EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 24.4.2015 COM(2015) 179 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE Voortgangsverslag over de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak voor gedecentraliseerde EU-agentschappen
NL
NL
In de gemeenschappelijke aanpak voor de gedecentraliseerde agentschappen van de EU waarover het Europees Parlement, de Raad en de Commissie het in juli 2012 eens zijn geworden, wordt een coherenter en efficiënter kader voor de werking van de agentschappen geschetst. De Commissie heeft zich ertoe verbonden voor de follow-up van deze overeenkomst te zorgen, in voorkomend geval in samenwerking met de agentschappen. De voornaamste doelstellingen van de Commissie voor de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak zijn: evenwichtiger bestuur, meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid en sterkere samenhang. Deze doelstellingen zijn van bijzonder belang op een ogenblik dat efficiënter en verantwoordelijker gebruik van middelen centraal staan. In haar stappenplan van december 2012 heeft de Commissie gedetailleerd aangegeven hoe zij van plan was gevolg te geven aan de gemeenschappelijke aanpak: zij noemde een aantal initiatieven waarvoor actie nodig was van harerzijde en/of van de zijde van de agentschappen, de lidstaten, het Europees Parlement en de Raad. De initiatieven zijn een rechtstreekse vertaling van de bepalingen van de gemeenschappelijke aanpak in concrete resultaten. Het stappenplan voorziet in termijnen voor deze resultaten, waarvoor de Commissie verantwoordelijk is (30 initiatieven) en merkt 5 initiatieven aan die de Commissie prioritair acht. Bovendien wordt aangegeven waar samenwerking met de agentschappen noodzakelijk is en op welke vlakken de agentschappen al begonnen zijn met de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak. Naast de in het stappenplan vermelde maatregelen vereist de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak de aanpassing van de oprichtingsbesluiten van bestaande agentschappen na een gevalsgewijze analyse, alsmede de aanpassing of de vaststelling van andere wetgevingshandelingen (statuut van de ambtenaren1, financiële kaderregeling2). Dit is het tweede verslag van de Commissie over de uitvoering van het stappenplan. Er wordt met name aandacht besteed aan de vorderingen die sinds de aanneming van het eerste verslag in december 20133 zijn gemaakt met betrekking tot de maatregelen van het stappenplan die onder de verantwoordelijkheid van de Commissie vallen. Het jaar voordien boekte de Commissie reeds aanzienlijke vooruitgang bij de uitvoering van het stappenplan, met onder meer de aanneming van richtsnoeren met standaardbepalingen voor vestigingsovereenkomsten van gedecentraliseerde EU-agentschappen, het communicatiehandboek voor de gedecentraliseerde EU-agentschappen, richtsnoeren voor het voorkomen en beheren van belangenconflicten binnen gedecentraliseerde EU-agentschappen en richtsnoeren over prestatiebegroting en gedecentraliseerde agentschappen.
1. Goede vooruitgang bij de uitvoering van het stappenplan
1 2 3
PB L 287 van 29.10.2013, blz. 15. PB L 328 van 7.12.2013, blz. 42. http://europa.eu/agencies/documents/2013-1210_progress_report_on_the_implementation_of_the_common_approach_en.pdf
2
In het stappenplan heeft de Commissie een ambitieuze agenda opgenomen voor 2013 en daarna. Er zijn gezamenlijk door de diensten van de Commissie en de gedecentraliseerde agentschappen substantiële inspanningen geleverd.
