veiligheid door samenwerken De ideale lijn Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving

de ideale lijn veiligheid door samenwerken

De ideale lijn Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving

Stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) draagt bij aan de maatschappelijke veiligheid door het stimuleren van publiek-private samenwerking, actieve kennisdeling van de veiligheidspraktijk en kwaliteitsontwikkeling van instrumenten en regelingen.

de ideale lijn Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving

de ideale lijn Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving

Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid Utrecht, 2010

4

de ideale lijn

de ideale lijn

5

inhoudsopgave

1. handhaving in de toekomst

7

2. dilemma’s binnen rechtshandhaving

9

3. afschrikken en verleiden

15

4. principieel en pragmatisch

19

5. overheid en nevenheid

23

6. scenario’s voor handhaving in 2016

29

6.1 Stroming-scenario 6.2 Klif-scenario

30 32

7. de mix van keuzes tussen de dilemma’s

35

tot slot

41

over het ccv

43

colofon

44

de ideale lijn

7

hoofdstuk 1

handhaving in de toekomst In 2005 verscheen de bundel Handhaven: eerst kiezen, dan doen. Deze serie rapporten gaat over de te maken keuzen op het brede gebied van de rechtshandhaving. Hoe komen we tot een effectieve handhaving? Dat is de vraag die centraal staat in het eindrapport dat is gebaseerd op vijf deelrapporten. Het rapport beschrijft drie concrete spanningsvelden die om verdere uitwerking in een scenariostudie vragen. Deze spanningsvelden bepalen namelijk de vorm van handhaving in de toekomst. Om de toekomst van de handhaving goed in beeld te krijgen, hebben we scenario’s geschetst. Daarin zijn de spanningsvelden in de handhaving als dilemma’s uitgewerkt. We hebben onderzocht waardoor deze dilemma’s worden bepaald. Aan de hand van twee casussen uit de praktijk willen we duidelijk maken hoe deze bepalende factoren concreet een rol spelen. In de eerste casus staan burgers, openbare orde en drugs­ criminaliteit centraal. In de tweede casus gaat het over bedrijven, consumenten en voedselveiligheid. ‘Voorspellen is altijd moeilijk, vooral als het de toekomst betreft’, zei iemand ooit. Maar we kunnen wel twee – zo realistisch mogelijke – scenario’s schetsen van de ­handhaving in de toekomst. We hebben daarbij voor het jaar 2016 gekozen. Deze twee scenario’s zijn verder uitgewerkt voor de genoemde twee praktijkcasussen, als een soort simulatie van een mogelijk reële situatie in de toekomst. De dilemma’s en scenario’s geven een doorkijkje naar de toekomst. Daarmee zijn ze een hulpmiddel voor het ontwerpen van handhavingsstrategieën. Tegen welke maatschappelijke krachten in de toekomst moet het ontwerp bestand zijn? Met deze benadering kunt u voor beide toekomstbeelden krachtig beleid ontwerpen. We laten hierin ook zien hoe de keuzes in de dilemma’s een optimale mix kunnen vormen. Beleid is onderhevig aan wisselende vormen van druk van verschillende ­kanten. Daarmee beweegt het zich tussen de uitersten in de dilemma’s. Dat is niet per se negatief. Juist door zorgvuldig te laveren tussen de uitersten is het mogelijk vooruitgang te boeken. Hierdoor komt het uiteindelijke doel in zicht: betere, ­effectievere, doelgerichte handhaving.

de ideale lijn

9

hoofdstuk 2

dilemma’s binnen rechtshandhaving Het handhaven van regels moet aan een groot aantal voorwaarden voldoen. Daarom is het onvermijdelijk dat je bij handhaving dilemma’s tegenkomt. Een dilemma betekent volgens Van Dale letterlijk: “Toestand waarin tussen twee wegen die beide grote bezwaren opleveren een keuze moet worden gedaan” Het manoeuvreren tussen uitersten is een bekend gegeven in de bestuurskunde. Het is te vergelijken met het volgen van de ideale lijn in de zeilsport: de optimale weg van a naar b. Laten we ons handhaving voorstellen als een lastige zeestraat die we door moeten zeilen. Aan de ene kant zijn metershoge kliffen; onderaan slaat de branding op de rotsen. Aan de andere kant is langs de vriendelijk uitziende kust een verraderlijke (tegen)stroming die je zomaar uit koers kan brengen. Bovendien is de wind op de ene plek gunstiger dan elders. En wind heb je bij het zeilen uiteraard nodig om vooruit te komen. We moeten zorgen dat we deze zeestraat efficiënt en effectief afleggen. Daarom varen we af en toe vrij dicht langs de kliffen – bijvoorbeeld vanwege de ­gunstige wind – en komen we soms gevaarlijk in de buurt van de verraderlijke ­stroming. Te allen tijde moeten we ervoor zorgen dat we niet op de klippen lopen of in de stroming terechtkomen. Dit betekent dat je moet laveren om de omstandigheden zoveel mogelijk in je voordeel te laten werken. In een zeestraat vaar je dus soms ­volledig aan de ene kant, dan weer in het midden of aan de andere kant. De kunst is om in deze manoeuvres niet te ver bakboord of stuurboord aan te houden, anders loop je averij of vertraging op en is het doel ver weg. Dilemma’s hebben als voornaamste kenmerk dat je niet beide kanten kunt kiezen.1 Dat wil zeggen: in de praktijk geldt dat je maar uit een van beide kunt kiezen. Je kunt tenslotte op een bepaald moment maar op één plaats zijn. Op strategisch niveau ligt dit anders. In een bepaalde periode kun je, afhankelijk van de omstandig­heden en het specifieke doel achtereenvolgens verschillende kanten kiezen. Om dezelfde redenen kun je op de ene plaats kiezen voor de ene kant en op de andere plaats voor de andere.

1 Gebaseerd op de theorie van de spanning tussen waarden, van Trompenaars en Hampden-Turner.

10

de ideale lijn

Het is belangrijk je bewust te zijn van deze verschillende keuzemogelijkheden, zodat je – nog altijd vanuit strategisch oogpunt – de juiste mix van deze varianten kunt hanteren. Uit het eindrapport Handhaven: eerst kiezen, dan doen blijken drie dilemma’s of spanningsvelden op elk gebied van de handhaving steeds terug te komen: • Afschrikken en verleiden • Principieel en pragmatisch • Overheid en nevenheid Bij dilemma’s binnen de handhaving leveren niet zozeer beide keuzemogelijkheden grote bezwaren op. Wel zijn er verschillende visies op welke benadering de voorkeur heeft. In de vergelijking: zolang je in vrij water verkeert, kun je prima aan een van beide kanten van de zeestraat zeilen of in het midden. De keuze bepaalt wel je snelheid en de optimale route. De dilemma’s binnen de rechtshandhaving zijn geen statisch verschijnsel. De bepalende factoren binnen een dilemma zorgen ervoor dat het beleid zich in verloop van tijd beweegt tussen twee uitersten. Soms lijken de kliffen of de stroming wel érg dichtbij. Maar het doel is een betere handhaving. Door met goede stuurmanskunst de ideale lijn te volgen is dat doel vloeiend en effectief te bereiken. In de komende hoofdstukken worden de bepalende factoren binnen elk dilemma ­verder bestudeerd. Zo ontstaat een helder beeld van de opbouw van het dilemma en de dynamiek erachter. Onder welke omstandigheden ga je bij een dilemma naar het ene uiterste? Hoe uit zich tegenstuur naar de andere kant? Voordat de dilemma’s worden uitgediept, geven we eerst een beschrijving van de twee casussen die de rol van de dilemma’s illustreren. De eerste casus, Operatie Hartslag, vertelt over de aanpak van drugsoverlast en -criminaliteit in Heerlen. In deze concrete casus gaat het over het oplossen van een specifiek handhavingsprobleem dat al tientallen jaren bestaat. De tweede casus gaat over een heel ander en algemener hand­ havingsgebied: voedselveiligheid, waar de Voedsel en Waren Autoriteit de naleving van de regels bewaakt. Per dilemma zullen we kijken hoe dit precies in deze twee casussen tot uiting komt. Juist de verschillen tussen de twee casussen verduidelijken de dilemma’s die in de handhaving opduiken.

