidelijker voor bedrijven, waardoor zij beter in staat zullen zijn hieraan te voldoen. Zorg voor eenduidigheid in definities Daar waar omtrent de ADR en ADNR onduidelijkheid bestaat over definities kan de Wvgs hier nadere invulling en duidelijkheid aan geven. Zeer belangrijk is wel dat hier zeer precieze aansluiting wordt gevonden met de ADR en ADNR, anders ontstaat een zelfde situatie zoals hierboven beschreven ten aanzien van de meldplicht.

31


Informatiekoppeling met meldkamers Momenteel wordt de informatie over ongevallen die bij de meldkamers van brandweer of politie binnenkomt niet structureel doorgegeven aan AVV. Bij ongevallen waarbij een vrachtwagen is betrokken en een hulpdienst is ingeroepen wordt Stichting Incidentenmanagement wel op de hoogte gesteld. Door afspraken te maken met Stichting Incidentenmanagement kan worden gezorgd dat AVV op de hoogte is van al deze vrachtwagenongevallen (waarbij een gevaarlijke lading is betrokken). AVV kan dan hierop vervolgactie plegen door een verzoek om aanvullende informatie naar de desbetreffende vervoerder toe te sturen (mogelijk door middel van art. 48 Wvgs). Analyse van meldingen Om informatie uit incidentmeldingen te kunnen gebruiken is het noodzakelijk degelijke analyses uit te voeren op de gegevens. Analyses kunnen worden gebruikt om voor de overheid relevante statistieken en trends naar voren te brengen. Terugkoppeling Naast het eigen gebruik is het voor het leereffect belangrijk dat bedrijven toegang hebben tot de resultaten van analyses van incidentendata. Hierdoor kan het bedrijfsleven lering trekken uit de incidenten, en wordt duidelijk dat informatie uit meldingen nuttig wordt toegepast door de overheid. Dit verhoogt de draagvlak voor meldingen. Door samen met het bedrijfsleven de gegevens te analyseren kan worden gezorgd dat beide partijen (overheid en bedrijfsleven) optimaal gebruik maken van de gegevens. Videodetectie voor gegevens wegvervoer op korte termijn Videodetectie kan op korte termijn ingezet worden om (zij het ietwat grove) informatie aan te leveren over vervoersstromen in het wegvervoer. Omdat bedrijven hiervoor zelf geen bijdrage hoeven te leveren kan dit snel op worden gezet (zonder afstemming met de sector). Tracking and tracing via e-call Op langere termijn kan het e-call system worden gebruikt om vervoersstromen in kaart te brengen. Door de e-call zender ook informatie te laten dragen over de lading kan worden gezorgd dat ladingsgegevens op vaste knooppunten worden afgelezen. Om e-call op deze manier te kunnen gebruiken moeten wel internationale afspraken worden gemaakt, en moet de huidige opzet van het systeem hierop worden aangepast. E-call wordt op dit moment ontwikkeld ten behoeve van het wegverkeer, maar zou ook voor de binnenvaart en het transport over het spoor gebruikt kunnen worden.

32


Bijlage 1: literatuurlijst • • • • • • • • • • • • •

•

•

33

European Agreement Concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Road (ADR); Reglement voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over de Rijn (ADNR); Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs); Evaluatie Wvgs; Besluit vervoer gevaarlijke stoffen (Bvgs); Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen (VLG); Regeling vervoer over de binnenwateren van gevaarlijke stoffen (VBG); Nota Risico-normering vervoer gevaarlijke stoffen; Evaluatie Nota Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (Rijkswaterstaat, januari 2005); Circulaire Risico-normering vervoer gevaarlijke stoffen (RNVGS); Concept Nota vervoer gevaarlijke stoffen; Ontwerp Registratiebesluit externe veiligheid; Draagvlakonderzoek voor onafhankelijke incidenten-rapportage systeem gevaarlijke stoffen binnen transportsector (Tebodin/TSI, kenmerk DGG/V-27000175, 21 juli 2005); Eindrapportage thema actie ongevalmelding (Inspectie Verkeer en Waterstaat, Divisie Vervoer, Afdeling goederenvervoer weg, 31 januari 2005); Handhaven en gedogen (Algemene Rekenkamer, Tweede Kamerstuk, 24 maart 2005).

vervoeren incidentenregistratie gevaarlijke stoffen, bijlage 1

34

vervoeren incidentenregistratie gevaarlijke stoffen, bijlage

Bijlage 2: Relevante artikelen uit de weten regelgeving ADR/ADNR 1.8.3.1. Elke onderneming waarvan de bedrijvigheid het vervoer ven gevaarlijke goederen over de (water)wegen, of het met dit vervoer samenhangende verpakken, beladen, vullen of lossen omvat, moet één of meer veiligheidsadviseurs voor het vervoer van gevaarlijke goederen … benoemen, die ermee zijn belast te helpen bij de preventie van de aan dit soort activiteiten verbonden gevaren voor de veiligheid van personen, bezittingen of het milieu. 1.8.3.6. Wanneer zich tijdens het vervoer of tijdens de laad- en loswerkzaamheden van de betrokken onderneming een ongeval heeft voorgedaan dat personen in gevaar heeft gebracht of schade heeft veroorzaakt aan bezittingen of het milieu, stelt de adviseur, na alle ter zake dienende inlichtingen te hebben ingewonnen, een voor de bedrijfsleiding of in voorkomend geval voor de plaatselijke overheidsinstantie bestemd ongevallenrapport op. Dit ongevallenrapport mag niet in de plaats komen van door de bedrijfsleiding op te stellen rapporten die krachtens enige andere internationale of nationale wetgeving zouden worden geëist. 1.8.5.1. Indien zich bij het vervoer van gevaarlijke goederen … een zwaar ongeval of gebeurtenis voordoet dan moet de vervoerder zeker stellen dat aan de bevoegde autoriteit van de betreffende lidstaat een rapport wordt voorgelegd. 1.8.5.3. Een overeenkomstig 1.8.5.1. te rapporteren gebeurtenis heeft zich voorgedaan, indien gevaarlijke goederen zijn vrijgekomen of indien er een dreigend gevaar bestond van verlies vaan het product, indien persoonlijk letsel, schade aan het materiaal of milieu optrad, of indien de autoriteiten erbij betrokken waren en aan één of meer van de volgende criteria is voldaan: Persoonlijk letsel betekent een gebeurtenis waarbij de dood of letsel is opgetreden die/dat rechtstreeks verband hield met de vervoerde gevaarlijke goederen, en waarbij het letsel a.

intensieve medische behandeling vereist,

b.

een verblijf van ten minste één dag in een ziekenhuis vereist, of

c.

het onvermogen tot werken gedurende ten minste drie opeenvolgende dagen tot gevolg heeft.

Verlies van het product betekent het vrijkomen van gevaarlijke goederen a.

van de Klasse 1, de Klasse 2 en de Verpakkingsgroep I of andere stoffen, die niet onder een Verpakkingsgroep vallen (ADNR), of van transportcategorie 0 of 1 (ADR) vanaf 50 kg of 50 liter,

b.

van de Verpakkingsgroep II (ADNR), of transportcategorie 2 (ADR) vanaf 333 kg of 333 liter, of

c.

van de Verpakkingsgroep III (ADNR), of transportcategorie 3 of 4 (ADR) vanaf 1000 kg of 1000 liter.

… Schade aan materiaal of milieu betekent het vrijkomen van gevaarlijke goederen, ongeacht de hoeveelheid, waarbij de geschatte schade meer bedraagt dan € 50.000. Voor dit doel mag schade aan enig rechtstreeks betrokken midden van vervoer dat gevaarlijke stoffen bevat en aan de infrastructuur van de modaliteit niet in aanmerking worden genomen.

35


Betrokkenheid van autoriteiten betekent het rechtstreeks betrokken zijn van de autoriteiten of hulpverleningsinstanties tijdens de gebeurtenis waarbij gevaarlijke goederen betrokken zijn alsmede de evacuatie van personen of sluiting van verkeerswegen (wegen/spoorwegen/binnenwateren) gedurende ten minste drie uur als gevolg van het door de gevaarlijke goederen ontstane gevaar. Zonodig kan de bevoegde autoriteit nadere van toepassing zijnde informatie vragen. Wvgs Artikel 2

1.

Deze wet is van toepassing op: a.

het vervoeren van gevaarlijke stoffen met een vervoermiddel over land, per spoor en over de binnenwateren;

b.

het ten vervoer met een vervoermiddel over land, per spoor en over de binnenwateren aanbieden en aannemen van gevaarlijke stoffen;

c.

het laten staan en het laten liggen van een vervoermiddel, waarin of waarop zich gevaarlijke stoffen of resten daarvan bevinden;

d.

het beladen van een vervoermiddel met gevaarlijke stoffen

e.

het nederleggen van gevaarlijke stoffen tijdens het vervoer.

en het lossen van die stoffen daaruit; Artikel 47

Degene die een handeling als bedoeld in artikel 2, eerste lid, verricht, is verplicht indien zich daarbij voorvallen, waardoor gevaar voor de openbare veiligheid is ontstaan of is te duchten, of ongevallen voordoen daarvan onverwijld mededeling te doen aan Onze Minister.

Artikel 48

1. Onze Minister kan van degenen die handelingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, verrichten, alle inlichtingen vragen die naar zijn redelijk oordeel nodig zijn ten behoeve van het analyseren van voorvallen en ongevallen als bedoeld in artikel 47. 2. De betrokkenen zijn verplicht de gevraagde inlichtingen volledig en naar waarheid te verstrekken binnen een door Onze Minister in redelijkheid te stellen termijn. 3. Zij die uit hoofde van hun beroep of ambt tot geheimhouding verplicht zijn, kunnen zich verschonen van het verschaffen van inlichtingen, doch uitsluitend voor zover het betreft hetgeen hun in die hoedanigheid is toevertrouwd.