a. Oprichting van agentschappen In 2014 hebben de diensten van Commissie, met inbreng van de agentschappen, een opstarttoolkit samengesteld die betrekking heeft op procedures die bij de oprichting van een agentschap moeten worden gevolgd4. Deze richtsnoeren staan ter beschikking van zowel de agentschappen als de geassocieerde directoraten-generaal en worden voortdurend bijgewerkt. Deze exercitie is bijzonder nuttig in het kader van de oprichting van de Gemeenschappelijke afwikkelingsraad (GAR), een nieuw EU-orgaan dat in 2014 is opgericht5. De GAR is de afwikkelingsautoriteit voor de bankenunie en zal nauw samenwerken met de nationale afwikkelingsautoriteiten van de deelnemende lidstaten. Sinds 1 januari 2015 wordt gewerkt aan de ontwikkeling van afwikkelingsplannen van kredietinstellingen en naar verwachting zal de GAR vanaf 1 januari 2016 volledig operationeel zijn. Overeenkomstig de gemeenschappelijke aanpak moet tussen de GAR en de Belgische autoriteiten zo snel mogelijk een vestigingsovereenkomst worden gesloten op basis van de richtsnoeren die de Commissie daartoe in 2013 heeft vastgesteld. Momenteel ontbreekt nog voor 7 andere agentschappen6 de betrokken vestigingsovereenkomst. Daarom verzoekt de Commissie opnieuw de betrokken lidstaten7 en agentschappen om zo snel mogelijk over te gaan tot de ondertekening van deze overeenkomsten8.
b. Werking van de agentschappen Op basis van feedback van de agentschappen heeft de Commissie richtsnoeren vastgesteld voor het programmeringsdocument van de agentschappen9 (van toepassing vanaf 2016) en een standaardformulier voor het geconsolideerde jaarlijkse activiteitenverslag van de agentschappen10 (van toepassing vanaf 2015), overeenkomstig de vereisten van de nieuwe 4 5
6 7 8 9 10
Maatregel nr. 10 van het stappenplan. Artikel 64 van de oprichtingsverordening van de GAR (Verordening (EU) nr. 806/2014 van 15.7.2014, PB L 225 van 30.7.2014, blz. 1) bepaalt dat, voor zover dit verenigbaar is met het eigen karakter van de afwikkelingsraad, voor de financiële bepalingen wordt uitgegaan van de overeenkomstig artikel 208 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad vastgestelde financiële kaderregeling CPVO, EASA, EMA, ERA, ESMA, Eurofound en FRONTEX. Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Polen. Maatregel nr. 8 van het stappenplan. Maatregel nr. 26 van het stappenplan. Maatregel nr. 31 van het stappenplan.
3
financiële kaderregeling. Deze documenten11 dienen ter ondersteuning van de agentschappen bij de voorbereiding van twee belangrijke instrumenten, namelijk het verslagleggingsdocument, voor het eerst voor het begrotingsjaar 2014 en het programmeringsdocument vanaf het begrotingsjaar 2017, en zullen op die manier bijdragen tot een coherenter beleid en meer verantwoordelijkheid in alle agentschappen. In de context van beperkte financiële en personele middelen zijn de Commissie en de agentschappen inspanningen blijven leveren om structurele maatregelen te zoeken en aan te nemen ter rationalisering van de werking van deze laatste: verlening van diensten12: in maart 2014 heeft de Commissie voor haar directoratengeneraal en diensten richtsnoeren voor het terugboeken van diensten vastgesteld. Hoewel de richtsnoeren niet van toepassing zijn op gedecentraliseerde agentschappen, bevatten zij fundamentele beginselen voor interne terugboeking, bijv. gelijke behandeling van cliënten, transparantie en winstverbod. Ter wille van de samenhang wordt ook een kostenberekeningsmodel en een modeldocument voor jaarlijkse verslaglegging voorgesteld. De Commissie is bezig met het opstellen van soortgelijke richtsnoeren voor andere instellingen, gedecentraliseerde agentschappen en organen. In dit verband heeft de Commissie nota genomen van de door de agentschappen voorgestelde algemene beginselen met betrekking tot de door de Commissie geboden diensten (bv. transparantie, op steun gerichte aanpak, tijdigheid, coherentie, efficiëntie en verantwoording); herziening van overeenkomsten inzake dienstverleningsniveau (SLA)13: over de SLA tussen agentschappen en het Uitbetalingsbureau (PMO) werd opnieuw onderhandeld, hetgeen heeft geleid tot gestroomlijnde voorwaarden die gebaseerd zijn op een transparante kostenberekeningsmethode voor de werkelijke gemiddelde kosten. Andere overeenkomsten inzake dienstverleningsniveau zullen in de toekomst worden herzien in overeenstemming met de nieuwe