Verbindend vakmanschap

Verbindend vakmanschap De uitdaging van tegelijk loslaten en samenbrengen in opdracht van IKPOB - eindrapport -

USBO Advies Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap Universiteit Utrecht dr. Harmen Binnema dr. Karin Geuijen prof. dr. Mirko Noordegraaf december 2013

Verbindend vakmanschap | 2

Inhoudsopgave Managementsamenvatting .................................................................. 3 1 Inleiding ..................................................................................... 4 2 Inhoud en aanpak van het onderzoek ............................................. 5 2.1 Praktijken en opleiding .......................................................... 5 2.2 Vakmanschap in een veranderende omgeving .......................... 5 2.3 Casestudies ......................................................................... 7 2.4 Vertaling naar opleidingsmogelijkheden ................................... 8 3 Ontwikkelingen ............................................................................ 9 3.1 Maatschappelijke ontwikkelingen .............................................. 9 3.2 Specifieke ontwikkelingen ...................................................... 13 4 Het nieuwe vakmanschap ............................................................ 15 5 Competenties versterken: opleiding en ontwikkeling ....................... 35 5.1 Competenties ....................................................................... 35 5.2 Opleiden en ontwikkelen ........................................................ 38 Referenties ...................................................................................... 43 Bijlagen .......................................................................................... 44


Managementsamenvatting Bij deze rapportage is een powerpointpresentatie beschikbaar, waarin het onderzoek is samengevat.


1 Inleiding

In

het

rapport

“Verbindingen

verbeteren:

Bestuurlijke

trends,

opleidingsontwikkelingen en professionalisering van het openbaar bestuur”. (IKPOB en USBO, december 2012) identificeerden we vier beelden van de overheid die leiden tot nieuwe uitdagingen voor ambtenaren als bestuurlijke professionals.

Die

beelden

waren:

de

overheid

als

ondersteunend,

presterend, sensitief en flexibel. In dit rapport werken we deze beelden verder uit door te kijken naar wat hun betekenis is voor de werkervaringen van ambtelijke professionals en de competenties die in de veranderende omgeving van hen worden gevraagd. Dit rapport geeft daarmee een verdere concretisering en empirische onderbouwing. In het volgende hoofdstuk gaan we in op de inhoud en de aanpak van het onderzoek.

Hoofdstuk

3

bespreekt

de

door

professionals

herkende

maatschappelijke, bestuurlijke en organisatorische ontwikkelingen die effect hebben op hun organisatie en op hun eigen werk. De veranderingen van het werk en de werkervaringen staan centraal in hoofdstuk 4, dat we afsluiten met een aantal spanningen en dilemma’s. In hoofdstuk 5 geven we aan wat de (nieuwe) competenties zijn behorend bij verbindend vakmanschap en hoe die hun plek kunnen krijgen in opleiding en ontwikkeling.


2 Inhoud en aanpak van het onderzoek 2.1 Praktijken en opleiding Deze rapportage heeft een tweetal doelen: -

diverse praktijken van ambtelijke professionaliteit aan de hand van casestudies in beeld brengen, waarbij het begrip vakmanschap centraal zal staan;

-

een vertaling van deze inzichten te geven in een aantal opties voor opleiding en ontwikkeling van ambtelijke professionaliteit.

Bij het eerste onderdeel bouwen we voort op de eerder genoemde notitie en verfijnen we deze door naar verschillende contexten te kijken waarin ambtelijke professionals hun werk doen. Een eerste onderscheid is of sprake is van gerichtheid op de discipline of op de organisatie. Daarnaast verschillen deze beroepspraktijken in de mate waarin professionaliteit strak is gedefinieerd en ingekaderd. Beide onderscheiden zullen een rol spelen in de keuze van de casestudies (zie 2.3). Op

dit

onderzoeksdeel

volgt

een

deel

waarin

we

nagaan

welke

opleidingsvragen hier voor ambtelijke professionals uit voortkomen; we verkennen tevens hoe daaraan praktisch invulling kan worden gegeven.

2.2 Vakmanschap in een veranderende omgeving Maatschappelijke omstandigheden veranderen onder invloed van grote ontwikkelingen zoals individualisering, globalisering en informatisering. Dat leidt tot veranderende opgaven voor onder meer overheidsorganisaties en dus ook voor gemeentelijke organisaties. Deze veranderende opgaven nemen ten dele overal vergelijkbare richtingen: -

meer samenwerken met andere organisaties, zowel privaat als publiek;

-

meer co-creatie en coproductie met burgers,

-

meer opgaven die vanuit de Rijksoverheid bij gemeenten terecht zijn gekomen (zoals via de WWB of de Wmo),

-

meer cijfermatig resultaten laten zien,

-

forse bezuinigingen.


Tegelijkertijd zijn deze opgaven regionaal verschillend: de problematiek van lokaal gerichte plattelandsgemeentes die samenwerken om enerzijds de Wmo-invoering handen en voeten te kunnen geven, maar anderzijds ook creatief om te gaan met krimp van de bevolking, is anders dan de problematiek van gemeenten die een regionale functie hebben, en nog weer anders dan de zogenaamde (bijna) ‘mondiale’ steden. Om met deze verschillende opgaven goed om te kunnen gaan, zullen ambtenaren in gemeenten zich een nieuw vakmanschap eigen moeten gaan maken. Bij het nieuwe vakmanschap staan de volgende gedachten centraal: 1. Ambtenaren hebben specifieke achtergronden, inclusief professionele en disciplinaire achtergronden, en dus kennis en expertise. 2. Ambtenaren moeten hun kennis en expertise steeds meer inzetten voor meerdere

en

vaak

strijdige

doelen.

Gemeenten

zijn

tegelijk

ondersteunend, presterend, sensitief en flexibel geworden. 3. Ambtenaren moeten met deze tegenstrijdigheden om kunnen gaan en vanuit eigen kennis over grenzen heen kunnen opereren. Dat vraagt van opleiders dat ze nieuwe competenties ontwikkelen en aanleren en daar, in samenspraak met het openbaar bestuur, nieuwe vormen voor vinden. In termen van professionaliteit en professionalisering betekent dit dat ambtenaren hun klassieke op kennis gebaseerde idee van ambtelijk vakmanschap

bij

de

tijd

moeten

brengen,

en

dat

ze

verbindende

competenties moeten ontwikkelen, die ze inzetten in de genoemde veranderende en meervoudige taakcontexten. Deze manier van denken sluit aan op academische inzichten over ‘verbindende professionaliteit’ (Noordegraaf, Van der Steen & Van Twist, 2013) en biedt een tegenwicht aan de opvatting waarin variëteit als lastig of zelfs als bedreigend wordt gezien. Professionaliteit legt dan geen dwingende normen op om variëteit de kop in te drukken, maar variëteit wordt als kans gezien om nieuwe repertoires te ontwikkelen om professioneel handelen vorm te geven. Niet alle ambtenaren hoeven in dezelfde mate te veranderen. Bovendien heeft het soort veranderingen dat gaande is, sterk te maken met de typen


ambtenaren

en

soorten

(ambtelijke)

functionarissen

waar

we

het

vervolgens specifiek over hebben. Het versterken van de competenties van wetgevingsjuristen is iets anders dan de aanpassing van competenties van een reactiveringambtenaar bij de sociale dienst, om twee voorbeelden van zulke functionarissen te noemen.

2.3 Casestudies De veranderingen van het vakmanschap hebben we onderzocht door in drie gemeenten – Amsterdam, Apeldoorn en Hattem – te kijken naar en te vragen naar de professionele praktijken zoals die daar nu plaatsvinden. Deze gemeenten zijn gekozen vanwege de regionale spreiding en de verschillen in schaalgrootte (lokaal, regionaal, nationaal/mondiaal). In de selectie van respondenten hebben we gelet op variatie in 1) gerichtheid op hun eigen vakgebied of op de gemeentelijke organisatie als geheel en 2) strak ingekaderde en gedefinieerde kennis die centraal staat in het vakmanschap, of juist een lossere professionaliteit. Binnen elk kwadrant hebben we bovendien een nadere keuze gemaakt voor twee soorten functionarissen, zoals weergegeven in onderstaande tabel: Tabel 1. Beroepspraktijken en soorten functionarissen Lossere

Strakkere

professionaliteit

professionaliteit

Sterk

A

B

disciplinegericht

- Reactiveringambtenaren

- (Wetgevings)juristen

- BOA’s

- Bouwkundig ingenieurs

Sterk

C

D

organisatiegericht

- Strategen

- HRM-ers

- Kwaliteitsfunctionarissen

- Controllers

We hebben in totaal 27 interviews gehouden. De respondenten zijn op verschillende (Amsterdam),

manieren via

de

geworven:

door

concerndirectie

een

oproep

(Apeldoorn)

via en

intranet via

de

concerncontroller (Hattem). De interviews zijn gehouden in juni 2013, op de werkplek van de respondent en namen elk ongeveer een uur in beslag. Van de interviews zijn door de onderzoekers verslagen op hoofdlijnen gemaakt, geordend op thema.


In de casestudies hebben we de volgende vragen onderzocht: 1. Welke ontwikkelingen hebben invloed op het werk (ondersteunend, presterend, sensitief, en/of flexibel)? 2. Hoe veranderen het werk en de werkervaringen van de professional daardoor? Welke verschillen bestaan daarbij in werk en werkervaring tussen professionals in verschillende contexten? 3. Welke

competenties

zijn

nodig

om

vervolgens

beter

c.q.

professioneler te werken? Deze vragen zijn in semigestructureerde vorm aan de respondenten voorgelegd, waarbij zij telkens zijn uitgenodigd vanuit hun eigen ervaringen te spreken en ook eigen onderwerpen ter sprake te brengen.

2.4 Vertaling naar opleidingsmogelijkheden De inzichten uit de casestudies hebben we vervolgens vertaald in competenties die de ‘verbindende professional’ nodig heeft. Met andere woorden, welke vaardigheden moeten worden aangeleerd, bijgeleerd (en eventueel afgeleerd?!) om in te kunnen spelen op relevante ontwikkelingen in en rondom het openbaar bestuur en de veranderingen in het werk en in werkervaringen die daaruit voortkomen? Het ‘nieuwe vakmanschap’ dat uit de casestudies naar voren komt, geeft een gevarieerd beeld van ambtelijke professionaliteit. Dit vakmanschap kunnen we uitdrukken in een aantal vaardigheden en – redenerend vanuit het eerder gepresenteerde schema – een verschil in de mate waarin die vaardigheden in een bepaalde professionele omgeving meer of minder nodig zijn. Maar in elk van de kwadranten geldt dat redenerend vanuit de te bereiken competenties aandacht moet zijn voor: -

keuze van werkvormen

-

manier van individueel en collectief leren

-

intensiteit van de opleiding

-

verhouding tussen kennis, vaardigheden, gedrag

Door de indeling in beroepsdomeinen en soorten functionarissen te hanteren, kunnen we de opleidingsbehoefte preciezer in beeld brengen.