de ideale lijn

11

casus 1: operatie hartslag Heerlen kampt sinds twintig jaar met overlast die veroorzaakt wordt door de handel in en het gebruik van harddrugs in de openbare ruimte. De harddrugsscene was geconcentreerd in de binnenstad en in een woonwijk binnen een gebied van ruim twee vierkante kilometer. De grensplaats werd door veel drugstoeristen uit Duitsland bezocht en ook junks en dealers uit de rest van het land wisten de plek te vinden. Deze ‘economie’ confronteerde de bewoners en het winkelend publiek met ongemakken. In Operatie Hartslag werken handhavers uit verschillende hoeken met elkaar samen: politie, justitie, zorg, gevangeniswezen. De manier van handhaving is voor elke doelgroep verschillend: tegen junks van buiten Heerlen en dealers wordt repressief opgetreden, terwijl Heerlense junks zorgvoorzieningen krijgen aangeboden.

Er was aanleiding voor een nieuwe aanpak toen bleek dat repressie niet meer dan een vorm van symptoombestrijding was en een kortdurend effect had. De meeste overlastplegers zijn zwaar verslaafd, dak- en thuisloos en zonder alternatief. Zolang zij zich niet vrijwillig laten opnemen in een verslavingskliniek, zullen zij blijven vervallen in crimineel en overlastgevend gedrag. Maar de Nederlandse wetgeving staat gedwongen afkicken niet toe. Repressie zou dus alleen effectief zijn als de overlastveroorzakers een alternatief ­kregen aangeboden. Hiervoor moesten ook de zorginstellingen deelnemen. Daarmee was Operatie Hartslag geboren. Deze integrale aanpak, waarbij handhaving en zorg één keten vormen, lijkt in deze tijd effectief te werken. Daarbij is de regierol van de gemeente bepalend. De aangeboden zorgvoorzieningen als 24-uursopvang met gebruikersruimte, werkprojecten, zorgpensions en vrije heroïneverstrekking zijn er uitsluitend voor ‘Heerlense’ verslaafden. Zij ontvangen een zorgpas. Verslaafden van elders en dealers krijgen een persoonsgerichte aanpak (PGA), bijvoorbeeld in samenwerking met de reclassering of bureau HALT. Verder is cameratoezicht ingevoerd. De systemen konden in eerste instantie deze grootschalige aanpak niet aan. Politie en justitie raakten overbelast en er was een probleem bij het uitvoeren van vrijheidsstraffen. Daarop schoof het gevangeniswezen als partner aan bij Operatie Hartslag. Dat was ook het moment dat de PGA werd geïntroduceerd. Nu is er sprake van maatwerk. De situatie in de Heerlense binnenstad is met Operatie Hartslag aanzienlijk verbeterd.

12

de ideale lijn

casus 2: voedselveiligheid Veiligheid van voedsel is een maatschappelijk belang. De overheid stelt daarom richtlijnen en regels vast. Op de naleving van die regels houdt de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) toezicht. Maar de overheid kan onmogelijk alle agrariërs en fabrikanten dagelijks controleren. Daarom heeft iedere producent in de keten zijn eigen verantwoordelijkheid voor de veiligheid van zijn producten. Dit gebeurt – in het kort – door het gebruik van voedselveiligheidssystemen volgens de principes van Hazard Analysis Critical Control Points (HACCP) – met name hygiënevoorschriften – wettelijk voor te schrijven. Ook de consument heeft zijn verantwoordelijkheid, onder meer door te letten op de houdbaarheidsdatum.

Om risico’s te verminderen brengt de VWA bestaande en mogelijke toekomstige ­gevaren in kaart door middel van risicobeoordeling. Het is de taak van de VWA gevaren en risico’s te herkennen, op te sporen, te bestrijden en te voorkomen. Risicoanalyses sturen de controle. Hoe moet de VWA daarbij omgaan met de wensen en angsten van het publiek? De angst voor betrekkelijk zeldzame verschijnselen als vogelgriep of dioxine in voedsel is heel groot, maar er overlijdt eigenlijk niemand aan. Dit terwijl jaarlijks tientallen mensen overlijden aan de salmonellabacterie die zich bevindt in kip, waarvan we er ongeveer honderd miljoen in ons land hebben. De keuze is dus: of alle inspanningen van de VWA gaan naar de enge maar zeldzame bedreigers of naar de bedreigingen waaraan we inmiddels zijn gewend. Wat is de rol van de overheid als het gaat om voedsel? Ons voedsel is nog nooit zo veilig geweest. Maar de gezondheid – het doel van de controle op voedselveiligheid – heeft veel meer te duchten van de voedingspatronen van de consument. Eten de mensen zich ziek aan een overdaad aan superveilig voedsel, dan verhoogt het toezien op een toch al veilige keten de gezondheid van de consument niet. De vraag is dus: moet de overheid ook toezien op een veilige consumptie van voedsel?

de ideale lijn

13

de ideale lijn

15

hoofdstuk 3

afschrikken en verleiden

Definieer je handhaven als ‘zorgen voor de naleving van regels’, dan bestaat het eerste dilemma van handhaving uit de keuze tussen afschrikken en verleiden. De overheid verleidt burgers en bedrijven om zich uit eigen beweging aan de wet te houden. Daarbij gebruiken we het woord ‘compliance’ (naleving) dat in de handhavingspraktijk de betekenis van verleiden krijgt. Verleiden hangt nauw samen met preventie: het belonen en bevorderen van naleving door het overtreden van regels vóór te zijn. Dat kan bijvoor­ beeld met subsidies, voorlichting en overleg. Het is handhaven zonder af te schrikken en zonder dwang. Het tegenovergestelde van ‘compliance’ is ‘deterrence’: afschrikken. Dit hangt nauw samen met de term repressie. Repressie is afschrikking door hard te straffen, om op die manier te zorgen voor de naleving van regels. Het doel van deze manier van handhaven is burgers in het gareel te houden door (dwingende) strafrechtelijke of bestuurlijke sancties.

afschrikken en verleiden in operatie hartslag Bij de casus van Operatie Hartslag komt het dilemma verleiden of afschrikken tot uiting in de benaderingen van overtreders. Door het tweesporenbeleid wordt een ­verbetering van zowel de volksgezondheid als de openbare orde gerealiseerd. Heerlense junks worden in samenwerking met zorginstellingen verleid hun leven een andere wending te geven, terwijl junks van buiten Heerlen en dealers met een persoonsgerichte aanpak (PGA) met repressie worden afgeschrikt. Een belangrijke voorwaarde voor het slagen van dit beleid is een hoog ketenbewustzijn van de betrokken partijen. Eigenlijk is dat het derde spoor binnen het beleid: het samenwerken van

