Vergroting arbeidsaanbod een uitdaging voor het beleid M.G. Bijsterbosch en N.J. Nahuis * De omvang van het effectief inzetbare arbeidspotentieel is aanmerkelijk kleiner dan vaak wordt gedacht. Bovendien leert een vooruitblik dat de demografische ontwikkeling in de komende jaren een verkrappende uitwerking zal hebben op de arbeidsmarkt. Aanzienlijke beleidsinspanningen zijn vereist om de groei van het arbeidsaanbod op peil te houden. De aanhoudende conjuncturele opgang in Nederland heeft de arbeidsmarkt aanmerkelijk verkrapt. Dankzij een voortgaande uitbundige werkgelegenheidsgroei zal de werkloze beroepsbevolking, die aan het begin van de huidige conjuncturele opgang nog bijna 9% bedroeg, dit jaar uitkomen op ruim 3%, het laagste niveau sinds het midden van de jaren zeventig. Door dit lage werkloosheidsniveau zal de groei van het arbeidsaanbod in de komende tijd een groter deel van de werkgelegenheidsgroei moeten leveren. Dit maakt een analyse van het nog beschikbare arbeidsaanbod extra relevant. Een tekortschietend arbeidsaanbod kan in een krappe arbeidsmarkt namelijk een relatief sterke loonreactie tot gevolg hebben. Zo laten simulaties met het macro-economische model MORKMON van de Nederlandsche Bank zien dat in de huidige krappe arbeidsmarkt een 0,3 procentpunt lagere groei van het arbeidsaanbod dit en volgend jaar kan leiden tot een extra stijging van de lonen met 1 procentpunt. 1 Dit artikel gaat in op de vraag of de bestaande beleidsinspanningen toereikend zijn om de vereiste stijging van het arbeidsaanbod in de komende jaren te waarborgen. Het eerste deel van dit artikel geeft een overzicht van de omvang en de samenstelling van het nog inzetbare arbeidspotentieel. Vervolgens gaan we aan de hand van een stromenbenadering na hoe het arbeidsaanbod zich in de komende jaren kan ontwikkelen. Al met al concluderen we dat het tot dusverre aangekondigde beleid een terugval in de groei van het arbeidsaanbod waarschijnlijk niet zal kunnen voorkomen.
Wie bevindt zich in welke arbeidsmarktstatistiek? De wirwar aan arbeidsmarktstatistieken versluiert het zicht op de omvang van het onbenutte arbeidspotentieel. Eén van de redenen hiervoor is dat in Nederland gebruik wordt gemaakt van uiteenlopende werkloosheidsdefinities. 2 Belangrijker is echter dat het aantal personen dat werk
*
Afdeling Monetair en economisch beleid, De Nederlandsche Bank. Wij zijn het CBS dank verschuldigd voor het beschikbaar stellen van data. 1 Kwartaalbericht DNB, De Nederlandse economie in 2000-2002: een voorspelling met MORKMON, juni 2000. 2 Zie voor een omschrijving van werkloosheidsdefinities J. Thijsen, Kijk op werkloosheid, ESB, 28 mei 1997, blz. 460-464.