3 Ontwikkelingen Gemeenten worden geconfronteerd met gelaagde contextveranderingen. Er is zowel sprake van maatschappelijke veranderingen in de zin van een aantal cruciale sociale, politieke en economische ontwikkelingen, als veranderingen in de sturingscontext die leiden tot gestapelde sturing, als veranderingen in de gemeente als organisatie zelf. Dit onderzoek gaat over wat deze gelaagde veranderingen betekenen voor het vakmanschap van ambtenaren, dus op welke manier zij omgaan met de ambiguïteit in de opgaven. Hieronder gaan we eerst in op de verschillende typen veranderingen. In het volgende hoofdstuk behandelen we hoe ambtenaren in verschillende beroepspraktijken zich tot deze veranderingen verhouden. We zullen daarin zien dat een aantal respondenten veel ontwikkelingen tegelijkertijd op de gemeente ziet afkomen en dat zij zelf constateren dat het onmogelijk is op elk daarvan in te spelen. Bovendien is het maar de vraag of een gemeente daar wel naar zou moeten streven.

3.1 Maatschappelijke ontwikkelingen In het rapport ‘Verbindingen verbeteren’ hebben we vier beelden van de overheid onderscheiden: •

Ten eerste het beeld van de ondersteunende overheid. Voor ambtenaren betekent dit dat zij vaker in de rol van opdrachtgever terechtkomen en dat van hen wordt verwacht dat zij over de grenzen van beleidsterreinen heen denken.

• Ten tweede onderscheidden we het beeld van de presterende overheid. Van ambtenaren vraagt dit een meer ondernemende houding en het vermogen om het hoe en waarom van beleid uit te leggen. •

Ten derde schetsten we het beeld van de sensitieve overheid, waarbij de ambtenaar zich richt op de politieke omgeving en leert om te gaan met (sociale) media.

•

Ten slotte hebben we het beeld onderscheiden van de flexibele overheid.

Van ambtenaren wordt verwacht dat zij zich in de

samenwerking met collega’s niet laten leiden door verkokering en


dat zij meer proactief handelen. Deze vier beelden van de overheid – ondersteunend, presterend, sensitief en

flexibel

–

zijn

te

koppelen

aan

grotere

maatschappelijke

en

bestuurlijke ontwikkelingen. Mede als gevolg van de economische crisis moeten gemeenten fors bezuinigen en daarmee hun ambities bijstellen, bijvoorbeeld bij grote ruimtelijke projecten. Ook is er over de hele linie minder te besteden en moeten gemeenten op hun uitgaven gaan bezuinigen. In de interviews komt naar voren dat daardoor kritischer wordt gekeken welke taken de gemeente nog uit moet voeren – bijvoorbeeld in Amsterdam en Apeldoorn wordt

een

kerntakendiscussie

gevoerd

–

en

welke

taken

aan

(georganiseerde) burgers of maatschappelijke organisaties (deels) kunnen worden overgedragen. Ook wordt nieuw beleid vaker met een economische bril bekeken: wat levert het de gemeente financieel op, wat is de bijdrage aan de werkgelegenheid, zit er niet te veel overhead in? De decentralisaties waarbij grote taken overgedragen worden van het Rijksniveau naar gemeentes, met name in het sociale domein, worden door vrijwel alle respondenten genoemd. Er komen veel nieuwe taken op de gemeenten af, terwijl het daarbij beschikbare budget minder is dan in de huidige situatie op Rijksniveau. Daarnaast betekent het ook dat men kennis over de nieuwe beleidsterreinen moet gaan opdoen, omdat die in veel gevallen nog niet in de organisatie aanwezig is. De hoogtijdagen van “new public management” – dat werd gekenmerkt door zoveel mogelijk bedrijfsmatig werken in de publieke sector – lijken voorbij te zijn, maar wat blijft is de zoektocht van de gemeenten naar manieren om prestaties meetbaar te maken. Deze ontwikkeling wordt door de eerder genoemde ontwikkelingen als economische crisis, bezuinigingen en decentralisatie nog eens versterkt. Ambtenaren merken dat burgers en ondernemers kritisch naar het presteren van de overheid kijken en ook binnen de ambtelijke organisaties wordt hier scherper op gelet. Hoewel zeker niet nieuw, blijkt informatisering nog altijd een relevante ontwikkeling voor gemeenten. Dit heeft er vooral mee te maken dat steeds


meer data aan elkaar worden gekoppeld en zowel binnen gemeenten als tussen gemeenten en maatschappelijke partners (bijv. politie en jeugdzorg) steeds meer informatie wordt uitgewisseld. Met name in beleidsnetwerken met veel partijen kan dit voordelen hebben, maar het leidt soms ook tot “information overload” en tot risico’s van veiligheid en privacy. Veel ambtenaren herkennen het beeld dat hoger opgeleide burgers kritischer staan tegenover de gemeente. Het kost meer moeite burgers te overtuigen van beleidsplannen en draagvlak wordt belangrijk. Burgers stellen ook meer en hardere eisen. De toegenomen mondigheid van burgers wordt zeker ook positief geduid: hoewel we niet veel voorbeelden hebben gezien van co-creatie, kan het betrekken van burgers interessante nieuwe ideeën opleveren. Een andere verschuiving van de doelgroep zien we bij de re-integratie, waar onder de werkzoekenden het aandeel met psychiatrische problematiek toeneemt, terwijl zowel bij verslavingszorg als prostitutie de mensen afkomstig uit Midden en Oosteuropese landen in opkomst zijn. Ambtenaren worden ook van dichtbij geconfronteerd met de wensen en eisen van college en raad. En die zijn al sinds twee decennia veel wisselender nu de kiezer volatieler is geworden en bijvoorbeeld lokale protestpartijen opeens kunnen opkomen en prominent in het bestuur fungeren, maar ook weer snel kunnen afbrokkelen. Ook zijn raadsleden mede daardoor minder onderdeel van partijen met een lange traditie en een groot organisatiegeheugen. Dat is soms lastig voor ambtenaren: er worden soms voorstellen gedaan zonder gedegen kennis van de historie van dossiers. Ambtenaren moeten zich aan deze realiteit kunnen aanpassen. De hierboven geschetste ontwikkelingen zetten we in een wat breder kader om een betere duiding te kunnen geven van de context waarin deze te begrijpen zijn. Wij doelen hier op de ontwikkeling van drie modellen van overheidssturing die na elkaar tot bloei zijn gekomen maar in het huidige tijdsgewricht ook naast elkaar bestaan. Dat leidt tot de spanningen en dilemma’s bij

lokale ambtenaren.

We

laten

deze

in

het

volgende

hoofdstuk zien aan de hand van de gesprekken die we met hen gevoerd hebben.


•

Het eerste model waarmee ambtenaren te maken hebben is dat van

de

(public

administration,

government). De belangrijkste kenmerken zijn:

hiërarchie, top-

down

klassieke

werken,

overheidssturing

procedures volgen

is

cruciaal,

aanbodgericht,

verticaal, de rechtsstaat, gelijkheid, voorspelbaarheid, het primaat van de politiek, waarbij de ambtenaar volgt. •

Het tweede model waarmee ambtenaren te maken hebben is dat van de bedrijfsmatige Dat

model

overheid

(new

public

management).

is gerelateerd aan het neoliberale denken dat vanaf

de jaren tachtig van de vorige eeuw ook in de publieke sector opgeld

deed.

marktlogica,

Kernbegrippen

effectiviteit

prestatiegericht, decentraliseren,

sturing

en

die

hieraan

efficiëntie

op

output,

verantwoording

via

gekoppeld

zijn:

centraal,

klantgericht,

targets,

privatiseren,

meten

en

controleren

achteraf, ambtenaren als ondernemers en opdrachtgevers. •

Het derde model is dat van netwerksamenwerking (governance), Dat

is

in de

laatste

decennia sterker geworden. Het

wordt

gekenmerkt door horizontale samenwerking met andere partijen, co-creatie en coproductie, betrokkenheid van burgers, bedrijven en maatschappelijk middenveld in publieke taken. Het eerste model – government – zien we vooral terug in het beeld van de sensitieve overheid waarbij de ambtenaar zich richt op de politieke omgeving en haar eisen die de laatste decennia steeds vluchtiger en wisselender zijn, mede omdat kiezersvoorkeuren sneller wisselen. Het tweede model – new public management – komt vooral tot uiting in het beeld van de presterende overheid, maar ook in dat van de flexibele overheid.

Het

vraagt

om

afrekenbare

prestaties

en

ondernemende

ambtenaren die ook als opdrachtgever optreden, en een personeelsbeleid dat daaraan bijdraagt. Het derde model – governance – uit zich voornamelijk in het eerste beeld, dat van de ondersteunende overheid. Dat vraagt van ambtenaren dat zij ‘loslaten’ én samenwerken, soms als gewone partner tussen de andere partners in plaats van als leider van het netwerk die sturing geeft. In de praktijk zien we deze drie modellen tegelijkertijd bestaan, elk met hun eigen kenmerken, wat soms leidt tot tegenstrijdige eisen. Heel


prominent is dat het geval met het tegelijkertijd vorm moeten geven aan de sensitieve overheid (politieke sensitiviteit tonen) en de presterende overheid (ondernemend zijn). Van ambtenaren vraagt dat tegelijkertijd risicomijdend te zijn (wethouder uit de wind houden) en risico’s te durven nemen (ondernemerschap tonen). In het volgende hoofdstuk zullen we ingaan op hoe ambtenaren in hun dagelijkse praktijk te maken krijgen met dit soort spanningen en hoe ze die momenteel hanteerbaar trachten te maken. Soms lukt dat prima, soms niet. Zo weet iedereen heel goed dat ‘loslaten’ moet, maar tast men vaak nog in het duister over hoe dan.

3.2 Specifieke ontwikkelingen In de drie gemeenten speelt of speelde een reorganisatie van de ambtelijke organisatie, met

in

alle gevallen een behoorlijke reductie van het

personeelsbestand (in Apeldoorn 245 fte minder per 1 januari 2015). Hierbij wordt in Apeldoorn en Amsterdam een omslag gemaakt van een dienstenmodel

naar

een

directeurenmodel:

deze

verandering

is

in

Apeldoorn in de afrondende fase, terwijl Amsterdam nog redelijk aan het begin staat. In beide gemeenten is ervoor gekozen dat medewerkers in algemene dienst zijn, wat (in elk geval op papier) hun flexibiliteit vergroot en maakt dat zij makkelijker binnen de organisatie van taak en opdracht kunnen veranderen. In Hattem heeft in 2008 een grote reorganisatie plaatsgevonden waardoor 20 tot 25% van het personeelsbestand is vernieuwd. Op dit moment ligt een grote uitdaging in het verder vormgeven aan structureel samenwerken met de buurgemeentes (H2O). Concluderend kunnen we zeggen dat lokale ambtenaren te maken hebben gekregen met gelaagde contextveranderingen. Er is tegelijkertijd sprake van grote veranderingen in de maatschappelijke context die leiden tot toegenomen presteren,

en

van

vaak

tegenstrijdige

veranderingen

in

de

verwachtingen

van

sturingscontext

die

gemeentelijk leiden

tot

gestapelde sturing en van veranderingen in de organisatiedynamiek. Daarmee is er sprake van een grote ambiguïteit van de opgaven. We zullen zien dat verbindend vakmanschap vereist dat ambtenaren tegelijkertijd leren loslaten en samenwerken over verschillende soorten grenzen heen. In het

hoofdstuk

daarna

geven

we

aan

tot

welke

behoefte

aan

competentieontwikkeling dit leidt: zowel kennis die gedeeld en ontwikkeld


wordt in interactie met verschillende partners als vaardigheden om routes te kennen.


