Vertikální dezintegrace britského železničního sektoru Úspěch nebo neúspěch? Christian R. Schnöbel∗ Strukturální drážní reforma ve Velké Británii představuje dnes jádro dopravně-politické diskuse o oddělení infrastruktury a provozu ve prospěch funkční drážní konkurence. Nakonec nemohlo ocenění britské drážní reformy dopadnout jinak. Jak oponenti, tak zastánci vertikální dezintegrace cítí ve světle této reformy podporu svých názorů. Tento příspěvek je pokusem o vyjasnění, zda je třeba oddělení sítě od provozu chápat jako úspěch nebo jako neúspěch. 1.
Britská drážní reforma z roku 1994
1.1.
Koncepční a institucionální přehled
Cílem britské drážní reformy z roku 1994 bylo zlepšení intermodální konkurenční pozice železnice zavedením intermodální konkurence a zapojením privátních zájemců. K tomu byla síť fakticky oddělena od provozu, otevřena dalším zájemcům o dopravu a drážní sektor byl privatizován. Tato vertikální dezintegrace byla doprovázena horizontálním rozdělením společnosti British Rail asi na 100 společností, které jsou navzájem propojeny prostřednictvím komplexního regulačního systému. Tyto subjekty je možné rozdělit do čtyř skupin: 1. K oblasti infrastruktury patří železniční infrastrukturní podniky (EIU) Railtrack, Infrastructure Maintenance Companies (IMCs), které dohlížejí nad potřebami oprav, a Track Renewal Companies (TRCs), které opravy provádějí. 2. Nákladní železniční dopravu provozují Freight Operating Companies (FOCs). 3. Osobní železniční dopravu provozují Train Operating Companies (TOCs) v konkurenci výběrových řízení. Ty si pronajímají vozidla od Rolling Stock Companies (ROSCOs), přičemž za jejich opravy jsou zodpovědné Heavy Maintenance Suppliers (HMS). Regionální Rail Users Consultative Committees (RUCCs) jednají jako sdružení zájmů zákazníků s Central Rail User’s Consultative Committee (CRUCC) jako zastřešujícím sdružením. 4. Pro regulaci jsou zřízeny Office of the Rail Regulator (ORR) a Office of Passenger Rail Franchising (OPRAF). Oba úřady dostávají směrnice od britského ministerstva dopravy (DTLR). OPRAF, zřízený speciálně pro osobní dopravu, je mimo Londýn podporován Passenger Transport Executives (PTEs) a jejími nadřazenými institucemi Passenger Transport Authorities (PTA). ORR jedná jako sektorový úřad pro hospodářskou soutěž a má regulovat tržní sílu Railtracku, rozdělovat provozní licence a podporovat kooperaci TOCs, jakož i efektivitu a bezpečnost drážního sektoru. ORR zkoumá smlouvy o přístupu na síť, působí při urovnávání sporů a vydává směrnice pro úpravu přístupových smluv. Chce-li žadatel dostat licenci od ORR, musí prokázat svojí likviditu a předložit certifikát Health and Safety Executive (HSE). Ta je odpovědná za tvorbu bezpečnostních standardů, kontrolu jejich dodržování, technické zavedení nových postupů a zkoumání nehod. ∗
Dipl.-Kfm. Christian C. Schnöbel, odborný asistent na katedře všeobecného hospodářství a mobility managementu Zeppelin-University v německém Friedrichshagenu
1
Ministerstvo dopravy, místních úřadů a regionů Vypracování směrnic, financování subvencí
PTEs
OPRAF
franšízování v oblastech mimo Londýn
franšízování a přidělování subvencí a koordinace žel. os. dopr.
RUCCs & CRUCC zájmová skupina žel. osobní dopravy - zákazníci
Rail Regulator (OOR) přidělování licencí, kontrola přístupu na infrastrukturu, koordinace
ROSCOs
TOCs
Regulace ORR
lokomotivní a vozové společnosti
provoz žel. osobní dopravy
Railtrack infrastruktura
HMS
FOCs
údržba vozového parku
provoz žel. nákladní dopravy
TRCs
HSE stanovení, certifikace a kontrola norem bezpečnosti
opravy
Obr. 1: Struktura britské železniční dopravy po roce 1994 1.2.