zoekt en/of inzetbaar is, het aantal officiële werklozen sterk overtreft. Het onbenutte arbeidspotentieel moet dus ook worden gezocht in andere inactiviteitscategorieën. Dit blijkt uit de Enquête beroepsbevolking (EBB) van het CBS, die een beeld geeft van de omvang en de samenstelling van de beroepsgeschikte bevolking. 3 Figuur 1 toont schematisch de opbouw van de groepen zoals die in de EBB worden onderscheiden, waarbij de omvang van elke groep is weergegeven in duizenden personen. Figuur 1 Relatie indicatoren onbenut arbeidsaanbod (in duizenden personen),1999 Beroepsgeschikte bevolking (15 tot 65 jarigen) 10663 onbenutte arbeidspotentieel werkzame beroepsbevolking 6805
wil betaald werk van 12 uur of meer per week 805
Kan op korte termijn beginnen 551
wil of kan niet werken 3053
kan niet op korte termijn beginnen 254
werkloze beroepsbevolking heeft afgelopen 4 weken naar werk gezocht 292
afgelopen 4 weken niet naar werk gezocht 259
Bron: CBS, 2000, Enquête Beroepsbevolking 1999
De beroepsgeschikte bevolking, gedefinieerd als iedereen tussen 15 en 65 jaar, omvat ruim 10,6 miljoen personen. Terwijl het grootste deel van de beroepsgeschikte bevolking als werkend staat geregistreerd, zijn circa 3,8 miljoen personen in de relevante leeftijdscategorie economisch niet actief. Hiervan geven ruim 3 miljoen personen aan niet te kunnen of te willen werken. Deze groep omvat bijvoorbeeld ontvangers van een WAO-uitkering en scholieren. Hoewel wellicht ook de WAO een verborgen werkloosheidscomponent bevat, zullen de betrokken personen vermoedelijk niet op korte termijn beschikbaar zijn. In dit artikel richten wij ons niet op de WAO-problematiek, maar op de 805 duizend personen, die tenminste 12 uur per week willen werken. Wij definiëren deze groep als het onbenutte arbeidspotentieel. Uit figuur 1 blijkt dat de
3
De EBB is een jaarlijkse enquête die wordt gehouden onder ruim 70 duizend Nederlandse huishoudens. De in dit artikel gebruikte gegevens zijn op ons verzoek door het CBS samengesteld.
2
werkloze beroepsbevolking, ofwel alle niet-werkenden tussen 15 en 65 jaar die de laatste vier weken actief naar werk hebben gezocht en die op korte termijn beschikbaar zijn, hiervan slechts grofweg een derde deel uitmaakt. Op basis van een eerste indruk van de cijfers lijkt de arbeidsmarkt dus aanzienlijk minder krap dan het werkloosheidsniveau suggereert. Deze indruk is echter te optimistisch. Zo blijkt het additionele arbeidsaanbod, hier gedefinieerd als het verschil tussen het onbenutte arbeidspotentieel en de werkloze beroepsbevolking (513 duizend personen), niet altijd op korte termijn inzetbaar te zijn. Hieronder gaan wij in detail in op de vraag waarom het effectief inzetbare arbeidspotentieel aanmerkelijk kleiner is dan het onbenutte arbeidspotentieel suggereert.
Kansarm of kansrijk: een tentatieve benadering Het onbenutte arbeidspotentieel bestaat uit indiv iduen met een uiteenlopende kans op de arbeidsmarkt. Het kansrijke deel kan worden beschouwd als een indicatie van het inzetbare arbeidspotentieel dat met de juiste economische prikkels kan worden gemobiliseerd. Wij maken een benadering van de omvang van deze groep aan de hand van twee criteria: leeftijd en werkervaring. Ook de gevolgde opleiding speelt een belangrijke rol bij de arbeidsmarktkansen van individuen, maar dit element komt later in dit artikel aan de orde. Met uitzondering van schoolverlaters, die alle worden geacht tot de kansrijken te behoren, veronderstellen wij dat werkervaring essentieel is voor het vinden van een baan. Dit wordt bevestigd door het feit dat het aantal werkzoekenden zonder werkervaring redelijk stabiel is. Het belang van leeftijd blijkt uit de sterk met de leeftijd afnemende werkhervattingskansen van ontvangers van een WWuitkering. Zo hebben 55-plussers een werkhervattingskans van slechts 6%, tegen 26% voor 4554 jarigen en meer dan 40% voor WW-ontvangers jonger dan 45 jaar.4 In dit artikel stellen wij de kritische leeftijdsgrens op 55 jaar, zodat de definitie voor de kansrijke groep als volgt luidt: mensen van 54 jaar en jonger die ooit meer dan 12 uur per week gewerkt hebben, en schoolverlaters. 5 Een andere mogelijke determinant voor de kans op het vinden van een baan is de duur van de inactiviteit, maar dit criterium is hier buiten beschouwing gelaten in verband met het niet beschikbaar zijn van data.6 Uitgaande van dit globale onderscheid tussen kansarm en kansrijk is het onbenutte arbeidspotentieel opgedeeld in vier groepen. Dit zijn de kansarme en kansrijke werkloze beroepsbevolking en het kansarme en kansrijke additionele arbeidsaanbod. Figuur 2 toont de 4
Zie Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sociale nota 2000, 1999 en M. van Leuvensteijn, De harde kern van vrouwelijke werklozen, ESB, 21 april 2000, blz. 340-341. 5 Een gevoeligheidsanalyse waarin we de leeftijdsgrens op 50 jaar stellen leidt tot dezelfde conclusies. 6 Van Ours stelt dat de uitstroomkans uit de werkloosheid na 11 kwartalen nog slechts 60% bedraagt van die in het eerste kwartaal. Zie J. van Ours, Werkloosheid tussen moedwil en misverstand, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, nr 1, 1995.
