Gelderland-Zuid
Handreiking vervoer gevaarlijke stoffen over de weg Een handreiking voor het omgaan met stalling en routering van gevaarlijke stoffen en de relatie met externe veiligheid
Regionale Brandweer Gelderland-Zuid Cluster Proactie & Preventie Versie 1.0, d.d. 5-11-2008
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 - Inleiding..................................................................................................................... 3 1.1 Aanleiding................................................................................................................................. 3 1.2 Doelstelling............................................................................................................................... 3 1.3 Leeswijzer................................................................................................................................. 3 Hoofdstuk 2 - Routering van gevaarlijke stoffen ............................................................................ 4 2.1 Inleiding .................................................................................................................................... 4 2.2 Wettelijk kader .......................................................................................................................... 4 2.3 Afwegingskader: wel of niet routeren?....................................................................................... 4 2.4 Verlenen van een ontheffing ..................................................................................................... 5 2.5 Toezicht en handhaving ............................................................................................................ 6 2.6 Jurisprudentie ........................................................................................................................... 6 Hoofdstuk 3 - Parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen aan de openbare weg... 8 3.1 Inleiding .................................................................................................................................... 8 3.2 Wettelijk kader .......................................................................................................................... 8 3.3 (Wettelijke) randvoorwaarden voor veilige stalling ..................................................................... 8 Hoofdstuk 4 - Parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen binnen een inrichting ... 9 4.1 Inleiding .................................................................................................................................... 9 4.2 Melding of Wm-vergunning?...................................................................................................... 9 4.3 Veiligheidseisen bij een melding................................................................................................ 9 4.4 Het stellen van maatwerkvoorschriften .................................................................................... 10 Hoofdstuk 5 - Externe veiligheid en transport .............................................................................. 11 5.1 Inleiding .................................................................................................................................. 11 5.2 Het externe veiligheidsbeleid................................................................................................... 11 Bronvermelding.............................................................................................................................. 13 BIJLAGE 1 - Routeplichtige stoffen............................................................................................... 14 BIJLAGE 2 - Niet-vrijgegeven provinciale wegen in Gelderland (vastgesteld 1 oktober 1998) .. 15 BIJLAGE 3 - Vuistregels uit PGS 3 ................................................................................................ 16
2
Hoofdstuk 1 - Inleiding 1.1 Aanleiding In januari 2005 is door de Regionale Brandweer Gelderland-Zuid de Handreiking voor het routeren van gevaarlijke stoffen uitgegeven. Deze handreiking is regionaal onder alle korpsen verspreid en tevens landelijk beschikbaar gesteld op de website van brandweerkennisnet. Uit de reacties bleek dat er met de handreiking in een behoefte werd voorzien. In de afgelopen jaren zijn vanuit de regio Gelderland-Zuid meerdere vragen gesteld over het stallen van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen op de openbare weg en op het eigen terrein van inrichtingen. Deze vragen waren aanleiding om de bestaande handreiking te actualiseren en breder te trekken. 1.2 Doelstelling Heeft mijn gemeente een routering voor het vervoer van gevaarlijke stoffen nodig? Wat zijn eigenlijk de nadelen van een routering? Mag een bedrijf zonder Wm-vergunning vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen stallen op het eigen terrein? Kan ik eisen stellen aan een melding voor het stallen van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen? Het zijn vragen die bij meerdere gemeenten in onze regio spelen. Zeker nu het externe veiligheidsbeleid een vaste plek heeft gekregen in Nederland en zijn stempel drukt op de vergunningverlening en de ruimtelijke ordening. Deze handreiking probeert dergelijke vragen zo duidelijk en bondig mogelijk te beantwoorden. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de wetgeving, jurisprudentie en andere publicaties. 1.3 Leeswijzer Hoofdstuk twee behandelt het onderwerp van de routering. Er wordt een afwegingskader geboden voor de beantwoording van de vraag of een routering voor uw gemeente zin heeft. Hoofdstuk drie behandelt het parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen aan de openbare weg. Hoofdstuk vier gaat in op het stallen van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen binnen een inrichting. Hoofdstuk vijf schetst een beeld van het externe veiligheidsbeleid voor het transport van gevaarlijke stoffen.
3
Hoofdstuk 2 - Routering van gevaarlijke stoffen 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk schetst allereerst het wettelijk kader voor het opstellen van een routering voor het transport van gevaarlijke stoffen. Vervolgens wordt een afwegingskader gegeven om de vraag te beantwoorden of een routering voor uw gemeente noodzakelijk is. Daarna wordt het al dan niet verlenen van een ontheffing belicht. Tot slot worden twee opvallende uitspraken van de rechterlijke macht behandeld. 2.2 Wettelijk kader Op 1 augustus 1996 is de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (verder: WVGS) in werking getreden. Deze wet geeft gemeenten de mogelijkheid een routering voor het vervoer van gevaarlijke stoffen aan te 1 wijzen. Dit houdt in dat één of meerdere wegen worden aangewezen waarover gevaarlijke stoffen uitsluitend mogen worden vervoerd. Vervoer van gevaarlijke stoffen over de overige wegen is dan alleen bij ontheffing toegestaan. Voorwaarde voor een routering is dat de aangewezen wegen aansluiten op het landelijk of provinciaal vrijgegeven wegennet. De routering moet ook aansluiten op een eventueel ingestelde routering in de aangrenzende gemeente. Wegen die bij het Rijk of de provincie in beheer zijn, kunnen slechts worden opgenomen in een routering voor zover deze deel uitmaken van het vrijgegeven wegennet.2 De bedoeling hiervan is dat gemeenten die routeren gebruik maken van wegen waarlangs het vervoer van gevaarlijke stoffen het minste gevaar oplevert. Dit laatste is van belang omdat de hoeveelheid gevaarlijke stoffen die over deze route wordt vervoerd toeneemt, omdat dit vervoer over andere wegen uiteraard niet meer is toegestaan. 2.3 Afwegingskader: wel of niet routeren? Gemeenten zijn vrij om te kiezen voor het vaststellen van een routering. Deze keuze berust op een aantal afwegingen die door de gemeente zelf moeten worden gemaakt. Er bestaat geen vastgesteld criterium. De achterliggende vraag moet zijn of een routering iets toevoegt en bijdraagt aan de openbare veiligheid in de gemeente. Het aanwijzen van een routering brengt altijd een structurele administratieve last met zich mee, zowel voor de gemeente als de transporteur(s). Als de openbare veiligheid significant wordt verhoogd door het aanwijzen van een routering, dan zijn de daaruit voortvloeiende administratieve lasten natuurlijk geen excuus om er van af te zien. Hieronder wordt aan de hand van vijf vragen een afwegingskader geboden waarmee bepaald kan worden of een verplichte route voor gevaarlijke stoffen zinvol is: 1.