4 Het nieuwe vakmanschap Ontwikkelingen als decentralisatie, bezuinigingen, organisatieverandering en prestatiemeting zorgen voor een nieuwe context en hebben gevolgen voor hoe ambtenaren in een gemeentelijke organisatie functioneren. Zo vraagt decentralisatie om inhoudelijke kennis van nieuwe beleidsterreinen, terwijl organisatieverandering leidt tot herbezinning op de eigen plek in de organisatie. In het vorige hoofdstuk hebben we al in grote lijnen aangegeven welke veranderingen van ambtelijk gedrag de ondersteunende, presterende, sensitieve en flexibele overheid vraagt. Hieronder bespreken we hoe het werk en de werkervaring van ambtenaren daardoor veranderen. Specifiek concentreren we ons hierbij op het aspect verbindend vakmanschap: hoe worden de relaties intern en met de buitenwereld gelegd, zodat we in het volgende hoofdstuk de vertaling naar vaardigheden en opleiding kunnen maken. Werk en werkervaring “Eigenlijk verandert mijn baan elke twee jaar”, constateerde één van de geïnterviewden, die al geruime tijd in de re-integratie werkzaam is. Landelijke wetgeving verandert, politieke accenten worden anders gelegd en de doelgroep verandert. Voor deze respondent maakte dat het vak juist aantrekkelijk en hij is daarin bepaald niet de enige. Juist flexibiliteit, verandering van de omgeving en van de eigen rol worden ervaren als aantrekkelijke aspecten van het ambtenaar zijn. Velen werken al geruime tijd voor de gemeente en zijn van plan dit te blijven doen. De gemeente wordt gezien als een goede werkgever, die de nodige baanzekerheid biedt – tegelijk ook wel omschreven als “een verstikkend soort veiligheid” – maar ook genoeg uitdaging. In alle drie de door ons onderzochte gemeenten werd daar door verschillende respondenten aan toegevoegd dat er bovendien veel mogelijkheden worden geboden, zowel qua tijd als financiën, voor persoonlijke ontwikkeling en opleiding. We hebben in hoofdstuk 2 aangegeven dat we in dit onderzoek variëteit hebben gezocht in context en in type ambtenaren. Daarom hebben we


interviews gedaan in een kleinere plattelandsgemeente, in een grotere stad met een regionale functie en in een heel grote stad met een nationale en zelfs mondiale functie. Daarbinnen hebben we met medewerkers gesproken die een strak gedefinieerde en ingekaderde professionele achtergrond hebben, maar ook met ambtenaren waarbij de professionaliteit wat losser gedefinieerd en minder ingekaderd is. Sommigen van hen zijn meer op hun eigen vakgebied gericht, terwijl anderen op de gemeentelijke organisatie als geheel gefocust zijn. Dat leidt tot vier typen beroepspraktijken. Hieronder bespreken wij die een voor een. Daarbij gaan we in op hoe ambtenaren zelf aankijken tegen de veranderingen in hun werk. Wij koppelen dat aan het eind van elk hoofdstuk aan de beelden van de overheid die wij hiervoor beschreven hebben: ondersteunend, presterend, sensitief en flexibel. Wij gaan ook in op de spanningen en dilemma’s die in elk van de beroepspraktijken voelbaar zijn en welke competenties nodig zijn om daarmee om te kunnen gaan. In het volgende hoofdstuk bespreken we hoe die competenties in opleiding en training verder versterkt zouden kunnen worden. Sterk disciplinegericht – lossere professionaliteit (reactiveringsambtenaren, BOA’s) Kenmerkend voor deze groep ambtenaren is dat het werk sterk op uitvoering is gericht, dat zij veel contacten hebben met de ‘buitenwereld’ en dat met name voor de BOA’s een belangrijk deel van hun werk zich buiten de muren van het gemeentehuis afspeelt. Ook de reactiveringsambtenaren, hoewel zij hun werkplek soms vlakbij de ingang van het gemeentehuis hebben,

staan

voor

hun

gevoel

redelijk

los

van

de

rest

van

de

gemeentelijke organisatie. Alle respondenten geven aan dat door de veelheid aan contacten met burgers,

partners

en

cliënten,

flexibiliteit

en

maatwerk

belangrijke

vaardigheden zijn. Elke werkzoekende heeft zijn eigen verhaal en dat geldt eveneens voor de uitbater van een kroeg of de eigenaar van een aantal ramen op de Wallen. Het werk geeft sommigen ook de mogelijkheid zelf prioriteiten te stellen en keuzes te maken waar wordt gehandhaafd. Tegelijk zorgt men wel voor de nodige afstand, zodat er onafhankelijk wordt


opgetreden en de regels voor iedereen gelden. Zowel de BOA’s als reactiveringsambtenaren geven aan dat om met gezag en effectief te kunnen optreden, kennis van zaken belangrijk is: welke wetten en regels gelden er? Met de veranderende landelijke wetgeving kan dit soms behoorlijk specialistische kennis zijn. Ambtenaren nemen eigen initiatief, bijvoorbeeld de reactiveringsambtenaar die de grenzen opzoekt van wat wettelijk mogelijk is om huisuitzetting te voorkomen (wat grote impact zou hebben voor de rest van het gezin) of de BOA die afspraken op maat maakt met organisatoren van een evenement midden in de stad. Een reactiveringsambtenaar zegt hierover: “Soms is het toepassen van een wet of regel niet in het belang van het doel… Ik voel me in dat opzicht minder ambtenaar dan gewone ambtenaren van de gemeente.” Naast kennis van zaken (de inhoud van de Drank- en Horecawet of van de vergunning die aan een seksonderneming is verstrekt), zijn sociale en communicatieve vaardigheden daarbij essentieel, dus kennis over mensen: reactiveringsambtenaren eigenlijk

zijn.

Met

moeten

welke

weten

werkgevers

wie

hun

kunnen

ze

potentiële op

welke

partners manier

samenwerken als ze cliënten willen plaatsen? Gemeenten hebben nu een specifieke contactpersoon waaraan werkgevers hun vragen kunnen stellen. Deze persoon zet de vragen uit bij collega’s en zorgt dat ze worden beantwoord. En deze persoon onderhoudt ook het contact met de ondernemersvereniging om aan de leden de mogelijkheden te laten zien en over hun wensen en behoeften te overleggen. Er zijn nu veel meer rechtstreekse contacten met werkgevers dan voorheen. Dat geldt overigens niet alleen binnen de gemeente, maar ook in het netwerk met gemeenten in de regio. Het toegenomen belang van rechtstreekse contacten geldt ook in het geval van sociale instanties uit het medische domein, bij de RIAGG, en in allerlei projecten. “Het is belangrijk om

te

weten

welke

organisaties

er

zijn

en

hoe

je

ermee

kunt

samenwerken.” Bij cliënten met veel verschillende problemen gaan die contacten nog weer een stapje verder, daarbij is ook sprake van ‘collegiale consultatie’ over bijvoorbeeld de belastbaarheid van een cliënt: “Ik ga niet op de stoel van een arts of SPV’er zitten. Dat kan ook niet. Ik vind wel dat


het een gemeenschappelijk probleem moet zijn. En ik wil wel op gang brengen dat er niet alleen hulpverlening is maar ook activering. Bij sommige organisaties ligt de focus te veel op een persoon, niet op het einddoel namelijk het uit de bijstand krijgen van zoveel mogelijk mensen.” In een kleine gemeente is het contact met relevante organisaties en mensen gemakkelijker te onderhouden: “Het loopt soepel, want we kennen elkaar in de hele regio”, zegt de BOA-leerplichtambtenaar. Speciale communicatieve vaardigheden worden van medewerkers vereist als de gemeente – vaak vanwege bezuinigingsoverwegingen – kiest voor het overdragen van taken aan burgers, bijvoorbeeld in het onderhoud van het openbare groen of de speeltuintjes. Die vaardigheden moeten ingezet worden zowel naar burgers/bewoners als naar collega’s. Zo benoemt een medewerker dat bewoners boos werden toen de gemeente aankondigde een aantal speeltuintjes met achterstallig onderhoud te willen sluiten. In een overleg stelden deze bewoners voor dat ze in dat geval zelf wel het beheer over zouden willen nemen zodat hun kinderen lekker en veilig zouden kunnen blijven buitenspelen. Een aantal collega-ambtenaren was daar niet blij mee: “Gewoon weghalen: de Raad wil het, het levert bezuinigingen op, en we krijgen een hoop gedoe als er ongelukken gebeuren: wie is verantwoordelijk?” In dezelfde lijn meenden andere collega’s dat er dan in ieder geval een stichting opgericht zou moeten worden om de aansprakelijkheid te regelen. Een juridisch medewerker zegt hier echter over: “We moeten durven loslaten, aan mensen zelf overlaten. Laat mensen vrij en laat ze zelf de consequenties dragen. De gemeente stelt veel te veel eisen en onnodige regels.” Een andere respondent benoemt twee wat minder belichte mogelijke gevolgen van het overdragen van verantwoordelijkheden aan burgers. Een voorbeeld is de groenvoorziening. In het kader van de bezuinigingen zijn er projecten adoptie van het groen, waarbij de wijk zelf het groenonderhoud moet/mag

gaan

doen.