IMCs kontrola sítí
Zdroj: vlastní znázornění
Organizace a regulace infrastruktury
Railtrack převzal infrastrukturu British Rail, licencován jako veřejný podnik pro železniční infrastrukturu. Tento EIU byl rozdělen do deseti (dnes sedmi) zčásti se přesahujících zón, které podléhají londýnskému holdingu. Síťový servis byl rozčleněn a IMCs a TRCs privatizovány. Railtrack je od té doby zodpovědný za tvorbu jízdního řádu, koordinaci a bezpečnost služeb na síti, popř. za údržbu sítě, modernizaci a výstavbu infrastruktury. O zastavení provozu rozhoduje ORR na základě návrhů TOCs. Railtrack byl roku 1996 vstupem na burzu převeden do privátního sektoru, aniž by byla změněna jeho síťová licence. Přímé subvence se nadále nepředpokládaly. EIU měl generovat své příjmy prodejem tras a prodejem nebo pronájmem stanic. Jako burzovní EIU musel Railtrack nejen pokrývat celé náklady, ale i vydělat na efektivní zúročení, adekvátní kapitálovému trhu. Zároveň byl EIU podroben regulaci cenové struktury. Systém cen za trasu je založen v osobní dopravě na dvoustupňovém tarifu s variabilní komponentou ve výši variabilních jednotkových nákladů a fixní částí pro pokrytí fixních síťových nákladů. Ty byly přiřazeny na lokální rovině všem TOCs podle ujetých vlakových km, na regionální a národní rovině všem TOCs podle dosaženého výnosu z jízdenek. 91 % cen za trasu jsou fixní náklady, pouze 9 % variabilní; přičemž jen energetické náklady tvoří 2/3 variabilních nákladů. Současně byla regulována cenová úroveň Price Cap. Pro tuto Price Cap relevantní parametr produktivity X byl nejprve stanoven na osm, později na dvě procenta. Cenová úroveň byla celkově nastavena tak, aby mohl Railtrack dosáhnout efektivního zúročení 5,6 %. V nákladní dopravě vyjednává Railtrack s FOCs ceny za trasu individuálně, přičemž krátkodobě tvoří dolní hranici skutečné náklady a vedlejší náklady (stand alone costs) horní hranici. Cenové rozdíly mezi konkurujícími si FOCs jsou nedovolené a výnosy mají pokrýt 2
dlouhodobé marginální náklady. Tratě, které jsou používány jen pro nákladní dopravu, si musí FOCs samy financovat. Rozdělování tras probíhá pololetně. Volné trasy mohou být ale nabídnuty i v průběhu platnosti jízdního řádu. FOCs jsou přiznána dědická práva. Jednání o trasách potřebných pro veřejné služby (Public Service) vede OPRAF, přičemž Railtrack je povinen tyto trasy připravit. Další práva užívání musí být dohodnuta přímo s jednotlivými EIU, přitom je každá trasa vyjednávána zvlášť. Balíky tras není možné získat. 1.3.
Organizace a regulace nákladní železniční dopravy
Nákladní doprava British Rail byla včetně vozidel převedena do šesti nových společností, které byly rovněž privatizovány. Railfreight Distribution (auta, nákladní doprava v tunelu pod kanálem), Rail Express Service Systems (poštovní doprava) a Freightliner (kontejnerová doprava) byly nejprve vedeny jako jednotlivé podniky. Trainload Freight (hromadné přepravy) byla rozdělena do třech společností, které byly posléze prodány jako celek a zapojily se tak do English, Welsh and Scottish (EW&S). Od roku 1994 je přístup na trh kolejové nákladní dopravy naprosto otevřený. Neexistuje žádná (ex-ante) regulace. Jedinými podmínkami pro vstup na trh železniční nákladní dopravy jsou bezpečnostní povolení HSE, provozní licence ORR a získání práv na využívání trasy u Railtracku. 1.4.
Organizace a regulace osobní železniční dopravy
Vozový park byl rozdělen a převeden do ROSCOs, které byly rovněž privatizovány. Od té doby si u nich TOCs pronajímají svá vozidla. Pro leasing byl administrativně sestaven cenový systém, podle kterého mohou být pronajata nová vozidla zhruba za stejnou cenu jako starší. Tím měly být podpořeny investice TOCs. ROSCOs nepodléhají žádným konkrétním investičním povinnostem. Osobní doprava byla rozdělena na 25 koncesionářských oblastí a podrobena výběrovým řízením. Přes nejprve ohlášený otevřený přístup (Open Access) nebyla připuštěna vedle nositelů franšíz žádná jiná doprava. Výběrové řízení bylo v odpovědnosti OPRAF včetně koordinace a provozní kontroly TOCs, resp. rozdělování subvencí. Úřady měly zajistit ve spolupráci s ORR a RUCCs kvalitu osobní dopravy a podpořit rozvoj sítě. Rozhodujícími parametry ve výběrových řízeních bylo nejnižší subvencování, resp. nejvyšší nabídka na provoz franšízy. Vlastní závazky, jdoucí nad rámce podmínek výběrového řízení, například investiční závazky nabízejících, měly podřadný význam. Subvence podléhaly během doby koncese smluvně fixované degresi, která byla stanovena většinou na 5-7 let. Zároveň bylo jízdné, resp. nabízený sortiment jízdních dokladů (měsíční jízdenky, sociální tarif, atd.) silně regulován. TOCs podléhaly regulaci Price Cup, cenový vzestup byl povolen jen ve výši jednoho procenta, resp. v aglomeracích ve výši 2 % pod RPI. Různá kvalita obsluhy byla zohledněna přizpůsobením Caps o +/- dva procentové body. OPRAF, resp. PTEs fixovaly minimální kvalitu v tzv. Passenger Service Requirements (PSR). Ty určovaly detailními instrukcemi pro jízdní řád minimální frekvence a maximální cestovní doby, doby dojezdů prvních a posledních vlaků, resp. minimální kapacitu sedadel. PSR byly stanoveny na úrovni British Rail. Navíc byly TOCs povinny připojit se k Association of Train Operating Companies (ATOC), která měla zajistit společnou nabídku jízdního řádu, společný prodejní systém a tranzitní jízdenky. K prosazení PSR byly TOCs podrobeny pobídkovému režimu (Incentive Regime), který sestával ze tří prvků:
3
¾
Pobídková platba za přesnost (Punctually Incentive Payment) postihuje zpoždění a výpadky vlaků. Pokud výkon leží pod (nad) požadovanou hodnotou, platí TOC pokutu OPRAF (nebo opačně).