richtsnoeren; steun op het gebied van overheidsopdrachten14: er zijn aanvullende richtsnoeren ontwikkeld met het oog op deelname van agentschappen aan aanbestedingen en opdrachten die door de Commissie worden uitgeschreven, wanneer er potentieel is om efficiëntiewinst te boeken. De Commissie biedt de agentschappen ook algemene steun aan op dit gebied. Met name verstrekt de Commissie op maat gesneden financiële opleiding aan de agentschappen die met haar een overeenkomst inzake dienstverleningsniveau hebben gesloten. De Commissie stelt ook haar financiële helpdesk beschikbaar, waar ongeveer een derde van de vragen in verband met financieel beheer van agentschappen afkomstig zijn. Voorts is alle informatie over aanbestedingen en het beheer van contracten op een speciale website op het intranet toegankelijk voor agentschappen; steun op het gebied van de certificering van de jaarrekening van de entiteiten: artikel 208, lid 4, van het Financieel Reglement bepaalt dat een onafhankelijke extern 11 12 13 14
C(2014) 9641. Maatregel nr. 12 van het stappenplan. Maatregel nr. 13 van het stappenplan. Maatregel nr. 14 van het stappenplan.
4
controleur de jaarrekeningen van elk van de organen verifieert. Te dien einde heeft de Commissie haar kaderovereenkomst inzake audit en controles ter beschikking gesteld van de agentschappen. Aangezien elk agentschap volledig verantwoordingsplichtig blijft voor het ondertekende specifieke contract, zijn de specificaties opgesteld in nauwe samenwerking met de Europese Rekenkamer met het oog op de samenhang met de praktijken van de Rekenkamer en de toegevoegde waarde van het verslag van de externe contractant. Wat betreft de stroomlijning van de internationale activiteiten van de agentschappen, werden of worden werkafspraken ondertekend tussen de meeste geassocieerde directoraten-generaal en de agentschappen om ervoor te zorgen dat deze laatste binnen hun mandaat en het institutionele kader werken15, met name in de gevallen waarin de relevante bepalingen inzake internationale activiteiten die zijn opgenomen in de oprichtingsbesluiten van de agentschappen van meer algemene aard zijn. De Commissie zal dit proces blijven volgen. Met betrekking tot de belangrijke kwestie van het voorkomen en beheren van belangenconflicten16 heeft de Commissie in december 2013 richtsnoeren vastgesteld. De Commissie verzoekt de agentschappen om onverwijld hun respectieve regelgevingskaders inzake belangenconflicten vast te stellen overeenkomstig deze richtsnoeren. Agentschappen moeten hierbij een passend evenwicht vinden tussen het beheer van belangenconflicten en het behoud van hun vermogen om het best mogelijke wetenschappelijke advies te verkrijgen. De Commissie herinnert aan het feit dat, aangezien de agentschappen juridisch onafhankelijke entiteiten zijn, zij als enige verantwoordelijk zijn voor de manier waarop zij in de praktijk met de kwestie van belangenconflicten omgaan, en met name hoe zij afdwingen en erop toezien dat de belangrijkste beginselen op dit gebied worden geëerbiedigd, en voor de verslaglegging erover. Ter bevordering van het uitwisselen van beste praktijken inzake de uitwisseling van gerubriceerde informatie van de Unie (EUCI)17 heeft de Commissie een netwerk van ambtenaren van de gedecentraliseerde EU-organen met beveiligingstaken opgericht. Het netwerk heeft als doel regelmatig (ten minste eenmaal per jaar) interactieve bijeenkomsten te houden, die dienen als platform voor een uitvoerige uitwisseling van beste praktijken en ervaringen op het gebied van de verwerking van EUCI in het algemeen en op de uitwisseling van EUCI in het bijzonder. Bovendien verleent de Commissie via de tot stand gekomen overeenkomsten inzake dienstverleningsniveau steun aan een aantal agentschappen op andere gebieden betreffende beveiliging, zoals de productie van dienstbadges, beveiligingsopleiding, advies inzake de fysieke beveiliging van gebouwen, enz. c. Evaluaties, audit en OLAF De Commissie zet haar werkzaamheden tot herziening van de evaluatierichtsnoeren verder18. De agentschappen hebben aan dit proces bijgedragen. Deze richtsnoeren, die van toepassing zijn op alle door diensten van de Commissie uitgevoerde evaluaties, zullen de basis vormen
15 16 17 18
Maatregel nr. 17 van het stappenplan. Maatregelen nrs. 33 tot en met 35 van het stappenplan. Maatregel nr. 37 van het stappenplan. Maatregel nr. 45 van het stappenplan.