Vaak

betekent

het

dat

ambtenaren

uit

de

groenvoorziening deze projecten moeten gaan ondersteunen. Daarvoor zijn deze mensen echter helemaal niet opgeleid en daarin worden ze niet altijd goed begeleid: “Daar verzuipen ze in”. Soms ook ontbreekt het aan communicatie over waarom het gras niet meer wordt gemaaid door de gemeente. Dan gaan bewoners tegen deze medewerkers klagen over de


buurt die verslonst en boos worden over de ‘nalatigheid’ van de gemeente. Een strategisch medewerker meent dat het management eerst moet investeren in het meenemen van burgers en medewerkers. Bij al deze vormen van samenwerking met externe partners blijkt dat een cruciaal onderdeel ook de communicatie binnen het eigen gemeentelijke apparaat is (interne verbinding). Zo zegt een reactiveringsmedewerker geïrriteerd te raken op het moment dat werkgevers door haar ‘warm zijn gemaakt’ om cliënten uit een reactiveringstraject aan het werk te helpen, maar de gemeente wacht op interne regelingen. Er zijn echter ook plekken waar wel al beter wordt overlegd en samengewerkt. Zo benoemde een medewerker uit Apeldoorn dat nu via overleg de spanning wordt overbrugd die altijd bestaat tussen de vragen van

de

arbeidsmarkt

die

bediend

worden

door

degenen

die

met

werkgeversdienstverlening bezig zijn, en de wensen en behoeften van de cliënten zoals die door de klantmanagers worden gezien. Waar voorheen sprake was van twee afdelingen met ieder hun eigen expertise werken die nu veel meer samen. Dat heeft gestimuleerd dat “…je niet alleen in je eigen hokje kijkt en de rest over de schutting gooit. (…) Maar blijvende aandacht van het management is nodig: mensen erop aanspreken, trajecten en werkgroepen organiseren over hoe je goede ketens maakt, publicaties op intranet.” Tegelijkertijd benoemen zowel reactiveringsambtenaren als BOA’s in de gesprekken met ons dat het inzetten van die vaardigheden en het tonen van eigen initiatief vrij sterk aan formele beperkingen gebonden is. Reactiveringsambtenaren geven bijvoorbeeld aan dat anders dan een aantal jaren geleden nu veel sterker de nadruk op effectief en efficiënt werken is komen te liggen, ook in het begeleiden van mensen naar werk. Er is sprake van intensieve trajecten van drie maanden waarbij er geen tijd meer is voor wennen aan werkplekken maar alleen nog maar voor sollicitatietraining. Er worden targets opgelegd voor het aantal mensen dat per maand naar werk moet worden begeleid. Het efficiënt werken krijgt op verschillende manieren vorm. Enerzijds via werken in groepen in plaats van individueel, anderzijds via het prioriteren in


de persoonlijke contacten: met ‘zelfredzamen’ wordt alleen mailcontact onderhouden, met ‘energiebehoeftigen’ is alleen persoonlijk contact als mensen zichzelf melden. De middengroep wordt uitgenodigd voor een gesprek. De cliënten worden in categorieën verdeeld, met per categorie meer of minder gevraagde inspanning van de klantmanager. Ook is het werk steeds meer gericht op duidelijk maken wat wel en niet kan: ‘een vangrail aanbrengen’ noemt een reactiveringsmedewerker deze optredende aanpak. En de grootste verandering van de afgelopen drie jaar is de nadruk op cijfers: de klantmanagers hebben prestatieafspraken en moeten een vooraf bepaalde uitstroom per jaar realiseren. Aan de andere kant is er sprake van teamtargets die de scherpste kantjes er vanaf halen: “Het is weer een beetje op z’n retour.” Veel mensen vinden het individueel moeten scoren vervelend. Een medewerker zegt echter dat het ook voordelen heeft: “Je kunt niet de kantjes er vanaf lopen, dus er zijn minder free-riders” Een ander zegt dat dit uitnodigt zelfstandig en ondernemend te werken. Linken we dit met de beelden van de overheid, dan komt vooral de presterende overheid naar voren, met de ambtenaar als ondernemer en communicatief vaardige facilitator. Een cruciaal aspect van het werk is het contact met burgers, cliënten, ondernemers en organisaties. Dit is ook de manier waarop verbinding plaatsvindt. Maar daarbij is ook het contact en overleg met collega’s van andere afdelingen binnen de gemeente en in andere gemeentes heel belangrijk.

Sterk organisatiegericht – lossere professionaliteit (strategen, kwaliteitsfunctionarissen) Het werk van deze groep ambtenaren is vrij sterk intern gericht, met name bij de kwaliteitsfunctionarissen. Zij hebben aandacht voor achterliggende processen, waar in de rest van de organisatie vaak weinig belangstelling voor is. De ambtenaren in strategische functies kunnen over de grenzen van afdelingen of diensten heen kijken en als een ‘spin in het web’ fungeren. Ook kunnen zij helpen om projecten die elders vastlopen, weer


vlot te trekken – om ze daarna weer over te dragen aan de meer inhoudelijke mensen. Een mooi voorbeeld daarvan komt een strategisch adviseur op het terrein van de openbare ruimte. Hij constateert een spanning tussen visies of doelstellingen ‘van buiten’ ophalen en doelstellingen die door de politiek geformuleerd worden: “Waar ga je dan nog over als overheid? En welke rol heb je in waar je wel over gaat: het gesprek aangaan, controleren?... We moeten veel meer op buiten focussen, maar hoe dat moet is lastig. Zo ver zijn we nog niet… We praten nu wel met externen over: hoe kijk jij aan tegen de gemeente, waar heb je last van (ook van ons)?” Op basis hiervan wordt een startnotitie geschreven en worden wijksessies georganiseerd, waarbij leren centraal staat. “Als wij kansen zien en anderen ook, dan kunnen we dat verzilveren. Maar we hebben wel ook een fundament, dat zijn de parken die we willen beschermen omdat ze belangrijk zijn voor de identiteit van de stad.” Een andere spanning die benoemd wordt is die tussen de gemeentelijke rol van vergunningverlener en die van het enthousiasmeren en inspireren van de buitenwereld. Hoe krijg je dat voor elkaar? Een respondent noemt als voorbeeld: na ‘omdenksessies’ ‘meedenksessies’ organiseren gericht op de betrokkenen bij een bepaald thema. Een ander voorbeeld is: ambassadeurs zoeken

voor

burgerideeën:

ambtenaren

met

gebiedsgericht

accounthouderschap werkend vanuit het mandaat dat voortvloeit uit de vastgestelde doelen. Mandaat betekent daarbij niet toezeggingen doen over vergunningen, maar wel dat de ambtenaar zich binnen de eigen organisatie hard zal maken voor een bepaald idee: “Bedrijven hebben dat wel (bedrijvencontactfunctionaris), maar burgers nog niet. Dat is gek. De overheid moet bij jou aan de keukentafel komen zitten, dus niet in het stadhuis afspreken.” In deze voorbeelden over omgaan met de openbare ruimte wordt duidelijk dat de gemeente op nieuwe manieren verbindingen wil leggen, zowel met bedrijven als met bewoners, denkend vanuit een vastgestelde ondergrens over basiskwaliteit. Daarmee wordt afstand genomen van het idee dat ambtenaren de experts zijn die het het beste weten en dat daarom hun ideeën uitgevoerd moeten worden. Iedereen lijkt ervan doordrongen dat andere partijen nodig zijn en die zelf vaak ook graag willen. Nu het niet


langer mogelijk is om als gemeente via geld/subsidies volledig te sturen wordt

een

andere

houding

gevraagd

van

ambtenaren:

partners

samenbrengen, enthousiasmeren, inspireren, en faciliteren. Dit kan via het bieden van ruimte voor vergaderingen, maar ook bij subsidieaanvragen als voorwaarde stellen dat meerdere partners een initiatief samen dragen en aan elkaar verantwoording afleggen over wat ze met het geld hebben gedaan

om

de

doelen

te

halen.

Het

gevaar

is

volgens

sommige

respondenten dat er te snel bezuinigd wordt. Er is tijd nodig, zowel voor burgers als voor ambtenaren, bestuurders en politici om deze omslag te kunnen maken. Een respondent benoemt twee punten in deze nieuwe insteek waaraan nog gewerkt moet worden. Beide komen volgens hem voort uit het feit dat de overheid traditioneel de neiging heeft risicomijdend te zijn. Termen als ‘koudwatervrees’ en ‘angst’ vallen in dit kader. Ten eerste blijkt dat niet alle medewerkers van de gemeente blij zijn met de nieuwe insteek. Een deel van de mensen vindt het leuk en uitdagend, maar een ander deel vindt het lastig. Die houden liever vast aan toetsbare doelstellingen zoals ‘ieder huis heeft een tuin’, en het aantal vierkante meters. ‘Ruim en groen’ kun je niet toetsen. Dat is de agenda voor een gesprek. Een tweede type uitdagingen zit bij de raad. Daarover worden verschillende opmerkingen gemaakt: “Ze willen wel, maar durven soms geen besluit door te zetten, blijven hangen in vragen over regels, en als er iets gebeurt dan gaan ze meteen weer in details alles regelen.” Ambtenaren constateren: dat partners verder zijn dan hun bestuurders: “Want verantwoordelijkheid overdragen betekent loslaten. Dan kan het fout gaan. Dat is spannend.” Een toegevoegde waarde van dit type functionarissen kan zijn dat zij soms iets meer afstand hebben tot de inhoudelijke materie, wat helpt om zogenaamd domme vragen te stellen, die beleidsmedewerkers vaak niet meer stellen. Vanuit de strategen klinkt regelmatig de wens dat anderen meer in het belang van de organisatie zouden denken en dat ze de langere termijn in ogenschouw nemen. “Ik werk voor de gemeenschap, niet alleen voor de gemeente.”


De kwaliteitsfunctionarissen constateren dat vaak onder het mom van ‘maar het gaat nu toch goed’ processen onvolledig of niet beschreven worden en er te weinig wordt gedaan om de administratieve organisatie op orde te hebben. Bij beide functies klinkt wel de verzuchting dat het lijkt of anderen niet echt op hen zitten te wachten en dat er managers zijn die het liever zelf oplossen dan hulp in te schakelen. Te duidelijk inzicht in prestaties, workload en processen kan een afdeling bovendien ook kwetsbaar maken in tijden van reorganisatie... Ook bij deze groep komt de competentie flexibiliteit naar voren, in combinatie met projectmatig werken. Bij de strategen vertaalt zich dat in snel kunnen inspelen op nieuwe onderwerpen, nieuwe collega’s en nieuwe manieren

van

samenwerken.

Ook

de

kwaliteitsmedewerkers

zien

verschillende onderdelen van de organisatie en moeten gevoel hebben hoe zij in de samenwerking hun eigen rol vinden. Dat leidt tot een andere vaardigheid: vasthoudendheid. Bij de strategen vooral in het kunnen vlottrekken van lastige processen en je ergens in kunnen vastbijten, bij de kwaliteitsmedewerkers in het aandacht blijven vragen voor aspecten als goede verantwoording, archivering, procesbeschrijving. Kijkend naar de beelden van de overheid, merken we een combinatie op van zowel de ondersteunende als de presterende overheid en de flexibele overheid. Hierbij gaat het om goed opdrachtgeverschap en samenwerking met externe partijen, en daarnaast zijn het de randvoorwaarden van een goede interne organisatie en afstemming die presteren mogelijk maken, zowel als de noodzaak om zelf onderwerpen te agenderen en flexibel op nieuwe situaties in te springen. Sterk disciplinegericht – strakkere professionaliteit (bouwkundigen, juristen) Niet geheel onverwacht, komt bij deze door professionaliteit gedreven groep ambtenaren, deskundigheid als een belangrijke vaardigheid naar voren. Een jurist moet weten wanneer sprake is van staatssteun en adviseren over contracten en vergunningen, een bouwkundig ingenieur moet schetsen en ontwerpen van een aannemer kunnen lezen en beoordelen.