3
ontwikkeling van deze vier groepen in de periode 1992-1999. In het afgelopen jaar omvatte de groep kansrijken in totaal 544 duizend personen, terwijl het aantal kansarmen uitkwam op 261 duizend. Nadat het aantal kansarmen tot en met 1997 opvallend constant was, valt de laatste jaren voor het eerst ook in deze groep een daling waar te nemen. Waarschijnlijk gaat het hierbij niet zozeer om een toegenomen uitstroom naar werk, maar eerder om een afgenomen instroom van 55-plussers in deze groep. Onder invloed van de krappe arbeidsmarkt is de arbeidsdeelname van ouderen de laatste twee jaren licht aan het stijgen. Zoals verderop ter sprake komt, zal dit de komende jaren een verdere belangrijke bron van arbeidsaanbodgroei moeten worden. Al met al stellen we dat op basis van het hier gehanteerde onderscheid tussen kansrijk en kansarm ongeveer driekwart van het onbenutte arbeidspotentieel mogelijk als potentieel arbeidsaanbod kan worden beschouwd. Figuur 2 Opbouw van het onbenutte arbeidspotentieel (a), 1992- 1999. 1200 1000
duizenden
800 600 400 200 0 92
93
94
95
96
97
98
99
kansrijk additioneel arbeidsaanbod kansrijke werkloze beroepsbevolking kansarm additioneel arbeidsaanbod kansarme werkloze beroepsbevolking
Profiel van het kansrijke onbenutte arbeidsaanbod In hoeverre de 544 duizend personen in het hierboven aangeduide kansrijke deel van het onbenutte arbeidsaanbod ook daadwerkelijk inzetbaar zijn, hangt af van de specifieke kenmerken en wensen van deze groep. Tabel 1 geeft inzicht in het profiel van beide kansrijke groepen naar geslacht, burgerlijke staat, positie in het huishouden en gewenste arbeidsduur. Hieruit blijkt dat de kenmerken van het kansrijke additionele arbeidsaanbod verschillen van die
4
van de kansrijke werkloze beroepsbevolking. De eerstgenoemde groep bestaat voor driekwart uit vrouwen, voor ruim 60% uit gehuwden en het merendeel heeft kinderen. Het kansrijke additionele arbeidsaanbod bestaat dus voornamelijk uit partners van alleenverdieners. De kansrijke werkloze beroepsbevolking bestaat ten opzichte van het kansrijke additionele arbeidsaanbod daarentegen voor een relatief groter deel uit mannen, ongehuwden, alleenstaanden en personen zonder kinderen. De uiteenlopende karakteristieken van beide groepen uiten zich ook in de gewenste wekelijkse arbeidsduur. In tegenstelling tot de kansrijke werkloze beroepsbevolking wil het merendeel van het kansrijke additionele arbeidsaanbod in deeltijd werken. Slechts een kwart van deze laatste groep is beschikbaar voor een voltijdbaan. De geuite voorkeur voor een deeltijdbaan kan echter ook deels een gedwongen karakter hebben door bijvoorbeeld het gebrek aan faciliteiten voor kinderopvang. Tabel 1 Profiel van het kansrijke onbenutte arbeidsaanbod, 1999
Totaal in duizenden in fte's
Kansrijken in: Werkloze Additionele beroepsbevolking arbeidsaanbod Totaal 544 208 336 410 168 242
Geslacht Man Vrouw
30 70
in % van totaal 38 62
25 75
Burgerlijke staat Ongehuwd Gehuwd Verweduwd/gescheiden
28 58 14
36 51 13
24 62 15
Leefvorm Eenpersoonshuishouden Lid van een kinderloos paar Lid van ouderpaar Alleenstaande ouder Overige leden
17 17 50 9 7
19 19 44 7 11
15 16 54 10 5
17 37 45 1
29 46 24 1
Gewenste arbeidsduur 12-19 uur per week 24 20-34 uur per week 42 ³ 35 uur per week 32 Onbekend 1 Bron: eigen berekeningen op basis van CBS-cijfers.