5
voor het handboek voor evaluaties van agentschappen dat werd ontwikkeld in het kader van het Performance Development Network (netwerk voor prestatieontwikkeling). Met betrekking tot de vaststelling van het auditprogramma heeft de dienst Interne audit (IAS) een risicobeoordeling vastgesteld op portefeuilleniveau. Aan elk agentschap wordt een risicoprofiel toegekend op basis van een aantal criteria. De toegekende risicoprofielen worden jaarlijks herzien. De frequentie, de aard van de audits en de toepasselijke procedures worden vastgesteld op basis van het risicoprofiel van de entiteit, aangevuld met specifieke informatie over risico’s op het niveau van de procedure. Bovendien worden er passende regelingen ontwikkeld om te zorgen voor minimale auditdekking voor entiteiten met een lager risico. Wat betreft het toezicht op de tenuitvoerlegging van aanbevelingen wordt de klemtoon verschoven van een periodieke/jaarlijkse exercitie naar continue monitoring en follow-up van de uitstaande aanbevelingen. Overeenkomstig het IAS-handvest voor agentschappen en andere autonome organen biedt de IAS indien nodig samenwerking en coördinatie met de interne auditteams aan met het oog op het verstrekken van optimale auditdekking. OLAF heeft in januari 2014 twee workshops georganiseerd voor de agentschappen om hen een aanvullende gids met stapsgewijze uitleg te bieden over het opstellen van hun strategie voor fraudebestrijding. OLAF heeft later ook verschillende agentschappen op maat gesneden hulp geboden. Thans hebben EFCA, Cedefop, EASA, EIGE, Eiopa, ESMA en OHIM hun strategie voor fraudebestrijding al aangenomen. Aan de strategie voor fraudebestrijding van de EBA wordt de laatste hand gelegd. d. Beheer van de financiële en personele middelen en begrotingsprocedure In 2013 zijn het Europees Parlement, de Raad en de Commissie overeengekomen een interinstitutionele werkgroep voor middelen van agentschappen op te richten in het kader van de bemiddeling voor de begroting 2014 van de EU. Zoals bepaald in het meerjarig financieel kader 2014-2020 hebben de drie instellingen zich ertoe verbonden het personeelsbestand van alle EU-instellingen, -organen en -agentschappen geleidelijk met 5 % te verminderen over vijf jaar en zijn zij het erover eens geworden dat het nodig was om de ontwikkeling van gedecentraliseerde agentschappen hechter en meer permanent te controleren, teneinde een coherente aanpak te waarborgen. De interinstitutionele werkgroep over de middelen van agentschappen is in 2014 twee keer bijeengekomen en zal haar werkzaamheden naar verwachting voortzetten tot het einde van 2017, wanneer de begroting voor 2018 naar verwachting zal worden goedgekeurd en de doelstelling van 5 % zal zijn bereikt. Na de nieuwe financiële kaderregeling maakt het programmeringsinstrument inzake personeelsbeheer (d.w.z. het meerjarenplan voor personeelsbeleid) deel uit van het nieuwe enkelvoudig programmeringsdocument waarin de jaarlijkse en de meerjarige werkprogramma's worden opgenomen samen met de programmering van personele en financiële middelen. Dit nieuwe instrument19 zal voor het eerst door de agentschappen worden gebruikt voor de programmeringsexercitie voor 2017. Bovendien werden nieuwe richtsnoeren voor verslaglegging ontwikkeld, met het oog op de stroomlijning van de verslagleggingsvereisten, namelijk het samenbrengen van aspecten van HR-verslaglegging, financiële verslaglegging en verslaglegging over activiteiten.
