Verschillende perspectieven op de nieuwe waterveiligheidsnormen

Verschillende perspectieven op de nieuwe waterveiligheidsnormen Kennis voor Klimaat

Eline Bötger Aline te Linde

Voorwoord De nieuwe normstelling voor waterkeringen is een belangrijke verandering en een

Om dit debat te kunnen voeren, moeten we voldoende geïnformeerd zijn. Daarom

geweldige verbetering van het waterveiligheidsbeleid. Nederland wordt veiliger, en

heeft dit boekje twee doelen. Ten eerste het duiden van het nieuwe waterveilig-

de middelen die hiervoor nodig zijn kunnen effectiever worden ingezet in gebieden

heidsbeleid, zodat het voor u beter te begrijpen is. Ten tweede het meegeven van

waar de grootste risico’s zijn op veel schade of slachtoffers.

handreikingen voor een breder maatschappelijk debat, waarbij bovengenoemde vragen aan de orde komen. Dit boekje is tot stand gekomen op basis van literatuur-

Waterveiligheid lijkt geen politiek onderwerp. Iedereen wil toch veiligheid boven

onderzoek en interviews met 14 waterveiligheidsexperts en betrokken bestuur-

alles? Inderdaad, wie wil er niet veilig zijn? Maar veiligheid, in welke mate en voor

ders, in opdracht van het onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat.

welke prijs? Zijn we bereid ten aanzien van overstromingen grotere risico’s te nemen dan bij vergunningen voor industriële installaties? Laten we de mensen die op

Dit boekje beoogt dus de publieke en politieke discussie te stimuleren over de

de hoge zandgronden wonen mee betalen aan de bescherming van investeringen

invoering van nieuwe waterveiligheidsnormen voor waterkeringen. Ik hoop dat u

die worden gedaan in de laaggelegen gebieden? Risicobeleid gaat uiteindelijk om

mee doet.

het maken keuzes. Wat is een acceptabele kans op overlijden als gevolg van een overstroming? Hoeveel slachtoffers kunnen er in één keer vallen bij een ramp, en vinden we dat acceptabel? Wat mag veiligheid kosten? Moet iedereen evenveel meebetalen? Hoe ver gaat de verantwoordelijkheid van de overheid, en wat is je

Veel leesplezier,

eigen verantwoordelijkheid in het geval van een overstroming? In hoeverre mogen individuen de dupe zijn van maatregelen die het maatschappelijke belang van veiligheid dienen? Hoeveel hebben we ervoor over om dijken doorbraakvrij te maken? Sybilla Dekker Dergelijke vragen verdienen de volle aandacht in het publieke en politieke debat.

2

Dit debat moet vooral niet beperkt worden tot technische professionals en bestuur-

Voorzitter Raad van Toezicht Kennis voor Klimaat

ders, maar veel breder gevoerd worden waarbij ook burgers betrokken worden.

Oud minister Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

3

Samenvatting Het voorstel voor nieuwe waterveiligheidsnormen dat het Deltaprogramma op Prins-

waterveiligheidsbeleid, zodat het voor de geïnteresseerde burger, bestuurder en politi-

jesdag heeft gepresenteerd, is een belangrijke trendbreuk in het Nederlandse water-

cus beter te begrijpen is. Ten tweede het meegeven van handreikingen voor een breder

veiligheidsbeleid. De nieuwe normen voor primaire waterkeringen hebben een andere

maatschappelijk debat, waarbij bovengenoemde vragen aan de orde komen. Dit is ge-

vorm (van overstromingskans naar overschrijdingskans) en zullen ook een andere hoogte

daan op basis van literatuuronderzoek en interviews met 14 waterveiligheidsexperts en

krijgen. De nieuwe normen gaan uit van een risicobenadering, en houden rekening met

betrokken bestuurders.

zowel overstromingskansen als mogelijke gevolgen. Hoe groter de kansen en/of de gevolgen, hoe strenger de norm. Alle Nederlanders krijgen een basisbeschermingsniveau:

Door de verschillende visies en ideeën van de geïnterviewde experts tegenover elkaar

de kans op overlijden voor een individu als gevolg van een overstroming mag niet groter

te zetten, komen drie dilemma’s naar voren waar geen eenduidig antwoord voor handen

zijn dan 1 op 100.000 per jaar (10-5). Het doel is om in 2050 overal in Nederland aan de

is: 1) welke doelstelling staat centraal, 2) welke maatregelen zijn het beste, en 3) hoe ver

nieuwe normen te voldoen.

moeten we vooruit plannen. De doelstelling bepaalt of gekozen maatregelen doelmatig zijn. De experts verschillen echter van mening over het prioriteren van doelstellingen:

Het debat over de nieuwe normen is de afgelopen jaren gevoerd tussen waterexperts

is het beperken van het individuele risico het meest belangrijk, of juist het groepsrisico,

en bestuurders onderling. Zij zijn het erover eens dat de nieuwe normen een grote ver-

puur het economisch optimum tussen kosten en baten, of kan het verbeteren van ruim-

betering is ten opzicht van het huidige systeem. Nederland wordt nog veiliger, en het

telijke kwaliteit ook een doel zijn? Ook verschillen zij van mening over het type maatrege-

budget voor waterveiligheid kan effectiever besteed worden op locaties waar de groot-

len waarmee het overstromingsrisico het beste verlaagd kan worden. Zo zijn er voorstan-

ste risico’s zijn. Daarnaast is het debat op hoofdlijnen gevoerd op politiek niveau in de

ders en tegenstanders van het concept meerlaagsveiligheid. En bestaan er verschillende

Tweede Kamer, waarbij gebleken is dat er steun is voor het nieuwe beleid. Er is beperkt

inzichten over nut en noodzaak van het realiseren van doorbraakbestendiger dijken. Tot

maatschappelijk debat gevoerd en burgers zijn tot op heden nog niet betrokken. Op het

slot is er kritiek op aannames in de toegepaste kosten-batenanalyse in het licht van de

eerste gezicht lijkt dat niet nodig omdat er op hoofdlijnen weinig verschil van inzicht is

lange termijn van het nieuwe beleid.

over waterveiligheid: iedereen wil veilig zijn. Voor de meeste burgers in Nederland verandert er op de korte termijn weinig door de Echter, er zijn de afgelopen periode op de achtergrond heel wat keuzes gemaakt en

nieuwe normen. Omwonenden van dijken zullen te maken krijgen met dijkaanpassingen

aannames gedaan die raken aan onderliggende waarden en politieke overtuigingen,

aan de nieuwe normen. De prioritering en locatie van maatregelen, zoals rivierverrui-

waarbij het van belang is dat je die met elkaar bediscussieert. Bijvoorbeeld over wat

ming of het versterken van waterkeringen, zal waarschijnlijk anders worden dan nu ge-

een acceptabele kans is om te overlijden als gevolg van een overstroming, en wat dit

programmeerd is. Wat voor alle burgers wel verandert, is dat door de nieuwe risicobe-

betekent voor verschillende leeftijdsgroepen. Over wat veiligheid ons mag kosten en of

nadering er meer eigen verantwoordelijkheid wordt verwacht. De overheid garandeert

iedereen evenveel moet meebetalen. Welke maatregelen moet de overheid nemen, en

straks een basisveiligheid, en is al begonnen met communiceren via de campagne ‘Ons

waar begint en eindigt de eigen verantwoordelijkheid van de burger? Sturen we alleen op

Water’ en de app ‘Overstroom ik?’, dat de kans op een overstroming blijft bestaan. Het

economische efficiëntie, of denken we ook na over rampscenario’s met veel slachtoffers

doel is dat het waterbewustzijn van Nederlanders hoger wordt, en dat burgers duidelijke

en onherstelbare schade die we te allen tijde willen voorkomen? Deze onderwerpen zijn

handelingsperspectieven hebben, wanneer een ramp zich voordoet. Ook over commu-

niet allemaal aan bod gekomen in de Tweede Kamer.

nicatie van risico’s en rampenbeheersing geven de geïnterviewde experts prikkelende inzichten.

Om een debat te kunnen voeren, moeten alle belanghebbenden voldoende geïnformeerd zijn. Daarom heeft dit boekje twee doelen. Ten eerste het duiden van het nieuwe

Het proces naar wettelijke verankering van de nieuwe waterveiligheidsnormen gaat snel, maar het breder voeren van maatschappelijk debat kan nog steeds.

4

5

Inhoudsopgave Voorwoord Samenvatting Twynstra Gudde Stationsplein 1 3818 LE Amersfoort Postbus 907 3800 AX Amersfoort Telefoon: 033 467 7777 E-mail: [email protected] Website: www.twynstragudde.nl

Stichting Kennis voor Klimaat Kruytgebouw, Kamers 0123 en 0126. Padualaan 8, Utrecht Postbus 85337 3508 AH Utrecht Telefoon: 030 253 9961 E-mail: [email protected]

1. Introductie waterveiligheidsnormen – wat gaat er veranderen?

1

1.1 Aanleiding voor dit boekje

1

1.2 Huidige waterveiligheidsnormen uit de jaren ‘60

2

1.3 Wetsvoorstel nieuwe normen

4

1.4 Rekenmethode en onzekerheden

5

1.5 Proces naar wettelijke verankering

7

1.6 Wat verandert er voor de burger?

7

1.7 Experts uit de waterwereld duiden de nieuwe normen vanuit hun perspectief

8

2. Debat over de nieuwe normen

13

2.1 Experts

14

2.2 Regioproces binnen het Deltaprogramma

14

2.3 Tweede Kamer

15

2.4 Maatschappij

18

2.5 Communicatie over de nieuwe normen en rampenbeheersing

19

3. Dilemma’s en handreikingen voor debat

23

Website: www.kennisvoorklimaat.nl

Ontwerp en lay-out: Twynstra Gudde, Amersfoort Drukwerk: Twynstra Gudde, Amersfoort

©Twynstra Gudde, 2014 Alle intellectuele eigendomsrechten met betrekking tot deze publicatie

3.1 Welke doelstelling staat centraal?

23

3.2 Welke maatregelen?

27

3.3 Hoe ver vooruit?

34

4. Meer weten? Verder lezen:

37

berusten bij Twynstra Gudde. Niets uit deze presentatie mag worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt zonder schriftelijke toestemming van Twynstra Gudde en Kennis voor Klimaat

6

7

1. Introductie waterveiligheidsnormen – wat gaat er veranderen? 1.1 Aanleiding voor dit boekje

het nieuwe beleid, zijn er wel degelijk verschillende waardeoordelen mogelijk. Probeer de volgende vragen maar eens te beantwoorden:

Veiligheid voor alles – tegen elke prijs? Oftewel, wat mag waterveiligheid kosten?

Op Prinsjesdag in 2014 heeft het Deltaprogramma de Deltabeslissingen gepresenteerd. Dit zijn beslissingen die Nederland de komende eeuw moeten beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering. Eén van die beslissingen is een voorstel voor nieuwe normen voor primaire waterkeringen; de Deltabeslissing Veiligheid. Dit is een belangrij-

Wat is een acceptabele kans op overlijden als gevolg van een overstroming?

Waarom gaan we niet voor het concept (nagenoeg) doorbraakvrije dijken? Dijken waarbij geen diepe bres kan ontstaan.

ke trendbreuk in het Nederlandse waterveiligheidsbeleid. De nieuwe normen zijn gebaseerd op een overstromingskans, terwijl in de huidige situatie waterkeringen moeten voldoen aan een norm voor een overschrijdingskans. De nieuwe normen hebben dus een andere vorm dan de huidige normen. Ook zullen de normen een andere hoogte krijgen. Tot op heden gaat de meeste aandacht uit naar het voorkómen van overstromingen. De nieuwe normen houden rekening met zowel overstromingskansen als mogelijke gevol-

Wat is het maximaal aantal slachtoffers van een overstroming dat we acceptabel vinden?

gen, risico’s dus, zoals het individuele risico om getroffen te worden door een overstroming. Hoe groter de kansen en/of de gevolgen, hoe strenger de norm. Alle Nederlanders krijgen een basisbeschermingsniveau, eventueel aangevuld met extra bescherming wanneer er binnen een dijkring erg veel schade kan ontstaan of er veel slachtoffers kunnen vallen, of wanneer er vitale en kwetsbare functies aanwezig zijn. De nieuwe normen voor primaire waterkeringen zullen de komende decennia bijdragen aan het beschermen van Nederland tegen overstromingen. De Deltabeslissing Veiligheid is gebaseerd op meerjarig technisch onderzoek, discussie tussen experts van overheden en kennisinstituten, en tot slot een bestuurlijke afweging.

Welke type maatregelen neemt de overheid – alleen dijken verhogen of versterken of zijn er ook andere mogelijkheden?

Hoe eerlijk moet deze kans verdeeld zijn over verschillende leeftijdsklassen?

Hoe ver gaat ieders eigen verantwoordelijkheid bij waterveiligheid?

Moet iedereen evenveel meebetalen? In hoeverre houden we nu al rekening met de toekomst en de gevolgen van klimaatverandering?

Rondom de nieuwe normering is beperkt maatschappelijk debat gevoerd. Op het eerste gezicht lijkt dat niet nodig omdat er op hoofdlijnen weinig conflict over waterveiligheid is: wie wil er nou niet veilig zijn? NRC Commentaar had in haar reactie op een interview met Deltacommissaris Wim Kuijken (30/08/2014) geen kritiek op de nieuwe plannen, “Zolang de beleidsmakers maar het klassieke principe ‘veiligheid voor alles’ hanteren”.

In hoeverre mogen individuen de dupe zijn van maatregelen die het maatschappelijke belang van veiligheid dienen?

Maar als we verder denken, en beslissingen moet nemen over het uitvoeren van

8

9

Deze vragen zijn niet eenvoudig te beantwoorden, omdat ze raken aan onderliggende waarden en politieke overtuigingen die kunnen verschillen tussen mensen. Hieruit blijkt dat het beheersen van overstromingsrisico’s in Nederland een complex beleidsdomein is. Bovendien zijn overstromingsrisico’s onzeker (zie hoofdstuk 1.4). In een recent rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) wordt geadviseerd om met dit type complexe en onzekere risico’s de dialoog met de maatschappij aan te gaan bij het opstellen van beleid. Een dialoog kan helpen om te legitimeren wat er wettelijk zal worden vastgelegd. Bovendien creëert het draagvlak voor de uitvoering van maatregelen die uit het beleid zullen volgen. Een dergelijke dialoog is echter nog maar beperkt gevoerd.

1.2 Huidige waterveiligheidsnormen uit de jaren ‘60 Nederland heeft een lange geschiedenis met waterveiligheidsnormen. Naar aanleiding van de watersnoodramp in 1953 werd een Deltacommissie opgericht om te adviseren bij het opstellen van een veiligheidsfilosofie, als onderdeel van een Deltaplan. De commissie presenteerde in 1960 haar rapport met daarin een economische onderbouwing voor de voorgestelde normen voor dijkringgebieden langs de kust. In de jaren ‘70 volgde het rivierengebied waarbij de bovenrivieren door de Commissie Rivierdijken een norm toegewezen kregen. De normhoogte voor

Om een debat te kunnen voeren, moeten alle belanghebbenden voldoende geïnformeerd zijn. Daarom heeft dit boekje twee doelen. Ten eerste het duiden van het nieuwe waterveiligheidsbeleid, zodat het voor de geïnteresseerde burger, bestuurder en politicus goed te begrijpen is. Ten tweede het meegeven van handreikingen voor een breder maatschappelijk debat, waarbij bovengenoemde vragen aan de orde komen. Dit is gedaan op basis van literatuuronderzoek en interviews met 14 waterveiligheidsexperts en betrokken bestuurders.

andere dijkringen in Nederland is sindsdien van deze twee normen afgeleid. Vanaf 1996 zijn deze normen ook vastgelegd in de wet. Sinds 1960 heeft Nederland een grote economische groei doorgemaakt en is de bevolking sterk toegenomen. Daardoor zijn de gevolgen van een overstroming nu veel groter dan in de jaren ’60. Daarnaast is er veel meer en betere kennis beschikbaar gekomen over de kans op en gevolgen van een overstroming. Maar in de tussentijd zijn de waterveiligheidsnormen niet aangepast aan deze ontwikkelingen.