Deze ambtenaren geven aan dat ze met nieuwe landelijke wetgeving te maken hebben, zoals de Wabo die een groot aantal vergunningen voor bouwen, milieu e.d. heeft samengevoegd of de Prostitutiewet, die de seksbranche verder moet gaan reguleren en de lokale overheid meer mogelijkheden voor toezicht moet bieden. Dit vraagt om het voortdurend up-to-date

brengen

van

de

kennis

van

wet-

en

regelgeving

bij

professionals. Voor een deel voorzien de gemeenten in deze behoeften door het aanbieden van trainingen en cursussen. Daarbij wordt wel gemopperd op collega’s bij een beleidsafdeling die onvoldoende over juridische consequenties hebben nagedacht of die zich bij plannen voor herinrichting van een pand vooral letten op gebruiksgemak of esthetiek en vergeten te denken aan bijvoorbeeld kabels en leidingen. Maar er is wel serieuzere kritiek zoals op collega’s die wel verwachten dat er planmatig onderhoud plaatsvindt, maar daarvoor onvoldoende ruimte maken in de jaarlijkse begroting waardoor alles apart moet worden aangevraagd: “Dat vereist veel administratie en is extra lastig als je te maken

hebt

met

dertien

verschillende

productverantwoordelijke

medewerkers… De club met de meeste macht zijn de boekhouders… Managers die niet inhoudelijk zijn kunnen alleen sturen op cijfers en financiën.” Soms geeft dit echter ook ruimte aan medewerkers. Zo vertelde iemand dat hij zelf waarde hecht aan de factor duurzaamheid in bouw en onderhoud. De wethouder wil dat ook. Het ambtenarenapparaat vraagt echter steeds of het niet goedkoper kan. Deze medewerker maakt gebruik van deze tegenstelling door zelf beslissingen te nemen waarvan hij vindt dat die in de geest van de organisatie liggen. Hij kiest bijvoorbeeld voor betere kwaliteit en daarmee duurzaamheid in het schilderwerk. Dat is op langere termijn ook goedkoper. “Dat zeg ik niet, dat doe ik gewoon.” Maar door geen van de respondenten wordt hun kennis al te absoluut gemaakt en het is ook geen deskundigheid die geïsoleerd staat van de omgeving.

De

juristen

geven

aan

juist

mee

te

denken

met

de

beleidsmensen hoe je een verordening zo kunt opstellen dat die juridisch


houdbaar

is,

maar

tegelijk

het

beleidsdoel

dichterbij

brengt.

Door

sommigen wordt dit als politieke sensitiviteit omschreven. Een van de respondenten geeft aan dit het lastigste deel van het werk te vinden: politieke verbindingen organiseren. Bestuurders als burgemeesters en wethouders hebben soms de neiging om lastige keuzes aan juridische ambtenaren over te laten, terwijl het om niet alleen juridische keuzes gaat: “Jullie zijn professionals, dus jullie weten het beter.” Zij hebben echter soms ook de tegengestelde neiging om tegen juridische adviezen in te gaan omdat ze op dat moment een ander belang willen verdedigen of iets willen verwezenlijken waarvoor veel draagvlak is bij bewoners, maar dat juridisch niet kan. Voorbeelden die gegeven worden liggen op gevoelige terreinen zoals vergunningen voor coffeeshops. Andere ambtenaren geven advies over de technische kant van een nieuw pand of een verbouwing, maar denken ook mee met de wensen van de (toekomstige) gebruikers. Een belangrijke competentie is kortom vanuit een specialisatie het (kritisch) kunnen meedenken. De geïnterviewden merken ook dat anderen in de organisatie hen hiervoor weten te vinden. Dat gebeurt bijvoorbeeld ook in de vorm van het inwinnen van juridische adviezen om conflicten, bezwaarschriften of rechtszaken te voorkomen. Dit is een landelijke ontwikkeling die als doel heeft juridische procedures te voorkomen. Tegelijkertijd ervaren burgers en vaak ook bedrijven een informeel gesprek als heel prettig. Er wordt echt geluisterd naar wat het onderliggend probleem is. Voorwaarde is wel dat de verwachtingen bij de partijen getemperd worden. Veel van dit soort gesprekken betreffen burenruzies of meningsverschillen over bouwvergunningen van de buren: een gesprek geeft niet (meteen) een voor iedereen passende oplossing. Burgers nemen ten opzichte van de gemeente regelmatig een houding aan van ‘ik heb hier recht op’. Bij afwijzingen van vergunningen zijn mensen vaak boos. Een informeel gesprek kan dan al tot meer begrip en acceptatie leiden. Belangrijk is wel de timing: bedrijven schakelen vaak een advocaat of juridisch adviseur in. Dan is het vaak al te laat voor mediation. En soms kosten dit soort gesprekken en mediation-trajecten over complexe zaken


voor de gemeente zelf meer tijd en huiswerk dan rechtszaken. Juristen hebben er zelf ook belang bij hun collega’s hierin proactief te adviseren en te ondersteunen: “Als het mis gaat komt het ook bij ons terecht.” Daarvoor moeten ze nog beter inzetten op hun dienstverlening: “Het imago van juridische zaken was in het verleden: die denken in problemen, niet in oplossingen. (…) Als je die een vraag stelt krijg je er tien terug, dat kost te veel tijd dus laat maar zitten.” Bovendien wordt het kunnen omgaan met complexe opgaven voor deze groep ambtenaren belangrijk gevonden, waarbij de ambtenaar de rol van opdrachtgever invulling weet te geven. In sommige gemeenten ontstaat de discussie of het wel nodig is bepaalde technische kennis in huis te hebben, of dat het mogelijk is die per project extern in te huren. Tegelijk wordt het als waardevol gezien om in grote projecten niet te afhankelijk te zijn van externen en heeft het ook (publieke) meerwaarde als een gemeente zelf mensen ‘uit de klei’ in huis heeft die bouwprojecten kunnen beoordelen en op gelijke voet met architecten en aannemers kunnen praten. In kleine gemeenten spelen daarbij soms ook andere aspecten dan de noodzaak van een gelijkwaardige kennisbasis met sterke partners. Zo wijst een medewerker erop dat er bij aanbestedingen soms sprake is van een enorme papierwinkel waardoor lokale ondernemers worden weggedrukt. “Beslissingen die alleen op de prijs gebaseerd zijn blijken op de lange termijn niet alleen niet beter, maar ook niet altijd goedkoper. Bij lokale ondernemers ken je de kwaliteit. Professioneel inzicht en beroepseer zouden voor moeten gaan op bedrijfsmatige overwegingen.” Daarvoor heb je vakkennis nodig maar ook kennis over relevante partners. Vertrouwen is een woord dat in dat kader nadrukkelijk wordt genoemd. Aan de kant van de juristen speelt de discussie over de ongelijkheid van het kennisniveau ten opzichte van externe partners geen rol, op een enkel geval waar zeer gespecialiseerde juridische kennis nodig is. In wat grotere gemeentes kunnen juristen met elkaar sparren, bijvoorbeeld over de gevolgen van de overheveling van taken vanuit het Rijk naar de gemeente of over staatssteun.


De beelden van de overheid die we hierin terug zien, vormen een combinatie van de ondersteunende overheid en de sensitieve overheid. Binnen

de

organisatie

kunnen

de

ambtenaren

met

een

technische

achtergrond een schakelfunctie hebben tussen de uitvoerders en de beleidsmedewerkers, naar buiten toe communiceren zij met partijen als architecten en aannemers. Zij nemen daarbij in sommige gevallen de rol van opdrachtgever in. Juristen denken mee met hun ambtelijke collega’s over het juridisch haalbaar maken van beleidsinhoudelijke wensen en dragen bij aan het integraal denken over beleid. Sterk organisatiegericht – strakkere professionaliteit (controllers, HRM) Het vierde en laatste kwadrant van beroepspraktijken dat we hier beschrijven is dat van de ambtenaren die op de gehele gemeentelijke organisatie zijn gericht, vanuit een sterk ingekaderde en omschreven opvatting van hun professionaliteit. Illustraties daarvan zijn controllers en HRM functionarissen. Opvallend in de interviews is dat deze groep respondenten inhoudelijk goed op de hoogte is van het beleid van de organisatie. Ze kennen de inhoudelijke onderwerpen die spelen en blijken dat ook noodzakelijk te vinden. Als belangrijke competentie voor de controllers wordt in meerdere interviews genoemd dat je de beleidswerkelijkheid achter de cijfers kent en tegelijk ook weer beleid in cijfers weet te vertalen. Vermogen tot abstract denken achten de ambtenaren daarvoor nodig, door sommigen gekoppeld aan HBO of WO-niveau. Een interessant aspect is dat verschillende HRM-ers aangeven dat zij weliswaar zowel de personeelskant als de organisatiekant in hun taken hebben, maar dat de O van P&O niet altijd uit de verf komt. Nog niet altijd komen zij als kennispartner in de organisatie aan bod. Soms is dit omdat managers denken dat zij daar zelf meer verstand van hebben, in andere gevallen omdat de HRM-ers hierin nog niet hun rol oppakken. Er liggen hier kansen, bijvoorbeeld met de functieprofielen en prestaties die vanuit HR21 ook aan de cyclus van functioneren en beoordeling zijn te koppelen. Er zijn ook HRM-ers die de noodzakelijke organisatieverandering die door velen


wordt geconstateerd en benoemd als ‘loslaten’ ondersteunen door voor en met medewerkers sessies te organiseren over rolbewustzijn en rolneming. Ter inspiratie voor deze sessies volgen zijzelf seminars waarin zij gesystematiseerde

kennis

opdoen

en

nemen

zij

deel

aan

fora

en

themadagen. Controllers en HRM-ers staan soms op enige afstand van de politiek. Meer dan in de andere groepen wordt door deze ambtenaren genoemd dat je de waan van de dag moet accepteren. Daarmee wordt bedoeld dat politieke besluiten en accenten die door de politiek worden gelegd (waarover wordt verantwoording afgelegd? hoe verschuiven budgetten?) als gegeven worden geaccepteerd, hoewel de achterliggende redenen niet altijd duidelijk zijn. Zij benadrukken dat het antwoord op de vraag ‘welke doelstellingen streven we als gemeentelijke organisatie na?’ moet worden beantwoord door de gemeenteraad: “Die bepaalt wat we willen bereiken.” Er zijn echter ook controllers die een andere kant van hun taak benadrukken. Zij menen juist dat zij de aangewezen persoon zijn om onafhankelijk te adviseren en ‘tegenspraak’ te laten horen op het punt van ‘bereiken we onze doelstellingen met de middelen die ter beschikking zijn gesteld?’ Zo ziet een controller het als zijn taak duidelijk te maken wanneer door het college onverantwoorde financiële risico’s worden genomen en ook om aan te geven wie verantwoordelijk waren voor deze beslissingen en de uitvoering daarvan. Hij wijst erop dat het voor het organiseren van tegenspraak noodzakelijk is om ook ‘positie’ te creëren. Een andere controller vat zijn taak op als zo goed mogelijk inhoudelijk en cijfermatig

het

proces

van

noodzakelijk

bezuinigen

inhoudelijk

ondersteunen. Hij trekt samen met een externe adviseur een project waarbij inhoudelijke keuzes per beleidsterrein helder worden gemaakt via het

uitdenken

rolveranderingen.

van

drie

Deze

zijn

verschillende vastgelegd

scenario’s in

een

over

mogelijke

uitgebreide

maar

overzichtelijke ‘Krachtenbundel’. De productverantwoordelijke medewerkers worden hier nauw bij betrokken. Dit project van ‘bezuinigen vanuit kracht’ leidt tot helder kunnen nadenken over wat is het beste gegeven dat er minder geld is. De controller heeft hierin een cruciale rol genomen.