19
Maatregel nr. 26 van het stappenplan.
6
Na grondig overleg met de agentschappen hebben de diensten van de Commissie richtsnoeren20 vastgesteld over op maat gemaakte prestatie-indicatoren ter beoordeling van de door directeuren van agentschappen behaalde resultaten21. Deze indicatoren worden meegenomen in de werkzaamheden van het Europees Parlement en de Raad in het kader van de kwijtingsprocedure van de agentschappen. De laatste hervorming van het ambtenarenstatuut heeft een vereenvoudigde procedure mogelijk gemaakt inzake de toepassing van uitvoeringsbepalingen in agentschappen. Daarnaast werd nog verder vereenvoudigd door nieuwe richtsnoeren22 van de diensten van de Commissie voor de goedkeuring van uitvoeringsbepalingen, waardoor in de procedure tijd en middelen kunnen worden bespaard. Voorts zijn er modeluitvoeringsbepalingen ontwikkeld op het gebied van de aanwerving en de loopbaan van personeel van agentschappen om te vermijden dat er te veel verschillende regels zouden gelden in de agentschappen. Deze zijn het resultaat van samenwerking tussen de diensten van de Commissie en de agentschappen. Wat administratieve onderzoeken en tuchtprocedures betreft, hebben de diensten van de Commissie nauw samengewerkt met de agentschappen om een gemeenschappelijke disciplinaire pool van onderzoekers op te richten. Dit omvatte tevens de organisatie van intensieve opleidingen door de Commissie. Ten slotte zullen de diensten van de Commissie blijven werken aan de ontwikkeling van een gids over de interne planning en ontvangstraming van agentschappen - op basis van goede praktijken - teneinde de agentschappen te helpen om in voorkomende gevallen minder middelen over te dragen of te annuleren23.
2. Herziening van de oprichtingsbesluiten van agentschappen In 2014 stelde de Commissie voor om de oprichtingsakte van CEPOL aan te passen aan de beginselen die zijn vastgesteld in de gemeenschappelijke aanpak. In het voorstel wordt ook rekening gehouden met de relevante bepalingen in de herziene financiële kaderregeling. De herziening was nodig om CEPOL het juiste juridische mandaat en de noodzakelijke middelen te geven om het EU-opleidingsprogramma voor rechtshandhaving uit te voeren. Het voorstel is in overeenstemming met het besluit van de medewetgevers om CEPOL naar Boedapest te verhuizen. Het oorspronkelijke voorstel van de Commissie om Europol en CEPOL samen te voegen, werd door de medewetgevers afgewezen. In het geval van de herziening van de oprichtingsbesluiten van CEPOL, Eurojust, Europol en OHIM, heeft de Commissie belangrijke hervormingen voorgesteld om te zorgen voor de volledige tenuitvoerlegging van de gemeenschappelijke aanpak. De Commissie herinnert aan de interinstitutionele verbintenis om dergelijke herzieningen van oprichtingsbesluiten te gebruiken als kansen om de gemeenschappelijke aanpak uit te voeren en dus na te leven, zoals de versterking van de toezichthoudende rol van de raad van bestuur (onder meer door te 20 21 22 23
SWD(2015) 62. Maatregel nr. 89 van het stappenplan. Maatregel nr. 87 van het stappenplan. Maatregel nr. 82 van het stappenplan.
7
zorgen voor volledige deelname van de Commissie), het waarborgen van een transparante selectieprocedure voor directeuren en de noodzakelijke goedkeuring van een programmeringsdocument met een meerjarige component, de eventuele oprichting van een raad van bestuur wanneer dit zorgt voor meer efficiëntie en de verplichting tot een betere follow-up van de evaluaties en audits. Gezien de lopende interinstitutionele besprekingen over de herziening van de oprichtingsbesluiten van bepaalde agentschappen, betreurt de Commissie het gebrek aan politieke wil om de naleving te waarborgen van de gemeenschappelijke aanpak voor de gedecentraliseerde agentschappen van de EU, met name wat betreft de rol of de samenstelling van de beheersstructuren van de agentschappen. De Commissie is ingenomen met de aanneming in 2014 van de herziene verordening tot oprichting van het Europees GNSS-Agentschap (GSA)24, die grotendeels in overeenstemming is gebracht met de beginselen die zijn vastgesteld in de gemeenschappelijke aanpak.