Dit eerste hoofdstuk beschrijft de huidige normen, geeft inzicht in de nieuwe normen en duidt de verandering voor de burger. Hoofdstuk 2 geeft een weergave van

Daarom wordt al vanaf de jaren 2000 gesproken over het introduceren van nieuwe normen, en om daarbij uit te gaan van een risicobenadering.

het debat dat tot op heden over het nieuwe waterveiligheidsbeleid gevoerd is. In hoofdstuk 3 plaatsen we de beleidsverandering in breder perspectief om handreikingen te doen voor het nog te voeren debat met de maatschappij over de nieuwe normering en mogelijke maatregelen die eruit zullen volgen. Daarbij zijn de verschillende inzichten en meningen van de geïnterviewde personen gegroepeerd in drie dilemma’s. Dit zijn drie invalshoeken van waaruit we het nieuwe beleid belichten:

1. Welke doelstelling staat centraal in de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA)? 2. Voor welk type maatregelen wordt gekozen? 3. Hoe ver moet vooruit worden gepland?

10

het nieuwe beleid 11

Definities

Dijkring:

Lokaal Individueel Risico (LIR):

het land langdurig onder water staan. Voor

zwijkt bij een waterstand die lager is dan de

Een gebied omsloten door een stelsel van

De kans per jaar om te overlijden op een

meer uitleg over de fysieke en sociaalpsy-

kruin van de dijk.

waterkeringen of hoge gronden, dat zo is

bepaalde locatie door een overstroming,

chologische aspecten van maatschappelijke

beveiligd tegen overstromen.

rekening houdend met de mogelijkheid

ontwrichting, zie het rapport van PBL –

Overstromingsrisico:

van evacuatie. Er is daarbij een inschatting

‘Kleine kansen, grote gevolgen’.

De kans op een overstroming vermenigvul-

Dijktraject:

gemaakt van het percentage mensen dat

Een deel van de waterkering met een zelfde

tijdig preventief kan worden geëvacueerd

Meerlaagsveiligheid:

sico neemt toe als de kans, de gevolgen, of

beschermingsnorm.

(de evacuatiefractie). Daarnaast is een in-

Investeren in een combinatie van preven-

beide, hoger worden.

schatting gemaakt van het percentage ‘ach-

tieve maatregelen zoals dijkversterking en

Discontovoet:

terblijvers’ dat verdrinkt. De vuistregel is dat

rivierverruiming (laag 1), gevolgbeperkende

Veiligheidsnorm:

Onderdeel van de MKBA. De kosten en ba-

1 procent van de inwoners van een polder

maatregelen door ruimtelijke inrichting of

De wettelijke bescherming van een dijkring

ten van een ingreep vallen zelden tegelijker-

verdrinkt wanneer een dijk bezwijkt tijdens

waterrobuust bouwen (laag 2), of rampen-

tegen overstromen. De veiligheidsnormen

tijd, en worden daarom teruggerekend naar

hoogwater. Maar bij een diepe polder kan

beheersing en evacuatie (laag 3) (zie hoofd-

zijn vastgelegd in de Waterwet. Ten behoe-

een basisjaar (‘disconteren’). De euro’s in de

dat oplopen tot 10 procent.

stuk 3.2).

ve van het ontwerpen en toetsen van water-

digd met de gevolgen. Het overstromingri-

toekomst worden met een vast percentage

keringen leidt men per dijktraject, uitgaande

Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA):

Overschrijdingskans:

van de norm, maatgevende omstandighe-

De kans dat de maatgevende hoogwa-

den (waterstand / duur / windopzet / golven)

Een economische analyse waarbij de voor-

terstand (MHW) wordt overschreden. De

af. De waterkering moet tegen deze maat-

Groepsrisico:

en nadelen van een project of maatregel

MHW is de waterstand die maatgevend

gevende omstandigheden bestand zijn.

De kans per jaar dat een groep van een be-

vergeleken worden, zoveel mogelijk uitge-

is voor het bepalen van de lokaal vereiste

paalde grootte (bijvoorbeeld 10, 100 of 1000

drukt in geld. Als de baten groter zijn dan de

hoogte van de waterkering. De MHW wordt

personen tegelijk) slachtoffer wordt van een

kosten, is het project economisch rendabel.

bepaald op grond van de veiligheidsnorm.

Handelingsperspectief:

Maatschappelijke ontwrichting:

Overstromingskans:

Voorgestelde acties om in een bepaalde

Een crisis met een nationaal ontwrichtend

de dijk, of een gedeelte daarvan, faalt. Een

situatie te handelen, bijvoorbeeld bij een

effect, bijvoorbeeld doordat er veel slach-

dijk faalt als de waterstand hoger is dan de

overstroming.

toffers vallen, enorme economische schade

dijk, zodat er water overheen stroomt. De

is, vitale infrastructuur uitvalt, of delen van

dijk kan ook meer letterlijk falen, als hij be-

per jaar teruggerekend, dat percentage is de discontovoet.

(overstromings)ramp.

12

De kans dat een gebied overstroomt omdat

13

1.3 Wetsvoorstel nieuwe normen

risico op grote aantallen slachtoffers in één keer (het groepsrisico) daarmee nog niet is weggenomen. Voor deze trajecten is nog weer éxtra bescherming nodig.

1.3.1 Systeemsprong

3.

“Van overschrijdingskans voor dijkringen naar overstromingskans voor dijktrajecten”

Bescherming van vitale en kwetsbare infrastructuur

Bepaalde voorzieningen, zoals nutsvoorzieningen en ziekenhuizen, zijn tijdens en na een ramp cruciaal voor het functioneren van het lokale gebied, een hele regio of zelfs het hele land. Daarom is het nodig om aandacht te besteden aan de gevolgen van een overstroming voor vitale en kwetsbare infrastructuur. De gasrotonde in Groningen en de kerncentrale in Borssele zijn voorbeelden van vitale infrastructuur.

Tijdens het bepalen van het nieuwe waterveiligheidsbeleid gaf de minister van Infrastructuur en Milieu in 2013 drie doelstellingen mee:

1.

Een basisveiligheidsniveau voor iedereen achter de dijk

De kans op overlijden voor een individu als gevolg van een overstroming mag niet groter zijn dan 1 op 100.000 per jaar (10- 5). De kans van 10- 5 per jaar is kleiner dan de kans om te overlijden als gevolg van een verkeersongeval, maar groter dan de kans op overlijden in het domein van de zogenaamde externe veiligheid (bv. de kans op overlijden door gevaarlijke stoffen, daar is de norm 10- 6 per jaar). De minister heeft uitgelegd dat het verschil te maken heeft met de aard van de dreiging. De risico’s op het terrein van waterveiligheid komen voort uit een natuurdreiging, die bovendien spelen in heel laag Nederland en daarom lastiger zijn te beperken. Aanscherping naar een basisveiligheid van 10- 6 per jaar voor heel Nederland is volgens de minister op basis van een door het CPB uitgevoerde maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) niet kosteneffectief. De middelen die hiervoor nodig zijn, kunnen doelmatiger worden ingezet in gebieden waar ze bijdragen aan het verkleinen van maatschappelijke ontwrichting.

2.

Tegengaan van maatschappelijke ontwrichting

Sommige overstromingen hebben een dermate grote impact dat dit Nederland langdurig kan ontwrichten, omdat er grote groepen slachtoffers vallen en/of de economische schade zeer omvangrijk is. Daarom wil de minister aanvullend op de basisveiligheid van 10- 5 per jaar gericht investeren in extra bescherming van die gebieden waar nu een relatief grote kans is op grote economische schade en op grote groepen slachtoffers. Om deze extra bescherming te bepalen zijn de gegevens uit de MKBA gebruikt. Voor een beperkt aantal dijktrajecten geldt dat het

14

De lijst van vitale en kwetsbare infrastructuur is verder niet openbaar beschikbaar – om veiligheidsredenen. Het doel is dat alle waterkeringen in 2050 aan de nieuwe normering voldoen. De nieuwe normering biedt in de toekomst meer veiligheid tegen minder kosten dan in de huidige situatie, en is een systeemsprong in het waterveiligheidsbeleid. De grote verandering is dat in plaats van de overschrijdingskans voor dijkringen voortaan de overstromingskans per dijktraject het uitgangspunt is. Een dijktraject is meer ruimtelijke gedifferentieerd dan een dijkring. Het nieuwe beleid geeft invulling aan de risicobenadering waarin zowel naar overstromingskansen als naar financiële gevolgen wordt gekeken bij het bepalen hoe hoog de norm van een dijktraject moet zijn. Daarnaast garanderen de nieuwe normen een individuele basisveiligheid voor alle burgers. De kans om op een bepaalde locatie te overlijden door een overstroming is terug gebracht tot 10- 5 per jaar. Het resultaat is dat het systeem van waterkeringen meer doelmatig ingericht kan worden, oftewel, het is beter bekend waar de grootste risico’s liggen, en dat maakt gericht investeren in die gebieden mogelijk.

1.3.2 Maatregelen ’slim combineren’ In het nieuwe beleid blijft preventie tegen overstromingen door waterkeringen voorop staan. Het kabinet wil daarnaast mogelijk maken dat in sommige gevallen het vereiste beschermingsniveau via zogenaamde ‘slimme combinaties’ in alle drie de lagen van het concept meerlaagsveiligheid (preventie, ruimtelijke inrichting en rampenbeheersing, zie figuur 2) kan worden bereikt. Dit zal op specifieke locaties zijn waar de kosten van dijkversterking zeer hoog zijn of waar andere maatschap-

15

pelijke overwegingen spelen zoals cultuurhistorische waarde. De inschatting is dat dit maar op een beperkt aantal plekken het geval is. Op deze locaties zullen per

1.4 Rekenmethode en onzekerheden

situatie maatwerkafspraken gemaakt worden tussen de verschillende overheids-

De nieuwe normen zijn gebaseerd op zowel een analyse van slachtofferrisico’s als

lagen en andere betrokkenen over taken en verantwoordelijkheden, borging van

een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Hierbij is rekening gehouden

afspraken en bekostiging.

met toekomstige demografische en economische ontwikkelingen, klimaatverandering en bodemdaling (tot 2050). Om de kosten en baten van de nieuwe normen

Bij een slimme combinatie kunnen ruimtelijke maatregelen of verbeterde rampen-

te kunnen afwegen, is het nieuwe beleid vergeleken met een referentiestrategie

beheersing deels in de plaats komen van preventie. Voorbeelden van ruimtelijke

waarin wordt uitgegaan van voortzetting van het huidige beleid.

maatregelen zijn een gevolgenbeperkende geluidswal of het ophogen van een bepaald gebied. Voorbeelden van verbeterde rampenbeheersing zijn het oefenen

Per traject wordt door het combineren van de doelstellingen voor individuele basis-

van evacueren en rampenbeheersing, en het creëren van vluchtplekken.

veiligheid, economische waarde en beheersing van het groepsrisico de norm vastgesteld. Het analyseren van overstromingsberekeningen heeft laten zien dat de gevolgen van een overstroming afhankelijk zijn van de locatie van de dijkdoorbraak binnen een dijkring. Een goed voorbeeld is de Gelderse Vallei (Figuur 1). Door de helling van het gebied, en het verschil in het volume water dat naar binnen kan stromen, heeft een doorbraak vanuit de Nederrijn in het zuiden veel grotere gevolgen in schade en slachtoffers dan een doorbraak vanuit de randmeren in het noorden.

Figuur 1. Verschil in gevolgen bij dijkring Gelderse Vallei tussen een doorbraak van de Grebbedijk in het zuiden (links) en een dijkdoorbraak bij de randmeren aan de noordzijde (rechts).

16

17

In alle stappen van de rekenmethode zitten onzekere factoren waar aannames voor

Deze onzekerheden zijn niet zomaar weg te nemen. In sommige gevallen kunnen

zijn gedaan. De aannames zijn meestal onderbouwd in achtergrondstudies. Hieron-

ze verkleind worden, bijvoorbeeld door extra onderzoek naar faalmechanismen en

der staan een paar voorbeelden van de onzekerheden:

de samenstelling van een dijk. Het is echter belangrijk voor goede besluitvorming,

? H  ydrologische berekeningen; de daadwerkelijke kans op de hoogwater situatie waartegen de waterkeringen bestand moeten zijn, is erg onzeker. Dat komt doordat we nog maar ~100 jaar meetgegevens hebben, en we uitspraken moeten doen over situaties die nog nooit zijn voorgekomen. De maatgevende situatie kan dus in werkelijkheid vaker, of juist minder vaak voorkomen.

? F  aalmechanismen van een dijk; op welk moment, bij welke waterstand en duur van hoogwater breekt de dijk.

? S  nelheid van de dijkdoorbraakgroei; dus de snelheid waarmee een dijkring volstroomt.

? E  vacuatiefractie; het percentage inwoners dat geëvacueerd kunnen

bijvoorbeeld over de te nemen maatregelen, dat transparant is welke keuzen bij het omgaan met deze onzekerheden gemaakt zijn, en dat belanghebbenden en besluitvormers de onzekerheden begrijpen. Inzicht in de onzekerheden kan betekenen dat het verstandig is een bepaalde veiligheidsmarge in te bouwen bij het ontwerpen van nieuwe infrastructuur. Het kan ook betekenen dat een afgekeurd dijktraject bij nader onderzoek toch blijkt te voldoen aan de norm, na een kleine aanpassing van één van de onzekere aannames.

1.5 Proces naar wettelijke verankering Het Deltaprogramma heeft op Prinsjesdag in 2014 met de Deltabeslissing Veiligheid een voorstel gepresenteerd voor nieuwe normen voor de primaire dijken. Het kabinet heeft op dezelfde dag de voorstellen omarmd en daarmee groen licht ge-

worden. Er is een beleidsmatige keuze gemaakt voor een conservatieve

geven voor een nieuw waterveiligheidsbeleid. Het rijksbeleid dat voortvloeit uit de

inschatting van de fractie inwoners die bij dreigende overstroming geëvacu-

deltabeslissingen zal worden verankerd in de opvolger van het Nationaal Waterplan

eerd kan worden. De Veiligheidsregio’s hebben aangegeven dat het op dit

(NWP2). Hierop vooruitlopend wordt het beleid al vastgelegd via een tussentijdse

moment moeilijk is om te valideren of dit een realistische aanname is.

wijziging van het huidige Nationaal Waterplan (NWP1) in december 2014. Het ont-

? T  rajectindeling; optimale differentiatie in dijktrajecten. ? P  otentiële schade in geval van een overstroming; waarde van vastgoed, infrastructuur, aantal slachtoffers e.d.

? B  erekeningen van de vervolgschade (ofwel indirecte schade); nu is een vaste fractie van de directe schade aangenomen.

? Economische groei tot 2050. ? B  evolkingsgroei en demografische ontwikkelingen tot 2050

? K  osten van het realiseren van een hoger beschermings-

werpplan voor deze tussentijdse wijziging heeft van 17 september tot 28 oktober ter inzage gelegen. Deze snelle tussentijdse aanpassing van het Nationaal Waterplan biedt volgens de minister een goede basis voor een voortvarende uitwerking van de benodigde beleidsinstrumenten en voor de uitvoering van plannen waar het Rijk (mede) voor aan de lat staat. De nieuwe normen worden door een wijziging in de Waterwet wettelijk vastgelegd. Het streven van het Rijk is om deze wijziging per 1 januari 2017 in werking te laten treden, evenals een nieuw bijbehorend toetsinstrumentarium. 17 november 2014 is het Wetgevingsoverleg Water in de Tweede Kamer. Daarin wordt de begroting van het Deltafonds 2015 vastgesteld, en worden de deltabeslissingen en tussentijdse wijziging van Nationaal Waterplan besproken.

niveau; versterken van dijken, kunstwerken, dijken of buitendijks ruimte maken voor water.