36


Bijlage 3: achtergronddocument aan de hand van literatuurstudie 1. Inleiding Veiligheid staat in Nederland sterk in de belangstelling. Risicovolle situaties worden in kaart gebracht, zodat de veiligheidsaspecten door de verantwoordelijke besturen en de hulpverleningsdiensten goed kunnen worden geregeld. Het transport van gevaarlijke stoffen vormt een dergelijk veiligheidsrisico. Ook de veiligheid van het transport van gevaarlijke stoffen zal derhalve in beeld moeten worden gebracht. De wegbeheerders hebben hierbij een belangrijke rol. Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor het beheer (en de veiligheid) van rijksvaarwegen en rijkswegen in Nederland. Rijkswaterstaat kan momenteel nog onvoldoende de gegevens aanleveren die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de hulpverlening en ruimtelijke ordening afgestemd zijn op het risico van het transport van met gevaarlijke stoffen. De redenen hiervoor zijn deels gelegen in: • gebrek aan informatie over de omvang van de vervoersstromen met gevaarlijke stoffen over de (vaar)wegen; • gebrek aan informatie over het voorkomen van incidenten met gevaarlijke stoffen tijdens het vervoer hiervan. De melding en registratie van incidenten gebeurt niet volledig. Momenteel is niet duidelijk in hoeverre de bestaande weten regelgeving met betrekking tot registratie van vervoersstromen en incidenten optimaal wordt ingevuld. Mogelijk bestaat er ruimte in de bestaande regelgeving om de registratiesystemen te verbeteren zodat de (vaar)wegbeheerder toegang heeft tot meer volledige gegevens. Zo niet, dan zijn er wellicht mogelijkheden om de regels aan te passen om tot verbeterde registratie te komen. Om antwoord te krijgen op deze vragen heeft de Adviesdienst Verkeer en Vervoer K+V organisatieadvies opdracht gegeven voor het uitvoeren van het: "Onderzoek naar registratie van vervoerstromen en incidenten met gevaarlijke stoffen". Het doel van het project wordt als volgt omschreven: 1) Onderzoek de manier waarop registratie van vervoersstromen van gevaarlijke stoffen en incidenten tijdens dit vervoer wordt voorgeschreven binnen de huidige weten regelgeving en waar dit momenteel mogelijk niet goed gaat; 2) Onderzoek de mogelijkheden om deze registraties binnen de huidige weten regelgeving te verbeteren; 3) Onderzoek de mogelijkheden om de weten regelgeving aan te passen om tot betere registratie te komen. Als eerste stap in het onderzoek is door K+V dit achtergronddocument opgesteld op basis van de bij AVV beschikbare literatuur.

37

vervoeren incidentenregsitratie gevaarlijke stoffen, bijlage

In hoofdstuk 2 wordt een korte beschrijving gegeven van de beschikbare literatuur. Hoofdstuk 3 bevat de conclusies op basis van de documentstudie. In hoofdstuk 4 wordt er een relatie gelegd tussen de literatuur en de Veiligheidsketen.

2. Een beschrijving van de literatuur 2.1 ADR en ADNR De ADR en ADNR zijn internationale overeenkomsten voor het vervoer per weg en per binnenvaart. De opbouw van beide regelingen in artikelen is hetzelfde. Met betrekking tot registratie en melding van vervoersstromen en incidenten zijn de volgende bepalingen opgenomen: • Een verplichting tot het opstellen van een jaarverslag over de activiteiten van het bedrijf ten aanzien van vervoer van gevaarlijke stoffen. Deze verplichting geldt voor alle bedrijven die betrokken zijn bij het vervoeren, laden en/of lossen van gevaarlijke stoffen. Op verzoek dient deze rapportage beschikbaar te worden gesteld aan de rijksoverheid. De rapportage dient te worden opgesteld door een gecertificeerde veiligheidsadviseur. Het aanstellen van een dergelijke adviseur wordt tevens in de ADR en ADNR verplicht (artikel 1.8.3). Het is onbekend in hoeverre deze rapportage momenteel standaard wordt opgevraagd door de overheid, maar deze gegevens zouden kunnen worden gebruikt om enig inzicht te krijgen in vervoersstromen. Het is echter niet de verwachting dat deze rapportages voldoende gedetailleerde informatie zullen bevatten over routering van vervoersbewegingen met gevaarlijke stoffen om conclusies te kunnen trekken ontrent de omvang van vervoersstromen langs specifieke routes. • Een verplichting tot het melden van incidenten. Het gaat hier om gebeurtenissen waarbij persoonlijk lestel, schade aan materiaal of aan het milieu optreedt, of waarbij gevaarlijke stoffen vrijkomen of dreigen vrij te komen. Aan dit laatste zijn ondergrenzen verbonden voor wat betreft de hoeveelheid product die vrijkomt. De rapportage van het incident moet aan het bevoegd gezag gericht zijn (artikel 1.8.5). In het algemeen kan worden gesteld dat alleen redelijk ernstige ongevallen hoeven te worden gemeld. Kleine voorvallen hoeven niet te worden gemeld, terwijl deze wel een voorbode kunnen zijn van een groter ongeval, en vaak optreden vanwege een probleem dat ook een groter ongeval tot gevolg kan hebben. Hierdoor zijn ook de mogelijkheden voor analyse en preventie beperkt. • Een meldingsplicht voor transporten met radioactieve stoffen (artikel 5.1.5.2.4). Deze plicht geldt alleen voor transporten van radioactieve stoffen. Een dergelijke plicht voor alle gevaarlijke stoffen zou een deugdelijke registratie van vervoersstromen opleveren. Dit zou echter leiden tot een aanzienlijke toename in de administratieve lasten voor vervoerders.

38


Verder gaan beide regelingen uitgebreid in op de eisen ten aanzien van vervoersdocumenten die aanwezig moeten zijn tijdens een transport. De minimumeisen aan inhoud worden beschreven. Terwijl er wordt uitgegaan van papieren documentatie wordt in beide regelingen aangegeven dat landelijke overheden vrij zijn om elektronische hulpmiddelen te gebruiken ter bevordering of zelfs ter vervanging van documenten, zo lang als dit geen afbreuk doet aan de mogelijkheden voor controles en route (artikel 5.4.0, opmerking 2). Dit creëert de mogelijkheid om na te denken over een combinatie van tracking and tracing en vervoersdocumentatie. Met gebruik van een tracking and tracing systeem (op basis van GPS) waarbij ook de relevante informatie ten behoeve van de vervoersdocumenten wordt ingevoerd kunnen vervoersstromen worden geregistreerd zonder aanzienlijke toename in de administratieve lasten voor de vervoerders. Knelpunt bij een dergelijk systeem is wel de noodzaak tot een uitgebreid ICT-infrastructuur. Naast de kosten hiervoor vergt de implementatie veel tijd.

2.2 Wet vervoer gevaarlijke stoffen In artikel 6 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen wordt de mogelijkheid gegeven om aanvullende regels op te stellen met betrekking tot melding van handelingen met gevaarlijke stoffen (waaronder vervoer hiervan). Verder zijn een meldingsplicht en een informatierecht opgenomen: • Indien bij vervoer (incl. laden/lossen e.d.) een voorval optreedt waarbij gevaar ontstaat of is te duchten voor de openbare veiligheid dient de betrokkene dit aan de Minister te melden (artikel 47); • De minister heeft het recht alle informatie op te vragen van de betrokkenen, die nodig wordt geacht voor het analyseren van deze voorvallen (artikel 48). Er is een verschil tussen incidenten volgens de ADR/ADNR en een voorval volgens de Wvgs. Dit komt onder meer doordat de ADR/ADNR van veel recentere datum is dan de Wvgs. De Wvgs probeert met het begrip voorval verder te zoeken dan incidenten in de ADR/ADNR.

2.3 Evaluatie van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen In 2003 is een evaluatie gedaan van de uitvoering van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen gedurende de periode 1996-2002. Hierbij is een reeks interviews gehouden met betrokkenen uit het veld. Ten aanzien van de meldingsplicht en informatieplicht zijn een aantal constateringen gedaan. • In het veld bestaat er weinig draagvlak voor de meldingsplicht. Dit heeft een aantal redenen:

39


−

−

−

Vervoerders kunnen zichzelf incrimineren door middel van een dergelijke melding. Zelfs bij het uitblijven van formele sancties kan de invloed op de reputatie van het bedrijf ongewenste gevolgen hebben. Vooral gezien de krappe markt zal de vervoerssector dit risico niet willen nemen. Het is onduidelijk op welk moment een incident in aanmerking komt voor melden (hoe ernstig moet het zijn?). Het is onvoldoende duidelijke aan welke instantie een melding dient te worden gedaan en welke procedure moet worden gevolgd. In vele gevallen geldt al binnen diverse kaders een meldingsplicht, zodat verschillende gegevens reeds aan verschillende instanties worden verstrekt. Voor wat betreft een melding in het kader van de Wvgs is het voor vervoerders onduidelijk welk doel of meerwaarde dit heeft; er komt vrijwel nooit een terugmelding.

Deze factoren leiden gezamenlijk tot een zeer slechte naleving van de meldingsplicht. • Bij de overheid: − De ruimte die het informatierecht biedt is onduidelijk. Het is niet duidelijk aan wie informatie kan worden gevraagd en om welke informatie kan worden gevraagd. Van het informatierecht wordt dan ook nauwelijks gebruik gemaakt.