16

de ideale lijn

de ketenpartners op decentraal niveau volgens de centrale richtlijnen. Dat had in deze casus bijvoorbeeld tot gevolg dat het OM de wens van de zorginstelling om een huisdealer aan te stellen niet kon honoreren. Het stimuleren van gedragsverandering in de vorm van het faciliteren van het gebruiken van drugs binnen de opvangvoorziening botste hier frontaal met het repressieve beleid van het OM voor de aanpak van dealers.

afschrikken en verleiden in voedselveiligheid Bij controles in de levensmiddelenbranche maakt de VWA gebruik van de hygiënecode. Dit is een invulling van het verplichte voedselveiligheidssysteem (HACCP) voor het midden- en kleinbedrijf. Kort na de introductie van de code bracht de VWA die bij de bedrijven onder de aandacht en stimuleerde ze het gebruik ervan. Het jaar daarop controleerde de VWA of het systeem goed werkte en of werknemers ervan op de hoogte waren. Weer een jaar later bestrafte de VWA bedrijven die de code niet naar behoren hadden ingevoerd. Na een periode van verleiden – door informatie en overleg – volgde dus het afschrikken: (dreigen met) het straffen van bedrijven die de regels nog altijd niet respecteren.

drijvende krachten achter dit dilemma In de twee casussen wisselt de nadruk binnen handhaving op beide kanten van het dilemma ‘afschrikken en verleiden’ per situatie en gedurende de tijd. Dit is vergelijkbaar met het laveren bij het zeilen. Wat zijn daarbij de drijvende krachten – (tegen)wind, stroming, kliffen. Op basis van de bevindingen in de deelrapportages van Handhaven: eerst kiezen, dan doen en gesprekken met betrokkenen bij de twee casussen zijn de volgende belangrijke drijvende krachten achter dit dilemma ­geformuleerd:

economie Economische belangen lijken van invloed op dit dilemma. Welvarende bedrijven worden minder vaak blootgesteld aan bestraffing dan minder welvarende.2 Daarnaast is er in tijden van hoogconjunctuur, zoals eind jaren negentig, meer financiële ruimte om te verleiden. De omslag naar meer repressie, ook in Heerlen en bij de VWA, viel samen met de omslag in de economie aan het begin van de eenentwintigste eeuw. Vanuit het gezichtspunt van de overheid lijkt afschrikken vaak goedkoper dan verleiden.

2 “Big business, weak sanctioning”, par. 4.2. Responsive regulation, Deelrapport I, pag. 30, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.

de ideale lijn

17

media en publieke opinie De publieke opinie, beïnvloed door de media, kan ervoor zorgen dat men begrip krijgt voor de overtreder. Die komt dan in de slachtofferrol terecht, zoals de (volgens de regels) uitgezette familie Gümüs uit Amsterdam. Gümüs was een kleermaker in Amsterdam – een toonbeeld van een geïntegreerde Turk – die in 1997 werd uitgewezen omdat hij niet vijf jaar lang aaneengesloten in Nederland had gewoond. Voor repressie is in een dergelijk geval weinig draagvlak. Ook in Heerlen geldt dat er voor de ‘eigen junks’ in de lokale media en de publieke opinie meer begrip is dan voor junks buiten de eigen regio. Andersom kan het ook: een misdrijf dat veel media-aandacht krijgt, kan zorgen voor een roep uit de samenleving om onmiddellijke repressie, bijvoorbeeld als het gevoel van veiligheid in het geding is.3 Voorbeelden hiervan zijn de reactie van de media op de moord op Theo van Gogh en de publieke opinie bij een tbs’er die tijdens een proefverlof een misdrijf pleegt.

politiek Ook de kleur van het bestuur (op alle niveaus) is van invloed op de richting die de rechtshandhaving volgt binnen het dilemma ‘afschrikken en verleiden’. Politieke ­partijen hebben verschillende opvattingen over rechtshandhaving en laten dit doorklinken in hun beleid. In Heerlen was het de gedrevenheid van nieuwe bestuurders die de integrale aanpak van de drugsoverlastveroorzakers in gang zette.

technologie Veel bedrijven hebben hun processen geautomatiseerd en er zijn controlesystemen die de kwaliteit waarborgen. Preventiesystemen worden dan steeds effectiever en efficiënter. In de VWA-casus zorgt de technologie ervoor dat bedrijven hun processen beter in kaart kunnen brengen en kunnen monitoren. Handhaving door de VWA kan daardoor een stimulerend karakter hebben: bedrijven die van deze techniek gebruik maken, hebben mogelijk minder toezichtslasten. De VWA kan zich bij het toezicht namelijk geheel of gedeeltelijk baseren op de bedrijfseigen systemen. Het is dus vooral van belang om burgers en bedrijven aan de technologie te binden. Dan is het mogelijk gedrag te ­beïnvloeden.4 Voortschrijdende technologie kan ook repressief beleid ‘helpen’. Denk bijvoorbeeld aan trajectcontroles in het verkeer, tachografen en weeglussen.

3 Roep om repressie, Deelrapport II, pag. 10, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen. 4 Informatietechnologie en Big Brother, Deelrapport III, pag. 20, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.

de ideale lijn

19

hoofdstuk 4

principieel en pragmatisch Het tweede dilemma is de keuze tussen principieel en pragmatisch handhaven. Bij handhaving van regels en wetten zou het bij een principiële benadering nooit een kwestie van geld mogen zijn of een overtreder al dan niet bestraft wordt. Ook hoeft een straf niet altijd een signaal te zijn naar andere potentiële overtreders. Het gaat immers om principes. Vergelding is een doel op zich: “Overtreders moeten bestraft worden, koste wat het kost.” Bovendien komt een principiële manier van handhaven de geloofwaardigheid van de overheid ten goede. Dit werkt ook door op andere ­beleidsterreinen. Het probleem is dat de middelen voor een principiële benadering niet onuitputtelijk zijn, maar schaars. De kosten van handhaving bestaan voor het grootste deel uit de salarissen van de handhavende ambtenaren. Behalve inkomsten uit (verkeers)boetes, drukt men de baten vooral uit als maatschappelijke opbrengst of vermeden schade. Rechtshandhaving op een pragmatische manier bekijkt telkens zorgvuldig hoe handhaving het meest efficiënt en effectief kan gebeuren. De keuze is dan het praktisch haalbare, het praktisch zinvolle binnen de gegeven omstandigheden. Maatwerk dus, dat overigens ook een uniforme invulling kan hebben, denk aan flitspalen in het ­verkeer.