De Waterwet zal opgaan in de Omgevingswet. De regering wil dat het nieuwe stelsel voor omgevingsrecht in 2018 in werking treedt. Het wetsvoorstel is afgelopen

18

19

juni aan de Tweede Kamer aangeboden en de verwachting is dat tot in de tweede

Bij een overstroming moeten burgers zichzelf kunnen redden en er zullen duide-

helft van 2015 het debat over het wetsvoorstel gevoerd zal worden in de Tweede

lijkere handelingsperspectieven voor burgers voor tijdens overstromingen ontwik-

Kamer, waarna behandeling in de Eerste Kamer volgt. Van belang voor de nieuwe

keld en gecommuniceerd worden door de Rijksoverheid. De minister stelt voor een

waterveiligheidsnormen is of deze in de wettekst zelf terecht komen, zoals nu het

jaarlijkse rampendag in te voeren en heeft een app laten ontwikkelen die burgers

geval is in de Waterwet, of dat ze in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)

bij een overstroming moet helpen te bepalen welke handelingsopties er in een be-

als het ware onder de wet worden gehangen.

paald gebied zijn (zie hoofdstuk 2.5). Het verhogen van het bewustzijn kan breder gaan dan waterveiligheid, maar over alle mogelijke crises gaan.

1.6 Wat verandert er voor de burger?

Het is nog onduidelijk in hoeverre de ruimtelijke inrichting en het functioneren van

Nederland wordt met de nieuwe normen veiliger: de kansen dat een overstroming

vitale functies en infrastructuur de komende decennia minder kwetsbaar zal wor-

zal optreden nemen verder af. Voor de meeste burgers verandert er in de praktijk

den gemaakt. Over de ‘ruimtelijke adaptatie’ zijn in het Deltaprogramma nog geen

weinig door de nieuwe waterveiligheidsnormen. De prioritering van maatregelen

concrete doelen neergelegd en zijn uitsluitend procesafspraken gemaakt.

zoals het versterken van dijken, kunstwerken en duinen, of rivierverruiming, zal wel veranderen. Naar verwachting zal dat voor het rivierengebied een relatief grote impact hebben omdat daar de veiligheidsopgave groter blijkt dan tot nu toe werd gedacht. Omwonenden van dijken zullen daar te maken krijgen met dijkaanpassingen aan de nieuwe normen. Dit kan leiden tot ingrijpende bouwwerkzaamheden en landonteigening voor het uitvoeren van de maatregelen. Voor andere gebieden zal de impact meevallen. Het kan zelfs zijn dat dijkversterkende maatregelen die nu gepland staan pas jaren later nodig zijn, of na een nieuwe toetsronde met de nieuwe normen, helemaal niet meer. Regulier onderhoud aan waterkeringen blijft altijd nodig. In drie gebieden in Nederland – Marken, Dordrecht en de IJssel-Vechtdelta – worden ‘slimme combinaties’ van maatregelen uit de drie meerlaagsveiligheid lagen op dit moment nader onderzocht. Dat gaat zowel om de technische aspecten, als om het samenspel tussen overheden, besluitvorming en verankering in regionaal en lokaal beleid. Dit regioproces vraagt betrokkenheid en input van burgers die het betreft. Wat voor alle burgers wel verandert, is dat door de nieuwe risicobenadering meer eigen verantwoordelijkheid wordt verwacht. De overheid garandeert een basisveiligheidsniveau, desondanks blijft de mogelijkheid op overstromingen bestaan. Dat de kans op een overstroming klein is, maar nooit nul is, zal de overheid nadrukkelijker communiceren om het risicobewustzijn bij de burger te vergroten.

20

21

1.7 Experts uit de waterwereld duiden de nieuwe normen vanuit hun perspectief De nieuwe normen 14 keer uitgelegd! (in willekeurige volgorde)

Adriaan Geuze Landschapsarchitect West8, Buitengewoon hoogleraar Wageningen UR Bijdrage Bescheiden directe bijdrage door twee keer aan een debat deel te nemen Uitleg Er is per regio gekeken wat de kansen, risico’s en gevolgen zijn van overstromingen en wateroverlast. Er is veel beter gekeken naar de relatie met de economie en naar hoe snel geëvacueerd kan worden – en of dat wel kan. Met die nuance is een veel helderder beeld ontstaan van de prioritering van maatregelen. Willem Ligtvoet Afdelingshoofd Sector Water, Landbouw en Voedsel, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) Bijdrage Auteur van PBL uitgave ‘Kleine kansen, grote gevolgen’. Meegewerkt aan de wetenschappelijke review van het Deltaprogramma door Kennis voor Klimaat. Uitleg De afgelopen 20-30 jaar is er heel veel nieuwe kennis ontstaan over overstromingen en de kwaliteit van dijken. We weten veel beter hoe het watersysteem in elkaar zit, en wat en hoe het mis kan gaan. De sterkte van de nieuwe norm is beter afgestemd op de daadwerkelijke risico’s. Per dijktraject heb je nu beter zich op wat er moet gebeuren. Daarmee zijn investeringen ook effectiever. Door de individuele basisveiligheid krijgt iedereen een bepaalde bescherming. Hetty Klavers Dijkgraaf Waterschap Zuiderzeeland Bijdrage Geen directe bijdrage. Uitleg De nieuwe normering is een zakelijke afweging waarbij wordt gestreefd naar zoveel mogelijk veiligheid voor onze Euro’s. Het is een mooie nieuwe aanpak 22

voor wonen, werken, en leven op basis van risico’s. Er wordt meer gekeken naar de kans maal gevolg om te komen tot het overstromingsrisico. Er wordt daardoor minder naar enkel de hoogte van een dijk gekeken. De nieuwe normen zorgen voor een grote systeembreuk met het oude beleid. Het nieuwe beleid anticipeert op 2050 bij het versterken van dijken, terwijl het huidige beleid dijken afkeurt en dan pas aanpakt. Anne Loes Nillesen Directeur Stedenbouwkundig Architectenbureau Defacto, Rotterdam Onderzoeker TU Delft Bijdrage Delta Ateliers begeleid waarbij de normvoorstellen vanuit DP Veiligheid en de regio Rijnmond Drechtsteden bij elkaar gekomen zijn. Uitleg De nieuwe normen betekenen vooral een grotere versterkingsopgave. De norm beschrijft voortaan de overstromingskans in plaats van de overschrijdingskans. Op een dijkring zullen verschillende normen gelden die meer gebiedsspecifiek zijn. Bas Kolen Adviseur waterveiligheid en crisisbeheersing, HKV Lijn in water Bijdrage Betrokken bij afleiden evacuatiefracties en afleiden normen, samen met Deltares. MLV pilots uitgewerkt. Uitleg Nederland ligt in een delta en daardoor is er een kans op overstroming. Daarom zijn er waterkeringen die een basisveiligheid bieden gericht op slachtoffers en daarbij ons vermogen beschermen. De nieuwe normering maakt gebruik van overstromingskansen. Dit is in theorie wel nieuw, maar de vraag is of de beeldvorming wel anders is, de meeste bestuurders en burgers dachten namelijk al dat de huidige overschrijdingskans een overstromingskans is. Mensen moeten zich realiseren dat het altijd mis kan gaan en beseffen dat ze in die gevallen op zichzelf zijn aangewezen. Trudes Heems Postdoc multifunctionele waterkeringen TU Delft, Adviseur Waterworks Bijdrage Geen directe bijdrage. Uitleg Het nieuwe beleid gaat uit van een risicobenadering; kans maal gevolg. Dat is niet zo nieuw als het lijkt, ook de eerste Deltacommissie hanteerde een risicobenadering. Maar de manier waarop het nu beleidsmatig wordt 23

vertaald is wel anders. Tot nu toe lag het accent op preventie en werd er nauwelijks aandacht besteed aan het gevolgen deel. Maar na orkaan Katrina, en andere rampen, kwam het besef dat ook over de gevolgen van een mogelijke overstromingsramp moet worden nagedacht. Dat is lastig, omdat het niet past bij de werkwijze van de afgelopen decennia. Deze is namelijk gebaseerd op een belofte van droge voeten door verantwoordelijke overheden. Bas Jonkman Hoogleraar waterbouw TU Delft Bijdrage Deelprogramma Veiligheid geadviseerd als lid van het Expertise Netwerk Waterveiligheid. Uitleg De nieuwe normering is een belangrijke stap, waarbij het waterveiligheidsbeleid een systeemsprong maakt. Een derde van de dijken is nu afgekeurd, straks worden het er nog meer. Tegelijkertijd zijn de gevolgen en risico’s van overstromingen tegen het licht gehouden. Waar in het land lopen we de grootste risico’s, ook als we aan de huidige normen voldoen? Bij de hoge risico’s zullen we wat moeten doen. Uiteindelijk is dat een politiek-maatschappelijke keuze over welk risico wij als Nederland aanvaardbaar vinden. Pier Vellinga Hoogleraar klimaatverandering en water Wageningen UR Voorzitter van de Raad van Bestuur, Onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat (KvK) Bijdrage Wetenschappelijke review van het Deltaprogramma begeleid. Uitleg We gaan straks uit van de kans dat jij en ik overstromen. Bij de oude normen werd alleen gekeken naar de sterkte van een dijk, en niet wat er gebeurt als een dijk doorbreekt – het restrisico. Door de nieuwe normen wordt ook voor het waterveiligheidsbeleid gekeken naar de gevolgen die een overstroming met zich meebrengt. Voor die situatie worden maatregelen getroffen. De nieuwe normen volgen uit een rationaliseringsslag. Bij andere externe veiligheidrisico’s (zoals chemische rampen) worden de effecten van als het toch fout gaat al meegenomen. Toch verbaast het mij dat we, zonder uitgebreide discussie, ten aanzien van slachtoffers als gevolg van een overstroming grotere kansen accepteren dan bij andere bedreigingen zoals chemische rampen.

24

Marleen van Rijswick Hoogleraar Europees en nationaal waterrecht Universiteit Utrecht (UU) Bijdrage Geen directe bijdrage. Uitleg De nieuwe normen geven blijk van de nieuwe inzichten omtrent kansen én gevolgen van overstromingen en sluiten daarom ook beter aan bij de benadering die de Europese richtlijn overstromingsrisicobeheer stelt. Formeel is er een groot verschil met de huidige normering, maar feitelijk zal het verschil minder groot zijn. Ook nu wordt al rekening gehouden met de gevolgen van overstromingen in een bepaald gebied of dijkring. De kansen worden wel uitgebreid omdat ook beter rekening kan worden gehouden met andere faalmechanismen. Het is dus een realistischer benadering. Neelke Doorn Universitair docent ethiek en water governance, TU Delft Bijdrage Geen directe bijdrage Uitleg De nieuwe normering vormt een balans tussen efficiëntie en eerlijkheid. De eerlijkheid zit verwerkt in het slachtofferrisico. Voor iedereen geldt een minimaal beschermingsniveau. Tegelijkertijd is een efficiëntieslag gemaakt. Tegenwoordig is er meer kennis over hoe het mis kan gaan, over klimaatverandering en de bezwijkmechanismen van dijken. Op basis van deze kennis zal op bepaalde locaties een hoger beschermingsniveau worden geboden. Frans Klijn Senior specialist flood risk management, Deltares Bijdrage Reviewer van project WV21 (Waterveiligheid in de 21e eeuw), voorloper van het Deltaprogramma. Enkele Deltares collega’s waren intensief betrokken bij de MKBA. Uitleg Het is een enorme stap voorwaarts! De nieuwe normen zijn deels een gedetailleerde uitwerking van de gedachte van de eerste Deltacommissie in de jaren ‘60 – een kosten-batenanalyse op grond waarvan je kunt vaststellen wat de economisch meest efficiënte norm is. Wat daar nu aan is toegevoegd is aandacht voor slachtoffers, onder meer door een basisveiligheidsniveau te bieden. De nieuwe normen hebben nu ook betrekking op doorbraakkansen in plaats van op overschrijding van waterstanden.

25

Tjalle de Haan Zelfstandig adviseur, voormalig topadviseur hoogwaterbescherming Rijkswaterstaat Bijdrage Meegewerkt aan de wetenschappelijke review van het Deltaprogramma door Kennis voor Klimaat. Uitleg Het verschil tussen de oude en nieuwe normen is uit te leggen met het volgende voorbeeld: bij een emmer vol regen werd voorheen door middel van een duimstok de waterhoogte gemeten, en vanaf nu wordt met een litermaat naar het volume aan water in de emmer gekeken. Dezelfde plons water meet je op 2 manieren en dus komen er 2 verschillende getallen uit. Ook wordt bij de nieuwe normen gerekend met allerlei (faal)factoren die samen de overstromingskans bepalen. Bovendien kunnen de gevolgen van een overstroming beter worden geschat. De nieuwe normen zijn een uitwerking van de intuïtieve risicobenadering waarop de normen van de 1e Deltacommissie in de jaren ‘60 al waren gebaseerd. Peter Zwaneveld Programmaleider fysieke omgeving, Centraal Planbureau (CPB) Bijdrage Het CPB heeft de economische rekenmethode voor de nieuwe normen uitgedacht. Peter heeft een second opinion gegeven op de MKBA. Uitleg Ik zie het als een update van de huidige normen. De huidige normen uit de jaren ’60 hadden ook als doel om de overstromingskans als uitgangspunt te nemen. En nu wordt dat vastgelegd. De politiek heeft een keus gemaakt over de minimale individuele veiligheid. Deze keus bepaalt voor ongeveer 25% van de waterkeringen de norm. 70% heeft een strengere norm die is bepaald door de MKBA. 5% komt door andere overwegingen. Hans Oosters Dijkgraaf Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard (HHSK), Bestuurslid Unie van Waterschappen (UvW) Bijdrage Betrokken bij het bestuurlijke regioproces namens de Unie van Waterschappen Uitleg De nieuwe normering houdt rekening met niet alleen de kans op een overstroming, maar ook met de gevolgen daarvan. Daarnaast is er een ondergrens, een gegarandeerde basisveiligheid voor iedere Nederlander. De nieuwe normering is slimmer, effectiever en op onderdelen ook goedkoper om eenzelfde of betere veiligheid te garanderen dan de huidige normering. 26

27

Een breder dan parlementair debat met de maatschappij over het nieuwe waterveiligheidsbeleid is belangrijk omdat de bescherming tegen het water een maatschappelijk vraagstuk is. Bovendien kan het helpen bewustwording en draagvlak binnen de maatschappij te vergroten. Het nieuwe waterveiligheidsbeleid gaat over belangrijke en strategische vragen en over welke soort risico’s burgers willen accepteren. Zoals: Hoeveel is een mensenleven waard? Hoeveel willen burgers voor bescherming tegen overstroming betalen? Wat is het acceptabele risico dat we als samenleving willen dragen? (Zie ik ook de vragen in hoofdstuk 1.1) Al gaat het proces naar wettelijke verankering snel, het breder voeren van maatschappelijk debat kan nog steeds. Bovendien is debat met lokale bestuurders en burgers noodzakelijk wanneer maatregelen geprogrammeerd en geprioriteerd worden, en in de planvormingsfase richting uitvoering komen. Dit hoofdstuk geeft een weergave van het debat dat tot op heden over het nieuwe waterveiligheidsbeleid gevoerd is tussen experts, in het regioproces binnen het Deltaprogramma, de Tweede Kamer, en met maatschappelijke organisaties. Het hoofdstuk sluit af met een reflectie op communicatie over de nieuwe normen en bewustwording van waterveiligheid.

2. Debat over de nieuwe normen Het debat over de nieuwe normen is vooral gevoerd tussen waterexperts en bestuurders onderling. Daarnaast is het debat globaal gevoerd op politiek niveau in de Tweede Kamer, waarbij burgers tot op heden niet zijn betrokken. Een deel van lokale bestuurders zijn betrokken door regiobijeenkomsten als onderdeel van het Deltaprogramma. Een debat over de essentie en onderliggende waarden en principes van de nieuwe normen lijkt al tijdens de expertfase te zijn afgesloten en ideeën vanuit de maatschappij hierover zijn hierdoor nog niet meegenomen.