Wat betreft de beelden van de overheid, zien we een combinatie van de presterende overheid en de flexibele overheid. Het laatste heeft te maken met de interne focus en het organisatieoverstijgende karakter van het werk. Juist controllers en HRM-ers kunnen op nieuwe ontwikkelingen inspelen en mee vorm geven aan de organisatie. Het (her)inrichten van de organisatie en beheersen van de planning & control draagt bovendien bij aan het verbeteren van de prestaties van de overheid. De competenties van proactiviteit, flexibiliteit en communicatie passen hierbij. Conclusie: spanningen en dilemma’s We

hebben

geconstateerd

dat

maatschappelijke

en

bestuurlijke

ontwikkelingen zorgen voor duw- en trekkrachten rond het lokale bestuur en leiden tot nieuwe bestuurlijke gedragingen. Op basis daarvan hebben we eerder vier beelden van nieuw overheidsgedrag geschetst: ondersteunend, presterend, sensitief en flexibel. Voor ambtenaren betekent dit dat ze respectievelijk ondernemer

opdrachtgever en

en

communicatief

integraal vaardig

denker

moeten

worden,

facilitator,

politiek

sensitief

communicator, en proactieve en flexibele collega. Wat betekent dat nu in de praktijk? In de gesprekken die we met ambtenaren in drie verschillende gemeenten hielden bleek dat zij daardoor een aantal spanningen en dilemma’s ervaren. Wij zullen die hieronder benoemen. Centraal staan twee termen: loslaten en verbinden. Vrijwel iedereen lijkt doordrongen van het belang hiervan, vrijwel iedereen gebruikt de woorden, maar het lijkt voor de meesten nog niet helemaal helder hoe ze hieraan in de praktijk handen en voeten moeten geven. 1. Spanning/dilemma: willen wij als verschillende ambtelijke professionals inhoudelijk sturen, alleen het proces regisseren of faciliteren? Deze spanning gaat over loslaten en inspireren/enthousiasmeren vs. burgers en bedrijven die niet willen, de ‘verkeerde’ keuzes maken, afwijken van de kern/basis/identiteit. Ambtenaren formuleren dat er steeds meer gekozen

wordt

oorspronkelijk

voor bij

de

het

overdragen

gemeente

of

lagen

overlaten aan

van

anderen,

taken

die

bijvoorbeeld

wijkbewoners die het onderhoud van het groen in de buurt overnemen. Enerzijds is dit door bezuinigingen gedwongen, maar anderzijds ook door de overtuiging dat het beter werkt. Veelal werd dat gevat in de twee


uitdrukkingen: ‘loslaten’ en ‘een zes is ook genoeg, het hoeft geen negen te zijn’. Daarmee werd bedoeld dat de gemeente zich niet langer als verantwoordelijke moet gedragen voor zaken als de groenvoorziening én dat ze zich niet verantwoordelijk moet blijven voelen daarvoor: ‘loslaten’. Wijkbewoners moeten zelf verantwoordelijkheid gaan voelen en die ook nemen. Als dat betekent dat ze het gras ‘kniehoog laten worden’ dan is dat hun eigen keuze. De gemeente draagt hier de verantwoordelijkheid over, ook als de burgers die eigenlijk niet willen krijgen. De gemeente beslist dus en verwacht dat burgers deze beslissing accepteren en overnemen. De gevolgen daarvan blijken nogal verschillend te zijn voor ambtenaren die meer beleidsmatig werken en die bijvoorbeeld betrokken zijn bij het ontwikkelen van strategie dan voor ambtenaren die jaren gewerkt hebben in de groenvoorziening of aan het onderhoud van de gebouwen. Voor deze laatsten is het vaak moeilijk om los te laten en een lagere standaard te accepteren. Zij vragen zich soms af of hun werk dan eigenlijk niet belangrijk is geweest. En zij voelen de druk en de klachten van wijkbewoners die het liefste willen dat de gemeente gewoon wel weer onderhoud pleegt. Beleidsmedewerkers staan veel verder van de uitvoering af en ook veel verder van ontevreden burgers en organisaties. 2. Spanning/dilemma:

kunnen

we

als

verschillende

ambtelijke

professionals als opdrachtgever/samenwerkingspartner de uitvoering bepalen of zijn het de uitvoerende organisaties die dat doen via hun kennisvoorsprong. Er is sprake van ongelijkheid en de gemeente heeft geen zeggenschap over de uitvoering maar wordt daarop wel afgerekend, ook door burgers die (soms onvoldoende) resultaat zien, bijvoorbeeld in het beheer van zwembaden

en

multifunctionele

gebouwen.

Wordt

bij

onvoldoende

inhoudelijke kennis opdrachtgeverschap serieus genomen? Met name ambtenaren

die

sterk

vakgericht

zijn

en

een

strakkere

inhoudelijk

gedefinieerde professionaliteit hebben twijfelen daar wel eens aan. Zij voelen de spanning tussen het zijn van een partner tussen andere partners in een netwerk met zijn gerichtheid op makelen en intermediair zijn en aan de

andere

kant

ook

voldoende

inhoudelijke

kennis

daadwerkelijk zinvolle strategische allianties aan te gaan.

hebben

om


Een ander aspect van deze zelfde spanning is de vraag hoe enerzijds te handelen op basis van professionele kennis in toenemende complexiteit waarbij de inhoudelijke kennis van de professional het belangrijkste handvat is, en anderzijds de noodzaak om het professioneel repertoire te verruimen en er losser mee omgaan om het mogelijk te maken om flexibeler om te gaan met partners en samenwerkingsmogelijkheden. Het strak vasthouden aan de eigen professionele overtuigingen drukt de kansen van variëteit de kop in via dwingende normen terwijl variëteit juist de kans is

om

nieuwe

repertoires

te

ontwikkelen

en

nieuwe

vormen

van

professioneel handelen vorm te geven. Van lokale ambtenaren wordt gevraagd om competenties te ontwikkelen die traditioneel minder in hun pakket

als

bijvoorbeeld

bouwkundige

of

jurist

zitten:

creativiteit,

inventiviteit, assertiviteit, lef, luisteren, en vertrouwen organiseren. 3. Spanning/dilemma: zien wij als verschillende ambtelijke professionals de gemeente als vangrail of als vangnet? Deze spanning gaat over hoe te bepalen wanneer de gemeente kan loslaten en geloven in de eigen kracht van burgers en wanneer ingrijpen noodzakelijk is bij burgers die niet kunnen. Hoe herken je claimgedrag of onmacht? Gaat het dan om maatwerk of om willekeur en ongelijkheid? Een heel andere spanning rond de term loslaten is te vinden in het domein van bijvoorbeeld vakgericht

reactiveringsambtenaren, zijn,

maar

een

losser

dus

degenen

gedefinieerde

en

die

sterk

ingekaderde

professionaliteit hebben. Zij zien hoe in de loop van de tijd de kaders strakker zijn geworden en de eisen aan de prestaties hoger, bijvoorbeeld in de vorm van ‘targets’ op de uitstroom: de presterende overheid. Tegelijkertijd voelen zij zich vanuit het klassieke beeld van de overheid geroepen om gelijkheid, rechtsstatelijkheid en zorgplicht vorm te geven. Dat

levert

in

concrete

gevallen

spanningen

en

dilemma’s

op

die

ambtenaren moeten leren hanteren: wanneer strak op de regels zitten, wanneer ondersteunen. 4. Spanning/dilemma: gaan wij als verschillende ambtelijke professionals onder druk (in tijden van bezuinigingen en ontslagen) voor de targets van de eigen afdeling of voor de maatschappelijke doelen.


De spanning tussen enerzijds het moeten halen van individuele of teamtargets

en

anderzijds

en

tegelijkertijd

het

willen

bereiken

van

fundamentelere doelen voortvloeiend uit de zorgplicht, gelijkheid en rechtsstatelijkheid geeft dilemma’s die zich niet alleen voordoen in relatie tot de individuele burgers of ‘cliënten’. Die gelden ook in verhouding tot partnerorganisaties,

de

andere

afdelingen

binnen

het

gemeentelijk

apparaat, en zelfs de directe collega’s. Het gaat dan om het al dan niet voorop stellen van de eigen targets , dat nodig is, maar tegelijkertijd ook tot verschotting kan leiden. Als het behalen van de eigen targets een doel in zichzelf wordt – bijvoorbeeld om verdere bezuinigingen of individueel ontslag te voorkomen – dan kunnen fundamentelere doelen in de knel komen. Er is dan te weinig tijd is om te leren, en pilots gericht op verbeteringen passen niet in een afrekencultuur. Het voorbeeld van Hattem laat zien hoe kan worden nagedacht over mogelijke scenario’s in het ‘loslaten’. Daarin zijn rollen van de gemeente gedefinieerd uiteenlopend van faciliterend tot helemaal zelf laten doen. Dat heeft een zogenaamde ‘krachtenbundel’ opgeleverd met een overzicht per beleidsterrein van mogelijke scenario’s en de voor- en nadelen daarvan. Er worden dus inhoudelijke keuzes gemaakt in plaats van de ‘kaasschaaf’ te hanteren. 5. Spanning/dilemma: hoe kunnen we tegelijkertijd meer nadruk leggen op handhaving en toezicht en meer de mogelijkheden zien van mediation. De nadruk ligt steeds meer op het voorkomen van formele conflicten via communicatie en soepel overleg met burgers, organisaties en bedrijven. Van ambtenaren wordt daarmee aan de ene kant gevraagd om strakker de regels toe te passen en de prestaties die dat oplevert cijfermatig aan te tonen (bijvoorbeeld BOA’s of reactiveringsambtenaren) en aan de andere kant en tegelijkertijd dat ze juist creatief en inventief omgaan,

ondersteunend

en ondernemend te zijn.

met

de

regels


6 . Spanning/dilemma:

hoe kunnen we als ambtelijke professionals

tegelijkertijd politiek sensitief zijn en ondernemend. Lokale ambtenaren hebben te maken met enerzijds vrij sterk wisselend leiderschap

waarvan

ze

zich

voortdurend

bewust

moeten

zijn

en

anderzijds wordt er van hen verwacht dat ze zelf kiezen voor samenwerken met partners en daaraan flexibel invulling geven. Dat betekent dat ze tegelijkertijd politiek sensitief moeten zijn en daarmee risicomijdend (of in de ogen van anderen soms angstig) met name ten behoeve van ‘de eigen wethouder’ en dat ze moeten ondernemen en dus juist risico’s durven nemen (in de ogen van anderen soms losgezongen). Een spanning die wij wel verwacht hadden, maar die wij niet zijn tegengekomen in de gesprekken met lokale ambtenaren is het omgaan met verschillende

bestuurlijke

niveaus.

