Verduurzaming van gemeentelijk vastgoed

Marlies Pierik en Ciaran O’Connor*

Verduurzaming van gemeentelijk vastgoed Kansen voor verduurzaming gemeentelijk vastgoed door middel van geïntegreerde contracten Gemeenten kunnen aanzienlijke (kosten)besparingen realiseren door te investeren in de duurzaamheid van hun vastgoed. Ook vanuit de politiek ligt er een opgave voor gemeenten om invulling te geven aan hun voorbeeldfunctie en het energieverbruik van hun vastgoed te reduceren. In de praktijk blijkt de realisatie van duurzaamheidsdoelstellingen door gemeenten echter minder eenvoudig dan gedacht. Met name de organisatorische aspecten van projecten, zowel intern als extern met contractspartners, bemoeilijken de uitvoering van verduurzamingsprojecten. Een oplossing hiervoor is een geintegreerde aanpak, waarbij partijen al in de voorfase van een project overeenstemming bereiken over de gezamenlijke doelstelling van het project en middels het sluiten van een geïntegreerd contract deze doelstelling ook naar de toekomst toe garanderen.

het opwekken van meer duurzame energie. Door investeringen te doen die zichzelf op de korte dan wel (middel)lange termijn kunnen terugverdienen, kunnen de gemeenten aanzienlijke besparingen realiseren. Bovendien zorgen deze investeringen voor kwalitatief betere gebouwen die meer toekomstbestendig, beter bruikbaar en beter verhuurbaar zijn. Daarmee voegen de gemeenten ook waarde toe aan hun eigen vastgoed, naast het feit dat zij invulling geven aan hun voorbeeldfunctie naar marktpartijen. Ten slotte kan ook gesteld worden dat investeringen in duurzaamheid de werkgelegenheid stimuleren.

1. Inleiding In september 2013 verscheen het rapport ‘Verduurzamen van gemeentelijk vastgoed en de mogelijke rol van ESCo’s’ van Agentschap NL.1 Het rapport vermeldt dat ruim 400 Nederlandse gemeenten jaarlijks een bedrag van maar liefst 300 tot 400 miljoen euro verspillen doordat zij inefficiënt omgaan met het beheer en de exploitatie van hun vastgoed. Nederland heeft ongeveer 90 miljoen m² aan vastgoed met een publieke functie, waarvan de gemeenten de helft in eigendom hebben.2 Daarmee mag duidelijk zijn dat gezien de omvang van de gemeentelijke vastgoedportefeuille, gemeenten een grote potentiële bijdrage kunnen leveren aan de duurzaamheidsdoelstellingen die in Nederland in de komende jaren gerealiseerd dienen te worden. Denk daarbij niet alleen aan het beleid dat gemeenten – binnen de grenzen van hun bevoegdheid – voeren op het gebied van ruimtelijke ordening, maar ook aan het verduurzamen van hun eigen vastgoed, zowel wat nieuwbouw als wat het bestaande gemeentelijk vastgoed betreft.

In dit artikel zullen wij de juridische mogelijkheden bespreken die een oplossingsrichting kunnen bieden voor de geconstateerde belemmeringen en die een grote mate van vrijheid bieden om zowel de bouw van, als transformatie naar duurzaam vastgoed mogelijk te maken. Daaraan voorafgaand zullen wij eerst in het kort de belemmeringen bespreken die de onderzoekers hebben geconstateerd bij de gemeenten die zij bij dat onderzoek hebben betrokken.

Juist voor het bestaande gemeentelijk vastgoed liggen voor gemeenten grote mogelijkheden om de komende jaren kansen te benutten teneinde een bijdrage te leveren aan minder energieverbruik, minder uitstoot van CO² en

Ondanks de erkende noodzaak tot verduurzaming, bestaan er grote verschillen tussen gemeenten in de wijze waarop invulling gegeven wordt aan duurzaamheidsambities. Gebrek aan financiële middelen, die het gevolg zijn van bezuinigingen, lijken de gemeentelijke duurzaamheidsambities van de politieke agenda te verdringen. In het rapport van Agentschap NL worden verschillende problemen benoemd die een belemmering opleveren voor de benodigde verduurzamingsslag.