¾
Pobídková platba za změnu jízdního řádu (Timetable Change Incentive Payment) se vztahuje rovněž na výpadky vlaků a změny jízdního řádu, vede ale k nižším pokutám, pokud byli cestující předem informováni.
¾
Pobídková platba za krátká sestavení (Short Formations Incentive Payment) postihuje zajištění minimální kapacity.
Příčiny případných odchylek nejsou zohledněny, i když EIU musí odškodnit TOCs za nepravidelnosti podmíněné sítí. Provedením Incentive Regime byl pověřen Railtrack. 2.
Problémy s realizací drážní reformy
2.1.
Nehody, zastavení investic, znovuzestátnění sítě
Po několika vážných nehodách (1997: Southfall; 1999: Paddington; 2000 Hatfield) se rozšířilo v britské veřejnosti mínění, že privatizace Railtracku vedla ke zvýšení nehodovosti. Tento názor společnosti byl posílen odhalením téměř 7 000 problémů na tratích, které přinesly zavedení bezpočtu pomalých jízd. Následkem byl silný nárůst zpoždění a problémy s jízdním řádem. Již v roce 1996 začaly nabývat na důležitosti obavy ohledně přibývajících mezer v investicích, na základě čehož byla v roce 1997 síťová licence pozměněna. Místo dosavadního „plánu“ musel EIU nyní zveřejnit prohlášení o řízení sítě (Network Management Statement), na základě čehož měly být přezkoumány potřeby sanace a přestavby sítě. Ačkoli Railtrack překonal očekávané efektivní výnosy, redukovala se sítí způsobená zpoždění a investiční výdaje se zvýšily, kritiky přibývalo. Kritizovalo se, že zlepšovací investice byly omezeny a neprobíhaly žádné přestavby. Protože ale nebyla stanovena žádná kritéria pro kvalitu sítě, nemohla ORR prosadit žádné vyšší čisté investice. Další stížnosti se zakládaly na tom, že po rozdělení IMCs nedisponuje Railtrack již know-how pro seriózní plánování zařízení. Zásadní plánovací chyby, jako např. při modernizaci hlavní trati na západním pobřeží (West Coast Main Line), toto špatné řízení ilustrovaly. Veřejnou kritikou, pokutami následkem neštěstí u Hatfieldu a zadlužením na základě urychlené sanace dopravní cesty se dostal kurs akcií Railtracku do tlaku. V roce 2001 musel Railtrack poprvé vykázat ztrátu. Ta byla sice ještě pokryta státní pomocí, když ale EIU potřebovala další subvence, byly odmítnuty. Přestože EIU svého času disponoval likvidními prostředky ve výši 370 mil. GBP, vyhlásil ministr dopravy na Railtrack konkurs (postup pro platební neschopnost) a v roce 2002 převzala zisky a závazky EIU veřejná nezisková společnost Network Rail. 2.2.
Problémy kvality v osobní dopravě a SRA
V osobní dopravě se rozšířila nespokojenost s kvalitou služeb. Strategie TOCs, klesající subvence, odrážející se v propouštění personálu, k tomu přispěly stejně jako investiční zdrženlivost TOCs a ROSCOs v oblasti vozidel. K tomu přispěly problémy s harmonizací jízdního řádu. Například zimní jízdní řád 1995/96 byl natolik plný chyb, že musel být kompletně přepracován. Proud stížností se objevil na zkreslené jízdní řády TOCs, které detailně zohlednily pouze své vlastní nabídky. Spolupráce v rámci ATOC byla sice předepsána, nestala se však skutečností. Také nebyly zaručeny přípoje, zejména s vlaky jiných TOCs.