20

de ideale lijn

principieel en pragmatisch in operatie hartslag In de casus over Heerlen zien we het dilemma principieel en pragmatisch terug in het verschil in aanpak van junks in de loop van de tijd. In het eerste jaar van Operatie Hartslag werden alle overlast veroorzakende junks, ongeacht herkomst of achtergrond, zonder pardon opgepakt en bekeurd voor iedere overtreding van de Algemene Plaatselijke Verordening. Dat was een principieel, uniform beleid. Het ­resulteerde in 4.600 aanhoudingen in dat jaar. Elders in de strafrechtketen legde dit een enorm beslag op de capaciteit en de financiële middelen. Maar het effect was zichtbaar: junks en dealers bleven langzamerhand weg uit het centrum van Heerlen. Na zo’n drie jaar werd begonnen met een pragmatische maatwerkaanpak van de ­dealers en van de junks die toch weer vervielen in hun oude ‘gewoontes’. Wie is de persoon? Hoe kunnen we hem ‘pakken’, bijvoorbeeld via de belastingdienst of sociale dienst? Welk zorgtraject staat nog open? Dit pragmatisch maatwerk is gericht op het gewenste resultaat.

principieel en pragmatisch in voedselveiligheid De controle van de voedselveiligheid was altijd ‘van binnen naar buiten’: de keur­ meester controleerde volgens zijn eigen principes of bedrijven de regels respecteerden. Tegenwoordig is de controle pragmatisch van aard. De voornaamste doelstelling is tenslotte dat de belangrijkste regels worden nageleefd, om de kans op gezondheids­ risico’s tot een minimum te beperken. De VWA brengt hiervoor bestaande en mogelijke toekomstige gevaren in kaart met behulp van risicobeoordeling. Risicoanalyses sturen de controles. Controles zijn daarmee niet gericht op een gelijke pakkans voor iedereen, maar op een maximaal nalevingsresultaat.

drijvende krachten achter dit dilemma De volgende belangrijke drijvende krachten in dit dilemma zijn te onderscheiden:

economie Principieel handhaven kan veel (schaarse) middelen kosten. Een efficiënt gebruik van middelen vraagt soms om pragmatisch beleid. Bijvoorbeeld als het saldo van de verwachte (en met handhaven te vermijden) schade, de nalevingskosten en de handhavingskosten te hoog blijkt.6 Bij Operatie Hartslag leidde het principiële bekeuren van álle overtreders tot een grote (financiële) druk op de capaciteit van het Openbaar Ministerie. In een later stadium is er dan ook gekozen voor een pragmatische persoongerichte aanpak (PGA) in plaats van deze grootschalige aanpak.

6 De Afweging, deelrapport IV, pag.16, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.

de ideale lijn

21

media Als in de media berichten komen dat bij handhaving bepaalde principes worden ­los­gelaten, kan de publieke druk om wel principieel te handhaven groter worden. Een voorbeeld is een incident over gebruiksveiligheid van kinderspeelgoed, dat uitgebreid in de pers komt. De VWA zal daarna het toezicht intensiveren. Aan de andere kant kan aandacht van de media voor bijvoorbeeld de kosten van principiële handhaving er juist voor zorgen dat de uitvoering van het beleid een pragmatischer karakter krijgt.

politiek De keuze tussen principieel en pragmatisch handhaven hangt ook af van het politieke klimaat. In een tijd waarin het normen-en-waarden-debat opleeft en gedogen van overtredingen taboe is, lijkt een principiële benadering van handhaving meer voor de hand te liggen. De gemeente Heerlen kreeg hiermee te maken toen zij een ‘huisdealer’ wilde aanstellen. Anderzijds roept dezelfde burger via de volksvertegenwoordiging om gedogen als het om zijn eigen belang gaat, bijvoorbeeld bij verkeersboetes.

cultuur Verschillen in normen en waarden bij burgers kunnen ervoor zorgen dat de handhaving principiëler of juist pragmatischer wordt.7 Soms houden handhavers uit respect en pragmatisme rekening met cultuurverschillen. Daarbij wijken ze af van de principiële manier van het handhaven van regels, bijvoorbeeld bij het ritueel slachten van vee tijdens het islamitische offerfeest. Ritueel slachten was strikt genomen verboden. Maar om de volksgezondheid te bevorderen en het dierenleed te beperken zijn er ­speciale, strenge richtlijnen (maatwerk dus) opgesteld waaraan deze slachtingen ­moeten voldoen.

7 Morele instemming, deelrapport I, pag. 21, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.

de ideale lijn

23

hoofdstuk 5

overheid en nevenheid

Het derde en laatste dilemma is de keuze tussen een overheid die ‘van boven af’ ­handhaaft en een die zich naast de burger stelt (nevenheid). De kern van dit dilemma zit hem in de rol die de overheid speelt in de handhaving. Staat zij boven de burger? Kan en moet zij met macht en gezag afdwingen dat burgers wet- en regelgeving in acht nemen? Of staat zij naast de burger om wetten en regels te communiceren en hand­ having te faciliteren? In haar grote aantal taken en rollen heeft de overheid de keuze: zich opstellen als autoriteit of als partner. Wanneer de overheid zich als nevenheid opstelt, heeft dit vaak het doel draagvlak voor beleid te creëren of te versterken. Daarmee probeert ze spontane naleving te bevorderen. Beroemd in dit kader is het ‘poldermodel’, waarin werkgevers, werknemers en overheid als gelijkwaardige partijen met elkaar in overleg zijn. Ook de typisch Nederlandse ‘convenanten’ zijn een bekend voorbeeld van een nevengeschikte opstelling van de overheid. De patriarchale rol van de overheid als ‘Vadertje Staat’ lijkt voorbij. Van de overheid wordt verwacht dat ze partijen bij elkaar brengt en stimuleert dat burgers hun eigen verantwoordelijkheid nemen. Een ‘Moedertje Moderator’ dus, die zich als partner concentreert op richting geven en faciliteren. Handhaving ‘van boven af’ heeft een meer autoritair en normatief karakter. De overheid maakt dan duidelijk dat er een ongelijke verhouding is tussen overheid en burger. De overheid is immers niet alleen tegenspeler van de burger, maar tegelijkertijd ook schrijver van de spelregels en scheidsrechter. Handhaving, zelfs al leidt die niet tot naleving, bevestigt deze ongelijkheid. Soms kan dat een doel op zich zijn. En zelfs al stelt de overheid zich als nevenheid op, dan nog kan zij – omdat ze nu eenmaal de overheid is – zich weer bovengeschikt opstellen als dat zo uitkomt.

24

de ideale lijn

overheid en nevenheid in operatie hartslag De rol van de overheid in Operatie Hartslag laveert tussen het duidelijk bepalen van het (nieuwe) beleid en het als nevenheid creëren van ruimte om publieke en private partijen mee te laten doen. Ze zeilt dus soms langs de afschrikwekkende kliffen ­vanwege de goede wind en vaart dan weer in rustig, liefelijk water. Van omwonenden, winkeliers en de NS wordt verwacht dat ze bereid zijn binnen hun eigen verantwoordelijkheid mee te werken aan de aanpak van de drugsoverlast. Particuliere bewaking van de NS én de politie houden toezicht in het station. Beide partijen kunnen beveiligingscamera’s uitlezen en aansturen. Voor deze samenwerkende partners vervult de gemeente een regierol. Dat vraagt om een nevengeschikte opstelling. Daarbij is er verschil tussen de partners die wel een subsidierelatie met de gemeente hebben en zij die dit niet hebben. Voor de ­overlastplegers opereert de gemeente eenduidig als autoriteit. Belangrijk voor het succes van het project is overigens de doorslaggevende rol die nieuwe bestuurders hebben gespeeld bij het creëren van draagvlak bij de betrokken partijen. Door sterk bestuurlijk en ambtelijk leiderschap heeft men het project van de  grond gekregen en samenwerking waar nodig ‘afgedwongen’.

overheid en nevenheid in voedselveiligheid Door de toegenomen complexiteit van de productiesystemen is de rol van de overheid in de voedselveiligheid veranderd van autoritaire allesweter naar professionele auto­ riteit. Velde de keurmeester vroeger een dwingend oordeel over de kwaliteit van voedsel en waren, tegenwoordig wordt een ondernemer op de eigen verantwoordelijkheid aangesproken als het gaat om de waarborg voor veilig voedsel en veilige waren. Door bedrijven zelf opgestelde en met de VWA afgestemde HACCP-systemen – al dan niet vertaald in hygiënecodes – vormen nu de basis voor de handhaving. De overheid heeft hierin een sturende én faciliterende rol gekregen. Zeker door schaalvergroting en internationalisering is het waarborgen van voedsel­ veiligheid ingewikkeld geworden. Door een razendsnelle import van problemen heeft de overheid niet direct overal een pasklare oplossing voor.