Is er veel of weinig vervoer van gevaarlijke stoffen? Als het vervoer van gevaarlijke stoffen weinig voorkomt, kan een routering achterwege blijven. In de basis is het vervoer van gevaarlijke stoffen over alle wegen binnen de gemeente dan toegestaan, mits wordt voldaan aan artikel 11 van de WVGS. Dit artikel geeft voertuigen met gevaarlijke stoffen (inclusief niet-routeplichtige stoffen) de verplichting om bebouwde kommen te vermijden.3 Hier mag in twee situaties van worden afgeweken: - Wanneer er binnen de bebouwde kom moet worden geladen of gelost; - Wanneer er redelijkerwijs geen route buiten de bebouwde kom beschikbaar is. Ook hier geldt 3 dat de bebouwde kom zoveel mogelijk dient te worden vermeden. Wanneer sprake is van frequente transporten van grote hoeveelheden is het nodig te onderzoeken om wat voor stoffen het precies gaat. Een goede manier om een globaal inzicht te krijgen in de lokale vervoersstromen is het inventariseren van de milieuvergunningen die binnen de gemeente zijn verstrekt aan inrichtingen. Het inventariseren van doorgaande transportstromen vraagt uiteraard om een andere aanpak. Het uitvoeren van tellingen is daarvoor de meest directe manier.
1
Artikel 18 WVGS. Alle bij het Rijk in beheer zijnde wegen zijn per 1 augustus 1997 vrijgegeven. De Provincie Gelderland heeft per 1 oktober 1998 bepaalde -bij hen in beheer zijnde- wegen vrijgegeven (zie bijlage 2 voor de niet-vrijgegeven wegen). Overigens is het wel zo dat een gemeente voor routeplichtig transport over een niet-vrijgegeven provinciale weg ontheffing kan verlenen. 3 Zie ook paragraaf 2.5: jurisprudentie. 2
4
2.
Gaat het om routeplichtige stoffen? Niet alle gevaarlijke stoffen zijn routeplichtig. Routeren heeft alleen zin als de stoffen die worden 4 vervoerd vallen binnen de lijst van routeplichtige stoffen. Pas wanneer blijkt dat veel van de vervoerde stoffen routeplichtig zijn én in grotere hoeveelheden worden vervoerd is het zinnig een routering te overwegen.
3.
Zijn er alternatieve routes mogelijk? De volgende vraag die gesteld moet worden is of de transporteur überhaupt alternatieve routes kan volgen. Het is daarbij van belang om onderscheid te maken tussen doorgaand verkeer en bestemmingsverkeer. Doorgaand verkeer is, zoals eerder gemeld, verplicht om de bebouwde kom zoveel mogelijk te vermijden. Dit verkeer zal over het algemeen al gebruikmaken van de vrijgegeven rijks- en provinciale wegen. Toch zijn er wel situaties denkbaar waarbij het zinvol is om doorgaand verkeer te routeren. Bijvoorbeeld wanneer een doorgaande route door een aantal bebouwde kommen leidt en er een alternatieve (mogelijk langere) route beschikbaar is en een redelijk alternatief vormt. Als om deze reden een routering wordt vastgesteld is regionale afstemming uiteraard vereist, omdat de bestemming van het transport over het algemeen niet in dezelfde gemeente zal liggen als de gewenste route. Als er voornamelijk sprake is van bestemmingsverkeer dienen de locaties van de inrichtingen waar wordt geladen en/of gelost te worden geïnventariseerd. Na deze inventarisatie kunnen zich de volgende situaties voordoen: - Er is sprake van één of meerdere inrichtingen binnen de gemeente die een transportstroom van routeplichtige stoffen veroorzaken. Deze inrichtingen zijn eenvoudig te bereiken vanaf de vrijgegeven rijks- en/of provinciale wegen, zonder dat daarbij een bebouwde kom wordt doorsneden. In dit geval is een routering niet noodzakelijk. - Er is sprake van één of meerdere inrichtingen binnen de gemeente die een transportstroom van routeplichtige stoffen veroorzaken. Deze inrichtingen zijn vanaf de vrijgegeven rijks- en/of provinciale wegen alleen te bereiken via één lokale verkeersader. Een routering heeft dan geen toegevoegde waarde en kan dus achterwege blijven. - Er is sprake van één of meerdere inrichtingen binnen de gemeente die een transportstroom van routeplichtige stoffen veroorzaken. Deze inrichtingen zijn vanaf de vrijgegeven rijks- en/of provinciale wegen te bereiken via meerdere lokale verkeersaders. In dit geval moeten de verschillende alternatieve routes worden afgewogen. Daarbij kan worden gekeken naar de bebouwing, kwaliteit van de infrastructuur, verkeersveiligheid en de doorsnijding van natuur-, grondwaterbeschermings- of waterwingebieden. Als er geen grote verschillen tussen de alternatieven zijn, dan leidt een routering niet tot verhoging van de veiligheid. Wanneer één van de alternatieven duidelijke voor- of nadelen heeft, dan kan routering zinvol zijn.