2. Belemmeringen om te komen tot verduurzaming Volgens de rapportages van Agentschap NL en Deloitte, werpen gemeenten met name organisatorische bezwaren op als reden waarom zij niet toekomen aan de verduurzaming van hun vastgoed. Deze organisatorische bezwaren komen voort uit de manier waarop de lagere overheden zijn opgebouwd en georganiseerd.3 De eerste belangrijke belemmering is de versnipperde (en complexe) organisatiestructuur van gemeenten intern. Dit betreft meer in het bijzonder de verschillende afdelingen die betrokken zijn bij het gemeentelijk vastgoed met ieder een eigen belang, in relatie tot de externe partijen die zich bezighouden met ontwerp, bouw, financiering of beheer van dat vastgoed. Taken en verantwoordelijk-

*

Mr. M.J. Pierik MBA en mr. C.L.C. O’Connor zijn beiden als advocaat Bouw en Vastgoed werkzaam bij AKD N.V. te Amsterdam.

1. 2. 3.

Agentschap NL, Verduurzamen van gemeentelijk vastgoed en de mogelijke rol van ESCo’s, oktober 2013. www.bouwstenenvoorsociaal.nl/?q=verduurzamen%20vastgoed. Agentschap NL, Verduurzamen van gemeentelijk vastgoed en de mogelijke rol van ESCo’s, oktober 2013, p. 9; Deloitte en Agentschap NL, G25-gemeenten aan het woord: verduurzaming gemeentelijk vastgoed, juni 2012, p. 9.

Vastgoedrecht 2015-1

1

Verduurzaming van gemeentelijk vastgoed

heden voor het aansturen van projecten gericht op het verduurzamen van gemeentelijk vastgoed zijn versnipperd. Gemeenten geven aan dat het hierdoor lastig is om een projectmatige, gestructureerde aanpak te ontwikkelen.4 De tweede belemmering hangt nauw samen met de eerste. Gemeenten beschikken in het algemeen over onvoldoende informatie en specifieke kennis over de kansen en mogelijkheden die er zijn voor het verduurzamen van hun vastgoed. Gebrek aan technische kennis en ervaring leidt ertoe dat de gemeenten moeite hebben bij het nemen van beslissingen over de concrete aanpak om het vastgoed te verduurzamen.5 Ook de kennis over en het inzicht in de eigen gemeentelijke vastgoedportefeuille en de kansen en mogelijkheden die er zijn voor het verduurzamen van het vastgoed, ontbreken ten derde nog in vele gevallen. Gemeenten hebben nog vaak geen inzicht in de huidige staat van hun vastgoedportefeuille (registratie panden, energiegebruik, installaties, beheer, eigendom/huur, staat van onderhoud, enzovoort). Voordat een gemeente een gefundeerd plan kan maken dat niet alleen specifieke investeringen op projectniveau bevat, maar tevens een plan gericht op de verduurzaming van haar totale vastgoedportefeuille, waarmee niet alleen kortetermijninvesteringen, maar ook investeringen op de lange termijn zijn gemoeid, is inzicht in de eigen vastgoedportefeuille een voorwaarde. Ten vierde is er extra budget nodig om het gemeentelijk vastgoed te kunnen verduurzamen. Uit de rapporten van Agentschap NL en Deloitte blijkt dat het voor veel gemeenten moeilijk is om de juiste oplossing te vinden voor de financiële uitdagingen die veelal gemoeid zijn met de grotere (ver)bouwprojecten en die zich niet op korte termijn terugverdienen. In die situaties dient mogelijk gekeken te worden naar externe financieringsconstructies, waarbij gemeenten voor een langere termijn verplichtingen aangaan, samen met marktpartijen. Ten slotte, voor het realiseren van duurzame ambities is nodig dat gemeenten hun generieke duurzame ambities vertalen naar concrete ambities. Bij iedere investering in duurzaamheid dient in de voorfase duidelijk te worden welke doelstelling nagestreefd wordt. Ook is duidelijk dat wanneer de gemeente haar ambities niet concreet vertaalt naar de betrokken afdelingen en wanneer onvoldoende communicatie plaatsvindt, het opzetten en aansturen van duurzame vastgoedprojecten bemoeilijkt wordt. 3. Oplossing voor de belemmeringen Om de geconstateerde belemmeringen weg te nemen, pleiten Agentschap NL en Deloitte voor een zogeheten geïntegreerde aanpak. Door met alle betrokken partijen in een project duidelijke afspraken te maken over de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en risico’s,

4. 5. 6. 7.