de ideale lijn

25

drijvende krachten achter dit dilemma Hierna volgen de belangrijke drijvende krachten die volgens betrokkenen bij de casus en bij het rapport Spanningsvelden in de Handhaving achter dit dilemma spelen:

economie Hoe meer welvaart de burger kent, des te minder afhankelijk is zij van de overheid. Er zijn immers middelen om problemen zelf op te lossen. Dit vermindert de machts­ positie van de overheid om zich bovengeschikt op te stellen. Bedrijven importeren uitheemse producten, omdat daar vraag naar is. De VWA moet erop toezien dat door deze import geen gezondheidsrisico’s binnenkomen. Dat kan in eerste instantie door voorlichting en zo nodig door het opleggen van sancties.

cultuur Door kennis en ICT is de burger tegenwoordig mondiger en krijgt de overheid minder ruimte om te ‘betuttelen’ en zich autoritair te gedragen. Met die mondigheid en de toegenomen informatiestroom via nieuwe media komt het vanzelfsprekende ­vertrouwen van de burger in de overheid in het gedrang. Was de burger voorheen overtuigd dat de overheid alles het beste wist en altijd gelijk had, tegenwoordig vraagt hij zich af of het waar is wat de overheid zegt. Vervolgens verifieert hij dit op internet. Het vroegere ontzag voor de staat is overigens tegelijk met de ontkerkelijking geleidelijk verdwenen. Het gevoel van hiërarchie, dat kerkelijke burgers in de opvoeding mee­ kregen en dat de kerkelijke leiders ook in stand hielden, zorgde voor een natuurlijk ontzag voor de overheid. Tegenwoordig moet de overheid dit ontzag eerst verdienen. Dat geldt overigens overal in de maatschappij. Ook de status van bijvoorbeeld ­docenten, doktoren en werkgevers is veranderd. Naast overheidsgezag bestaan er andere concurrerende gezagsdragers, voortkomend uit religie of andere sterke culturele waarden. Eenzijdig verticaal gezag – ‘van boven af’ – maakt plaats voor meer horizontaal gezag: wederzijds respect.

politiek De overheid heeft – door de enorme groei van het aantal instanties – inmiddels vele gezichten. Naast gemeente, provincie en het Rijk heeft de burger ook te maken met bijvoorbeeld de Opta, de NMa en de EU. Het is niet altijd duidelijk wie verantwoordelijk is voor welke zaken en dat stelt de burger zelf in staat te onderhandelen over zijn belangen. Voedselproducenten maken door middel van hun eigen voedselveiligheidssystemen zelf ‘afspraken’ met de VWA. Ondernemersverenigingen zitten aan tafel met het gemeentebestuur in Heerlen om maatregelen te nemen tegen drugsoverlast.

26

de ideale lijn

technologie Nieuwe technologieën leiden tot nieuwe handhavingsvraagstukken. Dat kan de ­overheid dwingen een andere positie in te nemen, omdat zij door kennisachterstand niet op elke vraag een antwoord heeft. Verder holt technologiegedreven globalisering de positie van de overheid uit. Activiteiten zijn mobiel geworden, waardoor private partijen zich nu aan overheidsmacht kunnen onttrekken door zich internationaal te verplaatsen. De VWA noemt de introductie van het HACCP-systeem zelf “het begin van een verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en bedrijfsleven. Het bedrijfsleven is zelf verantwoordelijk voor de beheersing van de hygiëne. De VWA controleert via systeemcontrole of dit op een goede manier gebeurt.”

de ideale lijn

27

de ideale lijn

29

hoofdstuk 6

scenario’s voor handhaving in 2016

De beschreven dilemma’s die tot nu toe een rol hebben gespeeld binnen handhaving, zullen dat ook in de toekomst blijven doen. Als we kijken naar de toekomst over een aantal jaren – we kiezen hiervoor het jaar 2016 – dan kunnen we ons daarbij twee ­werelden voorstellen. Aan de ene kant een wereld waarin de economie weer aantrekt, de media begrip toont voor vermeende daders, de burger steeds actiever deelneemt aan de politiek, de technologie in steeds meer variaties aanwezig is (concurrerende systemen) en de cultuur informeler. Op het gebied van handhaving komt er dan een roep om een pragmatische aanpak, waarin de overheid zich als nevenheid opstelt en waarin aan het stimuleren van naleving de voorkeur wordt gegeven. Dit scenario hebben we Stroming genoemd, omdat dit het risico schetst van overheden die ernstig uit de koers raken of vertraging oplopen in de (tegen)stroming van uitzonderingen en overleg. Een stroming kan positief zijn omdat die je sneller vooruitbrengt zonder extra inspanning. Maar er kunnen ook nadelen aan een stroming kleven: je kunt de controle over de snelheid en de richting verliezen, en dan is het lastig uit de stroming te komen. En een tegenstroming heeft zelfs het effect dat je niet vooruit komt of zelfs achteruit gaat. Aan de andere kant zien we ook signalen voor een trendbreuk. Herstelt de economie zich niet, is in de media vooral aandacht voor slachtoffers, eist de politiek het alleenrecht weer op, wordt de technologie homogener en de cultuur formeler, dan komen we in een Klif-scenario. In dit scenario is er behoefte aan een overheid die zich weer principieel, repressief en bovengeschikt opstelt ten opzichte van de burger. Dit kan een beeld oproepen van een overheid als een afschrikwekkende klif waarop je kunt stuklopen. Hoewel beide scenario’s niet wenselijk zijn, is het in dit kader goed ze in hun uiterste vormen te schetsen, om voorbereid te kunnen zijn op de mogelijke kansen en risico’s. In de tabel rechts worden de verschillende drivers per scenario samengevat.

de ideale lijn

30

Stroming

Klif

Media

Begrip voor de dader

Empathie met het slachtoffer

Politie

Participatieve democratie

Representatieve democratie

Technologie

Heterogene systemen

Homogene systeem

Cultuur

Informeel

Formeel

Dilemma’s

Verleiden Pragmatisch Nevenheid

Afschrikken Principieel Overheid

6.1 stroming-scenario Het is 2016. De overheid heeft zich de laatste jaren (sinds 2010) steeds verder terug­ getrokken en er is sprake geweest van verdergaande horizontalisering. Dit betekent dat de overheid zich, in plaats van met centraal beleid en bestuur, vooral bezighoudt met decentrale uitvoering en onderhandeling met de burger. Van een representatieve democratie zijn we langzamerhand terechtgekomen in een democratie waarin veel burgers voor het nemen van allerlei besluiten actief deelnemen. Hoogopgeleide ­burgers zijn door de ruime beschikbaarheid van informatie via ICT steeds mondiger geworden en door een informele cultuur is de overheid eerder een partner dan een gezaghebbende autoriteit. Bovendien is het door globalisering en toegenomen ­mobiliteit voor bedrijven en burgers ineens mogelijk om te onderhandelen met overheden: als deze overheid je niet goed genoeg kan bedienen, heb je immers de keuze voor een andere overheid binnen de EU. Het begrip De Overheid heeft plaatsgemaakt voor Een Nevenheid. In haar rol van nevenheid laat de overheid in 2016 veel over aan het weer opbloeiende vrije marktmechanisme. Het principe is niet meer met wet- en regelgeving greep ­houden op zoveel mogelijk zaken. Om de markt op elk gebied optimaal zijn werk te laten doen, is er vanuit de overheid juist sprake van deregulering en krijgt het bedrijfsleven de leiding én de verantwoordelijkheid. Handhaving krijgt vorm door zelf­ regulering bij het bedrijfsleven. Om bezittingen te beschermen en de veiligheid te waarborgen zoeken bedrijven en burgers eigen oplossingen. Bijvoorbeeld door het screenen van klanten bij binnenkomst of door het bouwen van afgesloten woongemeenschappen (‘gated communities’). Een maatschappij met veel hekken en poortjes is het gevolg. Door al deze afgesloten woon- en werkgebieden is er veel minder openbare ruimte, wat de taak van de politie beperkt. Wie slachtoffer wordt van een misdrijf, heeft het vaak aan zichzelf te wijten. “Je had zelf maar voorzorgsmaatregelen moeten nemen”, is de gedachte. In sommige gevallen is er wel de wens dat de overheid handelend optreedt. Dan speelt zij hier op contractbasis op in.