4.
Gaat het om een beperkte en grotendeels bekende groep van inrichtingen? Als het gaat om een beperkt aantal inrichtingen met een duidelijke relatie tussen herkomst en bestemming kan er voor worden gekozen om convenanten met deze inrichtingen af te sluiten. Een routering is dan niet noodzakelijk. Daarbij moet wel in het achterhoofd worden gehouden dat een convenant berust op vrijwillige afspraken en wederzijds vertrouwen. Daarmee is een convenant dus niet juridisch afdwingbaar. Een routering is dat wel.
5.
Is de omgeving zodanig dat een alternatieve route de veiligheid verhoogt? De lokale situatie geeft uiteindelijk de doorslag. Wanneer de inrichtingen waar routeplichtige stoffen worden geladen of gelost verspreid liggen over de gemeente, dan is het maar de vraag of een routering moet worden ingesteld. Immers, het niet-routeren betekent spreiding van de risico's. Hiermee is het risico op meerdere plaatsen relatief laag. Bij een routering kan op één plaats een relatief hoog risico ontstaan.
2.4 Verlenen van een ontheffing Na het aanwijzen van een routering kan een vervoerder de gemeente verzoeken om een ontheffing. Het kan immers voorkomen dat de vervoerder een bestemming heeft, die niet aan de ingestelde route ligt. Het college van Burgemeester en Wethouders kan, indien dat noodzakelijk is voor het laden en 4
Routeplichtige gevaarlijke stoffen staan opgesomd in art. 4 van bijlage 2 (tabel 3) van het ADR. Zie bijlage 1 van deze handreiking voor deze tabel. Zo vallen bijvoorbeeld bulktransport van benzine en diesel of colli-transport van consumentenvuurwerk tot 20 kg netto (klasse 1.4G en 1.4S) niet onder routeplichtig vervoer. Het bulktransport van bijvoorbeeld LPG of propaan is wel routeplichtig.
5
5
lossen, ontheffing verlenen. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen een langlopende en een incidentele ontheffing. Uiteraard kunnen aan een dergelijke ontheffing voorwaarden worden verbonden, zoals een voorgeschreven route of een beperkte geldigheid (toegestane dagen en tijdstippen van laden/lossen). Een ontheffing kan worden geweigerd op grond van de openbare veiligheid. Daarbij moeten de volgende twee punten wel in ogenschouw worden genomen: - Als het vervoer noodzakelijk is voor het normaal functioneren van een vergunde installatie of inrichting, dan kan een ontheffing niet worden geweigerd. - Het niet kunnen afgeven van een ontheffing kan niet als weigeringsgrond worden beschouwd 6 bij het verlenen van een milieuvergunning. 2.5 Toezicht en handhaving Gemeenten hebben in het kader van het vervoer van gevaarlijke stoffen geen handhavingsbevoegdheden. Het toezicht en de handhaving op het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt geregeld in het Besluit toezicht en opsporing gevaarlijke stoffen. Hierin is vastgelegd dat het toezicht primair een taak is van de Inspectie Verkeer en Waterstaat voor regulier transport en het Korps militaire controleurs gevaarlijke stoffen voor militair transport. Daarnaast is de Minister van Verkeer en 7 Waterstaat bevoegd andere ambtenaren aan te wijzen voor toezicht en handhaving. Politieambtenaren kunnen strafrechtelijk handhaven op basis van de Wet op de economische delicten. 2.6 Jurisprudentie In de loop der jaren zijn er meerdere rechterlijke uitspraken geweest die de uitwerking van de WVGS nader hebben verduidelijkt. Hieronder zijn twee van die uitspraken uitgelicht. Het betreft in beide gevallen de uitleg van de toepassing van artikel 11 van de WVGS (de verplichting om de bebouwde kom zoveel mogelijk te vermijden). De bebouwde kom dient zoveel mogelijk te worden gemeden (zaaknummer 2200407505, d.d. 26-42006) - De zaak: Op 7 september 2004 rijdt een chauffeur met zijn tankwagen met gevaarlijke stoffen van Vlissingen naar Rotterdam. Door de gedeeltelijke afsluiting van een rotonde ziet de chauffeur zich genoodzaakt een route te kiezen door de bebouwde kom van Middelburg. De chauffeur wordt hiervoor door de economische politierechter beboet. Hij gaat hiertegen in beroep. De onderstaande uitspraak is van het Gerechtshof te 's-Gravenhage. - De essentie van de uitspraak: In de uitspraak benadrukt het Gerechtshof de verplichting om bij het transport van gevaarlijke stoffen de bebouwde kom zoveel mogelijk te vermijden. Daarbij wordt onder andere verwezen naar de parlementaire geschiedenis (oftewel: de overwegingen bij het totstandkomen van de wet) van de WVGS en wordt verwezen naar kamerstukken. De uitspraak van de economische politierechter wordt dan ook bevestigd. De gedeeltelijk afgesloten rotonde nam volgens het Gerechtshof niet weg dat de bebouwde kom van Middelburg alsnog had kunnen worden vermeden. Het doorkruisen van de bebouwde kom om daar een voertuig met gevaarlijke stoffen te stallen (zaaknummer 0381/06 E, d.d. 23-1-2007) - De zaak: Op 25 juni 2001 is door een ondernemer een tankwagen met LPG gestald binnen de bebouwde kom van de gemeente Bunschoten. Het vervoer heeft dan ook plaatsgevonden door de bebouwde kom. Er is proces-verbaal opgemaakt. De ondernemer tekent hier beroep tegen aan. - De essentie van de uitspraak: Het Gerechtshof bevestigt dat het vervoer door de bebouwde kom om daar gevaarlijke stoffen te stallen gezien moet worden als een overtreding van artikel 11 WVGS. De Hoge Raad verwerpt deze uitspraak echter. Hij concludeert dat het rijden naar een volgens het ADR geschikte parkeergelegenheid8 valt binnen de uitzonderingsbepalingen van artikel 11. De zaak wordt terugverwezen naar het Gerechtshof. De tweede behandeling door het Gerechtshof richt zich op 5
Volgens art. 22 WVGS. Uitspraak Raad van State, 28 juli 2004, zaaknummer 200307688/1. 7 WVGS artikel 34, lid 3 en artikel 44. lid 1, sub c. 8 Zie hoofdstuk 3 over het parkeren van vervoerseenheden naast de openbare weg. 6
6
de vraag of de parkeerplaats voldeed aan de bepalingen uit het ADR. De conclusie is dat het regelmatig passerende vrachtverkeer deze stallingsplaats ongeschikt maakt. De Hoge Raad bevestigt deze uitspraak later. Daarmee werd de gemeente dus in het gelijk gesteld.