2

kunnen gemeenten veel winst boeken.6 Op die manier kunnen gemeenten immers hun kennis bundelen met die van marktpartijen en bovendien – op lange termijn – (zeer) kostenefficiënt te werk gaan. Bij een geïntegreerde aanpak is denken vanuit een ‘total cost of ownership’ essentieel. Kort gezegd houdt dit in dat de betrokken partijen allen redeneren vanuit het totale verduurzamingstraject en hun beslissingen nemen vanuit een integrale benadering van ontwerp, bouw, financiering, beheer en exploitatie van vastgoed. Zo dienen de investeringen niet alleen beoordeeld te worden op de energiebesparing zelf, maar tevens op de besparing die de investering oplevert in de exploitatiekosten van het vastgoed, gemeten over de levensduur van het gebouw. Daarbij is het cruciaal voor de noodzakelijke verduurzamingsslag dat naar de hele levenscyclus van vastgoed gekeken wordt en op grond daarvan investeringsbeslissingen worden genomen. De taakverdeling en samenwerking, zowel intern als met externe (markt)partijen, dienen daarbij ook structureel te wijzigen.7 4. Juridische vormgeving De wet biedt gemeenten voldoende gereedschappen om door middel van een geïntegreerde aanpak te sturen op een gezamenlijke, kostenefficiënte aanpak van vraagstukken over verduurzaming. De Nederlandse contractsvrijheid laat gemeenten en marktpartijen in beginsel vrij om alle gewenste verplichtingen en verantwoordelijkheden over en weer contractueel te regelen. Juist de voorfase van het moment van contracteren is dan ook het ultieme moment om de gezamenlijke (formele en morele) verantwoordelijkheid vorm te geven en deze te vertalen naar een gezamenlijke doelstelling. Daarbij is het goed dat partijen zich realiseren dat niet hun gezamenlijke belang, maar wel hun gezamenlijke doel hen bindt. Het bereiken van dit gezamenlijke doel dient uiteindelijk vastgelegd te worden in een zogenoemd prestatiecontract, waarbij door het inbouwen van financiële prikkels de marktpartij gedwongen wordt proactief te sturen op het behalen van het overeengekomen resultaat gedurende de looptijd van de overeenkomst. 5. Traditionele versus geïntegreerde contracten Voor het contractueel vastleggen van een door de gemeente gewenste investering in duurzaamheid kan de gemeente ervoor kiezen om op ‘traditionele’ manier een aannemer of installateur te contracteren. Afhankelijk van de omvang van de opdracht zal de gemeente de door haar gewenste bouw of verbouw van een gebouw aanbesteden. De gemeente formuleert de opdracht en de aannemer voert uit. In veel gevallen zal met name de prijs die de gemeente dient te betalen van grote invloed zijn op de gunning van de opdracht. Bij dit soort traditionele bouwcontracten zorgt de opdrachtgever voor ontwerp, bouwvergunningen en goedkeuringen. De opdrachtnemer bepaalt slechts de wijze

Deloitte en Agentschap NL, G25-gemeenten aan het woord: verduurzaming gemeentelijk vastgoed, juni 2012, p. 9. Deloitte en Agentschap NL, G25-gemeenten aan het woord: verduurzaming gemeentelijk vastgoed, juni 2012, p. 9. Deloitte en Agentschap NL, G25-gemeenten aan het woord: verduurzaming gemeentelijk vastgoed, juni 2012, p. 10. Agentschap NL, Verduurzamen van gemeentelijk vastgoed en de mogelijke rol van ESCo’s, oktober 2013, p. 16.



waarop hij het werk uitvoert. Kenmerkend voor het traditionele bouwproces is het sequentieel uitvoeren van het traject van ontwerp tot uitvoering. De opdrachtgever contracteert voor iedere fase met verschillende partijen. Zo wordt de architect voor het ontwerp gecontracteerd, de aannemer voor de bouw overeenkomstig de eisen van goed en deugdelijk werk en de installateur voor de technische installaties, al dan niet in onderaanneming. Pas daarna wordt besloten welke partij, een marktpartij of de gemeente zelf, voor het onderhoud zorg draagt. Aan het einde van het traject, wanneer de bouw gereed is, nemen partijen afscheid van elkaar en wanneer in de exploitatiefase problemen ontstaan, kan de gemeente een beroep doen op mogelijk afgegeven garanties en/of een herstel van de gebreken.