Uitgaande van de gewenste arbeidsduur van de relevante groepen blijkt het effectief inzetbare
5
arbeidspotentieel dus aanmerkelijk kleiner te zijn dan de eerder geïdentificeerde 544 duizend personen. Wanneer we rekening houden met de deeltijdfactor, afgeleid uit de gewenste arbeidsduur, komt in voltijdseenheden (fte’s) uitgedrukt het kansrijke arbeidsaanbod uit op 410 duizend personen. Het kansrijke additionele arbeidsaanbod neemt in fte’s het sterkst af vanwege de grotere voorkeur voor deeltijd. Aangezien deze groep voornamelijk uit (gehuwde) vrouwen bestaat, is dit vooral van betekenis voor de toekomstige ontwikkeling van de arbeidsparticipatie van vrouwen. De afgelopen jaren heeft de toegenomen arbeidsparticipatie van vrouwen een sterke bijdrage geleverd aan de arbeidsaanbodgroei. In het licht van de gesignaleerde belemmeringen zou het stijgingstempo van de vrouwenparticipatie in de toekomst wel eens lager kunnen liggen.
De mismatch naar opleiding Spanningen op de arbeidsmarkt uiten zich in eerste instantie op bepaalde deelmarkten, zoals de IT-sector in Nederland. Hierdoor komt de gebrekkige aansluiting tussen de samenstelling van vraag en aanbod tot uitdrukking. Deze mismatch kan worden afgemeten aan het genoten onderwijs. 7 Uiteraard spelen bij het ontstaan van discrepanties tussen vraag en aanbod ook andere factoren een rol, zoals geografische (met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt) en specifieke kennis en ervaring van een arbeidskracht. Aangezien de geografische mismatch voor de arbeidsmarkt als geheel van minder belang is en omdat andere factoren moeilijk meetbaar zijn, concentreren we ons hier op de factor opleiding. 8 We meten de onvervulde arbeidsvraag af aan het aantal openstaande vacatures, terwijl de samenstelling van het arbeidsaanbod is gebaseerd op de eerder genoemde kansrijke groepen inactieven. Figuur 3 toont de verhouding tussen werklozen en vacatures in afwijking van het Nederlandse gemiddelde, waarbij een arbeidsmarktsegment als relatief ruim (krap) is bestempeld wanneer deze verhouding boven (onder) nul ligt.
7
Zie ook, R.A.J. Dur, Mismatch between unemployment and vacancies in the Dutch labour market, Applied Economics, 1999 nr. 31, blz. 237-244. 8 Zie voor het geringere belang van de regionale mismatch R. Layard, S. Nickell and R. Jackman, Unemployment, 1991, hoofdstuk 6. Eigen berekeningen ondersteunen dit voor Nederland.