2.4 Besluit vervoer gevaarlijke stoffen Het Besluit voorziet in de mogelijkheid tot het opstellen van ministeriële regelingen over melding van vervoersstromen. Dit is overigens ten aanzien van de melding van vervoerstromen van gevaarlijke stoffen niet nader uitgewerkt. De wettelijke ruimte bestaat derhalve om een meldingsplicht voorvervoersstromen met gevaarlijke stoffen te implementeren. Er kan ook worden overeengekomen een dergelijke plicht op te nemen in bestaande regelingen (bijvoorbeeld de VLG en VBG). Het Besluit is de wettelijke grondslag voor de VLG en de VBG.

2.5 VLG en VBG De Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen (VLG) en de regeling vervoer over binnenwateren van gevaarlijke stoffen (VBG) voorzien in de implementatie van de ADR en ADNR in de Nederlandse wetgeving. Er zijn geen aanvullende bepalingen opgenomen ten aanzien van registratie van vervoersstromen of melding van ongevallen. Wettelijk gezien bestaat er wel ruimte om een dergelijke plicht op te nemen (zie boven 2.4).

2.6 Nota Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen In de Nota zijn geen bepalingen opgenomen ten aanzien van registratie en melding van vervoersstromen en incidenten.

2.7 Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen

40


In de Circulaire wordt een methodiek beschreven om risico's te beoordelen ten behoeve van het ruimtelijke ordeningsbeleid en externe veiligheidsbeleid. Hiertoe moet informatie met betrekking tot vervoersstromen worden verzameld. Gemeenten worden doorverwezen naar de Risicoatlassen en de Registratie Risicosituaties gevaarlijke stoffen. De infra-beheerders worden gevraagd hiervoor de gegevens aan te leveren. Bij gebrek aan actuele of onvoldoende meldgegevens geeft de Circulaire aan dat alsnog moet worden geïnventariseerd (b.v. door tellingen) om inzicht in de vervoersstromen te krijgen.

2.8 Evaluatie Nota Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen Uit de evaluatie van de Nota blijkt dat de uitvoering van het beleid gebrekkig is. Hiervoor worden een aantal redenen aangedragen: • De juridische hardheid ontbreekt; − De nota is alleen bindend als het lokaal bevoegd gezag deze als uitgangspunt voor eigen beleid neemt; − Afwijken van de uitkomsten moet worden gemotiveerd, maar hieraan worden geen eisen gesteld; − Gebruik van de uitkomsten van de methode is niet afdwingbaar; • Verantwoordelijkheden zijn onduidelijk: − Er is geen gezamenlijk verantwoordelijkheidsgevoel ten aanzien van externe veiligheid, ruimtelijke ordening en vervoer gevaarlijke stoffen; − Informatie over vervoer van gevaarlijke stoffen c.q. ruimtelijke ontwikkelingen wordt niet verplicht gegeven (push), maar moet worden opgevraagd (pull). Hierdoor komt met name ruimtelijke ordening in de problemen; − Omdat hardheid ontbreekt worden experts te laat of niet ingeschakeld (ruimtelijke ordening en vergunningverlening); • Rekenmethodiek is discutabel: − Over uitgangsparameters en invoergegevens is vaak onduidelijkheid; − Er moet consensus zijn over de toepassing; − Communicatie over de methodiek is lastig, het is een modelmatige weergave van de werkelijkheid, en gaat over een onderwerp dat in toenemende mate veel aandacht krijgt vanuit de maatschappij.

2.9 (Concept) Nota vervoer gevaarlijke stoffen In deze Nota (concept d.d. 6 september 2005) wordt het beleidsvoornemen om incidentenregistratie te stimuleren wederom benadrukt.

41


Ten aanzien van vervoersstromen wordt gewezen naar de middelen die Rijkswaterstaat heeft gekregen om videodetectie in te zetten. Hiermee wordt impliciet aangegeven dat het tot de taak van Rijkswaterstaat als de wegbeheerder behoort om inzicht te hebben in de vervoersstromen op de verschillende routes. Ten aanzien van het afstemmen van de gebruiksruimte op vervoersstromen wordt het volgende aangegeven: • Om ervoor te zorgen dat de omvang van vervoersstromen de gebruiksruimte niet ontgroeien wordt een basisnettoets ontwikkeld die zal worden toegepast bij het verlenen van vergunningen. In de vergunningaanvraag zal immers informatie zijn opgenomen over de vervoersbewegingen van de gebruiker. Er wordt niet ingegaan op de procedure voor informatie-uitwisseling tussen aangrenzende gemeenten en provincies. In de praktijk zullen vervoersbewegingen bijna altijd de grenzen van het werkgebied van het bevoegd gezag Wet milieubeheer overschrijden. • De infrastructuurbeheerder heeft de verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat de gebruiksruimte voldoet aan de eisen ten aanzien van vervoersstromen. De manier waarop infrastructuurbeheerders aan deze informatie moeten komen, en de procedure voor afstemming tussen verschillende infrastructuurbeheerders worden niet uitgewerkt.

2.10 Ontwerp Besluit Register Risicosituaties gevaarlijke stoffen Deze regeling zal het bevoegd gezag Wet milieubeheer verplichten om gegevens te registreren over vergunninghoudende bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken. De reikwijdte van de regeling is bepaald aan de hand van criteria over de bij het bedrijf aanwezige stoffen dan wel de toepasselijkheid van diverse regelingen (bijvoorbeeld ADR, Brzo). Behalve de inrichting zelf worden hierbij de directe (meest voor de hand liggende) transportroutes meegenomen. Gegevens over de hoeveelheden van stoffen die worden vervoerd worden echter niet geregistreerd, alleen de ligging ten aanzien van de risicocontouren. De risicocontouren zijn deels afhankelijk van de vervoersstromen met gevaarlijke stoffen. Het ontwerpbesluit is in april 2005 aan de Kamers aangeboden. Wij menen dat een vertaalslag naar gegevens over de vervoersstromen zelf wel een foutmarge met zich mee zal brengen

2.11 Handhaven en gedogen In maart 2005 heeft de Algemene Rekenkamer aan de beide Kamers gerapporteerd over de stand van zaken met betrekking tot de handhaving. Hierbij zijn een aantal cases uitgediept, waaronder vervoer van gevaarlijke stoffen. De Rekenkamer deed de volgende constateringen:

42


"Voor beide typen risico (plaatsgebonden en individuele risico) bestaan sinds 1996 precies omschreven normen. In 2004 is de omschrijving verder verbeterd. De normen hebben voor de externe veiligheid in verband met het vervoer van gevaarlijke stoffen echter geen kracht van wet. Een wettelijke regeling wordt sinds geruime tijd aangekondigd maar is er nog niet." Naar aanleiding van deze constatering wordt aanbevolen de risiconormen wettelijk te verankeren. Ook wie voor analyse verantwoordelijk is, is onvoldoende geregeld volgens de Algemene Rekenkamer: "Risico's voor de externe veiligheid door verandering in aard en intensiteit van het transport van gevaarlijke stoffen worden evenmin systematisch geanalyseerd. In de bestaande weten regelgeving is niet vastgelegd wie dit precies zou moeten doen." In de algemene aanbevelingen (die handhavingsbreed zijn opgesteld) wordt geadviseerd de rol- en taakverdeling tussen Rijk en decentrale overheden en tussen diverse handhavers te verhelderen. Er wordt aangegeven dat dit met name dringend is op gebied van vervoer van gevaarlijke stoffen.

2.12 Draagvlakonderzoek In dit onderzoek is nagegaan hoeveel draagvlak bestaat in de transportsector voor een incidentenrapportage op vrijwillige basis. Hoewel het nut van een dergelijke rapportage wordt onderschreven, zijn negatieve sentimenten die ook in 2.3 (de evaluatie van de Wvgs) zijn genoemd, oorzaak voor het ontbreken van draagvlak om incidenten te melden.

2.13 Eindrapportage ongevalmelding In een thema-actie is door de IVW een aantal onduidelijkheden rondom het melden van incidenten en voorvallen tijdens het vervoer van gevaarlijke stoffen gesignaleerd. Er is ondermeer een vergelijking gemaakt tussen de regiems voor het melden in de Wvgs en de ADR. Op basis hiervan bepleit de IVW alleen meldingen overeenkomstig de ADR te hanteren en hierop ook te handhaven. Hiertoe worden een aantal acties aanbevolen, waaronder: • Verzameling van informatie over incidenten tijdens het vervoer van gevaarlijke stoffen in een centrale database binnen IVW. Dit kan dan worden vergeleken met de meldingen die door AVV zijn ontvangen om niet-melders op te sporen. De informatieuitwisseling tussen IVW en AVV moet worden geformaliseerd; • Diverse vormen van compliance assistance worden ingezet om het melden van incidenten aan AVV te faciliteren;

43


•

Aanpassen van de Wvgs en VLG waarbij AVV wordt aangewezen als de partij waaraan meldingen in het kader van de ADR dienen te worden gedaan. De VBG wordt hierbij niet genoemd.

3. Conclusies uit de beschikbare literatuur Op basis van het literatuuronderzoek kan een kort resumé worden gegeven. Er kan worden gesteld dat de huidige weten regelgeving ontoereikend is om te komen tot een adequate registratie van vervoersstromen met gevaarlijke stoffen en dat het meldingensysteem voor incidenten onvoldoende gegevens oplevert.