de ideale lijn

31

Zo wordt de politie een betaalde handhavingsmacht met prestatiecontracten en ­concurreert zij met private beveiligingsbedrijven. De burger behoort tot een aantal gemeenschappen met eigen faciliteiten; overdag op het werk, thuis in de beveiligde woonwijk en ’s avonds in de all-inclusive sportclub. Overal zorgen pasjes voor identificatie, waardoor de buitensluiting van ordeverstoorders en overtreders van de regels is verzekerd. De overheid is in het Stroming-scenario niet de baas, maar heeft een faciliterende rol gekregen. Professionals krijgen op verschillende gebieden prikkels om te helpen de naleving te waarborgen. Voorwaarde voor het succes van deze rol van de overheid is uiteraard een samenwerking tussen burgers en bedrijfsleven. De burger heeft zich bovendien moeten organiseren om zijn eigen belangen te kunnen (laten) behartigen door marktpartijen. Niet iedereen is immers mondig genoeg. Toch vallen veel nietmondige partijen buiten de boot. Natuurlijk is het belangrijk de kwaliteit van de dienstverlening te garanderen die het naleven van de regels bevordert. Hiervoor zijn er waarborglabels die particuliere beveiligers en andere toezichthoudende instanties kunnen krijgen als ze volgens de norm presteren. Deze labels moeten bedrijven regelmatig opnieuw verdienen, zodat de kwaliteit relatief steeds hoger wordt.

operatie Hartslag in 2016 Het is begonnen met het opstarten van de dialoog met junks, verspreiders en producenten van soft drugs. Deze drugs hebben na controle een keurmerk ‘goedgekeurd’ gekregen. Ook zijn afspraken gemaakt over de voorwaarden voor de distributie. De overlast van softdrugs is op die manier tot een minimum beperkt. Voor de aanpak van harddrugs, waar het repressieve beleid geen langetermijnoplossing blijkt, lokt de aanpak van Zürich als succesverhaal. Hier worden al enige tijd goede resultaten geboekt met het legaliseren van harddrugs en het voeren van onderhandelingen met dealers en junks. Inmiddels is er ook in Heerlen de wens om voorzichtig de dialoog aan te gaan met de verspreiders en gebruikers van harddrugs. Net als destijds bij de legalisering van prostitutie is de verwachting dat verkoop en consumptie van harddrugs uiteindelijk uit de illegale sfeer kan worden gehaald. Door overleg en samenwerking met de betrokken partijen en de belanghebbenden (winkeliers, ­omwonenden) moeten er duidelijke richtlijnen komen voor deze ‘nieuwe bedrijfstak’.

voedselveiligheid in 2016 Door de opkomst van allerlei consumentenkeurmerken heeft de VWA minder autoriteit gekregen. De mondige consument houdt zelf scherp in de gaten of producten veilig zijn en neemt desnoods een advocaat in de arm om de fabrikant de vervolgen. Daarom stellen bedrijven zelf de allerhoogste eisen aan hun producten. Niet de VWA, maar de dreigende en mondige consument is hierbij het schrikbeeld voor de industrie.

32

de ideale lijn

Deze verschuiving van publieksrechtelijke naar privaatrechtelijke ‘afschrikking’ gaat verder dan alleen de consument: verzekeraars eisen van de producent niet alleen veilige, maar ook gezonde producten. Fabrikanten van gezondheidsbedreigende producten krijgen claims van verzekeraars die niet willen opdraaien voor deze risico’s. Bedrijven zorgen er dus zelf wel voor dat aan de hoogste eisen wordt voldaan. Het verdwijnen van de driedubbele hamburgers uit het assortiment van fastfoodketens in 2016 is hiervoor illustratief. De rol van de VWA is door deze ontwikkelingen steeds beperkter geworden. Goedkeuring door middel van een speciaal label of een sterk merk is waardevoller geworden dan handhaving door de VWA.

6.2 klif-scenario Na schokkende gebeurtenissen als de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh heeft het poldermodel in 2016 afgedaan. Er is weer een sterke behoefte aan een daadkrachtige overheid, die beoordeeld wordt op de kwaliteit van de dienstverlening. De maatschappij is sterk gepolariseerd. Er heerst angst voor ‘de ander’, door het ontbreken van een gemeenschappelijke ideologie. In plaats van een ideologie is er wel een gemeenschappelijk thema: veiligheid. De overheid moet die veiligheid waarborgen, want ‘wij’ moeten ons veilig voelen tegen de bedreiging van ‘de ander’. In alle EU-landen is een beweging te zien naar repressie, mede door de terreurdreiging. Het algemeen belang is het grootste goed. Rust binnen de maatschappij wordt zo nodig afgedwongen. Gedogen is niet langer aan de orde, op welk gebied dan ook. De kwakkelende economie en de roep vanuit de samenleving om een sterke overheid die korte metten maakt met halfslachtigheid, heeft geresulteerd in een kabinet dat vóór alles een sterk landsbestuur aanhangt. Het nationale belang staat centraal. In het jaar 2016 is het overheidsapparaat, doordat het taken op sommige terreinen weer naar zich toe heeft getrokken, aanzienlijk gegroeid. Er wordt geselecteerd en geconcentreerd op de taken waarmee de overheid daadwerkelijk resultaat kan boeken. Deze selectiviteit wordt gepresenteerd als een principiële keuze. Behalve dat de overheid op meer terreinen de regie voert, is ook de rol van Brussel niet langer leidend. Het internationale beleid is minder van belang dan de rol van Den Haag.

de ideale lijn

33

Er is weer respect voor de overheid en haar diensten. De burger kijkt tegen de politie op. Ook is de ‘meester’ op scholen weer opnieuw in beeld. Voor het bepalen van beleid neemt de politiek het voortouw. Discussies spelen zich vooral in de Eerste en Tweede Kamer af en steeds minder tussen ambtenaren en burgers. De opkomstpercentages bij de verkiezingen van 2015 hebben alle records gebroken. De tolerantie onder de bevolking neemt af. Voor afwijkend gedrag is geen ruimte. Naarmate de overheid steeds meer succes boekt met handhaving door repressie, stellen de steeds kritischer burgers en het bedrijfsleven steeds hogere eisen. Wat eerder werd gezien als een hele prestatie, is nu ‘de norm’ die de overheid moet halen. De overheid zet daarom technologieën als ICT en DNA volop in om de maatschappij onder controle te houden.