6
Figuur 3 Relatieve krapte op de arbeidsmarkt naar opleiding, 1998 (aantal werkzoekenden per vacature naar opleidingsniveau en –richting minus gemiddelde Nederland) relatief krap -10
relatief ruim -5
0
5
10
15
Basisschool Mavo Vbo Vbo-technisch Vbo-economisch Vbo-verzorgend* Havo/vwo Mbo Mbo-technisch Mbo-economisch Mbo-verzorgend* Hbo Hbo-technisch Hbo-economisch Hbo-verzorgend* Wo Wo-technisch Wo-economisch Wo-verzorgend* kansrijke werkloze beroepsbevolking kansrijk additionele arbeidsaanbod * inclusief sociaal-cultureel
Bron: eigen berekeningen op basis van EBB en de vacature-enquête. De structuur van het arbeidsaanbod blijkt niet goed aan te sluiten op de structuur van de arbeidsvraag. Personeelstekorten doen zich vooral voor in de segmenten van de arbeidsmarkt
7
waarvoor een technische of economische beroepsopleiding is vereist, met name op middelbaar en hoger niveau. Hier staat tegenover dat het onbenutte arbeidspotentieel vooral bestaat uit personen met als hoogst genoten opleiding basisonderwijs, havo/vwo en verzorgend (incl. sociaal-cultureel) wetenschappelijk onderwijs. Deze discrepanties doen zich zowel voor bij het kansrijke deel van de werkloze beroepsbevolking als bij het kansrijke additionele arbeidsaanbod. Al met al blijkt dat ook de discrepantie tussen de samenstelling van de vraag en die van het (kansrijke) aanbod op de arbeidsmarkt de inzetbaarheid van het onbenutte arbeidspotentieel aanmerkelijk vermindert. Het kansrijke onbenutte arbeidspotentieel bevindt zich vooral in de ruimere segmenten van de arbeidsmarkt. De toekomstige ontwikkeling van de mismatch is sterk afhankelijk van hoe de arbeidsvraag zich zal ontwikkelen. Terwijl de totale omvang van de arbeidsvraag grotendeels afhankelijk is van de conjuncturele ontwikkeling, wordt de samenstelling vooral bepaald door technologische veranderingen. Aan de aanbodkant kunnen wellicht de feitelijke en dreigende discrepanties personen aanzetten tot her-, om- en bijscholing. Hierdoor worden tekorten in segmenten opgevangen door een instroom van arbeidskrachten vanuit andere deelmarkten. De overheid speelt hier een rol door het aanbieden en toegankelijk maken van bijvoorbeeld onderwijsvoorzieningen en omscholingscursussen. Wel zou de overheid dit scholingsbeleid niet alleen moeten richten op de ‘officiële’ werklozen/uitkeringsontvangers, maar ook op het additionele arbeidsaanbod. Deze aanpassingsprocessen zullen echter niet alle knelpunten kunnen wegnemen. Deze conclusie wordt ondersteund door onderzoek van het ROA, dat concludeert dat in de komende jaren knelpunten zullen blijven bestaan.9
Van voorraden naar stromen: noodzaak tot beperking uitstroom arbeidsaanbod De groei van het arbeidsaanbod wordt vooral bepaald door sociaal-culturele factoren, de demografische ontwikkeling en de effecten van beleidsinspanningen. Figuur 4 laat schematisch zien hoe het arbeidsaanbod wordt beïnvloed in een stromenbenadering. De verandering in het arbeidsaanbod is gelijk aan de instroom van schoolverlaters, de uitstroom naar pensionering, het migratiesaldo (inclusief sterfte) en de netto uitstroom richting niet-arbeidsaanbod. Deze laatste categorie omvat alle personen in de leeftijd tussen 15 en 65 die niet beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Aan de hand van de voor het arbeidsaanbod relevante stromen kan een toekomstverkenning worden gemaakt in de vorm van scenarioanalyses. Allereerst is een basisscenario geconstrueerd op basis van de middenvariant van de bevolkingsprognose van het
9
Het ROA maakt eens in de twee jaar gedetailleerde arbeidsmarktramingen met een voorspelhorizon van vier jaar. Zie ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2004, 1999.