Er

was

veel

aandacht

voor

samenwerken op lokaal en regionaal niveau, maar nauwelijks op nationaal of bovennationaal niveau. De EU is nauwelijks genoemd en ook Den Haag slechts af en toe. ‘Multilevel governance’ lijkt in dagelijkse praktijk van lokale ambtenaren (nog) geen prominente rol te spelen. Dat vinden wij opvallend en misschien ook wel wat verontrustend omdat we verwachten dat dit in de (nabije) toekomst steeds belangrijker wordt. Ambtenaren zouden daarop voorbereid behoren te zijn. Dilemma’s en spanningen Inhoudelijk en budgettair sturen op wenselijke uitkomsten of proces regisseren/faciliteren in gelijkwaardige co-creatie uitvoering bepalen of uitvoeringsorganisaties volgen Vangrail (gelijkheid via regels) of vangnet (maatwerk voor individuen) Scoren op eigen (afdelings)targets of maatschappelijke winst behalen Strakke handhaving en toezicht of soepele mediation Politiek sensitief of ondernemend

De spanningen en dilemma’s die wij hierboven hebben benoemd zijn een uiting van de noodzaak om tegelijk mee te bewegen met maatschappelijke trends en eisen en vast te houden aan klassieke normen van de overheid: democratische

rechtstaat,

gelijkheid,

voorspelbaarheid,

politieke

verantwoordelijkheid etc. Zoals we eerder hebben aangegeven komt dit


voort uit de noodzaak van tegelijkertijd moeten werken in drie verschillende modellen

van

overheidssturing

die

tegenstrijdig

zijn:

klassieke

overheidssturing en taken van de overheid (procedures volgen, politiek primaat), de eisen van new public management (bedrijfsmatig werken, klantgericht, vraaggestuurd, afrekenbaar, opdrachtgever), en in horizontale netwerken

samenwerken,

in

co-creatie

met

burgers,

bedrijven

en

organisaties. Professionals in lokale overheden zijn bezig met het leren met deze drie modellen flexibel,

tegelijkertijd ondersteunend,

om

te

gaan, met als gevolg dat ze zowel

politiek sensitief en presterend moeten zijn. Ze

moeten daarvoor vanuit de eigen kennis en ervaringen over grenzen heen kunnen

opereren

en

verbindingen

leggen

met

burgers,

bedrijven,

partnerorganisaties, uitvoeringsorganisaties, hun politieke en bestuurlijke superieuren en zeker ook met hun collega’s zowel binnen de eigen afdeling als in andere afdelingen andere gemeenten. Verbindingen worden niet meer gelegd vanuit een hiërarchisch bovengeschikte positie, maar moet in een horizontale(re) samenwerkingsrelatie vorm krijgen. Daarom moeten ambtenaren nog beter leren over grenzen heen te opereren en verbindingen te leggen vanuit het idee van loslaten. Tegelijkertijd loslaten en verbinden is niet eenvoudig. Welke competenties moeten daarvoor (verder) ontwikkeld worden? Daarop gaan we in het volgende deel dieper in.


5 Competenties versterken: opleiding en ontwikkeling In dit hoofdstuk geven we eerst weer wat ambtenaren zelf hebben gezegd over de competenties die ze nodig hebben. Daarna trekken we conclusies uit onze analyse voor opleiden en ontwikkelen.

5.1 Competenties Welke competenties worden gevraagd van de hedendaagse ambtelijke professional? Ten dele hangt dit, zoals hierboven beschreven, samen met de mate van 1) gerichtheid op discipline of organisatie en 2) met de vorm van professionalisering. Wat echter vooral opviel in de gesprekken, was de grote mate van eensgezindheid over het soort competenties dat nodig is, waarbij de door ons gemaakte indeling in vier ambtelijke beroepspraktijken soms ook weer wegvalt. In het werk blijkt het bijna vanzelf te gaan om over de grenzen van disciplines heen te kijken en niet al te strak aan de eigen professionele achtergrond vast te houden. En hoewel we nog wel eens beelden over andere

ambtenaren

tegenkwamen

(“vrijbuiters”,

“staan

los

van

de

organisatie”, “inflexibel”, “drukken alles erdoor”, etc.) bleek toch vooral wederzijds begrip en herkenning. Uit de interviews kunnen we de volgende competenties afleiden die met het leggen van interne en de externe verbindingen te maken hebben: Inhoudelijke vaardigheden •

Vakkennis, maar niet te ver specialiseren

•

Kunnen oppakken van verschillende thema’s

•

Flexibiliteit en maatwerk kunnen leveren

•

Weinig standaardwerk

•

Analytisch denken en verbanden zien

Procesmatige vaardigheden •

Durven loslaten en aan anderen overlaten

•

Kunnen invullen van verschillende rollen


•

Organisatiesensitiviteit (en soms ook politieke sensitiviteit)

•

Projectmatig kunnen werken

•

Groeps- en teamgericht werken

Persoonlijke vaardigheden •

Omgaan met teleurstellingen

•

Waan van de dag accepteren

•

Sociale en communicatieve vaardigheden

•

Fouten durven maken, risico’s nemen

Het zijn competenties die afzonderlijk beschouwd wellicht niet heel verrassend of nieuw zijn, maar juist in hun onderlinge samenhang het ontwikkelen van verbindend vakmanschap bevorderen. Ze maken het namelijk mogelijk de eigen discipline te relativeren en meer op het belang van de organisatie gericht te zijn. Hoe

komt

verbinding

geformaliseerde

praktisch

setting

van

tot

stand?

onderlinge

Voor

een

afstemming.

deel

in

een

Ambtelijke

professionals nemen deel aan een scala van overleggen en vergaderingen, zoals:

casuïstiekoverleggen,

teamleidersoverleggen,

projectgroepen,

teamvergaderingen,

afdelingsoverleggen,

sectoroverleggen,

regiegroepen, adviesgroepen, veldtafels en managementteams. Dit heeft betekenis voor zowel de interne als de externe verbinding. Wel zien we dat ambtenaren, gezien de verschillende vormen van sturing die naast elkaar bestaan, zoeken naar hun rol in dit soort overleggen, zeker wanneer daar externe partijen bij betrokken zijn. Daarnaast wordt op verschillende manieren informatie gedeeld, zoals via intranet, fora, digitale dossiers en dashboards. Met name de groepen ambtenaren die op hun discipline gericht zijn, hebben het gevoel veel tijd aan vergaderen en overleggen kwijt te zijn. Daarbij vragen zij zich af of hun kennis wel tijdig in het proces een plek krijgt en wat er vervolgens mee wordt gedaan. Ook in deze meer informele setting zoeken ambtenaren naar hun rol. Voor professionals is verbinding vaak noodzakelijk vanuit de taken die zij uitvoeren, waarbij meerdere actoren betrokken zijn of door de wetgeving


die overleg en afstemming met zich meebrengt. Bij handhaving van evenementen of in de horeca komt de Voedsel en Warenautoriteit in beeld, bij

controle

op

prostitutie

en

illegaal

gokken

de

politie

en

de

Kansspelautoriteit. Verbinding vindt in hoge mate niet via het formele circuit plaats, maar in de onderlinge informele contacten. Vrijwel alle geïnterviewden hebben binnen (en regelmatig ook buiten de gemeente) een netwerk opgebouwd van mensen met wie zij kennis en informatie delen en ideeën afstemmen. Dit draagt ook bij aan het sneller en effectiever handelen. Informele kanalen kunnen bovendien meer invloed geven dan iemands formele positie zou doen vermoeden. Wanneer ambtelijke professionals erin slagen over de grenzen van de eigen discipline of professionaliteit heen te kijken, ontstaan de interessantste verbindingen.

Voor

een

deel

kunnen

we

dit

als

politieke

-

of

organisatiesensitiviteit omschrijven en daarin is het gerelateerd aan de eerder genoemde informele routes binnen de gemeentelijke organisatie. Maar het kan ook in de meer formele setting plaatsvinden. Bijvoorbeeld daar waar controllers of kwaliteitsfuctionarissen in gesprek gaan met hun beleidsinhoudelijke collega’s om betekenis te geven aan de cijfers en criteria die zij hanteren. Het creëert bovendien over en weer goodwill. Het

gebeurt

ook

daar

waar

in

netwerken

naar

het

gezamenlijke

organisatiebelang wordt gekeken en de verkokering wordt doorbroken. Vergroting van de verbinding en de samenwerking leidt ook tot een kritische blik op de noodzaak van beleid (“niets doen is ook een optie”) en meer focus op kerntaken. Verbinding in de vorm van afstemming tussen de beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering lijkt vanzelfsprekend, maar gebeurt nog zo verrassend weinig. Hoewel we goede voorbeelden zijn tegengekomen, blijken juristen en beleidsmakers vaak nog langs elkaar heen te werken en ontstaan conflicten als zij te laat pas in gesprek te komen. Er lijken meerdere circuits van beleidsvoorbereiding en –advisering naast elkaar te bestaan. Terwijl door de verbinding te leggen beide partijen juist tot creatieve oplossingen kunnen komen en tegenspraak tot betere uitkomsten kan leiden. Een


geslaagd voorbeeld van zo’n verbinding is die tussen BOA’s en juristen, die blijkt tot betere handhaving te leiden. Bij dit alles is het cruciaal om voortdurend te bedenken dat samenwerken in – externe en/of interne – netwerken geen oplossing voor alles is. Soms lijkt het

te

vanzelfsprekend

te

worden

genomen,

wordt

netwerken

en

verbindingen leggen bijna als doel op zichzelf aangenomen. Daardoor wordt te weinig de vraag gesteld voor welk probleem het netwerk eigenlijk een oplossing moet brengen, welke partijen daarbij cruciaal zijn en welke minder noodzakelijk of misschien zelfs overbodig. Netwerken kunnen ook op zichzelf weer een probleem worden als er te weinig kritisch naar wordt gekeken. Is het wel nodig? Kan het met minder partijen? Kan het eenvoudiger?

5.2 Opleiden en ontwikkelen De door ons hierboven beschreven spanningen en dilemma’s vormen hierbij het uitgangspunt bij het nadenken over mogelijkheden en randvoorwaarden voor opleiding en ontwikkeling: -

De opvattingen over wat een (kern)taak van de overheid is en wat aan het eigen initiatief van burgers en maatschappelijke organisaties kan worden overgelaten, veranderen continu. Van ambtenaren wordt verwacht dat zij over deze nieuwe rolverdeling kennis vergaren, maar vooral ook leren om het loslaten in praktijk te brengen.