3.1 Registratie van vervoersstromen 1. Er ontbreekt een wettelijke regeling. 2. Het Registratiebesluit dat momenteel in de ontwerpfase ligt voorziet niet in een registratie van de omvang van vervoersstromen. 3. Gemeenten, als eerste belanghebbende bij de vervoerstromen gevaarlijke stoffen in het kader van veiligheid, worden voor informatie over vervoersstromen in het kader van de Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen doorverwezen naar verschillende bronnen. Het is onduidelijk in hoeverre de hierin opgenomen informatiebronnen actueel en betrouwbaar is. 4. In de nota vervoer gevaarlijke stoffen wordt niet geheel duidelijk wie verantwoordelijk is voor de vervoerstromen en ontbeert een procedure voor het melden van vervoerstromen.

3.2 Melding van incidenten 1. Uit de evaluatie van de Wvgs blijkt een gebrek aan draagvlak bij bedrijven. 2. De bestaande weten regelgeving is niet voldoende duidelijk te aanzien van: • de definitie van een 'incident'; • waar en hoe een melding moet worden gedaan; • de ruimte die de overheid heeft om aanvullende inlichtingen op te vragen; 3. IVW uitsluitend op de naleving van de regelgeving zoals deze in de ADR en ADNR is opgenomen ten aanzien van incidentmelding wil handhaven.

3.3 Ruimte binnen bestaande wetgeving 1. De ADR en ADNR laten beide ruimte over voor aanvullende regelgeving op nationaal niveau en laten de mogelijkheden voor elektronische gegevensregistratie open. 2. In het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen is ruimte gecreëerd voor een regeling met betrekking tot registratie voor vervoersstromen. 3. Er kan echter ook worden gedacht aan intensiever gebruik van de gegevens die reeds in het kader van andere wetgevingen

44


(bijvoorbeeld Wet milieubeheer) worden verzameld. Denk hierbij aan het Wm besluit externe veiligheid en het besluit risico's zware ongevallen (BRZO). 4. In het Ontwerp Besluit Register Risicosituaties gevaarlijke stoffen wordt een aanzet gedaan voor een registratiesysteem waarbij het bevoegd gezag Wet milieubeheer gegevens aan het RIVM levert op basis van de aanvraag voor een Wm-vergunning. In het huidige ontwerp wordt niet gevraagd om gegevens over de hoeveelheden die vervoerd worden, maar wel over de routering die wordt gehanteerd. Door het ontwerp op dit punt aan te passen kan de registratie bij het RIVM ook informatie opleveren over de omvang van vervoersstromen. Voordat gebruik wordt gemaakt van reeds beschikbare informatie uit andere bronnen moet echter worden beoordeeld of die informatie niet wordt beschermd, bijvoorbeeld door de Wet bescherming persoonsgegevens, of door andere wetgeving, of dat moet worden gesteld dat sprake is van het gebruik maken van een bevoegdheid (tot het inwinnen van informatie) voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven. Met betrekking tot de melding van incidenten geldt dat dit reeds verplicht is. In plaats van nieuwe regelgeving zal een verduidelijking van de bestaande meldingsplicht naar verwachting meer resultaat en betere handhaving opleveren. Hierbij is wel van belang dat draagvlak wordt verhoogd onder de bedrijven. Zonder draagvlak zullen aanzienlijke middelen moeten worden gestoken in de handhaving wil het systeem slagen.

4. De literatuur in relatie tot de veiligheidsketen 4.1 De veiligheidsketen Binnen de overheid wordt algemeen de 'Veiligheidsketen' gebruikt indien een geheel veiligheidsproces in kaart wordt gebracht. Wij zullen de ketenbenadering met name gebruiken als leidraad om de mogelijke interactie tussen de risico's bij vervoer van gevaarlijke stoffen en de meldingen van transport inzichtelijk te krijgen en als communicatiemiddel tijdens de interviews. Verder kunnen de eventuele knelpunten gemakkelijker worden geplaatst. Tenslotte zorgt het voor de juiste afstand om het vraagstuk met het juiste abstractievermogen te kunnen bezien.

Pro-actie

45

Preventie

Preparatie

Repressie


Nazorg

De ketenbenadering richt zich op de verwezenlijking van een volgordelijke en integrale keten van maatregelen op het terrein van pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. Pro-actie: Preventie:

is het structureel voorkomen van onveiligheid. is het voorkomen van de directe oorzaken van onveiligheid en het beperken ervan door het doorvoeren van preventieve maatregelen. Preparatie: is de voorbereiding op de bestrijding van mogelijke aantasting van de veiligheid en maatregelen om daarna de situatie te normaliseren. Repressie: is de bestrijding van onveiligheid en de verlening van hulp in acute noodsituaties. Nazorg: is alles wat nodig is om zo snel mogelijk terug te keren naar normale verhoudingen. Om daadwerkelijk de veiligheid te verbeteren is het niet alleen nodig om binnen één van de schakels van de keten aan de slag te gaan, maar gaat het vooral om de interfaces tussen de verschillende schakels in de keten. Het gaat er om de informatiestromen over externe veiligheidsrisico's te organiseren en te vertalen naar de praktijk van de regionale en lokale veiligheidsketen, de ruimtelijke ordening en de hulpverleningsdiensten.

4.2 De literatuur in relatie tot de veiligheidsketen Met de Veiligheidsketen als leidraad is gekeken naar de ter beschikking gestelde wetteksten, rapporten, beleidsnota's en evaluatieonderzoeken. In onderstaande figuur zijn de verschillende documenten geordend langs de veiligheidsketen. Voor een exacte benaming van de documenten verwijzen we naar bijlage 1.

Pro-actie

Preventie

Preparatie

Repressie

Nazorg

Circulaire Risiconormering OntwerpRegistratiebesluit Handhaven en Gedogen; ADR; ADNR; Draagvlakonderzoek; Vervoer gevaarlijke stoffen externe veiligheid WVGS,; Evaluatie WVGS; Eindrapportage ongevalmelding Besluit vervoer Gev. Stoffen; VLG; VBG; Evaluatie &Nota RisiconormeringVervoer Gev. Stoffen; Concept Nota vervoer gevaarlijke stoffen

Wat opvalt is dat, hoewel de wetgever klaarblijkelijk het doel heeft gehad om in de wetgeving voor het transport van gevaarlijke stoffen de hele keten te beschrijven, de hoogste regelen beleidsdichtheid toch vooral de fase van pro-actie betreft.

46


Ook is het beleid sterk gericht op het transport zelf. De uitwerkingen die voor de omgeving van het transport van belang zijn, zijn minder of zelfs geheel niet aanwezig. Dit uit zich bijvoorbeeld in de uitgebreide beschrijving van technische maatregelen en eisen aan de transportmiddelen. Ook hetgeen er over meldingen is geregeld benadrukt opnieuw deze sterke "transportoriëntatie". Incidenten dienen te worden gemeld, zodat daaruit lering kan worden getrokken. Maar informatieplicht over welke transporten met welke hoeveelheden gevaarlijke stoffen over welke routes gaan, ontbreekt. Terwijl die informatie juist nodig is voor: • de pro-actie en de preventie in de omgeving van de transportroute; • de preparatie van de hulpdiensten (plausibele case scenario’s). De minister kan alle gegevens opvragen die nodig zijn om een analyse van het voorval te maken (informatierecht). Hiermee kan de minister volgens een aantal studies ook de transportgegevens (stoffen, routes, hoeveelheden, tijdstippen) opvragen. Voor zover bekend is dit echter nog nimmer gedaan. Hoe de minister er achter moet komen dat er zich een voorval heeft voorgedaan waarover informatie conform dat informatierecht opgevraagd moet worden is niet geregeld. Op het gebied van nazorg is niets geregeld, formeel noch informeel. Dit blijkt uit documenten, waarin vanuit de transportsector wordt aangegeven dat ze op gedane meldingen niets terug horen. Dit vermindert de animo om incidenten te melden (naast de angst voor negatieve gevolgen van melding). Hiermee ontstaat een vicieuze cirkel: op dit moment zegt RWS te weinig meldingen te krijgen om een verantwoorde incidentenanalyse te maken die besproken kan worden met de sector; daardoor wordt het draagvlak om incidenten te melden kleiner, waardoor het aantal gegevens nog verder daalt.

4.3 Luchtvaart en veiligheid Binnen de luchtvaart is veiligheid een vrij goed geregeld gebied, hoewel ook daar de angst voor negatieve gevolgen van een melding toeneemt en daardoor het aantal meldingen minder wordt. In de luchtvaart vallen een paar zaken op: • De wetgeving is uitsluitend internationaal. Ook alle besluiten, protocollen en procedures zijn internationaal vastgesteld. • Er is een sterk veiligheidsdenken, structurele onveiligheid wordt (internationaal) afgestraft; • Met een vliegtuig is continue contact, op ieder moment kunnen aanwijzingen over te volgen routes en omstandigheden op de routes aan de vliegtuigen worden doorgegeven; • Dit betekent ook dat het vluchtplan voor een vliegtuig tot in detail bekend is en afwijkingen kunnen worden gesignaleerd; • Er is een transparantie voor het melden van incidenten en onvolkomenheden. Deze worden (bijvoorbeeld in een pilotentijdschrift) ook breed uitgemeten en uitgediept zodat er lering uit kan worden getrokken.

47


Overigens komt dit laatste in het gedrang nu melding niet alleen leidt tot het klaarstaan van bijvoorbeeld een reparatieploeg of een hulpverleningsvoertuig bij de landing, maar ook tot extra inspecties, processen verbaal en andere zaken die het snel weer opstijgen in de weg staan. Hier dringt zich een vergelijking op met de angst die de vervoerssector over de weg en het water heeft voor het zichzelf incrimineren door melding te doen van incidenten.