3. Rol van de vertegenwoordigers van de Commissie in de raden van bestuur van agentschappen Net als in 2013 hebben vertegenwoordigers van de Commissie het in de gemeenschappelijke aanpak vastgestelde waarschuwingssysteem niet geactiveerd. Er wordt aan herinnerd dat dit instrument geen juridische, maar een politieke dimensie heeft. De vertegenwoordiger van de Commissie heeft geen juridische mogelijkheid om een beslissing van de raad van bestuur te schorsen. Het systeem staat de vertegenwoordigers van de Commissie echter toe zich formeel te verzetten tegen besluiten van de raad van bestuur met het oog op het waarborgen van coherentie met het EU-beleid en de verenigbaarheid van de activiteiten van de agentschappen met hun mandaat en de relevante EU-wetgeving, en vervolgens het Europees Parlement en de Raad te waarschuwen. Vertegenwoordigers van de Commissie in de raden van bestuur van agentschappen zijn steun blijven verlenen aan de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak door de agentschappen, door de tenuitvoerlegging van het stappenplan in elk individueel agentschap te volgen, door de voortgang te evalueren en het geassocieerde directoraat-generaal en de centrale diensten te waarschuwen in het geval van problemen. In het bijzonder wanneer agentschappen bij wijze van uitzondering door de respectieve gedelegeerde ordonnateurs van de Commissie zijn belast met begrotingsuitvoeringstaken, moeten zij kunnen rekenen op de controleresultaten en de indicatoren waarover het agentschap verslag heeft uitgebracht en derhalve zekerheid verkrijgen over de verwezenlijking van de interne controledoelstellingen wat de betrokken begrotingsuitvoering betreft. In dit verband kunnen de respectieve gedelegeerd ordonnateurs ook een beroep doen op informatie die door de vertegenwoordigers van de Commissie in de raad van bestuur van het agentschap is verkregen.
4. Conclusies 24
PB L 150 van 20.5.2014, blz. 72.
8
Conform haar eerdere toezeggingen heeft de Commissie in 2013 en 2014 aanzienlijke inspanningen geleverd om de maatregelen van het stappenplan die onder haar verantwoordelijkheid vallen, te nemen, teneinde gevolg te geven aan de gemeenschappelijke aanpak voor gedecentraliseerde EU-agentschappen. De Commissie heeft ook een grondige gevalsgewijze analyse gemaakt bij de voorbereiding van haar wetsvoorstellen om ervoor te zorgen dat zij in overeenstemming zijn met de gemeenschappelijke aanpak. Het hoofddoel van haar werkzaamheden is te zorgen voor evenwichtiger bestuur, meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid en grotere samenhang. De uitvoering van het stappenplan inzake de gemeenschappelijke aanpak was gebaseerd op uitgebreide werkzaamheden van de Commissie, maar ook van de gedecentraliseerde agentschappen, die actief hebben bijgedragen in het hele proces. De Commissie is verheugd over de proactieve aanpak van de agentschappen en neemt nota van het verslag over de maatregelen van het stappenplan die onder verantwoordelijkheid van de agentschappen vallen, dat het netwerk van EU-agentschappen in februari 2015 heeft goedgekeurd. De hervormingen die in het kader van de gemeenschappelijke aanpak hebben plaatsgevonden, blijven de komende jaren zeer relevant. De Commissie zal zich blijven inzetten voor de beginselen die zijn vastgesteld in de gemeenschappelijke aanpak en verzoekt het Europees Parlement, de Raad, de lidstaten en de agentschappen om hetzelfde te doen, met name op het gebied van kwesties die onder hun directe verantwoordelijkheid vallen.
9