28

29

Marleen van Rijswick, UU:

Als je democratie serieus neemt, is de behandeling van de nieuwe veiligheidsnormen in de Tweede Kamer de plaats om te discussiëren over de nieuwe normering en een goed moment is aan te sluiten bij de behandeling van het ontwerp van de omgevingswet. De nieuwe normering is een maatschappelijk vraagstuk dat breed bediscussieerd moet worden door de volksvertegenwoordiging en je wilt niet dat het alleen een discussie is van specialisten. Het is van wezenlijk belang dat je in de Tweede Kamer bediscussieert wat

Willem Ligtvoet, PBL: Het debat met de maatschappij zal in de implementatiefase van het Deltaprogramma moeten gaan over de

verdere invulling van de beleidskeuzen. Welke opties zijn er in een gebied in termen van preventie en het beperken van de mogelijke

de achterliggende waarden zijn die aan het veiligheidsbeleid ten grondslag liggen,

gevolgen. Waar liggen uw voorkeuren en bent u ook bereid daar-

en te motiveren hoe de keuzes zijn gemaakt en welke afwegingen een rol hebben

voor te betalen? De veiligheidsregio’s moeten meer meegenomen

gespeeld. Daarbij dient ook uitgelegd te worden waarom deze en niet andere keuzes

worden in het besluitvormingsproces omdat zij een belangrijke rol

zijn gemaakt. Nu zijn de veiligheidsnormen in de Waterwet zelf opgenomen, maar

hebben bij rampenbeheersing.

het ziet er naar uit dat de nieuwe waterveiligheidsnormen niet meer in de wettekst zelf terecht komen, maar in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Dat lijkt mij niet goed, omdat een aanpassing van de wet een grotere betrokkenheid van het parlement garandeert dan het aanpassen van een AMvB. Een sterke betrokkenheid van het parlement vind ik belangrijk voor een maatschappelijk belangrijk onderwerp als waterveiligheid.

Anne Loes Nillesen, Defacto, TU Delft: De beslissing voor de nieuwe normen is op landelijk niveau genomen. Lokale overheden zijn betrokken in het proces, maar de consequenties van het nieuwe waterveiligheidsbeleid zijn nog Neelke Doorn, TU Delft: De gemeenten staan al erg onder druk door onder andere decentralisatie van zorgtaken. De vraag is of zij

prioriteit aan waterveiligheid

abstract. De daadwerkelijke lokale ruimtelijke consequenties van de nieuwe normen

worden pas inzichtelijk wanneer het beleid verder uitgewerkt wordt.

gaan geven.

30

31

Bas Jonkman, TU Delft: Wat de nieuwe normering voor de lokale en regionale bestuurders betekent wordt pas duidelijk als het over

2.1 Experts

concrete maatregelen

De nieuwe normen zijn uitvoerig besproken en getoetst door specialisten op ex-

gaat. Het is belangrijk om in beeld te brengen wat de

viseerde de commissie Veerman om de waterveiligheidsnormen aan te scherpen

daadwerkelijke ingrepen gaan betekenen, dat is nu nog

door de schade en het slachtofferrisico mee te wegen. Drie jaar later adviseerden

onvoldoende gedaan.

de Raden voor de leefomgeving en infrastructuur aan staatssecretaris Atsma dat

pertbijeenkomsten en in wetenschappelijke publicaties en vakbladen. In 2008 ad-

hoogwaterbescherming in Nederland veel meer vanuit de risicobenadering moest worden bekeken. Veel experts, ook de mensen die voor dit boekje zijn geïnterviewd, steunen de voorgenomen beleidsverandering van overschrijdingskans naar overstromingskans. De meest gebruikte argumenten zijn dat overstromingskansen

Bas Kolen, HKV: De nieuwe normering is belangrijk en vereist

investeringen en tijdige implementatie. Hiervoor zijn (politieke) resultaatsafspraken en wet- en

regelgeving nodig. Dat zou ook moeten gelden voor rampenbestrijding, waarin we duidelijk maken wat wel en niet van de overheid kan worden verwacht.

en risico’s meer inzicht bieden in de daadwerkelijke veiligheid en dat de beschikbare middelen voor waterveiligheid in het nieuwe beleid efficiënter besteed kunnen worden. Waar experts van mening verschillen, en waar het debat tussen hen tot op heden voornamelijk over ging, is welke doelstelling centraal staat en het type maatregelen waarmee overstromingsrisico’s het beste beheerst kunnen worden. Zo zijn er voorstanders en tegenstanders van het concept meerlaagsveiligheid. Er bestaan verschillende inzichten over nut en noodzaak van het realiseren van doorbraakbestendiger dijken (ook wel deltadijk genoemd). In hoofdstuk 3 gaan we in op verschillende inzichten van experts en de dilemma’s die dat oplevert, die uit de

Hetty Klavers, Waterschap Zuiderzeeland:

De morele discussie

interviews naar voren zijn gekomen.

2.2 Regioproces binnen het Deltaprogramma Er is een directe interactie geweest tussen de gebiedsgerichte deelprogramma’s

is mijn inziens in stukken verdeeld. De redeneer-

binnen het Deltaprogramma en het Deelprogramma Veiligheid. Daarbij is aan de

lijn is beschreven door de minister in de brieven

regio gevraagd om met normvoorstellen te komen en om de rol van meerlaagsvei-

van april 2013 en juni 2014 en beide keren

ligheid in hun regionale strategie te bepalen. Daarnaast hebben de provincies re-

omarmd door de Tweede Kamer. Daarmee is de

gioprocessen georganiseerd voor regio’s waar de Deltabeslissingen impact zullen

discussie in de Tweede Kamer over de uitgangs-

hebben. Een dergelijk proces bestond uit een reeks regionale bestuurlijke overleg-

punten al gevoerd. Het gaat in de Tweede Kamer

gen, waarin naast de provincie waterschappen en gemeenten vertegenwoordigd

nu hooguit nog over het tempo waarin we willen

waren, en resulteerde in adviezen aan het Deltaprogramma. Op deze manier is lo-

voldoen aan de nieuwe normen.

kale kennis en kunde ingebracht en is gewerkt aan regionaal bestuurlijk draagvlak. De uiteindelijke besluitvorming vindt plaats in de Tweede Kamer.

32

33

Op Prinsjesdag in 2014 heeft het Ministerie van Infrastructuur en Milieu met het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een Bestuursovereenkomst Deltaprogramma getekend, waarin wordt bekrachtigd dat alle overheden de voorstellen in DP2015 ondersteunen en dat de koepels zullen bevorderen dat hun leden de voorstellen ook in hun eigen beleidsplannen verankeren.

2.3 Tweede Kamer

Hans Oosters, HHSK, UvW: We hebben afspraken gemaakt tussen de Unie van Waterschappen en de

2012

Minister over de financiering van hoogwaterbescherming vanaf 2017 tot

Op 4 april 2012 heeft staatssecretaris Atsma aan de Tweede Kamer een voorstel

en met 2028. De afspraak is de bestaande 50/50 verdeling tussen Rijks-

voor nieuw veiligheidsbeleid gepresenteerd. Dit beleidsvoorstel richtte zich zowel

overheid (het Ministerie Infrastructuur en Milieu) en de Waterschappen

op overstromingskans als de gevolgen van een overstroming, en had dus de risi-

tot aan dat moment te handhaven. Bij het programmeren van maatregelen

cobenadering als basis. De Tweede Kamerleden schaarden zich in meerderheid

wordt geprioriteerd naar het hoogste risico.

achter het voorstel van staatssecretaris Atsma. Tijdens dit overleg gaf de Kamer aan door middel van een maatschappelijke kosten-batenanalyse te willen bepalen

In het regioproces van afgelopen jaar, met de Deltacommissaris en regi-

of extra investeringen in waterveiligheid gerechtvaardigd zijn. Door een aangeno-

onale bestuurders, zijn we erin geslaagd om het eens te worden over de

men motie van VVD en D66 werd een basisveiligheidsniveau slachtofferrisico van

nieuwe normering. Er was grote bestuurlijke betrokkenheid van water-

1 op 100.000 per jaar (10- 5) voor heel Nederland als voorwaarde voor het nieuwe

schappen, provincies en gemeenten, daardoor is er draagvlak voor deze

waterveiligheidsbeleid toegevoegd aan het voorstel van Atsma.

normering. Het Deltaprogramma kwam met een normvoorstel naar de

2013

regionale bestuurders en zij hebben het voorstel regionaal beoordeeld.

Met de brief van 26 april 2013 heeft minister Schultz van Haegen de Tweede

Op enkele plekken is de norm vervolgens aangepast. Dus de nieuwe

Kamer geïnformeerd over het proces om te komen tot de nieuwe waterveilig-

normering is niet alleen uitkomst van een computerberekening, maar ook

heidsnormen. Zij legt in die brief haar visie op het waterbeleid uit, en schrijft dat ze

een resultaat van een confrontatie met de praktijk.

voorstander is van de risicobenadering. Daarnaast worden de drie veiligheidsprin-

Het is bijzonder dat er door alle betrokkenen consensus is bereikt

cipes zoals beschreven in hoofdstuk 1.3.1 toegelicht, en hoe het Deelprogramma Veiligheid invulling geeft aan deze principes. In het Algemeen Overleg Waterbeleid van 13 juni 2013 wordt onder andere deze brief besproken. Aanwezig zijn zeven leden van de Tweede Kamer, en minister

De vraag is nu of de politiek en de wetenschap dat enthousiasme voor de

Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu met enkele ambtenaren van haar

nieuwe normering in dezelfde mate delen.

ministerie. In het debat dat volgt wordt de risicobenadering gesteund door de Kamerleden. Het debat is op een moment dat er in grote delen van Centraal

34

31

35

Europa, Duitsland, Oostenrijk en Tsjechië overstromingen plaatsvinden waarbij er

Nieuwbouw en Herstructurering. Stelliger dan het jaar daarvoor schrijft de minis-

ook slachtoffers te betreuren zijn. Dat verklaart wellicht waarom Kamerleden voor-

ter: “De preventieve aanpak […] is en blijft de basis van het waterveiligheidsbeleid.

al vragen stellen over de individuele veiligheid van burgers. Ze maken zich zorgen

Dat betekent dat de aanpak via dijkversterkingen of het bieden van meer ruimte

dat de veiligheid in sommige veilige gebieden lager wordt als gevolg van de nieuwe

voor de rivier voorop blijft staan. Dit zal in het merendeel van de gevallen de meest

uniforme basisveiligheidsnorm. De Kamerleden vragen zich daarnaast af of er wel

doelmatige aanpak zijn. Door slimme combinaties van maatregelen aan de primaire

genoeg geld voor waterveiligheid naar het Deltafonds gaat.

waterkering, in het ruimtelijk domein en/of in de rampenbeheersing, die adequaat worden geborgd en hetzelfde beschermingsniveau bieden, kan in bepaalde ge-

Er worden ook vragen gesteld over meerlaagsveiligheid, en de verhouding tussen

vallen worden afgeweken van de norm voor de primaire waterkering. Dit is met

maatregelen in de lagen. De minister antwoordt dat er geen verdelingspercentage

name interessant voor gebieden waar de kosten voor dijkversterking heel hoog

wordt afgesproken, maar dat meerlaagsveiligheid voorkomt dat mensen op voor-

uitpakken, of waar zwaarwegende maatschappelijke overwegingen om andere op-

hand met één oplossing opgezadeld worden. Ze verwacht dat het vaak voorname-

lossingen vragen.”

lijk op een preventieve aanpak neer komt, en minder op evacuatie maatregelen, en Daarnaast komen nog drie onderwerpen aan bod die relevant zijn voor het nieuwe

dat per project bekeken zal worden wat verstandig is.

waterveiligheidsbeleid. Het valt op dat een aantal dingen niet ter discussie wordt gesteld. Er zijn geen vragen over de hoogte van de norm voor individueel slachtofferrisico van 10- 5 per

Financiering

jaar. Er is geen aandacht voor de kans op grote aantallen slachtoffers in een keer,

De kostenverdeling op basis van het Bestuursakkoord Water is 50% Rijk, 40%

in geval van een overstroming. Het debat is niet gevoerd over de andere doelstel-

solidariteitsdeel waterschappen, en 10% projectgebonden aandeel voor het water-

ling van de nieuwe normering: namelijk de economisch optimale overstromings-

schap dat de maatregelen moet uitvoeren. Dit geldt voor het huidige hoogwaterbe-

kansen, voortkomend uit de MKBA. De combinatie van het individueel risico, de

schermingsprogramma en blijft gelden voor de nieuwe normering.

MKBA en extra bescherming van vitale en kwetsbare infrastructuur bepaalt de nieuwe ontwerpnorm van primaire waterkeringen, maar de ontwerpnorm zelf en

Risicobewustzijn

de ruimtelijke differentiatie van de norm wordt helemaal niet besproken. Ook is

Zie hoofdstuk 2.5.

niet gesproken over hoe zwaar verschillende doelstellingen moeten wegen, en of

Verkleinen risico op grote groepen slachtoffers

er nog doelstellingen ontbreken.

2014 De brief van minister Schultz van Haegen van 2 juni 2014, is het vervolg op de april brief van 2013 en informeert de Kamer over de stand van zaken van het nieuwe waterveiligheidsbeleid en de manier waarop de minister de transitie naar het nieuwe beleid vorm wil geven. Het woord ‘meerlaagsveiligheid’ wordt in deze brief niet meer gebruikt. Het lijkt alsof meerlaagsveiligheid niet meer de basis is van het nieuwe waterveiligheidsbeleid, maar dat dat concept helemaal is verschoven naar het Deelprogramma

36

Hier reageert de minister op het recent verschenen rapport van PBL over de nieuwe normering ‘Kleine kansen, grote gevolgen’, waarin het begrip maatschappelijk ontwrichting wordt uitgewerkt. De minister is het eens met de adviezen over evacuatie en het in stand houden van vitale functie (elektriciteit, watervoorziening, ICT netwerken) tijdens en na overstromingen, om de weerbaarheid van de samenleving te versterken. Tot slot geeft het PBL in haar rapport aan, dat als het waterveiligheidsbeleid het beperken van het groepsrisico als uitgangspunt kiest, er meer mogelijkheden zijn om grote aantallen slachtoffers te voorkomen, dan nu worden voorgesteld in het

37

nieuwe beleid. Bijvoorbeeld door de inzet van doorbraakbestendiger dijken. Deze dij-

Er wordt tevergeefs aan de minister gevraagd welke lastenstijging voor de burger zij

ken voorkomen ‘verassingen’ als gevolg van onverwacht falen van de dijk en zorgen

acceptabel vindt. Dit raakt aan onderliggende afspraken die we met elkaar hebben

daardoor voor minder gevaar en meer reactietijd voor de burger. De minister stelt dat

gemaakt in Nederland, namelijk het solidariteitsbeginsel voor waterveiligheid. Het is

met de brede doelstelling van het nieuwe beleid, en de ‘hotspots’ met hogere nor-

belangrijk om een politiek debat te hebben over tot hoever dit beginsel houdbaar is.

men op locaties waar het groepsrisico hoog is, het groepsrisico voldoende beperkt wordt. Echter, zij reageert niet op het advies over doorbraakbestendiger dijken. We gaan verder in op de maatregel doorbraakbestendiger dijken in hoofdstuk 3.2.

Solidariteitsbeginsel, draagkrachtbeginsel en profijtbeginsel In het Algemeen Overleg Waterbeleid van 19 juni 2014 wordt onder andere deze brief besproken. Aanwezig zijn acht leden van de Tweede Kamer, en minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu met enkele ambtenaren van haar ministerie. Er is brede steun voor de invoering van de nieuwe normen. Nu worden er wel vragen gesteld over de hoogte van de norm voor individueel slachtofferrisico van 10- 5 per jaar. De minister legt de onderbouwing uit (zie hoofdstuk 1.3.1). Ook worden er zorgen geuit over de uitlegbaarheid van de nieuwe norm en het individuele risico. De minister geeft aan dat de rijksoverheid waterschappen, gemeenten, provincies en haar eigen mensen in de regio zal helpen om het verhaal goed en consistent te vertellen. Ze geeft niet aan uit hoe die hulp eruit zal zien. Er zijn zorgen dat de overheid meekoppelkansen van natuur, ruimtelijke kwaliteit en bouwprojecten laat liggen wanneer de sobere houding voor dijkversterkingmaatregelen wordt doorgevoerd. De minister geeft aan dat de regio altijd betrokken wordt, omdat dat beter en sneller werkt. In de nieuwe omgevingswet zal de watertoets opgenomen worden, waarbij bij het vaststellen van een omgevingsplan rekening kan worden gehouden met alle bij het watersysteem betrokken belangen, ook de meekoppelkansen. De kosten voor het waterschap mogen echter nooit hoger worden dan de kosten voor een sobere en doelmatige dijkversterking. Voor meerkosten voor bijvoorbeeld rivierverruiming verwacht de minister soms een bijdrage uit de regio. Weer valt op dat een aantal dingen niet ter discussie wordt gesteld, zoals het groepsrisico en welke doelstelling centraal staat bij het vaststellen van de norm en het selecteren van maatregelen. Ook heeft de minister niet alle vragen van de Kamerleden beantwoord. Zo is er een opmerking over grote waterveiligheidsopgaven in bepaalde regio’s, zoals Rijnmond-Drechtsteden, waarbij de betreffende waterschappen hebben gewaarschuwd dat de lasten lokaal sterk kunnen stijgen.