48


Bijlage 4: Lijst met geïnterviewde personen Organisatie

Persoon/personen

VOPAK Rijkswaterstaat (Dienst Zuid-Holland)

de heer Overveld de heer Brock de heer Kleiberg de heer Bijkerk de heer Kengen de heer Dijkens de heer Nieuwpoort de heer Willems mevrouw Mandrup Thomsen

Rijkswaterstaat AVV VROM Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DGTL Ministerie van Verkeer en Waterstaat HJDZ Inspectie Verkeer en Waterstaat Onderzoeksraad voor Veiligheid Stichting Incident Management KPLD CBRB en CTGG EVO en CTGG TLN

49

de de de de de

heer heer heer heer heer

van der Heide Van der Hoeven Jorna Oosten Van Dijk

de heer Pels de heer Reijerkerk

vervoeren incidententregistratie gevaarlijke stoffen, bijlage

50


Bijlage 5: algemene bevindingen uit de interviews 1. Inleiding De Adviesdienst Verkeer en Vervoer van Rijkswaterstaat (AVV) heeft KplusV organisatieadvies opdracht gegeven om onderzoek te verrichten naar de registratie van vervoersstromen en melding van vervoersincidenten met gevaarlijke stoffen in Nederland. Dit voor vervoer over het water en over de rijkswegen. Doel was om na te gaan in hoeverre de bestaande weten regelgeving aansluit op de behoeften en welke mogelijkheden er zijn voor verbetering. Met dit doel op oog heeft KplusV in oktober 2005 interviews gehouden met diverse partijen uit het krachtenveld. Het gaat hierbij om vertegenwoordigers van diverse betrokken overheden zowel als betrokkenen vanuit het bedrijfsleven. In onderstaande notitie worden de hoofdlijnen van deze gesprekken samengevat. Het document wordt afgesloten met de conclusies.

2. Veiligheid in een breed perspectief Veel aandacht voor veiligheid Ondanks het klein aantal ongevallen heeft de burger onevenredig veel aandacht voor veiligheid bij het vervoer van gevaarlijke stoffen, vooral over het spoor, terwijl de hulpverlening zich juist zorgen maakt over de binnenvaart. Zodra er een transportongeval plaatsvindt waarbij gevaarlijke stoffen worden vervoerd, ongeacht of er wel of geen dreiging is dat de gevaarlijke stoffen inderdaad tot een calamiteit zullen leiden, wordt door de verantwoordelijke bestuurders en hulpverleners overtrokken. Soms wordt er onverantwoord gereageerd. Het ongeval krijgt daardoor en door de media-aandacht die daarop volgt een veel grotere importantie dan door de feiten gestaafd kan worden. In een aantal gevallen heeft de Inspectie verkeer en waterstaat (IVW) zelfs aanwijzigen gegeven (wettelijke aanwijzingen, dus geen advies) om de aanpak op een bepaalde wijze te doen, maar is dat door bestuurders genegeerd 'om alle risico's uit te sluiten'. Volgens het bedrijfsleven, maar ook volgens de rijksoverheid, hebben lagere overheden en hulpdiensten een nijpend gebrek aan kennis ten aanzien van gevaarlijke stoffen. Rijkswaterstaat / IVW is de enige partij die kennis heeft van gevaarlijke stoffen. In het geval van een incident geven zij via de verkeersposten informatie door aan de hulpdiensten.

51


Inzicht in vervoerstromen

De huidige maatschappij kan niet zonder gevaarlijke stoffen om bepaalde producten te kunnen maken. Er zal daarom altijd transport van gevaarlijke stoffen zijn, waarbij Nederland een belangrijk transitoland is. De overheid heeft niet het beeld dat het transport met gevaarlijke stoffen qua type ongevallen afwijkt ten opzichte van het transport van andere stoffen. Door handel zijn vervoersstromen erg onoverzichtelijk. Goederen worden soms alleen op papier verhandeld, zonder dat een daadwerkelijke vervoersbeweging plaatsvindt. Aan de andere kant genereert handel veel onnodige vervoerskilometers. In het kader van internationale overeenkomsten hebben we maar beperkte invloed over de transportroutes en modaliteiten die worden gebruikt. Nederland mag niet zo maar routes afsluiten. Nederland is voor transporteurs in internationaal perspectief een warhoop aan regels. Aan de andere kant bestaat de indruk dat Nederland met veiligheid al wel verder is dan andere landen (Duitsland, België). Incidenten

Bij transport van gevaarlijke stoffen gaat het zowel over de weg als over de waterwegen slechts om een zeer klein aantal incidenten. De schade is meestal beperkt, ongevallen met dodelijke afloop als gevolg van de vervoerde gevaarlijke stoffen zijn de laatste jaren nauwelijks voorgekomen. De omvangrijkste vervoersstromen zijn brandstoffen. Het merendeel van de ongevallen betreffen ook dit brandstofvervoer (LPG /benzine/diesel). Dit blijkt uit de databank van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (voorheen onderzoeksraad voor transportveiligheid) De indruk van de overheid omtrent de oorzaken van incidenten is niet eenduidig. Soms meent men dat het bij transportongevallen over de weg meestal om buitenlandse chauffeurs gaat, mogelijk omdat de chauffeursopleiding voor Nederlandse chauffeurs zwaarder is. Analyse van ongevallen bij grensoverschrijdende transporten met gevaarlijke afvalstoffen (EVOA transporten) door de VI lijkt dit te ondersteunen. Het bedrijfsleven geeft juist aan dat Nederlandse chauffeurs de meeste ongelukken hebben. Een algemeen onderzoek naar ongevallen met vrachtwagens op de Nederlandse snelwegen ondersteunt dit: het zijn meest Nederlandse chauffeurs. Bij het merendeel van vrachtwagenongelukken zijn Nederlandse chauffeurs betrokken en gaat het om rechte wegen. Voor de Nederlandse binnenvaart is Noord Rijnland-Westfalen (Duitsland) juist een "hot-spot" als het omgevallen gaat. Overigens wordt wel aangegeven dat de Nederlandse situatie beter is dan het internationale gemiddelde. Duitsland en Zwitserland hebben blijkbaar vergelijkbare systemen. De meeste ongelukken met gevaarlijke stoffen gebeuren bij het laden en lossen. Hierbij gaat het meestal om menselijke fouten. Aan de technische veiligheid van het transport zelf valt dan ook niet zoveel meer te verbeteren, wel aan de overige schakels in de keten. Hiervoor is informatie over bijna-ongevallen nodig, niet over de ongevallen zelf.

52


Het gaat om fouten in de systemen, daarop wordt ook meer en meer toezicht gehouden. Daarnaast kent de wet de verplichte veiligheidsadviseur. Deze dient een jaarrapportage op te maken van de incidenten in het transport voor de leiding van de bederijven. De veiligheidsadviseur is voor veel (kleine) bedrijven een verplicht nummer, en daardoor niet nuttig. Bronmaatregelen om de veiligheid te garanderen

In principe zou een ongeval met gevaarlijke stoffen geen ramp mogen veroorzaken. De eisen die in de ADR en ADNR worden gesteld aan de verpakking / het transportmiddel zouden daarvoor moeten zorgen. In de praktijk blijkt dit ook zo te zijn. Een aanvaring waarbij een tanker is betrokken laat meestal weinig schade zien aan de tanker en er komt doorgaans geen lading vrij. De bronaanpak, zoals ook gedragen door het bedrijfsleven werkt dus preventief. Voor IVW is de controle op de naleving van de bronmaatregelen dan ook een speerpunt. Bronmaatregelen kunnen voor het wegtransport snel en gemakkelijk worden ingevoerd. Voor de binnenvaart gelden wel langere overgangstermijnen. De technische maatregelen moeten in de internationale wetten en verdragen worden opgenomen. Het is niet mogelijk om als Nederland unilateraal maatregelen te eisen.

3. Registratie en melding 3.1 Huidige regelgeving De huidige regelgeving voorziet in: • Melding van ongevallen (Wvgs art 47, ADR, ADNR art. 1.8.5) • Registratie van incidenten door de verplichte veiligheidsadviseur in een jaarverslag (ADR, ADNR artikel 1.8.3) • Aanwezigheid van ladinggegevens aan boord c.q. in de vrachtwagen (papier) (ADR, ADNR artikel 5.4.0) • Voorts kan de minister gegevens opvragen die nodig zijn voor de analyse van en ongeval (Wvgs art.48) • EVOA: transporten moeten drie dagen voor aanvang van het transport worden gemeld, met de route, grensovergangen en verwachte tijdstippen (overigens vooral om te voorkomen dat gevaarlijk afval "verdwijnt" en het ontvangende land het afval inderdaad milieuverantwoord kan verwerken). De EVOA meldingen (circa 1500 per dag) zijn altijd internationaal, maar het gaat in slechts enkele procenten van de meldingen om gevaarlijke afvalstoffen. • Transporten van radioactieve materialen (naar Petten, Borssele en de COVRA) moeten in het kader van de kernenergiewet vooraf worden gemeld (zowel uit safety als uit het oogpunt van security) met tijdstippen en routes. Hieruit blijkt dat de melding van vervoersstromen nauwelijks is geregeld. In het kader van de Wvgs (art 2) kan Nederland aanvullende regels stellen ten aanzien van registratie van vervoersstromen.

53


Het kabinetsstandpunt ten aanzien van de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven, verlaging administratieve lasten en deregulering zullen dit waarschijnlijk zeer moeilijk, zo niet onmogelijk maken.

