VERSLAG
Divosa Vrijdag 13 november 2015
Succesvolle strategieën om uw bestand te verlagen
www.divosa.nl 1
LOKAAL BELEID KAN HET VERSCHIL MAKEN
MAAR HOE? Het beperken van de instroom in de bijstand en het bevorderen van de uitstroom: gemeenten hebben er al meer dan tien jaar ervaring mee. Nieuw onderzoek geeft inzicht in wat heeft gewerkt en wat niet. Op 13 november 2015 stond dit centraal tijdens de Divosa Vrijdag: Succesvolle strategieën om uw bestand te verlagen. TEKST: SANDER PETERS, BEELD: KOEN PETERS
2
grote fabriek de deuren sloot, terwijl de andere gemeente profiteert van de vestiging van een groot buitenlands bedrijf. Maar uiteindelijk blijft er na een kwantitatieve analyse altijd een onverklaarbaar verschil over. Op dat deel, het residu, zouden gemeenten blijkbaar invloed kunnen hebben. Dat is interessant om te onderzoeken.” Rutger Zwart (links) en Gerard Marlet van Atlas voor gemeenten
ONDERZOEK ATLAS VOOR GEMEENTEN:
‘NIET ALLE VERSCHILLEN TUSSEN GEMEENTEN ZIJN TE VERKLAREN’
H
et vergelijken van het aantal bijstandsgerechtigden in verschillende gemeenten is en blijft een lastige exercitie. Zeker als het doel is om conclusies te trekken over de prestaties van de gemeenten. Het is namelijk een klassiek geval van appels met peren vergelijken. Want niet zozeer, of beter gezegd niet alleen het handelen van de gemeente is van invloed op het aantal uitkeringen, maar zeker ook de samenstelling van de bevolking (leeftijd, opleidingsniveau, man/vrouw) en de staat van de lokale of regionale economie. Pas wanneer die factoren zijn weggefilterd, kunnen we zinnige uitspraken doen over de prestaties van gemeenten of de effectiviteit van beleid of specifieke instrumenten. Resultaten filteren is precies wat onderzoeksbureau Atlas voor gemeenten in opdracht van Divosa heeft gedaan. Onderzoeker Gerard Marlet, die zich er samen met collega Rutger Zwart over gebogen heeft, vertelt dat zij eerst de in- en uitstroom in de bijstand in Nederlandse gemeenten onderzocht hebben. “Dan zie je natuurlijk flinke verschillen. Voor een groot deel zijn die logisch en te verklaren; in de ene gemeente zijn nu eenmaal meer laagopgeleiden dan in de andere en in de ene stad heeft de economie een paar jaar terug een opdoffer gekregen toen een
PIEKEN EN DALEN Atlas voor gemeenten heeft zich in dit onderzoek vervolgens gefocust op 57 centrumgemeenten. Hoe zijn opvallende knikken – zowel pieken als dalen – in de in- en uitstroomontwikkeling te verklaren? Dit was het kwalitatieve deel van het onderzoek. Uit die rondgang kwam een aantal succesvolle strategieën naar voren, aldus Marlet. “Strategie 1 is de grote schoonmaak die bijvoorbeeld Amsterdam voor de invoering van de WWB uitvoerde. Iedereen met een bijstandsuitkering werd uitgenodigd voor een grote banenmarkt in de stad. Wie niet kwam opdagen, verloor zijn uitkering. Dat heeft veel opgeleverd. In de grafiek van de gemeente Amsterdam zien we een enorme daling na 2002.” Strategie 2 is verloning, waarbij de klant geen uitkering meer ontvangt, maar loon voor werkactiviteiten (bijvoorbeeld via een work first-traject), betaald uit het re-integratiebudget. Ook zeer effectief, zo heeft Lelystad laten zien. Daar daalde het aantal uitkeringen enorm tussen 2006 en 2010, waarna zich weer een stijging voordeed. “De verklaring? Toen is de gemeente door bezuinigingen op het re-integratiebudget gestopt met de verloning”, aldus Marlet. “Inmiddels zit Lelystad weer op het niveau van voor 2006; de aanpak bleek dus een tijdelijk effect te hebben. Anders is dat in Leiden, waar strategie 2 gecombineerd is met een derde belangrijke strategie: streng zijn aan de poort. Na het stoppen met verlonen is Leiden daar heel streng gebleven.