Een vergaande vorm van een dergelijk geïntegreerd contract is een Design, Build, Finance, Maintain, Operate-contract, ofwel een DBFMO-contract. De verschillende fasen in de bouwkolom worden aan één opdrachtnemer opgedragen, mogelijk bestaande uit een daartoe speciaal opgerichte projectvennootschap (een Special Purpose Vehicle – SPV).8 De opdrachtgever brengt het ontwerp, de uitvoering, de financiering, het onderhoud en de facilitaire diensten voor een langere periode (vaak twintig jaar of langer) bij deze marktpartij onder. Op deze manier wordt bewerkstelligd dat de verschillende disciplines in de bouwkolom vanaf de start van het betreffende project met elkaar samenwerken. DBFMO-contracten combineren de krachten van marktpartijen en de overheid.9 Deze synergie levert meerdere voordelen op.

Terugkijkend naar de belemmeringen die gemeenten ervaren bij de uitvoering van hun duurzaamheidsbeleid, met name de gefragmenteerde interne organisatie en de gebrekkige of onduidelijke doelomschrijving van het gemeentelijk duurzaamheidsbeleid, kan de vraag gesteld worden of een dergelijke traditionele wijze van contracteren opportuun is. Zeker wanneer de projecten omvangrijker en/of gecompliceerder zijn en verschillende partijen betrokken zijn bij de realisatie.

6. Voordelen van geïntegreerde contracten Eerder in dit artikel kwam al aan bod dat gemeenten onder meer de versnipperde en complexe organisatiestructuur, zowel intern als extern met marktpartijen, als belemmering ervaren bij het maken van de benodigde grootschalige verduurzamingsslag. Daarnaast ervaren gemeenten een gebrek aan kennis en ervaring met betrekking tot de bouw van en transformatie naar duurzaam vastgoed, simpelweg omdat dit niet hun kernactiviteit betreft. Geintegreerde contracten kunnen een belangrijke rol vervullen bij het wegnemen van deze belemmeringen.

Voor grotere bouwprojecten, zoals renovatie of nieuwbouwprojecten waarbij veel contractspartijen betrokken zijn, is deze aanpak niet optimaal. De gefragmenteerde organisatie – zowel intern bij de gemeente zelf, als extern bij de diverse betrokken partijen – zorgt voor coördinatieproblemen en vaak onnodig hoge faalkosten. De afzonderlijke contracten zijn wat betreft verantwoordelijkheden bovendien afgebakend tot de aard en omvang van het contract. Zo zal iedere schakel in de bouwketen haar taak en verantwoordelijkheden niet verder zien dan hetgeen het contract hierover bepaalt. Verantwoordelijkheden en de daarbij behorende aansprakelijkheid worden doorgelegd in de keten. Het gevolg is dat de contractpartijen altijd zullen proberen om de eigen prijs/kwaliteitsverhouding optimaal te houden, om zo hun eigen positie veilig te stellen. Het eigenbelang voert hierbij de boventoon en de aandacht is gericht op het afschuiven van verantwoordelijkheden. Het gezamenlijke belang om een project goed uit te voeren, komt pas op de tweede plaats. Bij geïntegreerde contracten worden ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en exploitatie in één opdracht vervat. De opdrachtgever definieert het gewenste eindresultaat en één marktpartij zorgt vervolgens voor de coördinatie tussen alle benodigde partijen over bouwfases en disciplines heen. De opdrachtgever verwoordt in zijn outputspecificatie wat hij wil en laat vervolgens aan de opdrachtnemer over hoe hier uitvoering aan wordt gegeven. Anders dan bij een traditionele aanbesteding worden verschillende delen van de gehele bouwketen en de levenscyclus van het gebouw in één keer in één contract in de markt gezet.

8. 9.