3.2 melding vervoersstromen Ondanks dat meldingen van vervoerstromen niet goed zijn geregeld, betekent dat niet dat er geen melding van / zicht op vervoersstromen is. Scheepvaart Voor de binnenvaart geldt het IVS systeem. Bij het naderen van elke sluis moet worden aangegeven welke stoffen worden vervoerd. Hieruit kunnen de transportroutes worden afgeleid. Het is een vrijwillig aangegane verplichting, die voor de schippers tot gevolg heeft dat het schutten sneller verloopt. Om deze reden zijn er nu steeds meer binnenschepen met niet gevaarlijke stoffen die ook melden. Het IVS systeem functioneert, al is het mondeling overdragen van informatie (via marifoon) gevoelig voor fouten. Voor tankschepen wordt ook de inhoud geregistreerd, maar voor containerschepen geldt dit niet. Elke container voldoet qua veiligheidseisen wel aan de kwetsbaarste modaliteit (weg), en er zijn strenge eisen opgenomen in de ADNR. Bij containerschepen is er sprake van een hoge mate van compartimentering (schip/container/doos/zak/fles). Dit is een belangrijke veiligheidsmaatregel. Het is de vraag of veel papierwerk (de inhoud van elke container uitgebreid beschreven en aanwezig op de brug van het schip) de veiligheid zou verhogen. In de binnenvaart wordt verder door de grote verladers het EBIS systeem gehanteerd, waarbinnen elke grote vervoerder (dekking is circa 90% van het gevaarlijke goederen transport) moet melden welke incidenten met gevaarlijke stoffen aan boord plaatsvinden. Hierdoor kunnen verladers de veiligheid van vervoerders nagaan en vervoerders die onvoldoende presteren op een zwarte lijst zetten. De compatibiliteit van het EBIS systeem met wat… is echter niet optimaal. Weg Voor de weg bestaat geen vergelijkbaar systeem tot IVS. De regels ten aanzien van de veiligheidsadviseur zouden indirect kunnen worden gebruikt om informatie op te vragen over vervoersstromen, maar dit moet dan wel actief worden opgevraagd. Het IVS systeem zou niet werken voor wegtransport, het gaat het om veel meer ondernemingen en een diffusere markt. Binnen het bedrijfsleven registreren sommige (grotere) wegtransporteurs hun vervoersstromen intern. Deze gegevens worden niet gebundeld of extern beschikbaar gesteld. Voor de kleinere bedrijven is het niet de verwachting dat gedetailleerde registratie plaatsvindt.

54


Voor wat betreft vervoer over de weg worden daarom tellingen uitgevoerd, maar dit levert een erg onnauwkeurig beeld op van vervoersstromen. Dit ligt niet alleen aan het feit dat conclusies gebaseerd zijn op extrapolatie, maar ook aan het protocol voor de tellingen, dat niet overeenkomt met de werkelijkheid. Hierdoor kloppen de huidige risicoatlassen niet. 3.2.1 uitvoering meldingen vervoerstromen Het bedrijfsleven twijfelt of de overheid iets doet met de gegevens de gemeld worden. Er zijn veel overheidsorganisaties betrokken, en deze praten allemaal met verschillende partijen. De verantwoordelijkheden in de veiligheidssector zijn niet altijd duidelijk gedefinieerd. Ook bestaat er een differentiatie in het denken en de risicobeleving. Goede definities (incident, voorval, ongeval) ontbreken. Vast staat dat er meldingen binnenkomen, maar dat daarmee weinig wordt gedaan. Ergens in de organisatie van V&W is een ambtenaar die bijvoorbeeld CBS inlichtingen verschaft over transporten gevaarlijke stoffen per schip. Melding aan CBS voor iedere afvaart schijnt ook verplicht te zijn (Schip, klasse, diepgang, route). Ook de IVW zegt vrijwel altijd te worden gewaarschuwd indien er een (ernstig) ongeval plaatsvindt met gevaarlijke stoffen, hetzelfde geldt voor de VROM inspectie. Beide inspecties zijn ook vaak ter plaatse om bijstand te verlenen en advies te geven, metingen uit te voeren e.d. Ook hier zijn het meestal de overheidsorganisaties (politie brandweer, gemeente) die de melding / het verzoek om hulp doen. Scheepvaart

De binnenvaart is geregeld middels IVS 90. Het IVS systeem is niet ontwikkeld voor statistische bewerking tot vervoersstromen op jaarbasis, dus het is de vraag of AVV de nodige informatie hier uit kan halen. Eén overheid geeft aan dat het IVS systeem niet echt zuiver is. Het (internationale) RIS systeem voor de binnenvaart kan worden gehanteerd als voorbeeld van hoe het zou moeten, maar hier is de markt huiverig voor omdat de overheid dan heel veel van de bedrijven komt te weten. Europese besluitvorming is dan ook nodig. Wegvervoer Er is een gebrek aan draagvlak voor registratie binnen de sector, en de politie / IVW heeft ook weinig zin in de handhaving. Dit betekent dat melding van ongevallen al veelal achterwege blijft. In de concept nota vervoer gevaarlijke stoffen wordt tracking and tracing genoemd, dit kan in de ADR worden ondergebracht, maar de handhaving hiervan is vooralsnog slecht geregeld.

55


3.2.2 Behoefte aan registratie vervoersstromen

3.2.2.1 Overheid De verschillende overheidsorganisaties hebben verschillende rollen ten aanzien van het vervoer van gevaarlijke stoffen en hebben dus allen een eigen informatiebehoefte ten aanzien van dit onderwerp: • Twee organisatieonderdelen van V&W geven aan vooral grove informatie nodig te hebben om de gebruiksruimte voor het basisnet, de intensiteit van het gebruik van het wegennet en prognoses en trends te kunnen toetsen. Ook voor risicocommunicatie is een globaal beeld van de vervoersstromen nuttig. De voorkeur wordt dan gegeven aan informatie vanuit het bedrijfsleven, in plaats van de vaak onbetrouwbare gegevens uit overheidsonderzoek, modellen en extrapolaties. • VROM heeft juist behoefte aan informatie vanuit de context van de bedrijfsvoering en externe veiligheid, te weten informatie over de ligging van opslag en de routes hiertussen, ook in relatie tot kwetsbare objecten (zoals waterwingebieden). Ook hierbij zou het dan gaan om informatie vanuit het bedrijfsleven, maar met een groter detailniveau. Het gaat om een soort GIS systeem waaraan nu wordt gewerkt. • De IVW heeft geen feitelijke belangstelling voor vervoersstromenregistratie, alleen voor naleving. • HDJZ heeft ook geen behoefte aan in de inhoudelijke informatie omtrent vervoersstromen. Hier is vooral aandacht voor de wettechnische kant: deregulering, strijdigheid met andere wetgevingen, internationale afstemming, e.d. • Lagere overheden zijn geïnteresseerd in de gegevens over vervoersstromen om voorbereid te zijn op eventuele calamiteiten en om de ruimtelijke ordening te kunnen afstemmen op de risico's. Momenteel vragen de decentrale overheden veel informatie op om later te beslissen wat ze ermee gaan doen. Bij provincies en gemeenten ontbreekt echter de kennis en mankracht om deze stromen aan te kunnen. Bij de overheid in het algemeen is momenteel een exodus aan kennis gaande, en het bedrijfsleven vreest dat dit zal leiden tot een afbreuk in de veiligheid.

3.2.2.2 Bedrijfsleven Binnen het bedrijfsleven bestaat weinig behoefte aan een registratiesysteem voor vervoersstromen. Wel is het bedrijfsleven huiverig om verdere administratieve lasten op zich te nemen en wordt gevreesd voor negatieve consequenties voor het imago en vrijgeven van concurrentiegevoelige informatie. Men meent dat de veiligheid voldoende is geborgd via het veiligheidszorgsysteem. Er bestaat dus niet alleen weinig behoefte aan een registratiesysteem binnen het bedrijfsleven, maar ook weinig draagvlak. Verder vindt veel vervoer van gevaarlijke stoffen multi-modaal plaats. Met name brandstoffen worden per schip naar regionale overslagpunten gebracht waarvandaan het via de weg (ook veel regionale wegen) naar de plaats van bestemming wordt gebracht.

56


3.2.3 Mogelijkheden tot verbetering inzicht in vervoerstromen Tracking and tracing en videodetectie In Nederland en internationaal spreekt men steeds vaker over tracking and tracing, al is dit nog niet in regelgeving vastgelegd. Voor de weg worden tracking and tracing en videodetectie gezien als voldoende oplossingen. Tracking and tracing moet dan nog wel in de internationale regelgeving worden opgenomen en er moet een documentatie systeem worden opgezet dat losgekoppeld is van de wagen. Voor videodetectie moet een methodiek voor metingen worden ontwikkeld. Verder moet worden uitgezocht hoeveel camera's nodig zijn en waar deze moeten worden geplaatst. Voor deze maatregelen is echter nog niet veel draagvlak in de markt. Bij het invoeren van een tracking and tracing systeem wordt heel veel neergelegd bij de bedrijven. Bij het ontwikkelen van een tracking and tracing systeem zijn er veel belanghebbende partijen c.q. kunnen meerdere partijen betrokken worden: • transportbedrijven en brancheorganisaties; • Ministeries (BZK, VOM, V&W); • wegbeheerders; • Inspectie V&W; • DGTL; • CTGG; maar ook partijen als: • leveranciers van scanners; • mobiele telefonie (AIVD); • KLPD. Vrijwillige regeling Bij een vrijwillige regeling met de sector gaat het alleen om Nederlandse bedrijven, terwijl veel transport internationaal is. Voor wat betreft technische eisen (borden e.d.) geldt dat alles via de internationale verdragen (ADR en ADNR) moet worden geregeld. Als de andere landen al akkoord gaan, gaat er in ieder geval nog veel tijd overheen voor het systeem ingevoerd kan worden. E-call E-call kan gezien worden als een versimpelde versie van tracking and tracing, en betreft met name de incidenten. Hierbij wordt bij een ongeval een geautomatiseerde melding gedaan aan de hulpdiensten (112). Het betreft een Europees systeem dat vanaf 2006 in Nederland operationeel zal zijn. Vanuit de vrachtwagen gaat een melding met basisgegevens direct naar de hulpdiensten. De systeembeheerder (Bosch) ontvangt een uitgebreidere melding en stuurt deze na. Voor tracking and tracing zijn echter gegevens nodig die veel moeilijker zijn om bij te sluiten, vooral voor stukgoed. Een en ander zou mogelijk aangepast moeten worden om gegevens over gevaarlijke stoffen bij te kunnen sluiten.