7
Hoofdstuk 3 - Parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen aan de openbare weg 3.1 Inleiding Het parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen komt in ons land logischerwijs veel voor. Er worden immers veel gevaarlijke stoffen vanuit de havens in Rotterdam naar Duitsland en vice versa getransporteerd. Daarnaast vinden er ook binnen Nederland veel transporten tussen verschillende bedrijven plaats. Het parkeren vindt vaak plaats aan de openbare weg. In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader voor het parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen aan de openbare weg geschetst en worden de randvoorwaarden gegeven waaronder dit veilig kan plaatsvinden. 3.2 Wettelijk kader Voor het parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen aan de openbare weg gelden ook de algemene bepalingen uit de WVGS. Daarnaast worden er voorschriften gesteld in het ADR. Hoofdstuk 8.4 van het ADR stelt voorwaarden aan de bewaking van voertuigen die zijn beladen met gevaarlijke stoffen vanaf bepaalde hoeveelheden. 3.3 (Wettelijke) randvoorwaarden voor veilige stalling Ook voor het parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen aan de openbare weg is de algemene bepaling uit artikel 11 van de WVGS van toepassing: de bebouwde kom moet zoveel mogelijk worden vermeden. Daarnaast gelden voorwaarden voor het parkeren van voertuigen met gevaarlijke stoffen aan de openbare weg voor bepaalde stoffen die worden genoemd in het ADR. Het gaat daarbij om stoffen met de code S1 en S14 t/m S21 in kolom 19 van tabel A uit hoofdstuk 3.2 van het ADR.9 De voertuigen met deze stoffen moeten bij het parkeren: a) Onder toezicht worden geparkeerd; b) Eventueel zonder toezicht op een beveiligde plaats of op een beveiligd fabrieksterrein worden geparkeerd; c) Indien parkeermogelijkheden a) en b) niet beschikbaar zijn, moeten passende maatregelen worden getroffen zodat het voertuig mag worden geparkeerd op een openbare of particuliere parkeerplaats. Die parkeerplaats moet onder toezicht staan van een daartoe aangesteld persoon die op hoogte moet worden gesteld van de aard van de lading en de plaats waar de bestuurder zich bevindt; d) Indien parkeermogelijkheden a), b) en c) niet beschikbaar zijn, moeten passende maatregelen worden getroffen zodat het voertuig mag worden geparkeerd op een openbare of particuliere parkeerplaats, waar de kans dat het voertuig wordt beschadigd door andere voertuigen uitgesloten moet worden geacht; e) Indien parkeermogelijkheden a), b), c) en d) niet beschikbaar zijn, moeten passende maatregelen worden getroffen zodat het voertuig mag worden gestald op een geschikte open ruimte, afgescheiden van de openbare weg en van woningen. Deze ruimte mag bij normaal gebruik geen dienst doen als plaats van openbare doorgang of van openbare bijeenkomsten voor het publiek. Ten eerste is van belang om vast te stellen dat bovenstaande parkeermogelijkheden in de genoemde volgorde moeten worden doorlopen. Er dient dus altijd gezocht te worden naar een parkeergelegenheid die voldoet aan het gestelde onder a). Pas als die niet beschikbaar is mag worden gekeken naar een gelegenheid die voldoet aan het gestelde onder b), etc. In bovenstaande voorwaarden wordt meerdere malen gesproken over 'passende maatregelen'. Hieronder moeten alle voorzorgsmaatregelen worden verstaan die genomen moeten worden om de kans op onregelmatigheden tot een minimum te beperken. Hier is geen generieke lijst voor op te stellen. Er dient telkens naar de specifieke situatie te worden gekeken. In ieder geval moet het voertuig (en dus ook de laadruimte) met slot en sleutel worden afgesloten en mag het voertuig geen hinderlijk obstakel vormen.
9
Gezien het grote aantal stoffen dat hieraan voldoet, is deze tabel niet in deze handreiking opgenomen.