3
Dat heeft in elk geval tot 2013 (het jaar waarin de onderzoeksgegevens ophouden, red.) goede resultaten opgeleverd.” Strategie 4 is ‘focus op de kansrijken’. Onder meer de gemeente Haarlem (zie verderop in dit verslag) koos met succes voor deze aanpak. Work first is de vijfde succesvolle aanpak, waarvan bijvoorbeeld de gemeente Den Bosch na 2007 de vruchten heeft geplukt. Work first kan gepaard gaan met verloning, maar dat hoeft niet.
TE VEEL GELD Naast de gevonden successtrategieën zijn er ook belemmeringen. Veelvoorkomend zijn interne reorganisaties. Marlet: “Vrijwel altijd zie je meteen een verslechtering optreden. Blijkbaar zorgt reorganiseren voor te veel afleiding van de core business.” Een andere belemmering is een teveel aan geld. “Daarmee verdwijnt – we kunnen het ons voorstellen – de grootste urgentie om mensen uit de uitkering te houden of krijgen. Een soort van lamlendigheid treedt dan op, onverschilligheid. Een Jan-Saliegeest eigenlijk, ja”, aldus Marlet. De derde belemmering, een veel voorkomend dilemma, is politieke weerstand. Marlet: “Of iets vriendelijker geformuleerd: andere politieke keuzes. Dat heeft meerdere gemeenten parten gespeeld, daar waar de politiek zich bijvoorbeeld focuste op zorgtrajecten.”
GRENSREGIO’S Als Marlet zijn verhaal heeft gedaan is het aan de zaal om hierop te reageren. Vragen volop. Hoe zit het met de grensregio’s en banen in het buitenland? Is dat ook meegenomen? “Jazeker”, vertelt Marlet. “Dat geldt voor Noordoost-Nederland, Limburg,
4
‘Te veel geld maakt onverschillig, intern reorganiseren leidt af’
Brabant en Zeeuws-Vlaanderen. Neem Limburg: je ziet dat die regio bijna net zo geagglomereerd is als de Randstad als je buitenlandse steden erbij neemt – Aachen, Luik, Hasselt. Dat lijkt goed nieuws voor de gemeenten daar, maar de landsgrenzen blijken een serieuze belemmering te vormen. En niet alleen die met Duitsland omdat daar een andere taal gesproken wordt, maar ook die met België. Er spelen dus ook andere zaken mee: denk aan bedrijfscultuur, fiscale of administratieve belemmeringen of reistijd door bijvoorbeeld slechte (openbaar vervoer-)verbindingen. Een beleidsaanbeveling voor gemeenten in grensregio’s is dan ook om die belemmeringen weg te werken, al is het maar een klein beetje. Dat kan al stevige winst opleveren.”
SPEELRUIMTE “Ik krijg bijna het idee dat de speelruimte voor sociale diensten beperkt is. Is het inderdaad geknoei in de marge?”, vraagt een van de aanwezigen zich af. “We zijn tot de conclusie gekomen dat gemiddeld ongeveer 25 procent van de verschillen tussen gemeenten ‘onverklaarbaar’ is in termen van bevolking, opleiding, WAO of lokale en regionale arbeidsmarkt. Daar zit dus de invloedssfeer van gemeenten, zou je zeggen. We zien ook dat beleidskeuzes van gemeenten gevolgen hebben. De trendbreuken die naar boven komen in de cijfers zijn vaak verklaarbaar uit lokaal beleid. Het beleid van een gemeente doet er dus zeker toe. Maar hoeveel van die 25 procent daadwerkelijk op uw conto is toe te schrijven, dat weten we niet”, besluit Marlet.