Zo zullen partijen bij het sluiten van dergelijke geïntegreerde contracten in de voorfase van de contractering met elkaar om de tafel moeten zitten om gezamenlijk de doeleinden van het project te formuleren. Van de zijde van de gemeente zal niet alleen iemand vanuit de afdeling Vastgoed, maar ook vanuit de afdeling Milieu en de afdeling Beheer en Onderhoud bij de formulering van een dergelijke doelomschrijving betrokken kunnen worden. Van de kant van de marktpartijen zal niet alleen de (hoofd)aannemer, maar ook – wellicht juíst – de installateur van technische installaties, alsook de architect en mogelijk andere betrokken marktpartijen aanwezig moeten zijn. Daarmee wordt bereikt dat alle afdelingen binnen de gemeente die betrokken zijn bij het project, de doelstelling van het project onderschrijven en dit niet langer vanuit hun eigen organisatorische doelstelling benaderen. Op deze wijze wordt tevens bereikt dat alle betrokken afdelingen van de gemeente, alsmede alle betrokken marktpartijen, ook mede-eigenaar van het project worden en ontstaat er zowel intern bij de gemeente, als met de externe marktpartijen een commitment, gericht op het bereiken van de gezamenlijke doelstelling van het project. Kijkend naar de mogelijke doelstelling bij een investering in energiebesparende maatregelen, zal de formulering daarvan zich niet slechts moeten beperken tot ‘de realisatie van een besparing in energiekosten’. Wanneer een prestatiecontract slechts focust op de installatietechnische aspecten en niet op bijvoorbeeld de proceskant, zal men constateren dat partijen verder niet uitgedaagd worden om na te denken over een verdergaande optimalisering.

O. Laan, ‘Publiek-private samenwerking: DBFM(O) en de rol van de overheid als opdrachtgever’, VGR 2013, afl. 3, p. 96. Rijksgebouwendienst, Geïntegreerde contractvorming, augustus 2009, p. 12.


3


Of over maatschappelijk rendement door ook aandacht te geven aan gedragsverandering bij de gebruikers van het vastgoed. Door in deze voorfase met elkaar helder te formuleren welke doelstelling partijen gezamenlijk nastreven bij de voorgenomen investeringen, worden partijen gedwongen om na te denken over de gehele levensloop van het vastgoed, van ontwerp tot beheer over een periode van tien jaar of langer. Zoals gezegd, is kenmerkend voor deze geïntegreerde aanpak dat de opdrachtnemer niet alleen voor het ontwerp en de bouw van het vastgoed verantwoordelijk is, maar ook voor het toekomstige onderhoud en het functioneren van facilitaire diensten. Hierdoor worden alle betrokken partijen gestimuleerd om hun besluiten te nemen op basis van de gehele levensloop van het vastgoed. Partijen zullen daardoor ook eerder bereid zijn om niet alleen na te denken over investeringen in duurzaamheid die al op korte termijn renderen, maar ook over investeringen die pas op langere termijn zichzelf hebben terugverdiend. Juist deze investeringen resulteren veelal in kwalitatief betere gebouwen, bijvoorbeeld doordat het binnenklimaat veel gezonder is, met als – vaak onopgemerkt positief – neveneffect dat in deze gebouwen een lager ziekteverzuim is. Juist deze investeringen resulteren vaak in een hogere duurzaamheid van het vastgoed en bovendien op langere termijn in een grotere kostenbesparing. Diverse onderzoeken wijzen ook uit dat een slimme investering in de ontwikkelingsfase een aanzienlijke besparing oplevert in de exploitatiefase. Een ander voordeel van geïntegreerde contracten is de mogelijkheid om bij de aanbesteding een weloverwogen risicoverdeling te maken, op grond van welke partij bepaalde (financiële of technische) risico’s het beste kan dragen. Partijen kunnen heel specifiek afspraken maken over de risicoverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en deze neerleggen in het contract, juist omdat alle partijen uit de gehele levenscyclus hierbij betrokken zijn. Gemeenten dienen bij het verduurzamen van hun vastgoedportefeuille te kiezen of zij bijvoorbeeld de realisatie, de financiering en het onderhoud zélf regelen, of bij een externe marktpartij neerleggen. Het ligt dan voor de hand om de verantwoordelijkheden en risico’s neer te leggen bij de partij die deze het beste kan dragen. Een derde voordeel van geïntegreerde contracten is het feit dat dergelijke overeenkomsten innovatie stimuleren. Zoals hiervoor reeds uiteengezet, definieert de opdrachtgever in een geïntegreerd contract het gewenste eindresultaat, ook naar de toekomst toe en is het aan de opdrachtnemer om te bepalen hoe aan de opdracht uitvoering wordt gegeven. De opdrachtnemer is derhalve vrij om gebruik te maken van innovatieve oplossingen. Dit biedt gemeenten de mogelijkheid om de kennis en ervaring van marktpartijen naar het te realiseren project te brengen. De betaling vindt vervolgens plaats op basis van de geleverde prestaties, in tegenstelling tot traditionele contracten, waarbij wordt afgerekend op basis van gewerkte uren en de inzet van materieel. Ook hier geldt dat in het kader