8
Hoofdstuk 4 - Parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen binnen een inrichting 4.1 Inleiding Niet alle transporteurs kiezen ervoor om vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen aan de openbare weg te parkeren. Daarom wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de stalling van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen binnen een inrichting. Het hoofdstuk richt zich met name op het stellen van eisen bij een melding van het stallen van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen. Voor het stellen van eisen bij een Wm-vergunning kan uiteraard eenzelfde systematiek worden gevolgd. 4.2 Melding of Wm-vergunning? Voor het stallen van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen binnen een inrichting is het allereerst van belang om vast te stellen of voor de betreffende inrichting een Wm-vergunning moet worden aangevraagd of dat kan worden volstaan met een melding. Hiervoor dient gekeken te worden naar het Activiteitenbesluit (Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer) met bijbehorende ministeriële regeling. Bijlage 1 van het Activiteitenbesluit geeft een lijst met vergunningplichtige inrichtingen. Onder sub w van deze bijlage worden de volgende twee activiteiten als vergunningplichtig beschouwd: - Het voor meer dan 24 uur parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen; - Het parkeren van meer dan drie vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen. De stalling van maximaal drie vervoerseenheden voor maximaal 24 uur binnen een inrichting kan dus worden afgedaan met een melding. Indien meer dan drie vervoerseenheden of indien er langer dan 24 uur vervoerseenheden worden gestald dient een milieuvergunning te worden aangevraagd. Bij deze laatste voorwaarde is de vraag of hier wordt gedoeld op langer dan 24 uur parkeren van dezelfde vervoerseenheden óf op het langer dan 24 uur stallen van vervoerseenheden (ongeacht welke vervoerseenheid dit is) vatbaar voor discussie. Gelet op de formulering in het Activiteitenbesluit lijkt de conclusie dat hier wordt gedoeld op het meer dan 24 uur parkeren van een vervoerseenheid, ongeacht welke dat is, gerechtvaardigd. 4.3 Veiligheidseisen bij een melding De voorschriften met betrekking tot de bescherming van het milieu voor inrichtingen die geen Wmvergunning hoeven aan te vragen zijn vastgelegd in het Activiteitenbesluit. In artikel 2.1, lid 2, sub l van het Activiteitenbesluit is vastgelegd dat onder de bescherming van het milieu onder andere wordt verstaan: "Het voorkomen van risico's voor omgeving en ongewone voorvallen…" Voor de veiligheidseisen bij een melding dient dus te worden gekeken naar het Activiteitenbesluit. Het Activiteitenbesluit regelt de voorschriften uitputtend, tenzij ruimte wordt gelaten binnen het betreffende artikel. In die gevallen mag het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften stellen.10 De voorschriften voor het parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen worden gegeven in artikel 4.7 van het besluit: 1. De afstand tussen een geparkeerde vervoerseenheid met gevaarlijke stoffen en een woning van derden bedraagt ten minste 20 meter. Deze afstand wordt gemeten vanaf de rand van de vervoerseenheid tot de gevel van de woning. 2. In een geparkeerde vervoerseenheid met gevaarlijke stoffen zijn gevaarlijke stoffen van verpakkingsgroep I en gevaarlijke stoffen van de klasse ADR 1 of 6.2, met uitzondering van categorie I3 en I4, niet aanwezig. 3. Het eerste en het tweede lid zijn niet van toepassing op het opstellen van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen in verband met aanmelden of andere formaliteiten, of op het opstellen van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen voor het verrichten van laad- of loshandelingen. 4. Met betrekking tot het parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen wordt ten behoeve van het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving 10
Activiteitenbesluit, artikel 2.1, lid 3.
9
en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan, ten minste voldaan aan de bij ministeriële regeling te stellen eisen. De afstand tussen geparkeerde vervoerseenheden en een woning van derden moet dus minimaal 20 meter bedragen. Daarnaast moet ten minste worden voldaan aan de eisen uit de ministeriële regeling bij het Activiteitenbesluit. Alvorens nader in te gaan op deze eisen is het belangrijk de formulering van het vierde lid nader te beschouwen: "… ten minste voldaan…". De omschrijving 'ten minste' rechtvaardigt de conclusie dat binnen dit artikel ruimte wordt gelaten voor het stellen van maatwerkvoorschriften. Daar wordt in de volgende paragraaf nader op ingegaan. De ministeriële regeling bij het Activiteitenbesluit geeft in artikel 4.21 de volgende extra eisen: 1. Ten behoeve van het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan, zijn bij het parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen ten minste de binnen de inrichting geparkeerde vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen niet toegankelijk voor onbevoegden. 2. Het eerste lid is niet van toepassing op het opstellen van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen in verband met aanmelden of andere formaliteiten, of op het opstellen van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen voor het verrichten van laad- of loshandelingen. In de ministeriële regeling wordt dus één extra eis gesteld: de binnen de inrichting geparkeerde vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen mogen niet toegankelijk zijn voor onbevoegden. Aan deze eis wordt voldaan als het gehele terrein is beschermd door bijvoorbeeld muren, gebouwen, hekken of water van voldoende breedte of als de parkeerplaats is afgeschermd door een onbrandbaar hek- of 11 gaaswerk van ten minste 1,8 meter hoog. 4.4 Het stellen van maatwerkvoorschriften Het begrip maatwerkvoorschriften is een nieuw begrip in de milieuwetgeving. De toelichting op het Activiteitenbesluit geeft aan dat hier ook echt wordt gedoeld op maatwerk. De specifieke situatie dient aanleiding te geven tot het stellen van deze voorschriften. De twee eisen uit het Activiteitenbesluit en de bijbehorende regeling voor het parkeren van vervoerseenheden met gevaarlijke stoffen bieden in de basis dan ook voldoende bescherming tegen risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen. Bij maatwerkvoorschriften kan het gaan om extra eisen of om het niet van toepassing verklaren van onderdelen van een bepaling in het Activiteitenbesluit. Gezien de omschrijving 'ten minste' bij de eisen voor het parkeren van vervoerseenheden in het Activiteitenbesluit kunnen de maatwerkvoorschriften hiervoor enkel aanvullende eisen inhouden. Eventuele extra eisen dienen goed onderbouwd te zijn. Aangezien het hier gaat om eisen ter voorkoming van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, is een analyse van de specifieke risico’s van de locatie de beste manier. Helaas is hier geen generiek model voor te geven, maar moet goed worden gekeken naar de specifieke kenmerken van de locatie, de (aard van de) stoffen in de vervoerseenheden, de omgeving en de mogelijkheden voor het voorkomen en bestrijden van incidenten.
11
Paragraaf 4.1.4 van de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer.