operatie Hartslag in 2016 Door de opkomst van de zero-tolerance-gedachte is er een einde gekomen aan ­gedogen op welk gebied dan ook. Zelfs gebruik van en handel in softdrugs worden in 2016 niet meer getolereerd. De laatste coffeeshops hebben inmiddels te horen ­gekregen dat ze moeten sluiten. De bevolking ziet junks en dealers als ‘één pot nat’. Bijna elke junk is tenslotte tegelijkertijd dealer en zorgt in beide hoedanigheden voor overlast. Repressie alleen voldoet niet meer. De maatregelen gaan veel verder met een aanpak van verplicht afkicken en een baan zoeken. Aan deze nationale aanpak zal worden vastgehouden tot de laatste overtreder is ‘opgeruimd’. Voor een eigen beleid van gemeenten is geen ruimte.

voedselveiligheid in 2016 In de loop der jaren is er een onoverzichtelijke wirwar aan kwaliteitslabels ontstaan. Er zijn klachten geweest van bedrijven dat het werken met kwaliteitssystemen zorgt voor veel extra administratieve handelingen en bureaucratie. ‘Waarvoor staat elk ­keurmerk en welke waarde moet ik daaraan hechten?’ is de vraag van de burger. ‘Wie is er uiteindelijk verantwoordelijk voor de kwaliteit?’ Een aantal incidenten heeft dat gevoel versterkt. Daarbij zijn de kwaliteitssystemen, bijvoorbeeld voor producten uit het buitenland, toch niet feilloos gebleken. Vanwege de ernstige bedreiging voor de volksgezondheid, waardoor is men inmiddels voorzichtiger geworden. Grenscontroles zijn in 2016 weer in ere hersteld. Er zijn geregeld steekproeven en ­controles in fabrieken en keukens. Nederland legt kwaliteitseisen op aan buitenlandse fabrikanten. Nederlandse regels gaan boven regels uit Brussel. De burger gaat ervan uit dat al het aangebodene goed is. Er is immers weer een nationale overheid waarop hij kan vertrouwen.

de ideale lijn

35

hoofdstuk 7

de mix van keuzes tussen de dilemma’s De twee toekomstbeelden die met de scenario’s geschetst worden, laten uitersten zien van de dilemma’s die binnen handhaving spelen. De dilemma’s worden in de praktijk ervaren als echte tegenstellingen. In het bestuur zijn regelmatig lijnrecht tegenover­ gestelde visies te herkennen op de gebieden ‘afschrikken en verleiden’, ‘principieel en pragmatisch’ en ‘overheid en nevenheid’. Zoals gezegd, is het mogelijk in strategische zin gedurende een periode achtereenvolgens te kiezen voor bijvoorbeeld verleiden of afschrikken. Handhaving kan op een zeker moment zelfs een mix zijn die elementen van beide (tegengestelde) keuzes in zich heeft. Hoe dan ook, de handhaving zal ­moeten kunnen laveren tussen deze uitersten en de optimale mix moeten vinden, afhankelijk van de politieke, maatschappelijke, bestuurlijke en economische context. Laveren is echter geen zwalken of polderen, maar een manier om vooruit te komen en de omstandigheden optimaal te benutten. De drijvende krachten – in zeiltermen: de (tegen)wind, de (tegenstroming), de afschrikwekkende kliffen – kunnen zeker risico’s vormen voor het ‘doorschieten’ van (handhavings)beleid. Schrikreacties – voor de klif, de stroming of een plotseling opstekende stormwind – kunnen leiden tot zwalkend beleid. Maar het doel van het laveren en het zorgvuldig manoeuvreren tussen uitersten is vooruitgang. De overheid moet dat doorschieten dus voorkomen door extremen op tijd te signaleren (en daarop te reageren) en met de juiste stuurmanstechniek een bepaalde windrichting in haar voordeel te laten werken. De overheid moet ook goed zicht hebben op de kliffen en de verraderlijke stroming, en zorgen dat ze niet uit angst voor de een in de ander terechtkomt. Dat kan door subtiel het roer een duwtje te geven of juist de gunstige wind dicht bij de kliffen te gebruiken om er vandaan te komen. Dat is iets anders dan het sluiten van een compromis (polderen), waarbij je voor beide kanten in een afgezwakte vorm kiest (‘vlees noch vis’). Bij de optimale mix kies je, op verschillende momenten of voor verschillende doelgroepen en situaties, voor het ene én het andere onveranderde uiterste van een dilemma. Daarbij ga je ervan uit dat het ene uiterste juist bevorderlijk werkt voor het andere uiterste (‘win-winsituatie’).8 Een voorbeeld is dat je met een zeilschip uit onstuimig water wilt komen en dit doet door nog onstuimiger golven op te zoeken waar de wind en stroming je helpen in het rustige water aan de andere kant te komen.

8 Gebaseerd op de theorie van het cyclische karakter van waardensystemen, van Trompenaars en Hampden-Turner.

de ideale lijn

36

In de volgende figuur is het laveren tussen de uitersten schematisch weergegeven, waarbij de punten 1 en 2 de uitersten van het dilemma vormen en punt 3 de verzoening aangeeft. In dit punt is er geen sprake meer van een tegenstelling, maar komen beide uitersten optimaal tot hun recht. Zodra de onafhankelijke kanten van het dilemma van elkaar gescheiden zijn in tijd of plaats, wordt het namelijk weer mogelijk om beide te kiezen. Je kunt immers eerst het één en dan het ander doen of op de ene plaats het een en op de andere plaats het ander. Op die manier kunnen dilemma’s uiteindelijk worden verzoend en omgevormd tot een schijnbare tegenstelling, oftewel een paradox.

Laveren tussen twee uitersten

Mate van Verleiden

1

3

2 Mate van Afschrikking

afschrikken en verleiden In een Klif-context, bijvoorbeeld ontstaan door een zwakke economie, zal de ­maatschappij vaak een duidelijke voorkeur hebben voor repressief optreden. Door het afschrikkende effect van het straffen van overtreders – bijvoorbeeld door mediaaandacht – ontstaat er uiteindelijk ‘vraag’ naar stimulerende maatregelen door de overheid. De burger realiseert zich immers dat hij de regels beter kan naleven. Als zich door deze ontwikkeling na verloop van tijd een Stroming-scenario voordoet met stimuleringsmaatregelen van een ‘nevenheid’ om niet te overtreden, dan roepen deze bekeerlingen des te harder om repressie van mensen die alsnog overtreden (het ‘gestopte roker’-effect). Ter illustratie een schematische weergave van deze beweging in onderstaand diagram.

de ideale lijn

37

Verzoenen Verleiden - Afschrikken

afschrikking door hard te straffen, daardoor ...

wordt er een duidelijk signaal afgegeven aan potentiële overtreders, waardoor ...

ervoor zorgt dat men bij overtreding zelf roept om ...

men zich eerder laat verleiden om na te leven, wat ...

principieel en pragmatisch Ook in dit dilemma is de juiste mix mogelijk. In een omgeving waarbij de politiek zich als partner wil opstellen (Stroming), kan de handhaving pragmatisch zijn. Er is begrip voor de overtreder (en voor zijn situatie) en er wordt gezocht naar een maatwerkoplossing. Maar een ingrijpend incident kan de aanleiding vormen om bij bepaalde overtredingen tijdelijk terug te keren naar één uniforme norm, waarbij de regels voor een specifieke groep overtreders steeds volgens hetzelfde principe worden gehandhaafd (Klif). De maat is dan vol. Tegelijkertijd kan er op andere handhavings­ gebieden nog steeds op een pragmatische manier met de regels worden omgegaan. Door selectief te werk te gaan, kan ook dit dilemma worden verzoend.