4
V reakci na koordinační problémy byl v roce 2000 rozpuštěn OPRAF a zřízen nový úřad, Strategic Rail Authority (SRA). Protože tato organizace byla činná jako „stínová“ již od roku 1999, železniční sektor byl po určitou dobu regulován čtyřmi úřady. SRA je kromě úkolů OPRAF navíc odpovědná za strategii železniční dopravy a za státní financování infrastrukturních projektů. Pracuje společně s Rail Passenger Committees & Council, které nahrazují RUCCs. SRA zostřila požadavky PSR a sankční možnosti, které jsou dnes také plně využity. Doby trvání franšíz jsou prodlouženy na 20 let a jsou předepsány vyšší investice do vozidel. 3.
Výsledky drážní strukturální reformy
3.1.
Intenzita hospodářské soutěže, dopravní výkon a modální dělba práce
V nákladní dopravě operují v současnosti na 90 % trhu dominující EW&S, Direct Rail Services, Freightliner, resp. odnedávna také GB Railfreight. Protože jsou jednotlivé FOCs specializovány na jednotlivé tržní segmenty, přímá intermodální hospodářská soutěž je omezená. V osobní dopravě existuje aktivní konkurence jen na hranicích oblastí s paralelními tratěmi nebo tam, kde se překrývají oblasti koncesí. Také intenzita soutěže byla zpočátku nízká, takže na začátku byly poskytovány velkorysé subvence. Přestože nakonec bylo 25 koncesních oblastí rozděleno 13 zájemcům, nastal u později rozdělovaných koncesí příznačně vyšší konkurenční tlak, což vedlo k nižším subvencím. Ovšem tím se dostaly některé TOCs do finančních nesnází. Kromě toho se ukazují i u osobní dopravy koncentrační tendence. Čtyři aliance dají dohromady tržní podíl více než 70 %. Jak nákladní, tak osobní doprava rozšířila své přepravní výkony. Pokud přepravily britské železnice v nákladní dopravě v roce 1990 asi 16 mld. tkm a v roce 1995 ještě 15,3 mld. tkm, v roce 2000 to bylo 19,4 mld. tkm. Výsledek se tedy zlepšil během pěti let o více než 27 %. Vývoj v osobní dopravě je srovnatelný. Vycházíme-li z výkonu 33,2 mld. oskm (1990), resp. 30,0 mld. oskm (1995), vzrostl výsledek za šest let o 30 % na 39,1 mld. oskm (2001). S tím je ovšem spojeno i určité narůstající přetížení sítě. Vzestup přepravních výkonů se odráží ve vývoji modální dělby práce (Modal Split). V osobní dopravě vzrostl podíl železnice ze 4,2 % (1995) na 5 % (2000). To bylo zlepšeno úzkými místy v infrastruktuře konkurujících dopravních oborů a marketingovými aktivitami TOCs. Vzestup nákladní železniční dopravy dokumentuje vzestup intermodálního podílu na trhu z 5,9 % v roce 1995 na 7,9 % v roce 2001. I když železniční nákladní doprava i nadále silně závisí na prvovýrobě, vzestup byl zjištěn i přírůstky v nových obchodních oblastech. Vývoj modální dělby práce je zajímavý také a zejména v evropském srovnání. Zatímco ve Velké Británii železnice svůj intermodální podíl posílila, ve všech ostatních státech EU se nepodařilo zastavit odklon od železniční dopravy. Zajímavé je, že ve všech státech, které síť od provozu skutečně oddělily (GB, S, NL), se pokles podílu železnice přinejmenším přibrzdil. Všechny ostatní státy musí naproti tomu připustit krizovou situaci svých železnic (viz obr. 2). Obdobný obrázek se ukazuje také v oblasti osobní dopravy. Kromě Německa dosáhly změny trendu výhradně jen ty členské státy EU, které provedly vertikální dezintegraci. Tam podíl železnice stoupá (viz obr. 3). Ovšem v této oblasti nejsou britské výsledky tak dominantní jako v osobní dopravě. Je třeba uvést, že ve Švédsku jsou ceny za trasu nesrovnatelně nižší. Kromě toho v Nizozemsku nebyly do roku 2000 vybírány vůbec žádné poplatky za dopravní cestu. Zejména francouzská strategie pevné ochrany drážního sektoru proti intermodální konkurenci se ukazuje jako dosti nevýhodná.
5
120 100 80 60 40 20 0 GB
S
NL 1990
D 1995
B 2000
F
EU 15
2001
Obr. 2: Vývoj modální dělby práce železniční nákladní dopravy v EU (1990 - 2001, v tkm, 1990 = 100 %, bez letecké nákladní dopravy) Zdroj: Evropská komise (2003), vlastní znázornění.
140 120 100 80 60 40 20 0 GB
S
NL 1990
D 1995
B 2000
F
EU 15
2001
Obr. 3: Vývoj modální dělby práce železniční osobní dopravy v EU (1990 - 2001, v oskm, 1990 = 100 %) Zdroj: Evropská komise (2003), vlastní znázornění.
3.2.