T ERIC DORSCHEIDT, MANAGER SOCIAAL DOMEIN GEMEENTE HAARLEM:
‘WE HEBBEN DE POORT STEVIG GESLOTEN’
ot zover de theorie. Tijd voor de praktijk. Eric Dorscheidt, manager Sociaal Domein van de gemeente Haarlem, mag uitleggen op welke manier zijn gemeente de voorbije tien jaar die goede resultaten heeft bereikt. Of, zoals René Paas het uitdrukt: waarom het plaatje er in Haarlem uitziet zoals het eruitziet. De sleutel, aldus Dorscheidt, is focussen op kansrijken. “Dat zijn we vanaf 2010 gaan doen. Voor 2005 zaten we volgens dit onderzoeksmodel onder het gemiddelde, wat vreemd is in deze gunstige arbeidsmarktregio. Een van de redenen wordt door de onderzoekers als ‘belemmering’ opgevoerd: een ruim budget. Om even te schetsen: de gemeente Haarlem is al jaren een voordeelgemeente op het inkomensdeel. Het bedrag dat over de periode van 2005 tot 2014 is overgebleven, is bijna 20 miljoen. Dat geld is aan de algemene middelen toegevoegd om er onder meer minimabeleid, onderhoud van de stad en culturele voorzieningen mee te financieren. Maar het ruime jasje bracht ook weinig urgentie met zich mee om echt iets te doen aan het terugdringen van de uitkeringen.”
KANSRIJK
‘Het zittende bestand hebben we onvoldoende aandacht gegeven; met resultaat, dat wel’
Toen Dorscheidt zelf in 2011 bij de gemeente begon, luidde de vraag: wat gaan we doen met het krimpende participatiebudget? “We hebben toen een puur financiële doelstelling gekozen: we willen het hier 3 procentpunt beter doen dan het landelijk gemiddelde als het gaat over de omvang van de bijstandspopulatie. De aanpak was even simpel als doeltreffend: we hebben het ‘poortmodel’ ingevoerd. Hierin ligt de nadruk op werk in de eerste periode van de
bijstandsaanvraag. In het programma Kans en Kracht is gekozen om vooral in te zetten op direct bemiddelbaren en mensen die op korte termijn aan het werk kunnen. Het bleek een hele uitdaging om die 3 procentpunt te halen, maar uiteindelijk leidt de inzet op kansrijken tot het plaatje dat uit het onderzoek naar voren komt.” Haarlem stopte met langdurige trajecten gericht op arbeidsmarktparticipatie zonder dat daar uitstroom tegenover stond. Het budget daalde in twee jaar van 18 miljoen naar 5 miljoen. “De noodzaak om in te grijpen was onontkoombaar. Het zittende bestand hebben we daarmee eigenlijk, naar nu blijkt, onvoldoende aandacht gegeven. Met resultaat, dat wel, want in 2013 zaten we ver onder het gemiddelde.” De cijfers over 2014 zijn niet in het model opgenomen en kunnen een ander beeld laten zien, omdat er in 2013 gereorganiseerd is.
SPAGAAT Dorscheidt noemt de Haarlemse aanpak – in de eerste vier weken valt het woord ‘uitkering’ niet, het gaat alleen over werk, werk en werk – niet heel vriendelijk of uitnodigend, maar wel keurig volgens de regels. “Wie recht heeft op een uitkering krijgt er een. De schrijnende gevallen bieden we uiteraard maatwerk.” Wel is de focus op de nieuwe instromers, de direct bemiddelbare werkzoekenden, soms een lastige spagaat, omdat de politieke aandacht vaak uitgaat naar het zittende bestand. “Het nadeel van onze aanpak is dat we onze klanten die al langer in de bijstand zitten, onvoldoende kennen. Daarom wellicht hebben we ook een relatief hoog fraudebedrag. Dat heeft nu onze speciale aandacht, want daar is nog winst te halen.”
5
‘Onze aanpak helpt de mensen die gemotiveerd zijn en schrikt degenen af die niet willen’
T CONNY VERLARE, KLANTMANAGER ISD BRABANTSE WAL:
‘STRAKKE VIER-WEKENAANPAK WERPT VRUCHTEN AF’
oen de budgetten begonnen af te nemen – zeg in 2011 – zijn we nog eens gaan nadenken: hoe kunnen we een hausse aan instromers voorkomen?”, vertelt klantmanager Conny Verlare van de gemeente Bergen op Zoom. “Dat leidde tot verschillende inzichten. Ten eerste: moeten we niet onszelf als instrument inzetten? Wanneer het budget 0,0 is, is dat de enige en beste optie. Daarnaast hebben we gezegd: laten we strenger aan de poort worden. Wat er niet inkomt, hoeft er ook niet uit.” Na de fusie van de sociale diensten Bergen op Zoom, Woensdrecht en Steenbergen tot ISD Brabantse Wal ziet de organisatie er als volgt uit: twee teams zijn verantwoordelijk voor de verstrekking van uitkeringen en de toeleiding van mensen naar de arbeidsmarkt. Klanten van team 1 hebben een korte afstand tot de arbeidsmarkt, klanten van team 2 een langere. “Binnen team 1 werken drie soorten klantmanagers: doelmatige zoals ikzelf, rechtmatige klantmanagers die de aanvraagbehandeling en overige rechtmatige zaken voor hun rekening nemen en klantmanagers die deel uitmaken van het Werkgeversservicepunt Werkcentrum.”