38

In het huidige beleid draagt iedereen via landelijke belastingen en waterschapsbelastingen bij aan het waterveiligheidsbeleid. Daardoor betaalt elke Nederland, of ze nou hoog en droog wonen, of in lage, kwetsbare gebieden, mee aan waterveiligheid: het solidariteitsbeginsel. De gedachte daarachter is dat een veilige delta een collectief maatschappelijk belang is, waarvoor de overheid verantwoordelijkheid neemt. De landelijke belastingen worden betaald naar draagkracht: hogere inkomens betalen hogere belastingen dan lagere inkomens. De waterschapsbelasting voor waterveiligheid (onderdeel van de watersysteemheffing) verschilt enigszins per waterschap. Door het solidariteitsbeginsel is er geen economische prikkel om minder in onveilige gebieden te investeren, en geen stimulans om in hoge en droge gebieden te gaan wonen en werken. Haaks op het solidariteitsbeginsel staat het profijtbeginsel. Het profijtbeginsel is gebaseerd op de gedachte dat burgers en bedrijven moeten bijdragen in de kosten van de door de overheid betaalde voorzieningen naar de mate van het profijt dat zij van die voorzieningen hebben. Een voorbeeld van een belasting die hierop gebaseerd is, is de brandstofaccijns: je betaalt alleen als je tankt om te kunnen rijden. Vertaald naar waterveiligheid zouden burgers per dijkring of waterschap de kosten voor de bescherming tegen het water moeten betalen (waterkeringen op orde en bemaling). In een dergelijke situatie zouden er ook burgers en bedrijven op veilige locaties zijn die niet hoeven te betalen voor waterveiligheid. In de nieuwe afspraken rond de financiering van waterveiligheid, dragen zowel Rijkswaterstaat als alle waterschappen bij aan het hele investeringsprogramma. Van het deel dat de waterschappen bijdragen, wordt 4/5 verevend en 1/5 deel komt te liggen bij het waterschap dat de hoogwaterbeschermingsmaatregelen moet uitvoeren. Een eerste stap terug richting profijtbeginsel?

39

Uit de debatten in de Tweede Kamer kan geconcludeerd worden dat de Kamer de brieven met de redeneerlijnen conceptueel omarmd heeft. De communicatie van het nieuwe waterveiligheidsbeleid naar de Tweede Kamer is technisch aangevlogen en lijkt hiermee geen zware politieke kwestie. Echter, normatieve afwegingen in het nieuwe beleid, waar verschillende (politieke) waardeoordelen over mogelijk zijn (zie de vragen in hoofdstuk 1.1) zijn niet expliciet gemaakt en niet in de Tweede Kamer besproken. Ook zijn de onzekerheden in de rekenmethode, en hoe daarmee om te gaan, niet expliciet gemaakt. Dit is een gemiste kans, omdat de keuzes die gemaakt zijn bij het ontwikkelen van het nieuwe waterveiligheidsbeleid, wel de belangen raken van mensen, bedrijfsleven en natuur.

2.4 Maatschappij Het Deltaprogramma heeft via het Overlegorgaan Infrastructuur en Milieu (OIM) eenmalig verschillende maatschappelijke organisaties geconsulteerd over het voorgenomen beleid. Onder de deelnemers waren partijen als het Wereld Natuur Fonds, Vewin (Vereniging van waterbedrijven in Nederland), Natuur- en Milieufederaties, Havenbedrijf Rotterdam en Schuttevaer (beroepsvereniging voor bin-

Bas Jonkman, TU Delft:

Er is nog niet genoeg maatschappelijke discussie geweest

over de nieuwe normen. Een politiek-bestuurlijk debat is in de Tweede Kamer niet gevoerd over welk soort risico en in welke mate als aanvaardbaar wordt gezien. Dit in tegenstelling tot andere veiligheidsdomeinen. Met de invulling van de nieuwe normering heeft het Deltaprogramma de keuze voor welke doelstelling wordt gehanteerd (MKBA, individueel risico, groepsrisico) al gemaakt. De impact van de nieuwe normering kan groot zijn, daarom is het belangrijk om de keuzeopties te laten zien. De discussie over wat de nieuwe normering voor specifieke gebieden betekent en welke impact maatregelen hebben volgt later nog.

nenvaart en zeevaart). Deze maatschappelijke organisaties vragen aandacht voor onderwerpen die voor hen van belang zijn, bijvoorbeeld vaarwegbeheer, en geven enkele adviezen mee. Het advies van OIM en de reactie van de Deltacommissaris staan op http://deltacommissaris.nl/deltaprogramma/publicaties/. Burgers, of belangenverenigingen van burgers zoals die actief zijn in het Ruimte voor de Rivier programma, zijn nog niet direct betrokken bij het Deltaprogramma en het voorstel voor nieuwe waterveiligheidsnormen.

Hans Oosters, HHSK, UvW: Het niveau van de basisveiligheid, de kosten en de veiligheid die burgers daarvoor terug krijgen, is niet breed met de maatschappij overlegd. Dat is een ingewikkeld punt. Je mag ervan uitgaan dat de Tweede Kamer dat oordeel gaat vellen. Eerder is Kamerbreed gebleken dat er steun is voor de

systematiek van de basisveiligheid.

40

41

Willem Ligtvoet, PBL: Grijp de uitvoeringsfase van het Deltaprogramma aan om alsnog een maatschappelijk debat te voeren over hoe de normen ingevuld moeten worden. Probeer de agenda tijdens de uitvoeringsfase te verbreden om elan te creëren. Nu het technische verhaal achter de rug is, is er opnieuw

2.5 Communicatie over de nieuwe normen en rampenbeheersing 2.5.1 Nieuwe normen

ruimte voor visie en ambitie

Om een debat te kunnen voeren, moeten alle belanghebbenden voldoende geïn-

om de uitvoering neer te zetten. Een veilige delta is niet hetzelfde als

geven dat er behoefte is aan een gezamenlijk communicatieplan over de uitwer-

een maatschappelijke waarde vermeerdering. We zouden moeten

king van de nieuwe beschermingsniveaus voor waterveiligheid. De brieven van de

bekijken hoe de verhouding tussen individueel risico, economische

minister en de jaarlijkse rapportage over de voortgang van het Deltaprogramma,

impact en aantal slachtoffers maatschappelijke besproken kan worden.

zijn momenteel echter de enige communicatiemiddelen van de Rijksoverheid over

Daarnaast moet de overheid een inspanning leveren om beleid goed

de nieuwe normen. Deze publicaties zijn opgesteld voor Kamerleden en experts,

uit te leggen, ook in de context van maatschappelijke ontwrichting na

en niet geschreven voor een bredere maatschappelijke doelgroep, zoals burgers

een overstroming. Mensen moeten snappen wat het beleid wel en niet

en ambtenaren die tot nu toe niet direct betrokken waren. Dit boekje beoogt een

kan, en waarvoor gekozen is. Dat kan de onrust na een overstroming

bijdrage te leveren aan het breder duiden van de nieuwe normen.

formeerd zijn. De regionale stuurgroepen van het Deltaprogramma hebben aange-

beperken. Er wordt dan snel naar de overheid gekeken. De minister is zich wel bewust van de noodzaak voor maatschappelijk draagvlak en dat communicatie daarvoor belangrijk is. Ze schrijft in de brief van april 2013:

Pier Vellinga, WUR, KvK:

“Ik vind het belangrijk dat binnen het Deltaprogramma alle consequenties (finan-

De nieuwe normering is erg ingewikkeld gemaakt en daarom

cieel, ruimtelijk en landschappelijk) van opties voor normhoogten in beeld worden

moeilijk communiceerbaar. Burgers willen weten waar de

gebracht en dat voldoende aandacht wordt besteed aan maatschappelijk draagvlak.

zwakke plekken in het beleid zitten. Wat er nu in

In de jaren zeventig en negentig zijn tenslotte op advies van de commissies Becht

Deltaprogramma Veiligheid staat, is

en Boertien de eisen aan de keringen voor het rivierengebied omlaag gebracht,

bijna onnavolgbaar.

omdat er geen draagvlak bleek te zijn voor strengere normen en de bijbehorende impact van grote dijken. Het in beeld brengen van de consequenties is onderdeel

Het veiligheidsidee is wel vanuit het individu gedacht, maar om

van het advies dat de delta-commissaris in 2014 aan het kabinet uitbrengt.” Hoe

als individu te controleren of instituties wel goed zorgen voor

de minister maatschappelijk draagvlak voor verhogen van de normen wil creëren,

jouw veiligheid is veel moeilijker geworden. De normatieve

wordt niet toegelicht.

afweging van de norm is op niet transparante wijze vóór ons gemaakt. De handhaafbaarheid is nog niet helder. De verifieerbaarheid door burgers verdient nog veel meer aandacht. Communicatie naar burgers is ook belangrijk omdat de nieuwe normen veel impact zullen hebben. Ik vind dat in eenvoudige termen moet worden uitgelegd wat er verandert en wat dat betekent. Het is belangrijk dat het principe wordt uitgelegd. Bovendien moeten de discussies op gebiedsniveau worden gevoerd. Dat vergt veel van de communicatie van de overheid. 42

43

Adriaan Geuze, West8, WUR:

Hetty Klavers, Waterschap Zuiderzeeland:

De communicatie moeten we niet

Ik vraag me af of het nodig is iedereen heel diepgaand

overlaten aan de technici. Het moet

over de techniek van de huidige en nieuwe normen (en de

simpel uitgelegd

verschillen) te vertellen. Het lijkt alsof we allemaal moeten kunnen uitleggen hoe bepaalde veiligheidssystemen in elkaar zitten. Dat gebeurt in de vliegtuigwereld toch ook niet? We zitten nu in een veranderingsproces waarbij de

worden met een goed narratief.

nieuwe technische inzichten geaccepteerd en begrepen

Dus: waarom moeten we ons aanpassen aan klimaatverandering? Waarom kan het niet alleen met dijken, maar moet je ook investeren in ruimtelijke adaptatie en evacuatie? Waarom moet de burger meer zelf doen, en wat dan?

moeten worden door de waterexperts. We moeten Bas Jonkman, TU Delft: Je moet niet te veel technische details geven. Je gaat ook niet in detail de werking van een vliegtuig uitleggen.

Het deel dat je raakt is belangrijk,

niet de mensen onnodig bang maken – we zijn veilig en met de nieuwe aanpak gaan we het

nog veiliger maken tegen lagere kosten. Wel zou iedereen zich ervan bewust moeten zijn dat een overstroming altijd mogelijk blijft. De communicatie zou zich daarnaast ook moeten richten op bewustwording van meer frequentere zaken zoals lokale wateroverlast door clusterbuien.

de impact van maatregelen. Op die

groep betrokkenen moet je je communicatie richten.

Hans Oosters, HHSK, UvW: De vraag is met welke informatie je burgers van dienst bent. Met name de berekeningslagen en het afmeten van de economische schade en de kosten van de dijkversterkingen – dat is onbegonnen werk om dat breed aan iedereen uit te leggen.

Trudes Heems, Waterworks, TU Delft: Een basisveiligheid en gedifferentieerde normen zijn vrij praktisch en lijken logisch, maar de implementatie kan ook leiden tot

lastige vraagstukken.

Volgems mij kan je het beste uitleggen dat er een

basisveiligheid voor elke Nederlander

komt, en dat nu ook met de gevolgen rekening wordt gehouden. Dat betekent dat niet elk dijkvlak even hoog en sterk

Hoe leg je burgers uit dat de polder waarin zij leven een

hoeft te zijn, en dat er slachtofferrisico, vitale infrastructuur of

andere bescherming verdient dan de polder een stukje ver-

economische schade meegenomen wordt in het bepalen van

derop? En zullen ze die uitleg vervolgens ook accepteren?

de norm. Bovendien zijn er geen dramatisch andere uitkomsten tussen de nieuwe en de huidige normering.

44

45

2.5.2 Risicobewustzijn en rampenbeheersing

Bas Kolen, HKV: Er is een

In de Tweede Kamer is er overeenstemming over het belang van communicatie

maatschappelijke verandering zichtbaar

over de risicobenadering en meerlaagsveiligheid. De overheid moet eerlijk zijn over dat een risicoloze samenleving niet bestaat en stimuleren dat burgers over waterveiligheid gaan nadenken, en ook zelf verantwoordelijkheid nemen. Daarvoor moet burgers wel een handelingsperspectief gegeven worden.

waarbij burgers de gevolgen van rampen niet meer accep-

De minister heeft aangegeven dat de overheid werkt aan bewustwording over – en

teren. Na iedere ramp wordt geroepen om veiligheids-

voorbereiding van – rampen bij burgers en bedrijven, om zo de zelfredzaamheid

verbetering en zegt men “dat had niet mogen gebeuren”.

bij overstromingen te vergroten. Er is de afgelopen tijd een nieuwe publiekscom-

Het is goed dat het frame verandert van “u bent veilig”,

municatie opgezet via de campagne ‘Ons Water’: www.onswater.nl. Daarin kan je

naar “we zijn en blijven goed beschermd, maar het kan een

doorklikken naar www.overstroomik.nl om na te gaan of en hoe hoog het water

keer mis gaan”. Maar tegelijkertijd zeggen we dat door

in jouw huis komt te staan in het geval van een overstroming, en laat de site een

een robuuste ruimtelijke inrichting en rampenplannen die

overstromingskaart van jouw omgeving zien. Ook staat er wat je moet doen bij

op orde zijn, we weer allemaal even veilig zijn. Daarmee

een dreigende overstroming met tips voor als je blijft, of als je weg gaat. Er is ook

zeg je alsnog “maakt u zich geen zorgen”, dat is nog niet

een app voor op je smartphone ontwikkeld: ‘Overstroom ik?’. Ons Water zal aan-

consequent genoeg waardoor toch het beeld behouden

wezig zijn bij allerlei waterevenementen door het hele land om een groter publiek

blijft dat de overheid absolute veiligheid geeft.

te bereiken. Veiligheidsregio’s, waterschappen en Rijkswaterstaat verzorgen samen de rampenbeheersing bij overstromingen en de planvorming die daarvoor nodig is. Het PBL geeft aan dat er niet alleen ingezet moet worden op evacuatie uit het gebied (‘horizontale evacuatie’), maar dat ook moet worden ingezet op het terplekke zoeken van een veilig heenkomen op de eerste of tweede verdieping van huizen of in hoge gebouwen in het gebied zelf (‘verticale evacuatie’). Ook adviseert PBL om meer aandacht te geven aan herstelplannen.

Hans Oosters, HHSK, UvW: De kans op een overstroming tot nul reduceren is technisch en financieel niet mogelijk vanwege de

zeer hoge kosten.

Die hoge prijs heeft Nederland in het verleden nooit betaald en die ruimte zal er ook in de toekomst niet zijn.

46

47

Trudes Heems, Waterworks, TU Delft: De gemiddelde Nederlander denkt dat een overstroming niet meer zal gebeuren en dat we de zaken perfect op orde hebben.