Bezpečnost a kvalita
Odhlédnuto od komunikačních problémů osobní dopravy není výstupní kvalita ve smyslu přesnosti – přes vyšší zatížení sítě – před neštěstím v Hatfieldu horší. Pokud v roce 1984/85 bylo 90 % všech vlaků přesných, v roce 1999/00 to bylo 91,9 %. Kromě toho bylo možné (v protikladu k veřejnému mínění) zajistit vyšší obslužnou frekvenci a obsloužit i nové tratě. Také informace pro zákazníky se zlepšily prostřednictvím společných telefonních informací jednotlivých TOCs. Přestože Railtrack veřejnost vinila za těžké nehody, je třeba přiřadit nehody v Paddingtonu a Southfallu lidskému selhání. Ovšem za neštěstí v Paddingtonu nese Railtrack spoluvinu a neštěstí v Hatfieldu bylo třeba přiřadit přímo infrastrukturním nedostatkům. Nehodové statistiky ale neukazují, že by si železniční doprava po roce 1994 vyžádala více smrtelných úrazů (viz obr. 4). Tak dochází také zpráva Cullen-Report, která byla vypracována HSE po neštěstí v Hatfieldu, k výsledku, že bezpečnost je po restrukturalizaci stejně dobrá (nebo špatná) jako za časů British Rail. 6
60 50 40 30 20 10
19 88 19 89 19 90 /9 1 19 91 /9 2 19 92 /9 3 19 93 /9 4 19 94 /9 5 19 95 /9 6 19 96 /9 7 19 97 /9 8 19 98 /9 9 19 99 /0 0 20 00 /0 1 20 01 /0 2
19 87
19 85 19 86
19 83 19 84
19 82
19 80 19 81
19 78 19 79
19 77
19 75 19 76
0
Usmrcení při nehodách s více než 5 oběťmi
Usmrcení při nehodách s méně než 5 oběťmi
Obr. 4: Oběti na životech v britské železniční dopravě (1975 - 2001) Zdroj: Health & Security Executive (2002)
3.3.
Subvence a investice
Subvenční platby jednotlivým TOCs v období mezi 1994/95 a 2001/02 výrazně poklesly, jak bylo dohodnuto ve franšízových smlouvách. Ovšem objem subvencí v letech bezprostředně před drážní reformou byl vyšší než předtím a od roku 2001/02 opět stoupá. Dnes je dosažen vůbec nejvyšší stav od roku 1985 (obr. 5). Je ale třeba uvést, že subvencování jednotlivých TOCs je redukováno i po roce 2000/02, ovšem zároveň dostal EIU poprvé přímou subvenci ve výši 684 mil. GBP (2001/02), resp. 1,166 mld. GBP (2002/03).
£3 000,00
£2 500,00
£2 000,00
£1 500,00
£1 000,00
£500,00
19 85 /8 6 19 86 /8 7 19 87 /8 8 19 88 /8 9 19 89 /9 0 19 90 /9 1 19 91 /9 2 19 92 /9 3 19 93 /9 4 19 94 /9 5 19 95 /9 6 19 96 /9 7 19 97 /9 8 19 98 /9 9 19 99 /0 0 20 00 /0 1 20 01 /0 2 20 02 /0 3
£0,00
Obr. 5: Subvence v britské železniční dopravě (1985/86 - 2002/03, v mil. GBP) Zdroj: SRA (2003), vlastní znázornění.
7
Při posuzování investic v drážním sektoru (srovnej obr. 6) lze rozpoznat již v dobách British Rail určité podfinancování. Již v letech před 1994 nemohlo být zaručeno zachování existující sítě. Zatímco mezi lety 1970 a 1990 ležela investiční míra pravidelně pod 1 mld. GBP a tato hranice byla krátkodobě překročena pouze v rámci přípravy reformy, byla tato míra investic od té doby skoro ztrojnásobena. Právě FOCs investovaly výrazně do nového vozového parku. Proto vypadají na základě růstu výkonnosti investice EIU i TOCs a ROSCOs jako velmi malé. Růst v roce 2000/01 lze vysvětlit zvýšenou angažovaností státu.
£4 500,00 £4 000,00 £3 500,00 £3 000,00 £2 500,00 £2 000,00 £1 500,00 £1 000,00 £500,00 £0,00 1970
1975
1980
1985/86
1990/91
1995/96
2000/01
Obr. 6: Investice v britské železniční dopravě (1970 - 2002, v mil. GBP v cenách roku 1999/2000) Zdroj: SRA (2003).
4.
Poučení z britské drážní reformy
4.1.