10
Hoofdstuk 5 - Externe veiligheid en transport 5.1 Inleiding Externe veiligheid gaat over de veiligheid van personen die zelf niet direct betrokken zijn bij risicovolle activiteiten, maar als gevolg van die activiteiten wel risico kunnen lopen (bijvoorbeeld omwonenden). Het externe veiligheidsbeleid is voor inrichtingen wettelijk vastgelegd in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Voor transportassen is de Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (CRnvgs) van toepassing. Deze heeft dus niet de status van wetgeving zoals het Bevi, maar de circulaire is wel leidend. Decentrale overheden mogen hiervan dus slechts afwijken indien de betreffende gemeente of provincie hiervoor goede argumenten heeft. Op korte termijn zal de CRnvgs worden vervangen door een AMvB: het Besluit transportroutes externe veiligheid (Btev). 5.2 Het externe veiligheidsbeleid Het externe veiligheidsbeleid in Nederland is voor zowel inrichtingen als transportroutes gebaseerd op de risicobenadering. Dit houdt in dat zowel de kans op als het effect van een calamiteit met gevaarlijke stoffen hierbij wordt betrokken. Daarvoor zijn twee risicomaten vastgesteld: het plaatsgebonden risico (ook wel: PR) en het groepsrisico (ook wel: GR): Plaatsgebonden risico Het plaatsgebonden risico geeft de kans per jaar dat een persoon die onbeschermd en onafgebroken op één plaats verblijft komt te overlijden als gevolg van een incident met gevaarlijke stoffen. Daarbij maakt het geen verschil of er op die plek ook daadwerkelijk personen verblijven. Het plaatsgebonden risico is dan ook uitstekend op een kaart weer te geven in de vom van een contour. Deze contour verbindt alle plaatsen met een gelijk plaatsgebonden risico (de PR-contour). Voor het plaatsgebonden risico is een grens- en richtwaarde vastgesteld. Beide zijn gekoppeld aan de norm dat de kans dat een persoon komt te overlijden per kilometer transportroute niet hoger mag zijn dan één op de miljoen jaar (dus een kans van 10-6 per jaar per kilometer transportroute). Deze kans van 10-6 per jaar is voor kwetsbare objecten vastgelegd als grenswaarde en voor beperkt kwetsbare objecten als richtwaarde. Groepsrisico Het groepsrisico maakt de kansen per jaar per kilometer transportroute op een incident inzichtelijk waarbij een groep mensen dodelijk wordt getroffen. Daarbij wordt er gekeken naar het aantal mensen die daadwerkelijk in de omgeving van de transportas verblijven. De werkelijk planologische situatie telt daarbij dus mee in de bepaling van het groepsrisico.12 Het groepsrisico is dan ook niet op een kaart te projecteren, maar wordt middels een grafiek gepresenteerd (een zogenaamde f/N-curve). Voor het groepsrisico geldt geen normstelling zoals voor het plaatsgebonden risico, maar een 13 verantwoordingsplicht. In die verantwoordingsplicht worden naast kwantitatieve elementen 14 (zoals de hoogte van groepsrisico ten opzichte van de oriëntatiewaarde ) ook kwalitatieve elementen (zoals de mogelijkheden voor de rampenbestrijding en de zelfredzaamheid) belicht. De regionale brandweer heeft daarin een adviesrol betreffende het groepsrisico, de mogelijkheden voor de rampenbestrijding en de zelfredzaamheid. De bepaling van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico vindt doorgaans plaats door het opstellen van een kwantitatieve risicoanalyse (ook wel: QRA). Een dergelijke berekening vraag veel input over de vervoerde stoffen, de transportas en de omgeving. Het is echter niet altijd nodig om een omvangrijke kwantitatieve risicoanalyse op te stellen. Een eerste indruk van de risico's kan namelijk 15 worden verkregen door het toepassen van zogenaamde vuistregels. Deze vuistregels geven drempelwaarden waaronder voor het plaatsgebonden risico geen extern veiligheidsprobleem zal zijn en het groepsrisico onder de oriëntatiewaarde blijft. Hierbij dient in het achterhoofd te worden gehouden dat deze vuistregels grofstoffelijk zijn. Indien de toepassing van de vuistregels leidt tot een 12
Het gaat hier om zowel gerealiseerde bebouwing als om (in bestemmingsplannen) geprojecteerde bebouwing. De verantwoordingsplicht voor transportassen is van toepassing bij een verhoging van het groepsrisico of indien de oriëntatiewaarde (zie voetnoot 13) wordt overschreden. 14 De oriëntatiewaarde dient als ijkpunt in de f/N-curve van het groepsrisico. Voor transportassen verbindt de oriëntatiewaarde -4 -6 -8 de punten waarbij de kans op 10 slachtoffers 10 is, de kans op 100 slachtoffers 10 , de kans op 1000 slachtoffers 10 , enz. 15 Uit: 'Guidelines for quantitative risk assessm ent' (PGS 3). Zie bijlage 3 voor deze vuistregels. 13
11
vermoeden dat meer inzicht nodig is in de hoogte van de risico's, dienen het plaatsgebonden risico en 16 het groepsrisico met behulp van een risicoberekeningsprogramma te worden bepaald.
16
Het aangewezen rekenprogramma hiervoor is RBM II. Dit programma is te verkrijgen via www.rbm2.nl.