VIER WEKEN “Team 1 hanteert de zogenoemde vier-weken-aanpak”, legt Verlare uit. “In de eerste week meldt de klant zich bij de balie. Wij van doelmatigheid bespreken die persoon dan meteen ‘warm’ met onze teamgenoten van rechtmatigheid. De dag erna is de intake en bespreekt onze doelmatige klantmanager het vier-weken-schema met de klant, onder meer op basis van het cv. Zo proberen we te achterhalen waarom hij of zij bij ons aanklopt, niet aan
6
het werk is en wat de klant zelf heeft gedaan om een uitkering te voorkomen. Belangrijk in deze eerste week is dat we niet meteen de aanvraag voor de uitkering meegeven, maar de klant uitnodigen voor een vierdaagse workshop In en uit de Bijstand.” Die workshop beslaat vier ochtenden in de tweede week en wordt verzorgd door de doelmatige klantmanager. De focus is werk: solliciteren, een cv opstellen, presentatie en netwerken. “Wie de workshop afmaakt – dat doen ze niet allemaal – maakt op de vierde dag kennis met onze matchmaker. Dan krijgen ze het aanvraagformulier mee naar huis. Die persoonlijke kennismaking werkt goed; het directe contact filtert ook een aantal mensen die niet werkelijk gemotiveerd zijn.”
VRUCHTEN In de derde en vierde week ten slotte volgt een cursus uitstromen onder leiding van een externe partij. Plus een vijfde dagdeel van de workshop. “Deze vier-weken-aanpak werpt zijn vruchten af”, weet Verlare inmiddels. “Het is niet alleen het persoonlijke contact dat veel goed doet, maar ook de snelle en duidelijke uitleg van de procedure. Dat schrikt degenen af die niet willen of niet hoeven – ‘Moet ik er zo veel voor doen?’ We zien ook dat veel jongeren onder de 27 niet meer terugkomen. Die vinden andere wegen: terug naar school, naar uitzendbureaus, noem maar op.” Nog een pre: de groepsgewijze aanpak in de workshop. Verlare: “Deelnemers helpen elkaar en gaan netwerken. Ook dat levert vaak al resultaat op in die eerste weken. We beginnen met vijftien mensen en eindigen doorgaans met een man of negen, tien. Die zijn gemotiveerd en hebben echt een uitkering nodig zolang ze geen werk hebben gevonden.”
S OP ZOEK NAAR SUCCESVOLLE STRATEGIEËN
WIJSHEID VAN DE ZAAL
DIVOSA BENCHMARK WERK & INKOMEN Meten, vergelijken, op zoek gaan naar het verhaal achter de cijfers en daarvan leren. De Divosa Benchmark Werk & Inkomen zorgt voor vergelijkbare cijfers over de uitvoering van de Participatiewet. Hiermee geeft de benchmark het meest volledige en actuele beeld van de uitvoeringspraktijk en ondersteunt het instrument gemeenten om een lerende organisatie te worden. In de praktijk kan de Divosa Benchmark het volgende betekenen voor gemeenten: - werkprocessen verbeteren - uitgaven aan uitkeringen verlagen - input voor intergemeentelijk samenwerking leveren - beleidsvragen onderbouwen - vragen van de raad snel en overtuigend beantwoorden LEER VAN MEER DAN 200 GEMEENTEN. DOE OOK MEE! WWW.DIVOSA-BENCHMARK.NL.
treng aan de poort. Zowel in Haarlem als Bergen op Zoom wordt het beschouwd als een van de voornaamste succesfactoren van de gemeentelijke aanpak. En ook bij de aanwezigen op deze Divosa Vrijdag staat een streng poortbeleid bovenaan de top-10 van instroombeperkende maatregelen. Uit een rondgang door de zaal met de vraag ‘Wat is een succesvolle aanpak om de instroom te beperken en de uitstroom te bevorderen?’ blijkt de eensgezindheid groot. Ook stroken de uitkomsten heel aardig met de bevindingen van de onderzoekers van Atlas voor gemeenten. Naast ‘streng aan de poort’ kiezen veel aanwezigen ook voor ‘direct aan het werk’ en voor ‘intensieve begeleiding van de klant’. Ter bevordering van de uitstroom worden ‘bemiddeling naar werk’, ‘intensieve begeleiding van de klant’ en ‘handhaving’ veel genoemd.