8
CBS, waarbij de arbeidsparticipatiegraden van elke leeftijdsgroep constant zijn gehouden op het niveau van 1998. In dit scenario is aldus geabstraheerd van een toenemende arbeidsdeelname van vrouwen en van de effecten van beleidsmaatregelen, waardoor een beeld ontstaat van de demografische invloed op het arbeidsaanbod tot en met 2004. Hieruit blijkt dat de demografie in de komende jaren slechts 10 duizend personen per jaar bijdraagt aan groei van het arbeidsaanbod. Dit is aanzienlijk minder dan in de periode 1993-1998, toen het arbeidsaanbod door de demografische ontwikkeling jaarlijks met ongeveer 40 duizend personen toenam. 10 Deze forse terugval is vooral het gevolg van de sterk toenemende omvang van het aantal 55-59 jarigen, een leeftijdsgroep met een relatief lage participatiegraad. In tegenstelling tot de afgelopen jaren wordt de uitstroom van ouderen niet meer opgevangen door schoolverlaters. De vergrijzing heeft dus ook nu al een verkrappende uitwerking op de arbeidsmarkt. Figuur 4 Beleidsarm scenario arbeidsaanbod 2000-2004: demografische invloed (gemiddelde jaarlijkse stromen in % beroepsgeschikte bevolking) niet-arbeidsaanbod 0,4
0,0 0,2 buitenland + sterfte
scholieren
1,4 1,7
0,0
1,2 65+ers
arbeidsaanbod 0,1
0,2
Naast de demografische component van 10 duizend personen per jaar zullen andere factoren de overige 90 duizend personen moeten leveren om de door het CPB geraamde groei van het arbeidsaanbod van jaarlijks 1,5% (1% van de beroepsgeschikte bevolking) te kunnen realiseren. Een forse groei van de participatie van vrouwen en van ouderen kan het benodigde arbeidsaanbod leveren, gegeven de in internationaal perspectief achterblijvende deelname aan het arbeidsproces van deze groepen. De participatie van vrouwen is sinds 1995 reeds met 7,5 procentpunt gestegen, tot 51% in 1999. De mogelijkheden voor een verdere stijging zijn in een eerder deel van dit artikel aan de orde gekomen. De tweede optie is een hogere participatie van ouderen. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van een scenario waarin de participatiegraden van 55-plussers fors toenemen. Hierbij is verondersteld dat de participatiegraad van 55-59 jarigen stijgt tot die van 50-54 jarigen in 1998 en dat die van 60-64 jarigen stijgt tot die van 55-59 jarigen in 1998. Hierdoor neemt de participatiegraad van 5510
Cijfers uit diverse bronnen van het CBS. Raming schoolverlaters is afkomstig van het Ministerie van OC&W. Verondersteld is dat jaarlijks 20% van het leeftijdscohort 60-64 jarigen pensioneert. De verdeling van schoolverlaters
9
plussers toe van 31% tot 58%. Wanneer we in navolging van het SER-advies uit 1998 zouden uitgaan van een jaarlijkse stijging van de ouderenparticipatie van 0,75 procentpunt, dan zou dit percentage pas in 2034 worden gehaald. 11 Figuur 5 laat zien dat de beperking van de uitstroom van 55-plussers leidt tot een forse reductie van de totale uitstroom vanuit het arbeidsaanbod naar het niet-arbeidsaanbod. Hierdoor groeit het arbeidsaanbod jaarlijks met ruim 100 duizend personen, terwijl in het beleidsarme scenario sprake is van een groei van jaarlijks 10 duizend personen. Een neveneffect is dat door een hogere participatie van 60-plussers de uitstroom vanuit het arbeidsaanbod richting pensionering groter is dan in het beleidsarme scenario. De veronderstelde stijging van de participatiegraad van 55-plussers is echter zeer optimistisch. Zo nam tussen 1992 en 1998 de participatiegraad van 55-59 en 60-64 jarigen slechts toe met respectievelijk 7 procentpunt en 1 procentpunt. Niettemin wijst een internationale vergelijking uit dat een forse verhoging van de arbeidsparticipatie op lange termijn binnen de mogelijkheden moet liggen. Zo bedraagt de participatiegraad van 55-65 jarigen in bijvoorbeeld Duitsland 41%, in de VS 55%, in Noorwegen 65% en in Zweden zelfs 70%.12 Al met al zullen beleidsinspanningen hierbij een doorslaggevende rol moeten vervullen. Figuur 5 Scenario ‘ouderen blijven aan het werk’ (gemiddelde jaarlijkse stromen in % beroepsgeschikte bevolking) niet-arbeidsaanbod 0,0 0,2 buitenland+ sterfte
scholieren
0,8 65+ers
0,1 1,7
0,0
-0,5
arbeidsaanbod 1,0
0,6
Variant. Veronderstelde participatiegraden: 55-59 jarigen + 22 procentpunt tot 68% en 60-64 jarigen +33 procentpunt tot 46%, tussen haakjes de stromen in het beleidsarme scenario.