van de doelstelling, die partijen met elkaar in de voorfase formuleren, ook de normen van ‘beschikbaarheid’ waaraan partijen de geleverde prestaties meten (en dus de betaling), duidelijk geformuleerd moeten worden. Hoewel voorstanders van traditionele contracten zullen stellen dat de transactiekosten van de DBFMO-contracten veel hoger liggen, is dit slechts ten dele waar. Zo zullen de aanvankelijk hogere transactiekosten gecompenseerd worden door lagere faalkosten in de realisatiefase, alsook in de onderhoudsfase. Immers, de marktpartij met wie de gemeente gecontracteerd heeft, is gedurende de gehele exploitatiefase verantwoordelijk voor het goed functioneren van het gebouw en de installaties. Financiële prikkels zullen zorgen voor een verdere optimalisering van de duurzaamheidsambities in het gebouw. Hoe beter de installaties functioneren, hoe groter de energiebesparing, de luchtkwaliteit, de optimale warmte- en/of kouderegulering, al dan niet bevorderd door het gedrag van de gebruikers, des te hoger de prestatiebeloning. Wanneer de installaties niet naar behoren functioneren, heeft de gemeente tevens het recht kortingen toe te passen op de prestatiebeloning. Ook is het zo dat de ervaring van overheden en marktpartijen met DBFMO-contracten inmiddels niet meer in de kinderschoenen staat. Ten slotte, de besparing in energiekosten staat nog los van de kosten die gemeenten kunnen besparen wanneer hun eigen onderhoudsafdelingen niet langer verantwoordelijk zijn voor het beheer van (gedeelten van) de gemeentelijke vastgoedportefeuille. Uiteindelijk kunnen gemeenten volstaan met een kleinere, centraal gestuurde afdeling onderhoud en beheer. 7. Praktijkvoorbeelden Er zijn inmiddels diverse voorbeelden van projecten van (lagere) overheden die door middel van geïntegreerde contracten komen tot een verduurzamingsslag van maatschappelijk vastgoed. Zo heeft de gemeente Rotterdam voor de verduurzaming van negen Rotterdamse zwembaden gecontracteerd met een zogeheten ESCo (een Energy Service Company). De kern van de ESCoformule is het prestatiecontract tussen opdrachtgever en de ESCo. In het prestatiecontract garandeert de ESCo de energiebesparing die is afgesproken. Door met een ESCo te contracteren, kan de gemeente de energievoorziening en het management daarvan uitbesteden aan een externe partij met als doel substantieel op energiekosten te besparen, meer kwaliteit te realiseren, minder vermogensbeslag te hebben in installaties en de eigen organisatie te ontlasten.10 De ESCo heeft de energiebesparende maatregelen met betrekking tot de negen zwembaden ontworpen en gerealiseerd. Verder heeft de ESCo zorg gedragen voor de financiering en de energiebesparing contractueel gegarandeerd. Ook na de realisatie van de duurzaamheidsmaatregelen heeft de ESCo zich tien jaar verplicht tot beheer en onderhoud van de zwembaden. Ook bij de verduurzaming van het pand van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en de Belastingdienst in Groningen is gebruik gemaakt van een DBFMO-contract.