Die belofte van droge voeten zit heel diep,

3. Dilemma’s en handreikingen voor debat De waterwereld heeft veel experts met uitlopende ideeën over hoe Nederland zich goed tegen het water kan beschermen. De keuze om de risicobenadering te gebruiken voor het nieuwe waterveilig-heidsbeleid wordt echter breed gedragen. In

dat is ons 50 jaar verteld. De nieuwe boodschap: “we zijn heel

algemene zin wordt de risicobenadering als de meest efficiënte en ‘eerlijke’ manier

veilig, maar het kan nog steeds een keer fout gaan”, is heel

beschouwd om te bepalen waar en hoeveel geld geïnvesteerd wordt in waterveilig-

lastig. Mensen vinden dit een verwarrende boodschap.

heid. Bovendien wordt voor veel andere veiligheidsvraagstukken de risicobenadering al toegepast. De verdeeldheid tussen de experts ontstaat wanneer de normatieve keuzen die gemaakt zijn binnen het Deltaprogramma besproken worden. Normatief wil zeggen dat er voorgeschreven wordt ‘hoe het hoort’, vaak gebaseerd op onderliggende waarden en normen. Die normatieve keuzen gaan over wat een acceptabel risico is, hoe lusten en lasten verdeeld worden, over aannames in de MKBA en hoever we vooruit

Marleen van Rijswick, UU:

moeten kijken (zie de vragen in hoofdstuk 1.1). Ook hebben de experts nog kant-

Bij meer bewustwording moet je als burger weten wat de overstromingsrisico’s voor

tekeningen bij de implementeerbaarheid van het beleid, dus de stap naar het plan-

jou zijn. Het is goed dat de overheid nu werkt aan de communicatie over risico’s.

nen, ontwerpen en realiseren van maatregelen. Ze verschillen van inzicht over welke

Maar je moet als burger ook exact weten waar de verantwoordelijkheid van de

maatregelen nou het beste zijn. Zij zien nog onduidelijkheden, wat naar verwachting

overheid ophoudt, en waar jouw eigen verantwoordelijkheid begint. Bovendien, dé

nog extra onderzoek en maatschappelijke discussie vergt.

overheid bestaat niet, maar is een meerkoppig monster. Een burger dient te kunnen weten welke overheid voor welk deel van het waterveiligheidsbeleid verantwoorde-

Door de visies en ideeën van waterexperts tegen over elkaar te zetten, komen in

lijk is en waar de eigen

dit hoofdstuk drie dilemma’s in het nieuwe waterveiligheidsbeleid naar voren. De

verantwoordelijkheid van de burger begint.

geïnterviewde waterexperts verschillen in hun visie op het gebied van het prioriteren van doelstellingen, type maatregelen en de gekozen tijdspanne. Onderstaande

Zeker bij meerlaagsveiligheid is dat vooralsnog niet duidelijk. Bij welke deur moet je

dilemma’s geven handreikingen voor het nog te voeren debat met de maatschappij

aankloppen als het toch mis gaat? Bij de veiligheidsregio, de gemeente, de provincie

over de nieuwe normen en mogelijke maatregelen.

of het waterschap? De afgelopen decennia heeft de overheid gecommuniceerd “wij zorgen voor uw veiligheid”. Op het moment dat de verantwoordelijkheid voor de waterveiligheid wordt verdeeld tussen private en verschillende publieke partijen

48

3.1 Welke doelstelling staat centraal?

moet je met elkaar bepalen wat een redelijke en werkbare verantwoordelijkheids-

Een debat over de doelstelling is belangrijk omdat het doel van het waterveiligheids-

verdeling is. En die verantwoordelijkheden ook vastleggen zodat duidelijk is wie

beleid bepaalt hoe het beleid en de nieuwe normering in detail wordt ingevuld. Daar-

er kan worden aangesproken als er zich overstromingen voordoen en er schade

mee is de doelstelling ook bepalend voor het type maatregelen dat genomen zal

optreedt. Dat is nog niet gebeurd.

worden om de kans op, of mogelijke gevolgen van, een overstroming te beperken. 49

Individueel risico De drie doelstellingen van het nieuwe beleid zijn:

1) een basisveiligheid voor iedereen achter de dijk, 2) tegengaan van maatschappelijke ontwrichting 3) bescherming van vitale en kwetsbare infrastructuur (zie hoofdstuk 1.3.1).

Tjalle de Haan, voorm. RWS: Het is mooi dat bij het bepalen van de normen wordt begonnen met de individuele basisveiligheid. De overlijdenskans mag nergens groter zijn dan 10–5, al had ik liever gehad dat het 10-6 was geweest. Het verschil wordt beargumenteerd doordat het

Geen van de mogelijke doelstellingen voor het waterveiligheidsbeleid is 100% risicodekkend. De impact van een overstroming zal in de praktijk wel erg kunnen verschillen, afhankelijk van welk doel zwaarder wordt gewogen bij het uitvoeren van maatregelen. Het is daarom cruciaal om het debat over de keuze voor de centrale doelstelling(en) te voeren. De experts geven aan dat het niet helder is op welke manier de doelstellingen worden gewogen in het voorstel voor de nieuwe normering.

Welke doelstelling moet centraal staan voor het bepalen van de nieuwe normering?

risico uit de natuur afkomstig is. Die gedachte past niet bij de huidige

maatschappij omdat overstromingen vooral als een menselijke fout worden gezien, en dus vergelijkbaar is met andere externe risico’s, zoals de kans op overlijden door gevaarlijke stoffen.

Willem Ligtvoet, PBL: Ik vind dat er een mooie bodem onder de veiligheidsrisico’s gelegd wordt door het individuele risico. Dat vind ik eerlijk. Maar er is

niet één risicomaat die alles vangt. Er kan daar ook een ordening in worden aange-

bracht. Absolute veiligheid bestaat niet, dus moeten we ook open zijn over onzekerheden, zoals het gedrag van mensen. In plaats van over de specifieke invulling van de nieuwe normen, zou het debat veel meer moeten gaan over de hoofdlijnen van het nieuwe waterveiligheidsbeleid. Waar liggen de voorkeuren en zijn burgers dan ook bereid meer te betalen?

50

51

Welke doelstelling moet centraal staan voor het bepalen van de nieuwe normering? Individueel risico

Frans Klijn, Deltares: De kans om ergens te verdrinken is mede grondslag gemaakt in het nieuwe beleid. Dat betekent expliciete aandacht voor gelijkheid: eerlijker dan tot nu toe het geval was. Maar 100% gelijkheid bestaat niet, want Nederland is nu eenmaal niet helemaal plat. Ons belastingsstelsel zorgt voor een

Neelke Doorn, TU Delft:

Een basisveiligheid voor iedereen

bijdrage van alle Nederlanders, en daarmee voor enige solidariteit met mensen in overstroombare gebieden.

is voor de gemiddelde burger. Hoe gegarandeerd is dat eigenlijk? Wat als je 95 bent? Wat is eerlijk? De

Bas Kolen, HKV:

normering is gebaseerd op aannames.

Basisveiligheid voor iedereen is een goed principe, maar de discussie over wat billijk is, is niet gevoerd. We gaan uit van

de gemiddelde mens. Wat als je zwak, ziek en misselijk bent? Peter Zwaneveld, CPB: De nieuwe normen zijn rechtvaardig omdat als er extra mensenlevens op het spel staan, er dan ook extra veiligheid geborgd wordt. Alleen op economische efficiëntie sturen, zou resulteren

Marleen van Rijswick, UU:

in ongelijke veiligheid. De minimale individuele

De gekozen risicobenadering (10-5) is op zich-

veiligheid is een door de politiek aangegeven

zelf legitiem. Wel moet goed worden uitge-

grens. De combinatie van

legd wat dit precies betekent, dat zal voor veel

minimaal individueel risico en economische optimalisatie

mensen onduidelijk zijn. Ook zal goed moeten

vind ik een eerlijke verdeling.

worden uitgelegd wanneer en waarom er op een bepaalde wijze aan de norm zal worden voldaan. Het krijgen van bescherming door middel van bijvoorbeeld dijken of het gebruik moeten maken van evacuatieroutes is toch een belangrijk verschil vanuit het

perspectief van de burger. 52

53

Welke doelstelling moet centraal staan voor het bepalen van de nieuwe normering? MKBA

Tjalle de Haan, voorm. RWS:

De factor maatschappelijke ontwrichting

Bas Jonkman, TU Delft, Hoogleraar waterbouw TU Delft:

De nieuwe normen zijn eerlijker dan de oude.

vind ik belangrijk in de afweging. Uit de

Voor iedereen geldt straks dezelfde basisveiligheid door het individuele risico. Ook worden gebieden met veel waarde

Hans Oosters, HHSK, UvW:

beter beschermd. Daarnaast zijn de technische uitwer-

Over de systematiek om vanuit

kingen meteen tot één normvoorstel voor waterkeringen

de basisveiligheid de norme-

geconvergeerd.

ring uit te bouwen ben ik positief. De waterveiligheid in orde brengen voor 2050 wordt

Pier Vellinga, WUR, KvK: In de MKBA is het merk ‘Nederland’ niet meegenomen. Als we te maken krijgen met een forse overstroming met veel doden en flinke schade, dan willen buitenlandse bedrijven niet meer (her)investeren in Nederland. Als er al bij een halve meter zeespiegelstijging een ramp gebeurt, wie garandeert dan aan bedrijven de veiligheid als de zeespiegel blijft stijgen?

Het begrip indirecte schade, zoals imagoschade voor Nederland en maat-

schappelijke ontwrichting, is nog onvoldoende meegenomen in de waterveiligheidsbeschouwingen. Ik blijf daarom pleiten voor het concept “doorbraakvrije” dijken. Dijken waarin niet een diepe bres

door de nieuwe normering per saldo

sneller, effectiever en beter betaalbaar. We bereiken een kostenreductie door slimmer te kijken en kennis goed toe te passen en daardoor maatregelen meer optimaal te programmeren.

MKBA berekeningen komt dat mensen maar een kwart van de schade uit maken. Dat lijkt gevoelsmatig een te lage inschatting. Het potentiële aantal slachtoffers in één keer is een hele andere factor dan de individuele basisveiligheid, omdat 100 doden of meer tegelijk een enorme klap zal veroorzaken. In New Orleans zag je na orkaan Katrina dat een hele maatschappij opgebroken was en dat is tot op heden niet hersteld. Dat ontwrichtende effect op langere termijn zit niet in de MKBA. Bovendien werkt de MKBA niet goed voor lange termijn infrastructurele projecten. De zichttermijn van een kosten-batenanalyse is maximaal 30 jaar, maar tegen die tijd voldoen wij nog niet eens aan de nieuwe normen. Bovendien hangt de zichttermijn af van de rentevoet. Deze is gebaseerd op aannames, waarbij het Ministerie van Financiën nogal star uitgaat van de 5% die verplicht is bij een MKBA. Krentenwegen en geen cent te veel

kan ontstaan. Dat wil zeggen dat het water hooguit over de dijk kan

uitgeven op basis van een MKBA zorgt niet

stromen maar de dijk niet geheel kan bezwijken. We

voor robuuste infrastructuur.

krijgen achter de dijk dan hooguit natte voeten, er vallen geen verdrinkingslachtoffers. Het merk “Nederland” als (water)veilig land blijft dan bewaard. Per kilometer dijk is dit concept gemiddeld ongeveer 10% duurder terwijl het per euro investering veel meer veiligheid biedt en veel minder economische schade oplevert.

54

55

Welke doelstelling moet centraal staan voor het bepalen van de nieuwe normering? Groepsrisico

Neelke Doorn, TU Delft:

Er kan onderscheid gemaakt worden tussen type consequenties

bij het vaststellen van de doelstelling. Het verschil zit in welke gevolgen omkeerbaar en niet omkeerbaar zijn. Het streven naar optimalisatie past goed bij de economie en fysieke schade is omkeerbaar, maar een groot aantal slachtoffers is een type consequentie dat in mijn ogen zoveel mogelijk vermeden moet worden.

Frans Klijn, Deltares: Als ik had kunnen kiezen, had ik graag meer aandacht gezien voor groepsrisico: de kans op grote aantallen slachtoffers door één individuele dijkdoorbraak. En ik had de

robuustheid van strategieën als additioneel beoordelingscriterium willen zien. Wordt een onbeheersbare ramp wel voorkomen?

Willem Ligtvoet, PBL: Allerlei maatregelen die helpen om slachtoffers te beperken komen als niet kosteneffectief uit de MKBA zoals die nu uitgevoerd is. In de meeste gevallen bepalen slachtoffers maar 20% van de schade of minder. Daardoor zijn maatregelen die specifiek sturen op het verminderen van de aantallen

Peter Zwaneveld, CPB:

slachtoffers weinig kansrijk. Als een ander doel zou worden

Stel jezelf de volgende vraag. Vind je het erger dat er in één

gesteld (bijvoorbeeld het verminderen van het maximaal

week tien mensen kunnen overlijden als gevolg van één

aantal slachtoffers tot aantal X) volgen daar ook andere

gebeurtenis of dat er elf overlijden als gevolg van een aantal

maatregelen en een andere doelmatigheid uit. Vanuit het

gebeurtenissen? Als je voor het eerste kiest, moet je het

perspectief van maatschappelijke ontwrichting van over-

groepsrisico mee laten wegen. Als je elf slachtoffers erger

stromingen zouden slachtoffers een groter gewicht moeten

vindt dan tien, moet je dat niet doen. Als je het groepsrisico

hebben bij de bepaling van de waterveiligheidsnormen. In

verkleint, kan je bij een gegeven budget minder maatrege-

de nieuwe normen krijgt dat nu zijn beslag door te

len doorvoeren die het individuele risico verlagen.

Een lager groepsrisico verhoogt dus in die zin het verwachte aantal slachtoffers.

focussen op de meest kwetsbare gebieden.

Als je daarvoor kiest, moet je duidelijk aangeven wat de

consequenties zijn. Het budget is beperkt, en de verdeling daarvan is uiteindelijk een politieke keus.

56

57

Welke doelstelling moet centraal staan voor het bepalen van de nieuwe normering? Ruimtelijke kwaliteit

Neelke Doorn, TU Delft: Een dubbele doelstelling, zoals bij Ruimte voor de Rivier [red: waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit], is duur aan het begin maar levert ook veel op naast waterveiligheid, zoals ruimtelijke kwaliteit, natuurontwikkeling en recreatie. Hier zien we dat andere waarden zoals milieu, natuurbehoud, etc. ook een driver kunnen zijn voor

innovatieve oplossingen.

Adriaan Geuze, West8, WUR: Ruimtelijke ordening is onderbelicht in de huidige waterveiligheidsdiscussie, terwijl een geïntegreerde aanpak zoveel kansen biedt:

Anne Loes Nillesen, Defacto, TU Delft: Het is belangrijk om de invulling van een lange termijn strategie zoals het Deltaprogramma

niet door de huidige economische crisis te laten beïnvloeden.

58

win-win en van de nood een deugd maken. Ik kan met jaloezie kijken naar de Deltawerken,

waarbij het geld niet alleen aan de keringen is be-

De ambitie voor een integrale visie op de lange termijn en een keuze voor een bijbe-

steed. Er is destijds ruimte gemaakt voor de ontwik-

horende strategie zou, zeker met de bij het Deltaprogramma gekozen lange termijn

keling van vissershavens, infrastructuur en recreatie.

van 2100, niet af moeten hangen van economische schommelingen op korte termijn.

Een grote regio heeft daarvan geprofiteerd; dat is

Ondanks dat het belang van ruimtelijk kwalitatieve oplossingen breed wordt gedragen

grootschalig denken. In de huidige plannen van het

en steeds meer aandacht krijgt binnen waterveiligheidsprogramma’s, blijft het daad-

Deltaprogramma is alles conservatief en sectoraal.

werkelijk structureel alloceren van budget voor ruimtelijke kwaliteit (zeker in mindere

Terwijl alleen geïntegreerd denken meerwaarde en

economische tijden) nog te vaak achterwege.

innovaties zal opleveren.

59

3.2 Welke maatregelen? De waterveiligheidsdoelen kunnen worden bereikt door het verlagen van de kans op een overstroming of het beperken van de gevolgen van een eventuele overstroming. De preventieve aanpak via primaire waterkeringen blijft in het nieuwe beleid voorop staan, omdat dit volgens de Deltabeslissing Veiligheid in het merendeel van de gevallen de meest doelmatige aanpak is. Echter, doelmatigheid hangt af van de doelstelling. Als er geen concreet en meetbaar doel is voor het beperken van de gevolgen van een overstroming, kan je de doelmatig van beleid op gevolgbeperking niet toetsen. Door middel van het begrip meerlaagsveiligheid worden de mogelijke maatregelen voor waterveiligheid onderverdeeld in drie lagen (zie figuur 2):

1e laag: preventieve maatregelen zoals dijkversterking en rivierverruiming. 2e laag: gevolgbeperkende maatregelen door ruimtelijke inrichting, zoals compartimentering of waterrobuust bouwen (aangepast bouwen, land ophogen, of niet meer in lage gebieden bouwen). 3e laag: rampenbeheersing en evacuatie. De maatregel doorbraakbestendiger dijken krijgt nog relatief weinig aandacht in het Deltaprogramma. Doorbraakbestendiger dijken zijn dijken die wel kunnen overstromen, maar niet kunnen breken (falen), waardoor er relatief weinig water overheen zal stromen. Dit is een maatregel die zowel preventief als gevolgbeperkend werkt (laag 1 en 2). Dit type dijken voorkomt ‘verrassingen’ als gevolg van onverwacht doorbreken en zorgen daardoor voor minder gevaar en meer reactietijd voor de burger. Doorbraakbestendiger dijken zijn in veel gevallen wel duurder dan ‘traditionele’ dijken. De schatting van het PBL is dat het aanleggen van 30 km doorbraakbestendiger dijk op de locaties met het hoogste groepsrisico (waar meer dan 1000 slachtoffers in één keer kunnen vallen), 90 miljoen Euro extra kost.