Privatizace provozu
Medializované nehody, špatný stav sítě a insolvence Railtracku jako by hovořily pro to, že materiální privatizace EIU jako ve Velké Británii není možná, resp. nevede k cíli. Tento závěr je ale zdejším vývojem popřen: ¾ Za prvé přispěla k problémům v oblasti infrastrukturních investic regulace. Koncesní doby TOCs jako hlavních uživatelů sítě byly výrazně kratší než čas amortizace potřebných investic. Kromě toho vedla strukturální cenová regulace na základě uživatelských konceptů (Sole User Concepts) s variabilní komponentou, která je založena výhradně na skutečných udržovacích nákladech, k tomu, že cena za trasu nemohla převzít žádnou „signální“ funkci. EIU také neměl žádnou motivaci k efektivnímu zacházení s omezenou kapacitou sítí. Tento problém se vyostřil tím, že pro Railtrack se zvýšilo nebezpečí pokut v souvislosti s vyšším využitím sítě. K tomu přispělo, že síťová licence, koncipovaná pro veřejného správce infrastruktury, nebyla uzpůsobena pro vstup na burzu. Nebyly definovány ani konkrétní investiční povinnosti, ani kritéria měření kvality sítě. ¾ Za druhé je zapotřebí hledat ústřední důvod, vedle toho, že EIU nemohla ztrátové tratě sama uzavřít, v podfinancování sítě před rokem 1994. Railtrack byl zřízen na špatné infrastruktuře, takže selhání privatizace bylo „předem naprogramováno“. Kromě toho byl konkurs politicky podmíněn, vždyť byl spuštěn, aniž by Railtrack byl skutečně insolventní.
8
Závěr je, že regionálně diferencovanou síť není možné provozovat čistě na základě privátního hospodářství, pokud síť vykazuje špatný stav a EIU nemůže sám deficitní tratě uzavřít. Nutnost financovat sanaci sítě, a navíc vytvořit efektivní výnos přiměřený kapitálovému trhu, kdy navíc růstem dopravy vyžaduje rozšíření kapacit, EIU regulovaná cenová hladina (Price Cup) podcenila. Ukázalo se, že stát se nemůže vzdát zodpovědnosti za infrastrukturu, pokud zároveň chce podpořit přesun dopravy na koleje. Pokud nechce vysoce zatížit veřejné služby, aby dosáhl fikce samofinancovatelné EIU, musí se postavit své zodpovědnosti čelem. Minimálně v počátku reforem se zdá být smysluplné zachovat státu vlastnictví sítě, aby se usnadnila regulace a její přizpůsobování, které si vynutí její chybný vývoj. Provozování dráhy je ovšem možné vypsat, na základě jasných pravidel, státních finančních povinností a zavedení příslušných motivačních systémů. 4.2.
Privatizace a regulace železniční dopravy
V osobní železniční dopravě bylo zřízeno místo intermodální konkurence 25 regionálních monopolů, jejichž regulace vedla ke zintenzivnění státních zásahů. Strategická rozhodnutí (relace, (minimální) investice, jízdní řády a ceny) provádí DLTR, ORR, OPRAF (resp. SRA). Koexistence dozorčích orgánů, jejichž kompetence nejsou jasně rozděleny a jejichž vztahy mezi sebou nejsou přehledné, vedly ke komplexnosti a netransparentnosti, která nemůže zajistit konzistentní regulaci. Tak byly jednotlivé TOCS při klesání subvencí odkázány na zvýšení výnosů a redukci nákladů, aby zůstaly výdělečné. To poslední bylo po značném vyčerpání úsporných potenciálů sotva možné a zvýšení cen bylo vázáno regulací. Jedinou možností bylo tedy rozšíření nabídky, čemuž ale bránila špatná motivace EIU. Investice do vozového parku by mohly problém ještě vyostřit, v každém případě neproběhly, protože franšízové období bylo kratší než odpisová doba a tedy nebylo možné zjistit amortizaci. Cenový rozdíl mezi starými a novými vozidly jako pobídka k investování pro TOCs byl znemožněn krátkými lhůtami koncesí, tím se také zostřilo zdrženlivé chování ROSCOs. Vedle nekonzistentní regulace přispělo k problémům s kvalitou i politicky podmíněné špatné strukturování franšíz. Na počátku výběrových řízení nebyly stanoveny rámcové podmínky, jako například PSR. Protože (sítí nezpůsobené) příčiny zpoždění nebyly zohledněny v pobídkovém režimu, byly TOCs sice v rámci jejich vlastních jízdních řádů přesné, ale poklesla kvalita přípojů. Pokud chtěly TOCs minimalizovat pokuty, ani nemohly na zpožděné spoje jiných společností vyčkávat. PSR byly na úrovni britských železnic nasazeny příliš nízko. Kromě toho OPRAF nevyužívala sankčních možností, což nepřispělo k hodnověrnosti regulačního režimu. Naprosto nepochopitelné je, že kontrolující (Railtrack) měl provádět kontrolu (také) sám nad sebou. Přesto je nutno soutěž výběrových řízení ohodnotit jako úspěch, protože ústřední cíl, redukce subvencí pro TOCs, byl rovněž splněn, stejně jako vzestup výkonu a aspoň mírný vzestup nabízené kvality. Místo jednostranného zaměření na náklady měla být ale silněji podporována kvalitativní zlepšení. Proto je zapotřebí definovat minimální kvalitu v souladu s dopravně-politickými cíli, kontrolu jejího dodržování na základě motivační stupnice svěřit nezávislé instanci a pokuty nastavit řádně citelně. Potřeba „implementovat jasný motivační systém bez rozporů a efektivní regulační infrastrukturu“, aby byla zajištěna koordinace aktérů napříč vertikálně dezintegrovaným drážním sektorem, je v Británii evidentní. K tomu je naprosto nezbytná defragmentace regulační infrastruktury. Větší zlepšovací potenciály než soutěž v rámci výběrových řízení nabízí plné otevření trhu.