57


Transport/motormanagement systemen Het bestaande transportmanagement systeem kan wellicht worden omgebouwd voor registratiedoeleinden. Ook kunnen misschien de bestaande motormanagement systemen worden uitgebreid naar transportsystemen. Het systeem van de douane (vroeger 'sagita') kan ook een bron zijn van relevante gegevens. Gescheiden rijbanen Gescheiden rijbanen worden niet als mogelijkheid gezien, hiervoor zouden de geluidsschermen en oude wallen niet adequaat zijn, en het duurt lang voordat de resultaten statistisch inzichtelijk worden. Registratiebesluit EV Het Registratiebesluit EV zal leiden tot een schaduw boekhouding. Zelfregulering/marktwerking Het zelfcorrigerend vermogen van de markt is erg belangrijk. Grote bedrijven (bijvoorbeeld SHELL) stellen veel eisen aan hun transporteurs. In de markt is er een tweedeling tussen grote bedrijven waar goede afspraken mee kunnen worden gemaakt en incidentele vervoerders waarmee het minder makkelijk is om structureel iets af te spreken. Zelfregulering zal mogelijk kunnen leiden tot een situatie waarbij de overheid denkt dat het goed gaat. IVS/RIS Voor de binnenvaart kan waarschijnlijk gebruik worden gemaakt van de gegevens die in het kader van het IVW/RIS worden verzameld. Momenteel beoordeelt V&W de bruikbaarheid van de gegevens uit het RIS. Vrachtbrieven De vrachtbrieven zijn 'vracht' brieven en geen 'vervoers' brieven. Ze zeggen niet voldoende over de vervoersstroom. Vooraf melden Er zou voorafgaand aan elke vervoersbeweging een melding kunnen worden gedaan aan bijvoorbeeld het CBS (zoals in de binnenvaart) Nieuw totaalsysteem Idealiter komt er één systeem voor alle modaliteiten. Terwijl bij het uitvoeren van dit onderzoek niet is gekeken naar registratie van vervoersstromen over het spoor is wel bekend dat hier een uitvoerig registratiesysteem voor bestaat. Ook deze modaliteit zou in een totaalsysteem moeten worden geïntegreerd. De overheid moet dan wel als tegenprestatie minder administratieve lasten bieden en het zal moeilijk zijn alle betrokken overheden hieraan mee te laten werken (politie, douane e.d.). Andere organisaties zullen/kunnen wellicht niet meewerken aan een vermindering van controles bij het werken met een geautomatiseerd systeem.

58


De keuze voor een systeem zal uiteindelijk internationaal moeten worden gemaakt. In Nederland moet wel alvast worden gewerkt aan verankering van de risiconormen. Gemeenten moeten de ruimtelijke ordening regelen, dit moet niet via vervoerswetgeving gebeuren. 3.3 Zienswijze bedrijfsleven Het bedrijfsleven spreekt niet echt van een noodzaak tot registratie van vervoersstromen, dus ook niet over mogelijkheden tot verbetering. Indien een dergelijk systeem wordt opgezet moet dit niet bureaucratisch zijn. Met name de inzet en kennis vanuit de overheid is hiervoor belangrijk. Tracking and tracing en videodetectie Eén partij uit het bedrijfsleven geeft aan dat camera's waarschijnlijk niet geschikt zullen zijn voor registratie, en pleit voor inventarisatie en verduidelijking van de regelgeving en definities. Er is geen draagvlak voor tracking and tracing binnen het bedrijfsleven. RDW Via RDW moeten de aantallen tankauto's en combinaties wel op te sporen zijn.

3.3 Incidentenregistratie 3.3.1 Behoefte aan meldingen incidenten

3.3.1.1 Overheid Meldingen van (bijna)-incidenten zijn vooral nuttig vanuit een leerperspectief. Om verbeteringen door te voeren moet de aanzet uit het bedrijfsleven komen, qua regelgeving zijn we al aan het eind van de weg.

3.3.1.2 Bedrijfsleven Vanuit het bedrijfsleven is er enige behoefte aan (internationale) gegevens zodat bedrijven zich hieraan kunnen spiegelen. Voor verladers is de trackrecord van een vervoerder met betrekking tot incidenten ook van belang bij het kiezen van een transporteur. Men heeft alleen behoefte om te melden als met het idee heeft dat er ook wat mee gedaan gaat worden ten faveure van een hoger doel (veiliger transport voor en door allen), en niet om het bedrijf dat meldt strafrechtelijk te kunnen aanpakken.

59


3.3.2 Uitvoering van de incidentenmeldingen

3.3.2.1 De overheid Draagvlak Melding van incidenten is wettelijk verplicht, maar in de praktijk wordt aan deze verplichting vaak niet voldaan. Dit is vooral vanwege een gebrek aan draagvlak om te melding vanuit het bedrijfsleven. De redenen voor dit gebrek aan draagvlak zijn vooral gelegen in: • het nut van meldingen is onvoldoende duidelijk; • de angst voor negatieve consequenties (strafrechtelijke vervolging, negatieve publiciteit, concurrentienadeel). Er wordt ook verwacht dat grotere bedrijven een ander niveau van kennis van de regels zullen hebben dan kleinere ondernemers. Binnen het wegtransport is er weinig draagvlak voor incidentenregistratie. Op het water is er een tweedeling. De rederijen hebben een en ander zelf geregeld, maar de overheid krijgt hier weinig zicht op. De varende ondernemers hebben al een overschot aan papierwerk en zullen er niet meer bij willen nemen totdat de lasten op een ander vlak zijn afgenomen. Binnen de scheepvaart is er een ontwikkeling van rederijen naar varende ondernemers. Dit verhoogt de noodzaak tot een sluitend systeem omdat het gaat om steeds meer kleine partijen. Eén ondernemer is een te kleine entiteit om te kunnen leren van eigen voorvallen (te sporadisch). Wat wordt er gemeld De kwaliteit van de meldingen die wel worden gedaan laat te wensen over, vaak worden niet de juiste gegevens verstrekt. Volgens het beleid zou AVV opereren als een back-office voor meldingen, maar deze functie wordt niet ingevuld. Voor ongevallen in de scheepvaart bestaat het SOS (scheepvaart ongevallen systeem) maar het formulier, dat AVV hiervoor beheert, is multi-interpretabel en niet alle gegevens worden hierop geregistreerd. IVW wordt nagenoeg altijd ingeseind bij incidenten bij het vervoer van gevaarlijke stoffen. Dit wordt echter bemand/ingevuld vanuit decentrale directies/vestigingen (?). De registratie van deze incidenten is derhalve niet inzichtelijk. Onderzoeksraad Anders ligt dit bij de Onderzoeksraad. De databank van de Onderzoeksraad voor Veiligheid bevat echter alle transportongevallen, niet alleen met gevaarlijke stoffen. Daarnaast geldt dat ook ongevallen in het buitenland waarbij Nederlandse voertuigen zijn betrokken worden geregistreerd. In de databank zijn slechts enkele incidenten met gevaarlijke stoffen in Nederland geregistreerd. Over ernstige ongevallen wordt ten behoeve van de lering een rapport opgesteld dat wel openbaar is. De Europese Unie werkt aan de opzet van een vergelijkbare instantie voor Europa.

60


De meldingen aan deze databank komen binnen via overheden, politie en het bedrijfsleven. Deze databank met meldingen van transportongevallen is vertrouwelijk en kan dus niet algemeen worden gebruikt. Als een andere partij de dataverzameling en registratie zou overnemen zouden gegevens wellicht breder kunnen worden gebruikt. De Onderzoeksraad heeft zelfs een filter ontwikkeld om te voorkomen dat de onderzoekers teveel informatie over ongevallen krijgen. De ADR is niet sluitend, en staat wat betreft het handhavingsbeleid loodrecht tegenover de concept Nota vervoer gevaarlijke stoffen, met name de gehanteerde definities. Eenvoud en duidelijkheid Er is vooral brede behoefte aan een vereenvoudiging van de eisen ten aanzien van meldingen van incidenten. Momenteel moeten voor diverse soorten incidenten vaak meerdere meldingen worden gedaan. Onduidelijkheid in definities komt de naleving niet ten goede. Daardoor bestaat grote behoefte aan een één-loket benadering zoals ook in het consens rapport is vermeld. Hiervoor zal interdepartementale samenwerking vereist zijn. Ook moet dan eerst moeten worden gekeken naar het doel van de melding voordat een meldingsformulier wordt ontwikkeld. Leereffect Tevens is aandacht nodig voor de bestemming van de gegevens. Als er geen terugkoppeling komt richting het bedrijfsleven zal er ook geen leereffect zijn, dus zal de stroom met meldingen opdrogen. Vervoerders zijn vaak verplicht te melden aan de verlader als er iets gebeurt, maar dit gebeurt lang niet altijd. Melding aan de verzekering gebeurt alleen maar als er (financiële) schade ontstaat, en dit is niet vaak. In het kader van hun eigen veiligheidsbeoordelingen zien de verzekeraars zelf ook geen heil in een registratiesysteem voor ongevallen. Als er milieuschade is of als de externe veiligheid in het geding is wordt de VI erbij gehaald. Als eerste wordt er dan gekeken naar de ladingsgegevens. Verdere werkzaamheden en advisering vanuit de VI is echter gericht op beperking van de milieuschade en bescherming van de externe veiligheid, en ook de analyses van ongevallen richten zich hierop. Er bestaan wel algemene analyses van het verkeer (bijvoorbeeld SVOV), maar deze zijn niet toegespitst op vervoer gevaarlijke stoffen, dus niet erg bruikbaar. De hulpdiensten melden wel gegevens bij een ongeval, maar niet naar AVV of IVW, en ook niet de relevante gegevens.