EYEOPENER Bij de plenaire discussie over de aangedragen ideeën en de presentaties van de twee gemeenten blijkt dat een aantal voorstellen en strategieën de zaal getriggerd heeft. Zo is de groepsgewijze aanpak van ISD Brabantse Wal een eyeopener voor sommigen. “Hoe reageren de klanten daarop?”, vraagt een van hen aan Conny Verlare. Zij antwoordt dat de klanten elkaars motivatie versterken, dat ze netwerken en elkaar kunnen helpen. Andere discussiepunten: de zoektermijn, ook voor 27-plussers. De spagaat tussen de politieke slangenkuil en de ambtelijke ratio-
naliteit. En: wanneer begin je met cursussen en trainingen gericht op werk? Pas na de toekenning van de uitkering (en de rechtmatigheidstoets) of onmiddellijk? De voorkeur van de meerderheid gaat uit naar de laatste optie. Vraag: welke strategieën zou je altijd moeten kiezen, om de simpele reden dat ze niet te duur zijn en veel effect hebben? Genoemd worden ‘handhaving’, ‘focus op kansrijken’ en ‘matching’. Dat laatste hoeft in deze tijd – met alle digitale mogelijkheden – niet veel te kosten.
NIETS DOEN? De insteek van Haarlem – niet focussen op het zittende bestand maar op de nieuwkomers die direct te bemiddelen zijn – prikkelt ook velen. “Het succes hiervan staat of valt met hoe weinig je durft te doen voor de bestaande klanten”, verwoordt een toehoorder het treffend. De uitsmijter van de dag is de bewust wat gechargeerde opmerking van een van de aanwezigen dat ‘niets doen’ misschien gewoon het beste is, zowel om de instroom te beperken als om de uitstoom te stimuleren. “Ik twijfel weleens aan de invloed van ons handelen.” De collectieve conclusie – van de onderzoekers, van de aanwezigen en van gespreksleider René Paas – luidt echter dat het lokale beleid wel degelijk invloed heeft. “Misschien niet zo veel als gewenst, maar het is dan ook heel moeilijk werk”, aldus Paas. “En juist dit soort dagen, waarop het gaat om netwerken, ideeënuitwisseling en dialoog, kunnen uw gemeentelijke strategie verder aanscherpen. En doelmatiger maken.”
7
TOP 10
INSTROOMBEPERKENDE MAATREGELEN 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Streng aan de poort Directe bemiddeling naar regulier werk (vooral kansrijken) Intensieve begeleiding klant Zoektermijn (ook voor 27-plussers) Instroom max. WW beperken Werkactiviteiten (bijvoorbeeld werken met behoud van uitkering of verloning) 7. Sterke keten rondom jongeren 8. Reguliere handhavingsactiviteiten 9. Goede voorlichting aan de poort 10. Werkgelegenheid bevorderen Ook meerdere malen genoemd: samenwerken met werkgevers en andere partijen.
8
TOP 10
UITSTROOMBEVORDERENDE MAATREGELEN 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Bemiddeling naar regulier werk (jobhunting & matching) Intensieve begeleiding klant Handhaving Bestand goed in beeld hebben Focus op kansrijken Werkactiviteiten (bijvoorbeeld werken met behoud van uitkering of verloning) 7. Inzet op deeltijdwerk/ondernemerschap 8. Methodisch werken 9. Vrijwilligerswerk inzetten 10. Kracht en infrastructuur sw-bedrijf/re-integratiebedrijf inzetten Ook meerdere malen genoemd: empowerment, belemmeringen wegnemen (bijvoorbeeld reiskosten), social partnerships aangaan en als gemeente ook werk beschikbaar stellen, inzet op minder kansrijke groepen, actief banen werven in het buitenland (grensregio’s).