60

Figuur 2: Meerlaagsveiligheid geïllustreerd. Uit: Meerlaagsveiligheid: waterrobuust bouwen in stedelijk gebied, STOWA, juni 2014 61

In het Deelprogramma Veiligheid wordt het uitwisselen van maatregelen in de verschillende lagen ‘slimme combinaties’ genoemd. Door slimme combinaties te maken in de 2e en 3e laag kan dit in sommige gevallen een alternatief vormen voor dijkversterking als gevolg van normaanscherping van de 1e laag.

Slimme combinaties: Door slimme combinaties van maatregelen aan de primaire kering, in de ruimtelijke inrichting van het potentiële overstromingsgebied en/of in de rampenbeheersing, die adequaat worden geborgd en minimaal de basisveiligheid bieden, kan in bepaalde

Welke type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren?

gevallen worden afgeweken van de norm voor de primaire waterkering. Dit heeft vooral betrekking op gebieden waar de kosten voor dijkversterking heel hoog uitpakken, of waar zwaarwegende maatschappelijke overwegingen om andere oplossingen vragen De keuze voor een type maatregel heeft op de korte termijn effect op de kosten, het landschap en de overlast voor burgers. Op de lange termijn is de keuze voor een maatregel vooral bepalend voor de maatschappelijke en economische impact die een overstroming op een gebied kan hebben. Een goede afweging, zowel op korte als op lange termijn, over welke maatregelen worden ingezet is daarom belangrijk.

62

63

Welk type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren

Frans Klijn, Deltares:

Je moet per regio met verstand kijken op welke manier je aan de norm gaat voldoen en Marleen van Rijswick, UU: Er is juridisch nog veel onduidelijk wanneer je de onderscheidenmaatregelen uit de verschillende lagen van meerlaagsveiligheid wil gaan combineren. Vanuit juridisch perspectief is het belangrijk om drie dingen te weten: 1) aan wie is een bepaalde taak en verantwoordelijkheid toebedeeld, 2) welke bevoegdheden, instrumenten en middelen heeft de betreffende overheid om die taak uit te voeren, en 3) hoe ver reikt de verantwoordelijkheid van de betreffende overheid ten opzichte van de verantwoordelijkheid van andere partijen. Daarbij is van belang of gaat om een beperkte taakopdracht zoals de waterschappen die hebben en of de beschikbare financiële middelen geoormerkt zijn.Vanuit meerdere lagen werken aan waterveiligheid is beleidsmatig wenselijk, maar juridisch complex. Zoals het nieuwe beleid nu wordt voorgesteld, is het juridisch gezien nog oude wijn in nieuwe zakken. De nieuwe normen richten zich nog steeds helemaal op de 1e laag; op de water-

welke maatregelen je wanneer neemt. Voor Flevoland is de situatie bijvoorbeeld heel anders dan in een veel oudere polder in Zuid-Holland. Daardoor is het moeilijk om een generiek beleidskader te ontwikkelen, en moet je gebiedsspecifiek beleid ontwikkelen. Dat wordt een spel tussen de verschillende bestuurslagen en wellicht dat gemeenten gaan concurreren op gebiedsontwikkeling. Daarnaast moet er een fatsoenlijke vergoeding tegenoverstaan wanneer je een ‘verliezer’ bent, zoals de compensatie bij Ruimte voor de Rivier projecten voor woningen die moeten verdwijnen.

beheerders; Rijkswaterstaat en het waterschap, die een wettelijke verplichting om aan de veiligheidsnormen te voldoen door middel van toetsen, beheer en onderhoud van waterkeringen en watersystemen. Daarbij geldt dat het geen vrijblijvende bevoegdheid is, maar een verplichting waarbij de financiële middelen niet voor een ander doel mogen worden gebruikt, althans voor zover het de financiële middelen van het waterschap betreft. Voor de 2e en 3e laag zou de risiconorm zich ook ten dele moeten richten tot gemeenten en provincies, via taakomschrijvingen en juridische verplichtingen ten aanzien van waterveiligheid. Dat is nog niet gedaan – en ik zou eerlijk gezegd ook niet precies weten hoe je de verschillende veiligheidsrisico’s per laag juridisch moet verdelen - waardoor meerlaagsveiligheid nog veel te vrijblijvend is. Een mogelijke oplossing is het zogenaamde omwisselbesluit, waarbij je expliciet verantwoordelijkheden verschuift van de ene naar de andere overheid. Dordrecht werkt hieraan bij het expliciet verplaatsen van ingrepen en verantwoordelijkheden van de 1e naar de 2e en 3e laag. Daardoor wordt ook het verschuiven van budget (bijvoorbeeld uit het Deltafonds) van de eerste laag naar de andere lagen. Dat

Neelke Doorn, TU Delft: Elke doelstelling – met de maatregelen die daaruit volgen – heeft winnaars en verliezers. De verliezers hebben goede rechtsbescherming nodig.

Geef burgers tijdig inspraak.

brengt voor gemeenten meekoppelkansen dichterbij. Het is echter de vraag of gemeenten en provincies dergelijke verantwoordelijkheden voor waterveiligheid wel willen hebben.

64

65

Welk type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren Traditionele dijken

Peter Zwaneveld, CPB: Ik ben bang dat

de nieuwe norm te veel als star uitgangspunt wordt gesteld wanneer maatregelen worden ontworpen en gerealiseerd. De normen zijn voor het grootste deel gebaseerd op economische efficiëntie. Houdt dat in gedachte bij de uitwerking. Dus, maak het extra veilig als je een groot kunstwerk aanpakt. En voer een nieuwe MKBA uit wanneer dure maatregelen overwogen worden om te checken of de norm wel reëel is. Alle onderzoek wijzen uit dat preventie het meest kosteneffectief blijft, maar houd je ogen open en kijk per gebied met verstand of andere maatregelen kansrijk zijn.

Hetty Klavers, Waterschap Zuiderzeeland: Financieel zijn ruimtelijke adaptatie maatregelen niet haalbaar voor Zuiderzeeland om het overstromingsrisico te beperken. Doordat Flevoland onder de zeespiegel ligt, is het niet alleen noodzakelijk, maar ook veel effectiever, om waterveiligheid te blijven garanderen met dijken. Het is daarom niet realistisch om bijvoorbeeld vanaf nu alle nieuwbouw meer op te hogen dan de rest van de bebouwde delen: dat is geldverspilling. Voor Flevoland geldt dat we moeten meebewegen met het oorspronkelijke ontwerp: grote polders met solide dijken.

Meebewegen met de techniek dus, in

plaats van de populaire uitspraak “meebewegen met de natuur”.

Daarnaast zit er verschil tussen het risico voortkomend uit de MKBA en wat ik het Bas Kolen, HKV:

‘absolute risico’ noem. Het MKBA instrument is relatief en maakt een weging tussen

Net zoals er

kosten en baten. Het absolute risico geeft aan hoe beheersbaar de gevolgen van een

normen voor en ontwerpeisen aan de keringen zijn, met een wettelijk toetsinstrumentarium, moet er dezelfde aanpak met normen en eisen komen

voor ruimtelijke inrichting en voor de rampenplannen. Daar moeten ook meetbare resultaatverplichtingen in, gebaseerd op risico’s en rekeninghoudend met de onzekerheden die er zijn.

66

overstroming zijn áls het misgaat. Het gebied moet in een dergelijk geval robuust zijn en niet langdurig ontwricht raken. Om maatschappelijke ontwrichting te voorkomen voor Zuiderzeeland zijn goede primaire dijken nodig die niet bezwijken (bijvoorbeeld een delta dijk [red: andere naam voor een doorbraakbestendiger dijk]) en is (verticale) evacuatie het meest belangrijk om de gevolgen van een overstroming te kunnen beheersen.

67

Welk type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren Doorbraakbestendiger dijk

Welk type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren Traditionele dijken Tjalle de Haan, voorm. RWS:

Voorkomen is beter dan genezen.

Met preventie wordt verreweg de beste bescherming tegen overstromingen bereikt. Ook kan door te richten op specifieke primaire waterkeringen het groepsrisico het beste naar beneden worden gebracht. Toch moet altijd worden nagedacht vanuit het scenario dat het toch mis gaat. Dat gaat veel verder dan evacuatiescenario’s alleen. Er moet ook nagedacht worden over vitale infrastructurele functies zoals tunnels en de energievoorziening. Dit vraagt maatwerk per regio. Een ziekenhuis verhogen heeft zin als deze in een uiterwaard gelegen is waar het water zo weer weg is, maar niet als deze in een diepe polder is gebouwd.

Willem Ligtvoet, PBL: De verschillen in kansen op een overstroming zijn moeilijk te wegen: hoe ervaar je een verschil in veiligheid bij een overstromingskans van 1 op 2000, 1 op 4000 of 1 op 10.000? Daarom is het zinnig om ook naar de mogelijke gevolgen te kijken: wat gebeurt er als het onverhoopt toch mis gaat.

Het gevaar voor mensen wordt substantieel minder door een doorbraakbestendiger dijk.

Tegelijkertijd is een dergelijke dijk minder kwetsbaar bij onverwachte bovenmaatgevende situaties, en vermindert ook de economische schade als een gebied maar beperkt overstroomt. De opgave voor ruimtelijke adaptatie wordt eveneens minder Anne Loes Nillesen, Defacto, TU Delft: Met de nieuwe normering is de hoofdkeuze tussen de maatregelen gemaakt: de focus ligt op het versterken van dijken en, waar haalbaar, het verruimen van rivieren. De uitdaging is om de zeer diverse karakters van dijken in verschillende gebieden ondanks de nieuwe normering te behouden. Een uniforme aanpak van dijkversterkingen zou geen recht doen aan de verschillende gebiedskarakteristieken. Op een paar plekken kunnen de nodige versterkingen eenvoudig worden ingepast, op andere plekken zal er een belangrijke rol voor

met een dijk die alleen overslag heeft. Doordat voor de nieuwe normen het ontwerpinstrumentarium wordt aangepast, komt er naar verwachting nu ook ruimte om binnen de context van de normen naar een ander type dijk te zoeken. Lokaal kan hierdoor bepaald worden hoe de norm wordt ingevuld en hoe een dijk wordt ontworpen. Gemeentes en waterschappen zijn geïnteresseerd in doorbraakbestendiger dijken, omdat het veiliger is en de opgave voor de ruimtelijke ordening minder groot maakt.

ontwerpers zijn weggelegd om tot

kwalitatieve hoogwaardige oplossingen te komen. Op veel plekken is het niet (financieel) haalbaar om te investeren in ruimtelijke ingrepen voor gevolgbeperking, maar daar waar dit kan is het interessant om ruimtelijke ingrepen als alternatief te blijven onderzoeken, zeker in relatie tot het beschermen van vitale functies. 68

69

Welk type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren Doorbraakbestendiger dijk

Hans Oosters, HHSK, UvW: De gewenste aanpak voor Nederland naar de toekomst toe is en blijft preventie, met name voor het westelijk gedeelte van het land en het rivierengebied.

Vooral in dichtbevolkte gebieden zijn brede dijken niet gemakkelijk aan te leggen waar dorpen direct

Pier Vellinga, WUR, KvK:

Een doorbraakbestendiger dijk verandert het karakter van een overstroming van een ramp naar wateroverlast. Als dijken langs de hele rivier breder worden gemaakt of je plaatst een damwand in de dijk, dan kan er geen diepe bres ontstaan maar stroomt water over een lengte van 400 km een beetje over de dijk in plaats van op één locatie in grote hoeveelheden. Op een gegeven moment is de hoogwatergolf voorbij. Dijken worden hierdoor net zo robuust als duinen.

gebouwd zijn achter de smalle dijk op steile taluds. Op die plekken is het gebruik van damwanden praktischer. Ruimte geven aan de rivier of andere alternatieven waarbij

Een brede dijk past echter nog niet in het denkbeeld van ecologen

de polder onder water kan komen te staan, zijn niet te prefereren voor dichtbevolkte

en ingenieurs. Ook de meeste landschapsarchitecten vinden dat

gebieden in de Randstad.

dijken smal en hoog moeten zijn. Maar schoonheidsbeelden zijn een onderdeel van de cultuur, en kunnen veranderen. Bovendien hoeft een doorbraakbestendiger dijk niet per se breed te zijn, maar een smalle dijk kan ook door damwanden doorbraakbe-

Frans Klijn, Deltares: Een doorbraakvrije dijk kan een belangrijke

stendiger worden gemaakt. Technisch kunnen we dit, en als je de investering over 50 jaar uitspreidt, is het ook niet zo duur.

bijdrage zijn aan een robuuster systeem. Je ontwerpt de dijk zo, dat je voorkomt dat er een bres ontstaat wanneer de dijk overloopt. Je kunt het

landschapsbeeld en ruimtelijke kwaliteit behouden bij dijkversterkingen

door innovatieve oplossingen, bijvoorbeeld

kwelschermen en diepwanden, zodat je niet per se hoeft te verbreden.

Trudes Heems, Waterworks, TU Delft: Het klinkt mooi, een dijk die wel kan overstromen, maar niet doorbreekt. Maar burgers accepteren het niet dat er af en toe water over de dijk komt.

Als er een halve meter water staat, dan is dat ook al een ramp, dat is geen lokale wateroverlast meer. En wie ruimt vervolgens de rommel op, wie is verantwoordelijk? Is er compensatie geregeld?

70

71

Welk type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren Ruimtelijke maatregelen

Bas Kolen, HKV: De benodigde investeringen voor ruimtelijke klimaatadaptatie op grote schaal lijken vele malen hoger zijn dan dijkverbetering met zelden dezelfde risico vermindering. Een verhoogd regionaal ziekenhuis zal tijdens een overstroming te kampen zal hebben met problemen rondom aanvoer van medicijnen, en bereikbaarheid voor patiënten en verzorgend personeel, het ziekenhuis zal nauwelijks meer functioneren. Ruimtelijke klimaatadaptatie maatregelen zijn wel efficiënt en effectief als je alleen het

Bas Jonkman, TU Delft:

verminderen van de gevolgen van een overstroming tot doel stelt. Het gaat echter ook om

Voor het grootste gedeelte van het land zijn maat-

de kans van optreden en dus het risico. Daarentegen kunnen ruimtelijke maatregelen wel

regelen voor de preventie van overstromingen de

degelijk ook andere voor- (en na-) delen hebben die buiten de waterveiligheid liggen.

belangrijkste aanpak. Voor buitendijkse gebieden, de

Op basis hiervan is er dan wel degelijk een grondslag om hier naar te kijken en te kijken

Maasvallei (vanwege een andere topografie) en enkele

wat ons dit waard is. De meerwaarde zal dus vanuit het ruimtelijk domein aangetoond (en

specifieke gebieden passen andere maatregelen beter.

wellicht ook gefinancierd) moeten worden.

Daarnaast zal ook de ruimtelijke inrichting belangrijk

Maar het debat tussen de verschillenden soorten maatregelen is nog nauwelijks gevoerd.

worden voor het aanpassen aan extreme hoeveelheden

Het uitwisselen tussen maatregelen en de verschillende lagen moet nog handen en voeten

neerslag in korte tijd.

krijgen. Dat debat vormt de legitimatie voor dijkversterking.