10. Zie ook www.esconetwerk.nl.

4



De Rijksgebouwendienst contracteerde met een consortium, dat werd gevormd door Strukton, Ballast Nedam en John Laing, dus feitelijk met één contractpartner. Zo was bijvoorbeeld Strukton – als aandeelhouder en uitvoerder binnen de SPV – verantwoordelijk voor het ontwerp, de bouw en de financiering van het nieuwe kantoor, inclusief het beheer en onderhoud van het gebouw en de facilitaire diensten voor een periode van 20 jaar. Het project vormde een van de grootste PPS-nieuwbouwprojecten van de Rijksgebouwendienst. Een belangrijke ontwikkeling die in dit verband niet onvermeld mag blijven, betreft Richtlijn 2014/23/EU. Deze richtlijn ziet op zogenaamde concessieovereenkomsten, overeenkomsten waarbij een of meer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties werken laten uitvoeren, of diensten laten verrichten en beheren. Een voorbeeld is de aanbesteding van de exploitatie van een gemeentelijke parkeergarage door een onderneming. Het verschil met een reguliere opdracht is dat de tegenprestatie voor de uitvoering van het werk of de dienst niet bestaat uit betaling, maar uit het verlenen van een exploitatierecht. Het exploitatierisico ligt dus bij de exploitant. Als dit laatste niet het geval is, dan is geen sprake van een concessie, maar van een gewone overheidsopdracht. Gelet op de implementatietermijn van 24 maanden waarbinnen Richtlijn 2014/23/EU moet zijn omgezet in nationale wetgeving, dient de Aanbestedingswet 2012 uiterlijk in april 2016 te zijn aangepast. Dit heeft ook gevolgen voor de inkleding van geïntegreerde contracten die voldoen aan de criteria voor een concessieovereenkomst. 8. (Bijna) alles is mogelijk! De contractsvrijheid biedt gemeenten en marktpartijen de mogelijkheid om op een bepaalde wijze te contracteren en overeenkomsten op maat samen te stellen. Het is aan partijen om te bepalen op welke wijze zij hun samenwerking exact gestalte wensen te geven, afhankelijk van de invloed die gemeenten dan wel de betreffende marktpartijen willen blijven uitoefenen en de risico’s en verantwoordelijkheden die zij willen dragen. Zo kunnen gemeenten ervoor kiezen bij projecten zelf het beheer van het vastgoed te behouden en slechts het design en het bouwen door marktpartijen te laten uitvoeren. De keuze voor het al dan niet uitbesteden van onderhoud en beheer van het vastgoed is afhankelijk van de (politieke) wens om invloed te kunnen (en willen) uitoefenen op het beheer van het vastgoed en bij gewijzigd beleid bijvoorbeeld ook nog te kunnen schuiven met de beschikbare financiële middelen voor het beheer.

staat zijn om de investeringen te financieren, zullen zij vanuit een behoefte aan regie er veelal voor kiezen om dit ook zelf te doen. Kiezen gemeenten er wel voor om via externe financiering duurzame investeringen te doen in hun vastgoed, dan kan gedacht worden aan het uitbesteden van de financiering middels een DBFMO-constructie aan een ESCo. Ook kan gedacht worden aan de oprichting van zogenoemde revolverende fondsen, waarbij de gemeente ervoor kiest een bepaalde som geld in een fonds te storten. Vanuit dit fonds kunnen investeringen worden gefinancierd die een mengvorm zijn van investeringen die op korte dan wel op iets langere termijn renderen. Door de inkomsten van de zogenoemde kortetermijnrenderende investeringen terug te laten vloeien in het fonds, worden de langeretermijninvesteringen eveneens financierbaar. Voordeel van een dergelijk fonds is dat gemeenten zelf veel goedkoper krediet kunnen krijgen en dat het rendement van de investering ook bij de gemeente blijft. Nadeel is dat het beslag op financiële middelen van de gemeenten gedurende een langere periode aanwezig is, zodat minder ruimte is voor andere investeringen. 9. Conclusie Het gebruik van geïntegreerde contracten bij (grotere) projecten waarbij diverse partijen zijn betrokken, kan een oplossing bieden voor de belemmeringen die gemeenten ervaren om te komen tot de noodzakelijke verduurzaming van hun vastgoedportefeuille. Door vanaf het begin van het project in overleg te treden met alle betrokken partijen en de gezamenlijke doelstelling helder te formuleren, ontstaat een eigenaarschap van het project bij alle partijen, die bijdraagt aan het succes. Bovendien leveren geïntegreerde contracten meerdere synergievoordelen op en wordt kennis gebundeld en innovatie gestimuleerd. Deze synergievoordelen komen tot uitdrukking in betere gebouwen en financiële voordelen. Geïntegreerde contracten, zoals DBFMO-contracten, vergen weliswaar in de voorfase een investering van alle betrokken partijen, maar kunnen van grote meerwaarde zijn bij de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed.

Ook het financieringscomponent van een DBFMOcontract is geen conditio sine qua non voor de gebruikmaking van geïntegreerde contracten. Zo zullen veel gemeenten de investeringen in verduurzaming niet door het aantrekken van kapitaal via een marktpartij laten realiseren. Een en ander hangt nauw samen met de omvang van het project. Zo bestaan er vele tussenvarianten van de DBFMO-contracten, die in de literatuur ook wel aangeduid worden als PPS-lightconstructies. Wanneer gemeenten zelf in Vastgoedrecht 2015-1

5

Verduurzaming van gemeentelijk vastgoed

Recommend Documents