9
V nákladní dopravě mohou FOCs zlepšovat svou intermodální konkurenční pozici prostřednictvím vysokých investic do vozidel a zvýšenou orientací na zákazníka více, než jakýkoli jiný evropský nákladní drážní podnik. Materiální privatizace nákladní dopravy je odpovídajícím způsobem bez rozporů. Přestože tento pozitivní vývoj je připisován (potenciální) intermodální konkurenci, zůstává otázka, proč volný přístup na trh byl doposud tak málo využit. Uveďme, že FOCs nemohou získat žádné balíky tras, z čehož vyplývají vysoké transakční náklady. K tomu přispívá i udělené dědické právo a nezřízení vozidlového poolu. 4.3.
Dezintegrace drážního sektoru
Pro posouzení vertikální dezintegrace jsou rozhodující prokazatelné ztráty vertikální synergie v porovnání se zvýšenou efektivitou. Možné zdroje vertikálních předností jsou transakční náklady, bezpečnost dopravy, tvorba jízdního řádu, řízení tras a (investiční) konsensus mezi EIU (infrastrukturními podniky) a EVU (dopravci). ¾ Pokud jde o bezpečnost dopravy, není možno prokázat žádný vliv ve srovnání se stavem před reformou (British Rail). Deficit inženýrsky-technického know-how ovšem u rozdělených společností IMCs znamenal jisté problémy s plánováním údržby. Fyzickou údržbu je možné vyčlenit, ale pro inženýrsko-odborné expertízy to neplatí. ¾ Vysoký stupeň (horizontální) dezintegrace vedl k vysokým transakčním nákladům. Každá TOC musela uzavřít kromě licenční smlouvy s ORR, která předpokládá bezpečnostní standard HSE, franšízovou smlouvu s OPRAF, leasingovou smlouvu s ROSCOs a smlouvu na využití trasy s Railtrackem. Část těchto smluv by byla ale nutná i v případě integrované sítě. Dalším významným dílem zvýšení transakčních nákladů je třeba připsat neefektivní regulační organizaci. ¾ Právě v investiční politice přispěla k problémům nekonzistence regulace. Jednotlivým aktérům se nepodařilo dát dostatečnou motivaci pro investice, resp. zajistit nutné rámcové podmínky. Klíčovým problémem se ukázala být odlišnost časových horizontů, která ze strany regulace nebyla zohledněna. ¾ Postup rozdělování tras nevyhověl požadavkům efektivity. To platí pro strukturu cen za trasu v osobní dopravě, stejně jako dědická práva v nákladní dopravě. Kromě toho vyhovuje jízdní řád spíše přáním EVU než předlohám od SRA. Změny jízdního řádu jsou problematické, protože je třeba zapojit SRA, ORR, Railtrack, příslušnou PTE a zúčastněné EVU. Krátkodobé dispozice nezohledňují integraci sítě. Rovněž je sporné, zda by regulace integrovaných EVU vytvořila efektivnější management tras. Institucionální rozdělení nákladní a osobní železniční dopravy nezpůsobilo žádnou ztrátu horizontální synergie. Uvnitř těchto segmentů je ovšem možné sledovat koncentrační tendence, které ukazují na problémy rozpadu sítě. Konsensuální problémy ve 25 franšízových zónách svědčí o tom, že rozdělení došlo příliš daleko. To vedle fragmentované regulace přispělo značným dílem k vzestupu transakčních nákladů. Tedy se nabízí určitá (omezená) horizontální reintegrace, která by mohla přispět také k zostření konkurence na trhu. Koncentrace nabídky v nákladní dopravě je třeba zpětně připsat především prodeji většinového podílu nákladní dopravy British Rail jednomu zájemci. Ztráty v oblasti sféry úspor (scope economies) jsou v protikladu k úspěchům drážní reformy v souvislosti se zvýšeným množstvím investic, zvýšenou přesností osobní dopravy a důslednou tržní orientací nákladní dopravy. To se odráží ve zvýšených přepravních výsledcích, vyšším vytížení sítě a v evropském porovnání ve vysokém podílu železnice na 10