12
Bronvermelding -
Activiteitenbesluit (Besluit algemene regels inrichtingen milieubeheer) met bijbehorende ministeriële regeling, Staatsblad 415, 2007 ADR, te downloaden via: www.ivw.nl/onderwerpen/gevaarlijke_stoffen/wetenregelgeving/index.aspx Besluit vervoer gevaarlijke stoffen, Staatsblad 297, 1996 Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, Staatscourant 147, 2004 Wijziging en verlenging Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, Staatscourant 137, 2008 Handreiking externe veiligheid vervoer gevaarlijke stoffen, VNG Uitgeverij, 1998 Nota Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, Kamerstukken II, 24 611 nr. 1, 1995/1996 Guidelines for quantitative risk assessment, PGS 3, te downloaden via: www.vrom.nl/pagina.html?id=20725 Routeren van vervoer van gevaarlijke stoffen, 'Kiezen voor de veiligste weg', Ministerie van Verkeer en Waterstaat, december 1998 Routering van het vervoer van gevaarlijke stoffen, AVIV, 1998 Routering gevaarlijke stoffen, 'Overwegingen voor gemeenten', Ministerie van Verkeer en Waterstaat, juni 1993 Wet vervoer gevaarlijke stoffen, Staatsblad 525, 1995 Websites: - www.rbm2.nl - www.ivw.nl/onderwerpen/gevaarlijke_stoffen/vrachtauto/wet_en_regelgeving/vervoer/parkeren - www.rechtspraak.nlhttp://zoeken.rechtspraak.nl/default.aspx
13
BIJLAGE 1 - Routeplichtige stoffen Klasse
Vervoer in tanks
Losgestort vervoer
Collivervoer > 1.1.3.6. ADR
1
Alle stoffen
Alle stoffen
Vuurwerk met de UN-nummers 0336 en 0337 met een totale netto explosieve massa van meer dan 20 kilogram alsmede alle stoffen en voorwerpen boven de hoeveelheden als bedoeld in 1.1.3.6 met uitzondering van de stoffen en voorwerpen genoemd onder subklasse 1.4
2
Alle brandbare en/of giftige gassen waarvoor een etiket volgens modelnr. 2.1 en/of 2.3 is voorgeschreven
4.1
Zelfontledende stoffen met explosieve eigenschappen (type B), stoffen waarvoor een etiket volgens modelnr. 4.1 en 1 is voorgeschreven
4.2
Stoffen van verpakkingsgroep I
4.3 5.2
Alle stoffen
6.1
Bij inademen giftige stoffen van verpakkingsgroep I, zoals UNnummers 1092, 1238, 1239, 1259, 1613, 1695, 2334, 2382, 2438 en 3294, 3381, 3382, 3383, 3384, 3385, 3386, 3387, 3388, 3389, en 3390
8
Bij inademen giftige stoffen van verpakkingsgroep I, zoals UNnummers 1052, 1744, 1786, 1790, en 1831 De stoffen met de volgende UN-nummers: 1829, 2240, 2502 en 2817
Alle stoffen Organische peroxides met explosieve eigenschappen (type B), stoffen waarvoor een etiket volgens modelnr. 5.2 en 1 is voorgeschreven
UN-nummer 2502
Lege tanks, voertuigen of containers ongereinigd van hierboven genoemde stoffen
14
BIJLAGE 2 - Niet-vrijgegeven provinciale wegen in Gelderland (vastgesteld 1 oktober 1998) Wegnr. N310 N 311 N 312 N 339 N 344 N 740 N 763 N 800 N 803 N 804 N 816 N 826 N 831 N 832 N 836 N 837 N 838 N 841 N 843
Locatie Gedeelte N224 Amsterdamseweg - N 304 Otterlo en gedeelte aansluiting N 310/N 797 te Garderen - rotonde met N 302 nabij Uddelermeer Gedeelte N 310 Koningsweg-Schaarsbergen Gedeelte N 319 Ruurlo - N 318 Winterswijk Gedeelte Bathmenseweg (km 4,635) - N 332 Laren Gedeelte N 302 Nieuw-Milligen - Apeldoorn Geheel, provinciegrens Overijssel - N 824 Diepenheimseweg Geheel, provinciegrens Overijssel - N 308 Zuiderzeestraatweg Geheel, Barneveld - N 310 Stroe Geheel, Arnhem - N 311 Koningsweg Geheel, N 311 Koningsweg - N 304 Hoenderloo Geheel, Lengel - N 817 Ulft Geheel, Zutphen - N 339 Laren Gedeelte Valkstraat (km 61,03) te Velddriel - N 322 rotonde Alemsestoep Geheel, N 831 Bernseweg - N 322 Gameren Gedeelte De Meijbrug (km 21,32) te Andelst - Elst (km 28,710) Gedeelte N 836 Indoornik - rotonde Achterstraat (km 3,73) te Heteren Geheel, Huissen - Gendt Geheel, Berg en Dal - Groesbeek Gedeelte provinciegrens Limburg - Knapheideweg (km 6,29) te Bredeweg
De overige provinciale wegen in Gelderland zijn vrijgegeven.
15
BIJLAGE 3 - Vuistregels uit PGS 3 Het externe risico voor wegtransport wordt in Nederland vooral bepaald door het transport van LPG en propaan. De drempelwaarden worden dan ook omschreven als het aantal transportbewegingen per jaar van GF3-stoffen, waaronder brandbare tot-vloeistof-verdichte gassen als LPG en propaan vallen. Voor het hanteren van de vuistregels, wordt onderscheid gemaakt tussen snelwegen, wegen binnen de bebouwde kom en wegen buiten de bebouwde kom. Vuistregels voor het plaatsgebonden risico (PR) In tabel 1 is het aantal vervoersbewegingen per jaar voor LPG en 'alle gevaarlijke stoffen' -6 weergegeven, waarbij voor minder vervoersbewegingen geen PR 10 contour bestaat. Type weg
Snelweg Weg buiten de bebouwde kom Weg binnen de bebouwde kom
Drempelwaarde voor LPG/propaan (bewegingen/jaar) 6500 2300 8000
Drempelwaarde voor alle gevaarlijke stoffen (bewegingen/jaar) 27000 7500 22000
Tabel 1: drempelwaarden voor het PR waarbij voor minder vervoersbewegingen geen plaatsgebonden risicocontour van 10-6 per jaar per kilometer transportroute bestaat.