-

In de samenleving en in de beleidsnetwerken waarin ambtelijke professionals actief zijn, is veel kennis aanwezig. De ambtelijke professional hoeft niet op gelijke voet te komen qua deskundigheid, maar moet tools aangereikt krijgen om de in de omgeving aanwezige kennis op een effectieve manier naar binnen te halen en intern te delen.

-

Professionele

opvattingen

en

de

prestaties

waarop

wordt

afgerekend, staan regelmatig op gespannen voet. In opleiding en ontwikkeling van ambtenaren moet het omgaan met deze spanning een belangrijke plek krijgen: hoe kun je aan prestaties inhoudelijke en professionele betekenis geven? -

De belangen van de eigen sector of afdeling en de overkoepelende doelen van de organisatie, kunnen strijdig zijn. Soms krijgt dit de


vorm van bureaupolitiek. Wat ambtenaren kunnen leren is hoe ze deze (schijnbare) strijdigheid kunnen herkennen en vervolgens welk repertoire ze hebben om tegenstellingen te overbruggen. -

Uiteindelijk moeten de maatschappelijke doelen voortdurend leidend zijn

in

wat

ambtenaren

doen

en

welke

keuzes

ze

maken.

Ambtenaren kunnen leren deze focus voortdurend scherp te houden via het stellen van de vraag: waartoe doen wij dit? Aansluiten bij inhoudelijke, procesmatige en persoonlijke vaardigheden De

meeste

ambtelijke

professionals

geven

aan

dat

er

voldoende

mogelijkheden zijn om vakkennis intern of via vakprogramma’s op peil te houden. Een aantal ambtenaren is bovendien lid van netwerken of groepen op het gebied van HRM, kwaliteitszorg, of specifieke onderdelen van het recht. Dit sluit aan bij wat wij in het rapport ‘Verbindingen verbeteren’ al hebben geconstateerd: dit soort kennis is in huis vaak aanwezig of kan ingekocht worden. Bij de eerder benoemde inhoudelijke vaardigheden zagen we dat deze maar ten dele met dergelijke disciplinaire kennis te maken hebben. Vaardigheden als analytisch kunnen denken, snel inwerken in nieuwe thema’s, flexibiliteit vragen juist om overzicht van het speelveld. Ze vragen om opleidingen die niet het vakspecialisme versterken, maar opgebouwd zijn rond het idee van generalistische personeelsbeleid

kennis. die

Dit

we

in

sluit

aan

bij

verschillende

de

ontwikkeling

gemeenten

zien,

in

het

waarbij

ambtenaren gedurende hun carrière in heel uiteenlopende domeinen actief zijn en relatief eenvoudig moeten kunnen switchen van bijvoorbeeld ruimtelijke ordening naar jeugdzorg. Dan is het veel belangrijker inzicht te hebben in de werking van het openbaar bestuur en het maatschappelijke krachtenveld en te kunnen duiden wat de rollen en taken zijn van gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie. En hoe maatschappelijke vraagstukken en structuren voortdurend in verandering zijn en wat dit betekent voor de rol van lokale overheden, zowel ten opzichte van partnerorganisaties, bedrijven, cliënten en burgers, als ten opzichte van medeprofessionals in andere sectoren binnen de kring van lokale ambtelijke medewerkers.


De behoefte aan opleiding en ontwikkeling zit vooral in de procesmatige en persoonlijke competenties, die helpen om verbindingen tot stand te brengen (maar wel steeds aangehaakt aan inhoudelijke vaardigheden). Dit is des te urgenter, omdat we in de onderzochte gemeenten zien dat ambtenaren zich in geen van de vier beroepspraktijken nog solistisch en afgesloten kunnen opereren. Verbinden is voor allen noodzaak. De weg kennen in het bestuurlijke proces – met de formele en informele routes – de juiste momenten leren kennen om effectief te adviseren, netwerken opbouwen

en

projectteams

onderhouden. en

effectief

Maar

met

ook

anderen

kunnen

samenwerken

overleggen

en

in

afstemmen.

Opleidingen die aan deze vaardigheden zijn gekoppeld, draaien om bestuurlijke

en

politieke

sensitiviteit,

projectmanagement,

organisatieadvies, verandertrajecten. Zij ontwikkelen naast kennis vooral ook houding en gedrag. De in veel gesprekken genoemde drie decentralisaties, als grote opgave voor de gemeenten in de komende jaren, zijn een mooie illustratie van de combinatie

van

deze

drie

typen

vaardigheden

en

bijbehorende

mogelijkheden voor ontwikkeling en opleiding. Beleid in het sociale domein raakt aan andere beleidsterreinen en een goede lokale aanpak vraagt bovendien om het verbinden van verschillende disciplines. Er is een duidelijke kenniscomponent aanwezig, omdat er veel nieuw beleid en nieuwe wetgeving bij de gemeenten terechtkomt. Dit vraagt om aandacht voor inhoudelijke vaardigheden. Maar de procesmatige en persoonlijke vaardigheden zijn minstens zo belangrijk: de gelaagdheid en complexiteit van het onderwerp vertaalt zich in een netwerk van verschillende partijen en belanghebbenden,

waarbinnen je als

ambtenaar je plek

en de

(in)formele routes moet zien te vinden. Leren van en met elkaar Het is dan ook belangrijk om meer vraaggestuurd te denken aan specifieke ‘in company’ opleidingen en trainingen met gerichte vragen vanuit de lokale situatie, minder aan standaardpakketten die vanuit het perspectief van de opleider worden aangeboden. Voor de praktijk van lokale ambtenaren betekent dit dat kleinschalig, praktijk-georiënteerd maar ook uitdagend leren. Opgaven en opdrachten uit de eigen praktijk vormen hierin de rode


draad. Deze zijn uiteraard wel in inhoudelijke leerdoelen (kennis en vaardigheden) ingebed. Daarbij past de trend die op allerlei plekken te zien is – ook bij verschillende overheden en bij ZBO’s – om eigen ‘academies’ vorm te geven

waarin

met

kennis

in

huis

en

kennis

van

buiten

opleidingsprogramma’s voor medewerkers worden vormgegeven in het kader van permanent ontwikkelen. De trend is sowieso minder in langdurige opleidingen (1 of 2 jaar) te denken en meer in kortlopende trajecten met specifieke

leerdoelen

en

specifieke

competenties

die

daarin

worden

aangeleerd en onderhouden. Tegelijk pleiten we ervoor, juist omdat loslaten en het leggen van verbindingen centrale competenties zijn, om dit soort leerprocessen in multidisciplinair samengestelde groepen te laten plaatsvinden. Niet alleen met gemeenteambtenaren met verschillende functies en achtergronden, maar liefst ook met hun samenwerkingspartners uit bedrijfsleven en partnerorganisaties en met (groepen) cliënten en andere burgers. Op die manier worden ook in de opleidingscontext de externe verbindingen gelegd. Hierin is dialoog het belangrijkste kenmerk en is de houding van de deelnemers gericht op zowel ‘halen’ als ‘brengen’. Kennis en vaardigheden worden dan dus niet langer alleen bepaald in professionele beroepsgroepen (zoals bijvoorbeeld bij juristen) of in de organisatie (zoals bijvoorbeeld bij kwaliteitsmedewerkers). Die wordt gecreëerd in samenspraak met alle relevante interne en externe partijen: professionals in partnerorganisaties, belanghebbenden en partners bij bedrijven, maar ook met cliënten en burgers in het algemeen. Daarbij is het cruciaal om de maatschappelijke doelen voortdurend centraal te stellen, niet de belangen van een of enkele partijen, niet de belangen van afdelingen, en ook niet de codes of standaarden van beroepsgroepen. Uiteindelijk is de uitdaging om de focus op de maatschappelijke doelen te blijven houden via het stellen van de vraag: waartoe doen wij dit? Dat moet bij opleiden en ontwikkelen centraal staan. Opleiden betekent in de praktijk dan het bespreken en doordenken van casuïstiek waarbij de ‘docent’ de groep ondersteunt en de ervaringskennis


in de groep systematiseert en aanvult met expertkennis uit literatuur en onderzoek. De leeromgeving lijkt daarmee meer op een intervisiegroep dan op een klas waarbij alle deelnemers van elkaar leren. Leren gebeurt ook door cursussen of trainingen te combineren met werkplekopdrachten (live cases), simulaties en serious gaming. Want het leren verbinden in de eigen organisatie en met de buitenwereld kan alleen wanneer opleidingen de verbinding tussen theorie en praktijk centraal stellen.


Referenties Noordegraaf, M., A. Bos, M. Mulders (2012). Verbindingen verbeteren: bestuurlijke trends, opleidingsontwikkelingen en professionalisering van het openbaar bestuur. In opdracht van IKPOB. Utrecht: Universiteit Utrecht, departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO). Noordegraaf, M., M. van der Steen en M. van Twist (2013) ‘Fragmented or connective professionalism? Strategies for professionalizing the work of strategists and other (organizational) professionals’ Public Administration, doi: 10.1111/padm.12018


Bijlagen Overzicht van respondenten Amsterdam - Rini Gahrmann Buitengewoon Opsporingsambtenaar, Dienst Stadstoezicht - Claudia Kleisterlee Bestuursadviseur, Directie Stedelijke Bestuursadvisering (Bestuursdienst) - Katrijn Kliphuis Jurist, Directie Juridische Zaken (Bestuursdienst) - Ai-Hsiang Pan Hoofd Bedrijfsbureau, Maatschappelijke en Geestelijke Gezondheidszorg - Xandra Pennings Senior adviseur HR, Dienst Advies en Onderzoek (Adviesgroep Amsterdam) - Reier Smits Kwaliteitsmedewerker, Dienst Werk en Inkomen (RBA Herstelling) - Ivo Tichelaar Klantmanager, Dienst Werk en Inkomen (Werkplein Noord) - Peter de Wit Teamleider Uitvoeringscoördinatie, Dienstverlening en Facilitair Management Apeldoorn - Lianne van Brummen Klantmanager Activerium - Esmond Everkens HRM Adviseur - Huub Hooiveld Strategisch adviseur Fysiek - Martijn van Kampen Bouwprojectmanager, senior adviseur - Annette Nijveen Bedrijfskundig adviseur - Henry Terwel Controleur openbare ruimte/bijzondere wetten - Dick de Vries Concerncontroller - Willemijn v.d. Zedde Juridisch beleidsadviseur Hattem - Susanne Annot Strateeg


-

Marjon Bijsterbosch Kwaliteitsfunctionaris Hans van Dijk Controller Stev Fuld Bouwkundig ingenieur Ellen Jonker HRM medewerker Marijn de Keijzer Jurist Chantal Martens Projectleider Freek van Motman BOA leerplicht Remco Oosterhof Eenheidsmanager publiek & service Jan Peter Wassens Gemeentesecretaris Chantal de Wolf Reactiveringmedewerker

Daarnaast is een achtergrondgesprek gevoerd met Waterschap De Dommel, secretaris-directeur.

Ruud

Viergever,

Verbindend vakmanschap

Recommend Documents