modální dělbě práce. Kromě toho je možné prokázat příznačné operativní přírůstky efektivity. Zatímco přepravní výkon od roku 1994 stoupá, byly do roku 2000 sníženy operativní náklady sítě a provozu o 6 %, tím klesly jednotkové náklady na oskm/tkm o 17/2,7 % p.a. Produktivita práce, měřená v oskm na zaměstnance, stoupla pouze mezi lety 1994 a 1997 o 24 %. Pokud ji měříme ve vlakových km na zaměstnance, zvýšila se o 14 %. V modelových výpočtech se zdá, že ve srovnání se zachováním vertikálně integrované dráhy mohly být sníženy jednotkové náklady o jedno procento p.a. Dohromady by to do roku 2000 znamenalo úsporu 800 mil. GBP, takže výdaje na restrukturalizaci by byly amortizovány během několika let. Celkem tedy britská drážní reforma přinesla více dobrého než zlého. Přestože vedle intermodální hospodářské soutěže (výběrových řízení) přispěla k růstu efektivity rozhodujícím způsobem materiální privatizace, pozitivní vývoj byl umožněn teprve faktickým oddělením sítě a provozu, pro což hovoří také srovnání na evropské úrovni. Privatizace EVU předpokládá opět rozdělení sítě, pokud EIU nemohou být plně materiálně privatizovány. Proto připomínají právě malé EVU, že spravedlivá intermodální soutěž je možná pouze na základě dezintegrace. Specifická forma reformní koncepce a její realizace vedla sice ke ztrátám v oblasti synergických efektů, to ale nesmí být generalizováno jako argument proti rozdělení sítě a provozu, protože ke koordinačním problémům značně přispěla naprosto nedostatečná příprava reformy, fragmentovaná regulační infrastruktura, stejně jako rozdělení sektoru na stovku nezávislých společností v jediném reformním kroku. 5.
Závěr
Rozhodující chybou, která je základem mnohých hodnocení britské drážní reformy, je stanovený srovnávací rámec. Místo aby byl stávající stav srovnáván se stavem před rokem 1994, srovnávají se výsledky často ve smyslu „ekonomické nirvány“ s perfektním světem. Přesto dnešní britské železnice vykazují prakticky ve všech ohledech lepší výsledky, než British Rail. Růst efektivity a dosažení hlavního reformního cíle, převedení dopravy na koleje, byly umožněny nakonec teprve vertikální dezintegrací. Ztráty synergických předností se sice nepodařilo odstranit, v mnoha případech je třeba je připsat neprůchodnostem regulace. Tak nejsou vzniklé koordinační problémy výsledkem „neoliberální deregulační strategie“, nýbrž následkem nekoordinované, netransparentní a ve výsledku nekonzistentní regulace, podmíněné politickým selháním při přípravě a implementaci reformy. Přestože pečlivá příprava pomůže odstranit mnohé chybné procesy, chyby předem absolutně vyloučit nelze. Drážní reformy by neměly být proto jediným aktem, nýbrž musí být brány jako proces, při kterém je původní implementovaná koncepce postupně optimalizována. Kdo ovšem poukazem na Velkou Británii vertikální dezintegraci odmítá, zavírá nejen cestu revitalizaci evropských železnic, ale potlačuje také „hospodářskou soutěž jako cestu k novým myšlenkám“.
11
Přehled použitých zkratek ATOC
Association of Train Operating Companies
CRUCC
Central Rail User’s Consultative Committee
DTLR EIU EVU FOCs
Department for Transport, Local Government and the Regions Eisenbahninfrastrukturunternehmen Eisenbahnverkehrsunternehmen Freight Operating Companies
HMS
Heavy Maintenance Suppliers
HSE IMCs
Health and Safety Executive Infrastructure Maintenance Companies
OPRAF
Office of Passenger Rail Franchising
ORR PSR
Office of the Rail Regulator Passenger Service Requirements
PTA PTEs ROSCOs
Passenger Transport Authorities Passenger Transport Executives Rolling Stock Companies
RPCC
Rail Passenger Committees & Council
RUCCs SRA TOCs
Rail Users Consultative Committees Strategic Rail Authority Train Operating Companies
TRCs
Track Renewal Companies
Asociace společností provozujících osobní vlakovou dopravu Ústřední poradní výbor pro uživatele železnic britské ministerstvo dopravy podnik železniční infrastruktury podnik železničního provozu Společnosti provozující nákladní dopravu Dodavatelé oprav železničních vozidel Exekutiva pro zdraví a bezpečnost Společnosti pro údržbu infrastruktury Úřad franšízy osobní železniční dopravy Úřad drážního regulátora požadavky na služby v osobní dopravě Úřady osobní dopravy Exekutiva osobní dopravy Společnosti pro leasing železničních vozidel Výbory a rada osobní železniční dopravy Poradní výbory uživatelů železnic Strategický drážní úřad Společnosti provozující osobní dopravu Společnosti pro rekonstrukce tratí
Název originálu: Vertikale Desintegration des britischen Eisenbahnsektors Zdroj: Internationales Verkehrswesen (57) 4/2005, s. 136 - 142 Překlad: František Vichta Korektura: ODIS
12