Beleidsinspanningen Geleidelijk is in het kabinetsbeleid de aandacht voor de aanbodkant van de arbeidsmarkt toegenomen. Een recent uitvloeisel hiervan is de kabinetsnota ‘In goede banen’, die een overzicht geeft van (grotendeels bestaand) beleid gericht op de aanpak van de knelpunten op de
tussen arbeidsaanbod en niet-arbeidsaanbod is gebaseerd op gegevens over de periode 1993-1998. 11 Zie SER Advies, Nr 99/18, Bevordering arbeidsdeelname ouderen, 1999 en de bijbehorende adviesaanvraag van het kabinet. 12 OESO, Labor Force Statistics, 1999. Overigens gaat de OESO uit van banen van meer dan één uur, terwijl dit artikel uitgaat van het arbeidsaanbod (werkenden en werklozen) die 12 of meer uur (willen) werken.
10
arbeidsmarkt.13 Kort samengevat zijn de hierin opgenomen maatregelen gericht op een betere benutting van het zittende personeel, door bijvoorbeeld minder uitval of langer werken, en op het mobiliseren van het arbeidspotentieel door het verminderen van toetredingsbelemmeringen tot de arbeidsmarkt. Hoewel het moeilijk is de effecten van het aangekondigde beleidspakket op het arbeidsaanbod te kwantificeren, bestaan wel enkele schattingen van onderdelen hiervan. Zo leidt een uitbreiding van het aantal gesubsidieerde kinderopvangplaatsen met 25 duizend tot een stijging van het arbeidsaanbod in personen van 22 duizend. 14 Dit impliceert dat de aangekondigde uitbreiding van de capaciteit voor kinderopvang de totale participatiegraad met circa 0,2 à 0,3 procentpunt zal doen toenemen. Voorts levert de introductie van het nieuwe belastingstelsel in 2001 een bijdrage aan de activering van het potentiële arbeidsaanbod, met name via de verlaging van de marginale belastingtarieven en de introductie van een arbeids- en een heffingskorting. De arbeidskorting leidt via een lagere replacement ratio vooral tot extra arbeidsaanbod aan de onderkant van de arbeidsmarkt. De heffingskorting, daarentegen, zal vooral de participatie van personen met een werkende partner stimuleren, omdat deze korting de negatieve inkomensgevolgen van de overdraagbaarheid van de belastingvrije voet wegneemt. In de huidige situatie kan een stijging van het inkomen van de partner tot boven de belastingvrije voet immers leiden tot een reductie van het huishoudinkomen. Volgens een doorrekening van het CPB zijn de langetermijneffecten van het belastingplan op het arbeidsaanbod cumulatief 0,7 procentpunt.15 Uitgaande van een lange termijn van 10 jaar, zou dit een gemiddelde jaarlijkse impuls van slechts 0,07 procentpunt inhouden. Dit is een druppel op de gloeiende plaat in verhouding tot de jaarlijkse werkgelegenheidsgroei van 1,5%, vooral ook als de neerwaartse invloed van de demografie op het arbeidsaanbod in ogenschouw wordt genomen. De groei van het arbeidsaanbod zou hoger zijn uitgevallen indien ook de overdraagbaarheid van de heffingskorting was afgeschaft, wat volgens Gelauff en Graafland leidt tot een stijging van de participatie van vrouwen met 1,4 procentpunt. Hierdoor zou het totale arbeidsaanbod circa 0,7 procentpunt hoger uitkomen. 16 Afschaffing van de overdraagbaarheid van de heffingskorting heeft echter negatieve koopkrachtconsequenties voor voormalige overhevelaars, waardoor deze maatregel politiek gevoelig ligt. De lage participatie van ouderen kent zijn oorsprong deels in het relatief genereuze stelsel van vervroegde uittredingsroutes zoals de VUT, maar ook de WAO en de WW doen dienst als 13
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, In goede banen: een aanpak van de knelpunten op de arbeidsmarkt, 2000. 14 CPB, Knelpunten op de arbeidsmarkt: kansen en bedreigingen, CEP 2000, 2000. 15 CPB, Economische gevolgen van het belastingplan 2001, Werkdocument 115, 1999. 16 G.M.M. Gelauff en J.J. Graafland, Modelling Welfare State Reform, Elseviers Science Publishers, Amsterdam, 1994.