61


3.3.2.2 Zienswijze bedrijfsleven Weg Alle ongevallen op de weg waarbij hulpdiensten te pas komen worden geregistreerd bij de Stichting incident management. Het gaat om circa 1800 incidenten per jaar, waarbij slechts in enkele gevallen gevaarlijke stoffen vervoerd werd. Het systeem dat worden gebruikt voor deze meldingen sluit niet helemaal aan op registratie van gevaarlijke stoffen, maar kan redelijk eenvoudig worden aangepast. Op de weg geldt dat als de IVW bij een ongeval betrokken is het bedrijf zelf geen melding doet. Als IVW en de hulpdiensten niet bij het ongeval betrokken zijn dan regelt de chauffeur de melding zelf. De grens voor wat gemeld moet worden ligt hoger in de wet dan in de risicoperceptie van de burgers. Er zijn ook allerlei vrijstellingen, waardoor veel incidenten niet onder de meldingsplicht vallen. De transportwereld kent de aandacht die incidentenregistratie krijgt, maar niet de zorg. Het veiligheidsniveau wordt (door sommigen) gezien als adequaat onder het huidige regime. Scheepvaart Incidenten in de scheepvaart worden ook vaak doorgegeven aan een meldpost, maar vaak ontbreekt een draaiboek voor het vervolg, waardoor er verder niets mee gebeurt. Als de KLPD of brandweer worden ingeschakeld dan volgt een proces verbaal, één grote ondernemer beschreef dit als een melding i.h.k.v. Wvgs (ondanks dat dit niet naar de Minister gaat). Als er geen brandweer of KLPD aanwezig is gebeurt er niets, al zou dit wel moeten. In het verleden werden dan ook in deze gevallen meldingen gedaan, maar er kwam geen terugkoppeling en gezien huidige claim cultuur (vooral in de scheepvaart) is men hierin zeer terughoudend. Marktwerking Er is wel controle vanuit de grote verladers, deze moeten ook voorzichtig zijn voor imagoschade naar aanleiding van een ongeval. Grotere bedrijven houden soms ook eigen incidentenregistraties bij. Gebruik van gegevens Binnen het bedrijfsleven leeft de indruk dat de overheid eerst gegevens opvraagt en dan pas beslist wat ze er mee gaan doen. Er is een groot gebrek aan terugkoppeling over het gebruik van geleverde gegevens en het nut hiervan. Dit komt het draagvlak voor meldingen niet ten goede. Hierbij komt dat de overheid door sommigen wordt gezien als een onbetrouwbare partij, men vindt dat de overheid zich zou moeten verplichtten gegevens voor slechts één doel te gebruiken.

62


Duidelijkheid regelgeving De bestaande wetgeving is niet in alle gevallen consequent en duidelijk. Hierdoor is vaak onduidelijk of een incident moet worden gemeld, en zo ja bij welke partij. Partijen uit het bedrijfsleven spreken elkaar op dit punt tegen. De laadsystemen van verschillende reders passen nog niet op elkaar. Terwijl de containeroperators de schepen laden is de schipper volgens de ADNR verantwoordelijk voor de veiligheid. De meldingsplicht ligt twee keer vast (AD(N)R en Wvgs) zodat onduidelijk is welke regels een bedrijf moet volgen. 3.3.3 Noodzaak en mogelijkheden tot verbetering

3.3.3.1 Verbeteringen vanuit de overheid gezien Bijna-incidenten Melden van incidenten zal altijd beperkte meerwaarde hebben omdat incidenten relatief weinig voorkomen. Het gaat daarom om een klein aantal meldingen. Daardoor is het leereffect beperkt. Voor wat betreft het leereffect is de laag onder de incidenten (de "bijna-incidenten") veel interessanter. Deze komen veel vaker voor en kunnen informatie opleveren over hiaten in de veiligheidssystemen. Vrijwillige regeling Een systeem voor het melden van bijna-incidenten zou afhankelijk zijn van draagvlak vanuit het bedrijfsleven. Het bedrijfsleven zou hier ook direct van moeten kunnen leren. Daarom ligt het voor de hand een dergelijk systeem door en voor het bedrijfsleven in te richten, dat wil zeggen op vrijwillige basis en onder de hoede van het bedrijfsleven zelf. Vrijwillige afspraken hebben als probleem dat er weinig draagvlak bestaat, vooral bij kleinere bedrijven. Onder kleinere bedrijven komen ook vaak freeriders voor die gebruik maken van de lusten van een afspraak met de overheid maar de lasten hiervan niet nakomen. Mogelijk kan er via de veiligheidsadviseurs iet worden geregeld, maar voor kleinere bedrijven zijn deze sowieso al niet effectief. Verdergaande wettelijke verankering Verdere wettelijke verankering van de meldingsplicht lijkt geen oplossing, deze is al in de wet opgenomen, is in de praktijk weinig handhaafbaar en zal bij gebrek aan draagvlak vanuit de sector niet uit de verf komen. Bij nieuwe regels moet ook gekeken worden naar wie dit gaat handhaven. Wvgs Op basis van de Wvgs mag de Minister vragen om gegevens van degenen die handelingen verrichten met gevaarlijke stoffen, maar naar verwachting zal dit voor de rechter niet strekken tot het vragen van gegevens over incidenten buiten wat al in overige regelgeving is opgenomen.

63


Verhelderen bestaande regels De verschillen in terminologie/definities tussen de Wvgs en de AD(N)R kunnen worden opgehelderd om een en ander te verduidelijken. De ADR werkt wel beperkend voor wat er allemaal geregeld kan worden. De ADNR wordt waarschijnlijk versoepeld en uitgebreid tot andere waterwegen en landen (Rusland en Roemenië). Wet milieubeheer In de Wm is nog niets geregels over meldingen van incidenten.

3.3.3.2 Verbeteringen vanuit het bedrijfsleven gezien Nieuw multi-modaal systeem Het bedrijfsleven zit niet te wachten op nog een formulier, eigenlijk moet het hele systeem vanaf de basis op de schop. Er zou een internationaal systeem moeten komen op basis waarvan internationale analyses mogelijk zijn. Aandachtspunt is wel of er gradaties internationaal en sommige nationaal moeten/kunnen worden. Het te ontwikkelen computersysteem moet niet bij de overheid maar ook niet bij het bedrijfsleven komen, ideaal zou zijn een onpartijdig kenniscentrum (naar het voorbeeld van de Raad voor Transportveiligheid, al is deze nog niet helemaal objectief). Er kan een voorbeeld worden genomen uit de EVOA, de kracht hiervan is de duidelijke (en eenduidige) doelstelling. Men vindt de overheid een onbetrouwbare partner. Dit omdat afspraken voor het één (systeem a voor veiligheidsanalyse), een volgend moment als de politieke (maatschappelijke) aandacht er is gebruikt zal/kan worden voor het ander (rechtsvervolging). Verder heeft elke overheidsinstantie een ander (en soms tegengesteld) belang. Om registratie te laten werken moeten de procedures goed vast liggen. Ook moet het huidige systeem worden vereenvoudigd naar één loket (met een formulier). Periodieke (geanonimiseerde) rapporten over ongevallen zouden het bedrijfsleven in staat stellen zich hieraan te spiegelen. Bij het ontwikkelen van een nieuw systeem (of het doorvoeren van aanpassingen) moet de overheid zich wel steeds afvragen wat ze willen met de gegevens. Er kan worden overwogen een enquête uit te zetten onder transporteurs om meningen te peilen over de inrichting van een meldingensysteem.

64


Bijlage 6: Lijst benaderde personen met commentaarnotitie Mevrouw Vermeulen De heer Arts Mevrouw Veurman De heer Kengen De heer Bijkerk De heer Kleiberg De heer Brock De heer St. Nicolaas De heer Buitelaar De heer Van der Heijde De heer Nieuwpoort De heer Willems Mevrouw Mandrup-Thomsen De heer Temme De heer Dijkens

AVV AVV AVV AVV RWS Zuid-Holland RWS Zuid-Holland RWS Zuid-Holland IVW IVW IVW DGTL (Min. V&W) DGTL (Min. V&W) Ministerie van V&W Ministerie van BZK Ministerie van VROM

De heer Oosten De heer Van der Hoeven De heer Blook De heer Wijbrands Mevrouw Hacksteiner De heer Bril De heer Bruggen De heer Van Dijk De heer Reijerkerk De heer Overveld De heer Kramer De heer Pels

KLPD Onderzoeksraad voor Veiligheid KNV Shell IVR SABIC Europe LVNL Binnenvaart Nederland TLN VOPAK Stichting Incidentmanagement EVO

65


66

vervoer gevaarlijke stoffen

Vervoer- en incidentenregistratie gevaarlijke stoffen januari 2006

Recommend Documents