Verzoenen Principieel - Pragmatisch

principieel handhaven, zodat we ...

spontane naleving stimuleren waardoor we ...

waardoor er ruimte is voor ...

pragmatisch met onze middelen kunnen omgaan ...

de ideale lijn

38

overheid en nevenheid Handhaving in de rol van bovengeschikte overheid of als nevengeschikte overheid wisselen elkaar logischerwijs af. De overheid kan er eerst voor kiezen om op basis van gelijkwaardigheid met de burger te onderhandelen, juist om aan draagvlak en gezag te winnen. Vervolgens kan zij, als dat niet werkt, haar bovengeschikte positie gebruiken om mensen aan tafel te ‘dwingen’ of de in samenspraak gemaakte afspraken vervolgens met meer legitimiteit af te dwingen. Technologie en cultuur spelen hierbij een belangrijke rol. Aan het begin van een tijdperk met nieuwe technologische ontwikkelingen of in tijden waarin de overheid niet wordt erkend als gezaghebbend (Stroming) is het beter om een nevengeschikte positie in te nemen. Heeft de overheid de technologie onder de knie of haar gezag herwonnen (Klif), dan kan zij weer als bovengeschikte optreden. Verzoenen Overheid - Nevenheid

we willen geen escalatie of normvervaging, dus moeten we soms …

autoritair en met gezag optreden, maar ...

in gesprek treden en afspraken maken, echter …

we willen burgers niet van ons vervreemden, dus moeten we …

de optimale mix in de twee casussen Hoe ziet nu de optimale mix in keuzes bij dilemma’s eruit in de twee casussen over drugsoverlast en voedselveiligheid? Oftewel: welke combinatie van tuigage, te voeren zeil en aan te houden koers is gekozen? De verschillende elementen van die combinatie – mix – zijn uiteraard te veranderen naarmate je verder komt of de (weers)omstandigheden veranderen. Het doel blijft door de zeestraat te komen: handhaving.

operatie hartslag Bij de aanpak van drugsoverlast heeft men, na aanvankelijke repressie voor iedereen, het handhavingsoptreden per doelgroep gesplitst. Bij de aanpak van Heerlense junks ligt de nadruk op stimuleren en kiest men voor een pragmatische benadering als ‘partner’ (nevenheid). Tegen dealers treedt de overheid als bovengeschikte op en er wordt op een principiële manier hard en afschrikkend gestraft.

de ideale lijn

39

Operatie Hartslag splitsing dilemma per doelgroep

Heerlense junks verleiden pragmatisch nevenheid

Dealers afschrikken principieel overheid

voedselveiligheid De VWA heeft na invoering van de hygiënecodes eerst vooral nevengeschikt in overleg gestimuleerd dat het systeem werd toegepast. Bedrijven moesten op de hoogte zijn van de inhoud van de code en kregen de tijd om hun controlesysteem in te voeren. De VWA had hierin een stimulerende rol als adviseur en overlegpartner. Later, toen de deelnemende partijen geen excuus meer hadden om niet volgens de hygiënecode te werken, is er principieel en repressief gestraft. De dilemma’s zijn hier dus in tijd gescheiden.

Manier van handhaven

Voedselveiligheid

Verleiden Pragmatisch Nevenheid Afschrikken Principieel Overheid Tijd

de ideale lijn

41

tot slot

Om nog maar eens die bekende uitspraak te herhalen: “Voorspellen is altijd moeilijk, vooral als het de toekomst betreft.” De toekomst van handhaving is dus nog altijd onzeker. Maar wel zeker is dat de drie genoemde dilemma’s zich ook in de toekomst zullen aandienen. Misschien zal de komende zeven jaar een steeds grotere wens tot repressie ontstaan, zoals geschetst in het Klif-scenario. Maar ook een toekomst waarin de maatschappij en de burger vragen om een meer nevengeschikte rol van de overheid is denkbaar: het Stroming-scenario. Beide scenario’s zijn mogelijk. Net als bij het zeilen een tegenwind kan omslaan in wind mee of een gunstige stroming door getijdenwerking langzaam in een tegenstroom verandert. Handhaving is net zo gevoelig voor getijden, veranderingen en omstandigheden. Daarom zal de handhaver de scenario’s moeten herkennen om steeds bewust te kunnen kiezen voor meebewegen of juist tegensturen. Dat gebeurt uiteraard met de bedoeling om uiteindelijk de optimale mix binnen de drie dilemma’s te kunnen vinden en de uitersten elkaar te laten versterken. Het bereiken van dit punt is geen eenmalige uitdaging, omdat de wereld om de handhaver heen voortdurend verandert. Bij een steeds weer kerend tij zal hij telkens opnieuw zijn kompas moeten gebruiken en zijn coördinaten moeten herberekenen om te weten op welke koers hij ligt, waar de kliffen en stromingen zich bevinden en of er bijgestuurd moet worden. Iets wat hij altijd al moest doen, maar nu hopelijk gesteund door een kaart van de toekomst van handhaven, met de Klif en de Stroming duidelijk op de kaart aangegeven.

42

de ideale lijn

de ideale lijn

43

over het ccv

Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) draagt bij aan de maatschappelijke veiligheid door met partners integrale aanpakken te ontwikkelen en een brede implementatie van deze aanpakken te bevorderen. Het CCV zorgt voor ondersteuning en afstemming op maat. Deze publicatie is gebaseerd op de uitgave Laveren tussen Scylla en Charibdis. Over de toekomst van de handhaving (2005) van De Ruijter Management, Amsterdam, voor het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving (ministerie van Justitie).

nalevingsexpertise Het programma Nalevingsexpertise van het CCV ontwikkelt en verspreidt toepasbare instrumenten over regelnaleving. Deze instrumenten zijn gebaseerd op gedragswetenschappelijke kennis. U kunt hier terecht voor advies, handreikingen, instrumenten en begeleiding van workshops en expertmeetings op het gebied van handhaving. Het CCV heeft ook de volgende instrumenten en projecten: • Tafel van elf • Stijlwijzer handhaving • Gedragscodes • Preventief supportersbeleid • Zelftest handhaving Het CCV juicht een breed gebruik van zijn instrumenten en producten toe. Informatie uit deze publicatie is, met bronvermelding, vrij te kopiëren en te gebruiken. Reacties en ervaringen zijn van harte welkom, per mail via [email protected] Voor meer informatie over deze publicatie kunt u contact opnemen met Mirjam Prinsen, e-mail [email protected]

44

colofon Uitgave Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid Jaarbeursplein 17, 3521 AN Utrecht Postbus 14069, 3508 SC Utrecht Informatiedesk (030) 751 67 77 [email protected] www.hetccv.nl Tekst CCV Redactie Leene.txt, Gouda Ontwerp en vormgeving VormVijf, Den Haag Fotografie Pallieter de Boer, Utrecht Druk Artoos, Rijswijk ISBN 978 90 77845 39 4 © het CCV, december 2010 Oplage: 1000 exemplaren

de ideale lijn

de ideale lijn veiligheid door samenwerken

De ideale lijn Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving

Stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) draagt bij aan de maatschappelijke veiligheid door het stimuleren van publiek-private samenwerking, actieve kennisdeling van de veiligheidspraktijk en kwaliteitsontwikkeling van instrumenten en regelingen.