Bij het toetsen aan de tabel moet allereerst worden gekeken naar de vervoersbewegingen 17 LPG/propaan. Vervolgens kan gekeken worden naar de drempelwaarden voor alle gevaarlijke stoffen. Hieronder vallen stoffen van de volgende categorieën: brandbare vloeistoffen (LF), brandbaar gas (GF), toxische vloeistof (LT) en toxisch gas (GT). De drempelwaarden uit tabel 1 zijn in twee gevallen niet bruikbaar: - Indien er geen sprake is van een vrije weg (zonder obstakels) met een gemiddelde verkeersveiligheid moeten de risico's met een berekening inzichtelijk worden gemaakt. Dit geldt bijvoorbeeld wanneer uit de praktijk blijkt dat een locatie een bovengemiddelde ongevalsfrequentie heeft of als er sprake is van een spoorwegovergang. - Indien er significante hoeveelheden toxische stoffen worden vervoerd moeten de risico's inzichtelijk worden gemaakt met een berekening. Ter indicatie worden in tabel 2 vervoersbewegingen per jaar voor toxische stoffen gegeven waarvoor een PR geldt van meer dan -6 10 per jaar per kilometer transportroute.
Stofcategorie GT2 of GT3 GT4 of GT5 LT2 LT3 LT4
Bewegingen/jaar Snelweg 8000 4000 10000 2000 700
Weg buiten beb. kom 3000 2000 3000 700 300
Weg binnen beb. kom 10000 8000 8000 2000 800
Tabel 2: drempelwaarden vereist voor een PR hoger dan 10-6 per jaar per kilometer transportroute bij het transport van toxische stoffen.
Vuistregels voor het groepsrisico (GR) Het groepsrisico is afhankelijk van de jaarlijkse frequentie van transportbewegingen, van de bevolkingsdichtheid langs de weg en van de afstand waarop de bevolking zich van de weg bevindt. Ook het groepsrisico wordt in hoge mate bepaald door het transport van vloeibare, onder druk staande, brandbare gassen (voornamelijk LPG en propaan). Tabel 3 geeft de drempelwaarden waarbij voor minder vervoersbewegingen van LPG/propaan per jaar bij een bepaalde bevolkingsdichtheid langs een bepaald wegtype, geen overschrijding van de oriëntatiewaarde plaatsvindt.
17
Tellingen van het transport over snelwegen zijn beschikbaar via de site van rijkswaterstaat: www.rijkswaterstaat.nl/dvs/themas/veiligheid/extern/publicaties/index.jsp.
16
Tabel 4 geeft de drempelwaarden waarbij voor minder vervoersbewegingen van 'alle gevaarlijke stoffen' per jaar bij een bepaalde bevolkingsdichtheid langs een bepaald wegtype, geen overschrijding van de oriëntatiewaarde plaatsvindt. Bevolkingsdichtheid Drempelwaarde voor LPG/propaan (bewegingen/jaar) (pers/ha) (bebouwing aan één zijde) Snelweg Weg buiten beb. kom Weg binnen beb. kom 100 500 200 500 90 600 200 700 80 700 200 800 70 900 300 1.100 60 1.300 400 1.500 50 1.800 600 2.000 40 2.800 1.000 3.500 30 5.100 1.800 6.000 20 11.000 4.000 13.500 10 45.500 16.000 53.000 Tabel 3: drempelwaarden voor tot vloeistof verdichte gassen waarbij voor minder vervoersbewegingen de oriëntatiewaarde van het groepsrisico niet wordt overschreden.
Bevolkingsdichtheid (pers/ha) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
Drempelwaarde voor alle gevaarlijke stoffen (bewegingen/jaar) (bebouwing aan één zijde) Snelweg Weg buiten beb. kom Weg binnen beb. kom 2.500 900 3.500 3.500 1.200 4.000 4.000 1.500 5.000 5.500 2.000 6.500 7.500 2.500 9.000 10.500 4.000 13.000 16.500 6.000 20.500 29.500 10.500 36.500 66.500 23.500 82.000 266.000 94.000 326.000
Tabel 4: drempelwaarden voor alle gevaarlijke stoffen waarbij voor minder vervoersbewegingen de oriëntatiewaarde van het groepsrisico niet wordt overschreden.
Bij het toetsen aan de tabellen moet allereerst worden gekeken naar de vervoersbewegingen LPG/propaan. Vervolgens kan gekeken worden naar de drempelwaarden voor alle gevaarlijke stoffen. Hieronder vallen stoffen van de volgende categorieën: brandbare vloeistoffen (LF), brandbaar gas (GF), toxische vloeistof (LT) en toxisch gas (GT). De volgende uitgangspunten zijn gebruikt bij de tabellen 3 en 4: - De drempelwaarden zijn conservatief gesteld, dat wil zeggen dat wordt aangenomen dat de bebouwing zich in de directe omgeving van de weg bevindt. - De bevolkingsdichtheid is de gemiddelde dichtheid binnen een afstand van 200 m vanaf de rand van de weg. Indien de maximale dichtheid meer dan driemaal het gemiddelde is, moet de maximumwaarde worden gebruikt. - Er is sprake van eenzijdige bebouwing. Indien aan beide zijden van de weg bebouwing aanwezig is, moeten de frequenties door een factor 4 worden gedeeld. De drempelwaarden uit de tabellen 3 en 4 zijn daarnaast in twee gevallen niet bruikbaar: - Indien er geen sprake is van een vrije weg (zonder obstakels) met een gemiddelde verkeersveiligheid moeten de risico's met een berekening inzichtelijk worden gemaakt. - Indien er significante hoeveelheden toxische stoffen worden vervoerd moeten de risico's inzichtelijk worden gemaakt met een berekening.
17