Het inzetten van bergingsbekkens is hiervan een voorbeeld. Evacuatiemaatregelen zullen zich

Het risico dat jaarlijks toeneemt door economische groei is niet te compenseren door ruimtelijke aanpassingen.

vooral moeten richten op het informeren van burgers waar zij in het geval van een overstroming het beste naar toe kunnen gaan. Frans Klijn, Deltares: Meerlaagsveiligheid is tot nu toe vooral bij woorden en pilots gebleven. Neelke Doorn, TU Delft: We blijven bouwen op kwetsbare plakken. Voor ruimtelijke plannen wordt maar weinig naar water gekeken, ondanks de watertoets. Daardoor zal de nieuwe normering in de

huidige vorm geen effect hebben op ruimtelijke klimaatadaptatie. 72

De 1e laag van hoogwaterbescherming heeft prioriteit. De normen zijn afgeleid voor de verwachte economische situatie van 2050, met een aanname van een voortdurende 1.9% economische groei. Daardoor is er geen prikkel meer om gevolgen te beperken door in andere lagen te investeren.

73

Welk type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren Evacuatie en rampenbeheersing

Welk type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren Ruimtelijke maatregelen Pier Vellinga, WUR, KvK: De gevolgen van een overstroming beperken door aangepast bouwen is niet effectief. Ziekenhuizen verhogen is niet de beste aanpak. Daarnaast wordt het ingewikkeld doordat de verantwoordelijkheden minder helder liggen dan in de huidige situatie met één dijkbeheerder. Als er schade optreedt, is de provincie wellicht mede verantwoordelijk en het is minder toetsbaar aan wie het ligt. Er kan veel beter geïnvesteerd worden in het

versterken van de primaire kering, zodanig dat er niet een diepe bres kan ontstaan.

Bas Kolen, HKV: Beperkte investeringen in de evacuatie organisatie om overstromingsrisico te reduceren zijn verantwoord op basis van de risicobenadering. De optimale mix voor gebieden met hoge economische waarden, zoals de dijkring Centraal Holland, bestaat voor meer dan 99% van het totale budget uit maatregelen die de overstromingskans verlagen. Minder dan 1% van het budget wordt in een optimale mix toegekend aan het effectiever inzetten van al aanwezige organisaties, middelen en infrastructuur tijdens een evacuatie. Toch blijft een belangrijke reden om wel in evacuatie te investeren dat de overheid daarmee de verantwoordelijkheid kan nemen om ten tijde van een crisis gevolgbeperkende maatregelen te treffen en de effectiviteit hiervan kent. Uit mijn onderzoek blijkt dat verticaal evacueren of schuilen vaak een betere strategie is om slachtoffers

Trudes Heems, Waterworks, TU Delft:

te voorkomen dan preventief evacueren als er mogelijk te weinig tijd beschikbaar

Conceptueel is meerlaagsveiligheid best logisch, totdat je het moet gaan uitvoeren in de praktijk.

is, desondanks ligt de focus van de voorbereiding nu nog onterecht op preventieve

Dan kom je allerlei praktische problemen tegen. Als je echt wil innoveren, moet je meer le-

veren dan een goed concept. Je moet handelingsperspectieven geven, en een soort checklist

evacuatie waardoor mogelijk veel mensen tijdens de evacuatie worden getroffen en er extra slachtoffers zijn.

We sturen mensen nu dus in feite de verkeerde kant op.

of meerlaagsveiligheid haalbaar is. Het moet helder zijn voor de burger waarom voor welke laag gekozen wordt. Er zit nu een gat tussen beleidsontwikkeling en uitvoering. Het is nog onduidelijk wat meerlaagsveiligheid in de praktijk betekent voor geldstromen, verantwoordelijkheden, wetgeving, uitvoerende overheden en individuele burgers.

74

75

Welk type maatregelen is het meest geschikt om waterveiligheid te organiseren Evacuatie en rampenbeheersing Willem Ligtvoet, PBL:

Nederland ruimtelijk minder kwetsbaar voor overstromingen maken is een langdurig proces.

Marleen van Rijswick, UU: De veiligheidsregio’s hebben een belangrijke taak bij evacuatie en rampenbeheersing. Maar ze bestaan nog maar kort en waterveiligheid is maar één van hun vele verantwoordelijkheden. Op dit moment zijn ze nog

weinig en betrekkelijk vrijblijvend aangehaakt binnen meerlaagsveiligheid. Naast rampenbeheersing is

een rol die veiligheidsregio’s zouden kunnen vervullen, het geven van een eventueel bindend advies over evacuatiemogelijkheden bij ruimtelijke ontwikkelingen.

Wel heel haalbaar op de korte termijn is de kwetsbaarheid verkleinen door te focussen op vluchtplaatsen en ‘verticale evacuatie’. Uit onze studie komt naar voren dat er in veel gebieden al veel vluchtplaatsen zijn, maar mensen weten dit niet. Interessant is misschien de optie om, zoals in Engeland gebeurt, op lokaal niveau ‘water wardens’ in

te stellen. Dit zijn mensen die op wijkniveau aangeven wat er moet gebeuren wanneer er een overstroming plaatsvindt. Wil verticale evacuatie een volwaardig alternatief zijn, dan moet er nog wel een adequate organisatie en informatievoorziening worden geregeld. Wellicht kan ook de noodzaak voor preventieve evacuatie van een gebied kleiner worden als er voldoende hoger en nabij gelegen vluchtplaatsen zijn. Uit de praktijk blijkt dat er veel gedaan moet worden om bij preventieve evacuatie mensen een gebied te laten verlaten.

Tjalle de Haan, voorm. RWS:

Het is een illusie dat evacuatiestromen beheerst kunnen worden. In de hele veiligheidswereld is de brandweeraanpak

‘mensen, aan de kant!’ gangbaar. Deze aanpak werkt niet in de waterwereld. Iedereen probeert eerst zichzelf in veiligheid te brengen als er een overstroming plaatsvindt. En dat doen ze allemaal tegelijk. Daarom moet je veel meer doen met verticale evacuatie. Een mogelijke aanpak is door iedereen te laten weten waar de dichtstbijzijnde schuilplek is die voorzien is van

Peter Zwaneveld, CPB: Ik denk dat je het geld meestal veel beter kan steken in het sterker maken van dijken, dan in evacuatiestrategieën.

76

dekens, drinkwater en eten. Daarvoor is bewustwording nodig bij mensen die zich in overstroombare gebieden bevinden. Ondanks dat de kans klein is, maak je mensen daarmee niet onnodig bang maar er mee vertrouwd: een overstroming kan ook morgen plaatsvinden.

77

Toekomstige generaties

3.3 Hoe ver vooruit?

Neelke Doorn, TU Delft: Impliciet is met de nieuwe normering een afweging

Het doel is om in 2050 overal in Nederland aan de nieuwe normen te voldoen. Daarbij wordt

gemaakt tussen onze huidige belangen en belangen van

rekening gehouden met de verwachte impact van klimaatverandering, bodemdaling, econo-

de generaties na ons en verder.

mische- en bevolkingsgroei. De nieuwe normen leiden tot de meest efficiënte waterveilig-

Gegeven de fikse veranderingen van klimaat is 2050 wel een korte tijdshorizon.

heidsmaatregelen met het oog op deze termijn. Kritiek op deze aanpak benadrukt dat toekomstige ontwikkelingen zich niet goed laten schatten. Duurdere en omvangrijkere projecten kunnen op den duur meekoppelkansen creëren. Daarmee kunnen deze projecten waardevoller voor de maatschappij zijn dan de meest efficiënte maatregelen. Daarnaast is een punt van kritiek dat in de MKBA de robuustheid van Nederland op langere termijn niet goed wordt meegewogen

Hans Oosters, HHSK, UvW:

Hoe ver moeten we vooruit plannen? Pier Vellinga, WUR, KvK:

Deze nieuwe normering is pas het begin.

Door deze nieuwe normering gaan we op een andere manier naar risico’s kijken. Dit is goed en rationelere dan voorheen, maar ook pas het begin van een verdere ontwikkeling. Het biedt ruimte voor het creëren van bredere, multifunctionele veiligheid zones. Denk aan natuur en recreatie en ook bebouwing.

De onzekerheid wordt groter naar mate verder vooruit wordt gekeken. Met de nieuwe normering wordt rekening gehouden hoe het gebied achter de dijk zich gaat ontwikkelen. Tot 2050 worden de verwachte verandering van de zeespiegel en neerslag, en uitbreidingsplannen meegenomen. Ik vind het ingewikkeld om verder te kijken tot na 2050. Deze tijdsperiode geeft een mooie kop en staart om de waterveiligheidsopgave ook daadwerkelijk gerealiseerd te krijgen. Daarnaast geeft het de zekerheid dat rekening is gehouden met de nu voorzienbare ontwikkelingen. Periodiek naar de systematiek van de normering kijken blijft daarnaast verstandig.

78

Trudes Heems, Waterworks, TU Delft: De focus op de lange termijn wordt strategisch gebruikt. Je kan weg van de waan van de dag en er een mooi verhaal bij vertellen over het vergroten van waterveiligheid. Ik vind het prachtig dat nagedacht wordt over 2050, maar je moet ook nadenken over morgen. Het lange termijn frame geeft te veel ruimte om urgente risico’s alsnog niet aan te pakken, dat is een

ongewenst neveneffect. 79

Bas Jonkman, TU Delft:

Hoever vooruit moeten we plannen? Toekomstige generaties

Door onderzoek naar de impact van klimaatverandering, is de afgelopen jaren verder vooruit gekeken. Tegelijkertijd wordt klimaatverandering vaak centraal gesteld, maar is het voor de waterveiligheid niet het hoofdprobleem. Belangrijke vraagstukken zijn economische groei, bevolkingsgroei, demografische spreiding, bodemdaling en het niet op orde zijn van de infrastructuur – ook in het buitenland.

Peter Zwaneveld, CPB:

Tot 2050 is lang zat, verder moet je niet kijken.

Het heeft nu nog geen zin om te plannen voor 2100, wie weet wat er dan gebeurt. Uit de evaluatie van de Deltawerken bleek dat Jan Tinbergen [red: beroemde econoom van het CPB die betrokken was bij het berekenen van de normen in de jaren ’60 en het ontwerp van de Deltawerken] een aantal dingen vooraf niet gezien heeft. De Deltawerken zijn heel veel duurder, maar ook heel veel beter geworden, dan vooraf geschat. Frans Klijn, Deltares: Er is gerekend met een klimaatscenario en economische groei tot 2050, met daar bovenop een gevoeligheidsanalyse. Dat is ver vooruit, maar de opgave is Tjalle de Haan, voorm. RWS: De huidige marginale aanpak is een debat waard. De ontwikkelingen zoals klimaatverandering gaan

25 jaar geleden kon ook niet voorspeld worden hoe Nederland zich naar de dag van vandaag zou ontwikkelen. Rond

door en

groot. Vele honderden kilometer dijken moeten verbeterd worden, dus

het tempo moet omhoog.

Elke 12 jaar evalueer en toets je opnieuw, en daar laat je prioritering vanaf hangen. Dat is adaptief programmeren.

daarom de dijkhoogtes naar boven af en zet een extra paaltje onder de sluis als hij wordt gebouwd. Dat kost niet veel extra. Als de infrastructuur er eenmaal is, is het veel moeilijker en kostbaarder om deze aan te passen.

80

81

Adriaan Geuze, West8, WUR:

We hebben geen visie voor Nederland.

Hoever vooruit moeten we plannen? Toekomstvisie

De waterhuishouding kan zoveel aan Nederland toevoegen en winst voor Nederland opleveren. De komende jaren wordt substantieel veel geld geïnvesteerd in de bescherming tegen klimaatverandering. Nederland is nu te veel gericht op de veiligheidsagenda zonder de projecten te koppelen aan andere agenda’s zoals ruimtelijke ordening. Economische doelmatigheid leidt tot conservatieve en sectorale plannen. Het vergroten van de waterveiligheid wordt gezien als een kostenpost, maar het is

Willem Ligtvoet, PBL.

juist een investering in het toekomstige Nederland. Een progressieve aanpak leidt tot

Het Deltaprogramma heeft het begrip

waterwerken die een regio upgraden, dat hebben de Zuiderzeewerken en de Del-

integraliteit hoog in het vaandel staan,

tawerken laten zien. Het geld is niet alleen aan een getijde kering besteed, maar een

maar dit komt niet vanzelf tot stand. In

hele regio heeft ervan kunnen profiteren. Deze grote werken hebben zichzelf meer

de uitvoeringsfase zou de maatschap-

dan terugbetaald. Het stimuleren van innovatie en koppelen van verschillende agen-

pelijke waarde van de investeringen in

da’s moet het doel zijn. Door leercurves en adaptieve aanpakken kan gaandeweg

waterveiligheid verder kunnen worden

ingespeeld worden op ontwikkelingen die nu nog niet voorzien kunnen worden.

vergroot door integratie met andere maatschappelijke opgaven op regionaal en lokaal niveau. In het Ruimte voor de Rivier programma en het project Zwakke Schakels is dat goed gelukt, en is er ook echt innovatie tot stand gekomen. Dit vraagt dat er voldoende tijd en ruimte wordt genomen om de verbinding tussen partijen tot stand te brengen, integrale ontwerpen te genereren en de financiering mogelijk te maken. In ons advies aan de minster

Hetty Klavers, Waterschap Zuiderzeeland: Op de lange termijn kunnen we heel lang door in Zuiderzeeland. De polders worden nu al dagelijks bemalen. Dat Zuiderzeeland niet waterdicht is, wordt heel expliciet gecommuniceerd naar de burgers, met posters met een badkuip en de tekst

‘wij houden u droog’. 82

hebben we ook gesuggereerd om nieuwe icoonprojecten te ontwikkelen. Deze

nieuwe icoonprojecten zouden het vehikel kunnen vormen voor nieuwe innovatieve en integrale oplossingen. Dat is ook voor onze exportpositie van belang.

83

4. Meer weten? Verder lezen: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013. Koersbepaling waterbeleid en toezeggingen WGO van 10 december 2012. Brief aan de Tweede Kamer van mw. drs. M.H. Schultz van Haegen. Den Haag, 26 april 2013. IENM/BSK 2013/19920. Beschikbaar op www.tweedekamer.nl. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2014. Waterveiligheid. Brief aan de Tweede Kamer van mw. drs. M.H. Schultz van Haegen. Den Haag, 2 juni 2014. IENM/BSK 2014/96343. Beschikbaar op www.tweedekamer.nl. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Ministerie van Economische Zaken, 2014. Deltaprogramma 2015. Werk aan de delta. De beslissingen om Nederland veilig en leefbaar te houden. Den Haag, september 2014. Beschikbaar op www.deltacommissaris.nl. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Ministerie van Economische Zaken, 2014. Ontwerpplan Tussentijdse Wijziging van het Nationaal Waterplan voor de verankering van het rijksbeleid dat voortvloeit uit de voorstellen van de deltabeslissingen voorkeursstrategieën zoals opgenomen in Deltaprogramma 2015. Den Haag, september 2014. Beschikbaar op www.rijksoverheid.nl/ienm. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2007. Waterveiligheid. Begrippen begrijpen. Den Haag. OECD, 2014. Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future? OECD Studies on Water, OECD Publishing. Beschikbaar op http://dx.doi.org/10.1787/9789264102637-en. PBL, 2014. Kleine kansen – grote gevolgen. Slachtoffers en maatschappelijke ontwrichting als focus voor het waterveiligheidsbeleid. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag / Bilthoven. Beschikbaar op: http://www.pbl.nl/publicaties/kleine-kansen-grote-gevolgen. Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2013. Verslag van een algemeen overleg Waterbeleid op 13 juni 2013. 27-625, nr 306. Vastgesteld 25 juli 2013, Den Haag. Beschikbaar op www.tweedekamer.nl. Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014. Verslag van een algemeen overleg Waterbeleid op 19 juni 2014. 27-625, nr 328. Vastgesteld 23 september 2014, Den Haag. Beschikbaar op www.tweedekamer.nl. STOWA, 2014. Meerlaagsveiligheid: waterrobuust bouwen in stedelijk gebied. Juni 2014, Amersfoort. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2014. Consistent maatwerk – handreikingen voor dossieroverstijgend risico- en veiligheidsbeleid. Den Haag, 26 juni 2014. 2014/JAK/beq.

84

85