11
voorportaal voor pensionering. Aangezien deze regelingen collectief gefinancierd worden, ondervinden vroege uittreders slechts een geringe inkomensachteruitgang. Opties voor het beperken van de uitstroom van ouderen zijn een versobering van de VUT of een omzetting van de VUT in een prepensioen, waarbij werknemers hun vervroegde uittreding zelf financieren. 17 Deze maatregelen hebben volgens het CPB relatief grote effecten op de arbeidsparticipatie van 55-plussers. Zo stijgt door omzetting van de VUT in een flexibel pensioen de gemiddelde uittredingsleeftijd van 58 naar 63 jaar, terwijl verlenging van de VUT-gerechtigde leeftijd met 2 jaar leidt tot een stijging van de participatiegraad van mannen van 55 jaar en ouder van 6 procentpunten. Beleidsopties voor het ontmoedigen van vervroegde uittreding via de WAO en de WW zijn verscherpte instroomeisen voor de WAO en het tegengaan van door de werkgever verstrekte bovenwettelijke uitkeringen bij ontslag. 18 Daarnaast kunnen ook andere instrumenten, zoals loonkostensubsidies en meer aandacht voor leeftijdsbewust personeelsbeleid, een bijdrage leveren aan een hogere participatiegraad van ouderen.
Conclusies Terwijl op het eerste gezicht het beschikbare arbeidspotentieel nog omvangrijk lijkt (ruim 800 duizend personen), blijkt uit een nadere analyse dat hiervan een groot deel moeilijk of niet inzetbaar is. Deze beperkte inzetbaarheid vloeit niet alleen voort uit de leeftijdsopbouw, de ervaringsgraad en opleidingsachtergrond van het nog onbenutte arbeidspotentieel, maar ook uit het feit dat een grote groep aangeeft alleen voor een deeltijdbaan beschikbaar te zijn. Een vooruitblik leert bovendien dat de demografische ontwikkeling in de komende jaren al een verkrappende uitwerking zal hebben op de arbeidsmarkt. Het tot dusverre in gang gezette beleid, gericht op stimulering van het arbeidsaanbod, lijkt een terugval in de groei van het arbeidsaanbod in de komende jaren niet te kunnen verhinderen. Additionele beleidsinspanningen zijn dan ook noodzakelijk voor de verdere activering van het arbeidsaanbod. Zonder die extra inspanning zal een krappe arbeidsmarkt voorlopig nog aan de orde van de dag blijven.
17
Overigens is deze tendens reeds zichtbaar. In verschillende CAO’s is de VUT vervangen door een systeem van prepensioen. 18 Zie CPB, MEV 2000, 1999, voor een overzicht van beleidsopties en kwantitatieve effecten. In ESB is beperking van de uitstroom van ouderen een regelmatig terugkerend onderwerp. Zie bijvoorbeeld van H.P. Dalen en K. Henkens, Hoe prikkelbaar is de oudere werknemer, ESB, 24 maart 2000, blz. 243-245, over de effecten van een vervanging van de VUT door een prepensioen.
12
