I.
Při stanovení výše místně obvyklého nájemného pro účely doplatku na bydlení není možné bez dalšího vycházet z výše obvyklého nájemného v bytech obecních v dané lokalitě, pokud žadatel o doplatek na bydlení užívá byt tržní.
II.
Orgán pomoci v hmotné nouzi může při určení místně obvyklého nájemného pro účely doplatku na bydlení zohlednit „přiměřenou“ podlahovou plochu bytu pro určitý počet osob jen ve výjimečných případech, kdy je zřejmé, že byt je pro žadatele o doplatek na bydlení nadměrný za předpokladu, že je reálně možné, aby si tato osoba našla byt levnější o menší rozloze v dané lokalitě, příp. stavebně-technické řešení jejího bytu (domu) reálně umožňuje pronájem (podnájem) jeho části.
Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský V Brně dne 31. července 2013 Sp. zn.: 578/2013/VOP/AV Vážený pane řediteli, dovoluji si Vás seznámit s výsledky šetření, jež jsem vedl ve věci podnětu manželů S. a R. P., bytem K. (dále také „stěžovatelé“), kteří se na mě obrátili v záležitosti výše dávek na bydlení. V rámci šetření jsem se seznámil s Vaším vyjádřením, s vyjádřením Úřadu práce ČR, krajské pobočky ve Zlíně, kontaktního pracoviště Kroměříž (dále také „úřad“), s poskytnutou spisovou dokumentací v této věci a s vyjádřením ředitelky odboru nepojistných dávkových systémů Ministerstva práce a sociálních věcí, které jsem si v této věci vyžádal. Dovolte mi, abych nejprve v krátkosti shrnul skutková zjištění, ke kterým jsem dospěl v rámci šetření. 1. Skutková zjištění v rámci šetření Paní P. uplatnila dne 22. 6. 2009 žádost o příspěvek na živobytí, její manžel je osobou společně posuzovanou. Dávka byla přiznána od 1. 6. 2009, v současné době je vyplácena ve výši 5.970,- Kč. Paní P. podala dne 3. 12. 2012 žádost o doplatek na bydlení, její manžel je osobou společně posuzovanou. Dávka byla přiznána od 1. 12. 2012 (oznámení vydané Úřadem práce ČR, krajskou pobočkou ve Zlíně, kontaktním pracovištěm Kroměříž, ze dne 7. 12. 2012, č. j.: MPSV-UP/5194793/12/HMN) ve výši 1.820,- Kč. Paní P. doložila platnou nájemní smlouvu od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2013, z níž vyplývají tyto náklady: nájem ve výši 3.000,- Kč, záloha na elektřinu ve výši 500,- Kč, podlahová plocha domu nebyla uvedena.
Paní P. nebyla vyzvána k doložení podlahové plochy bytu k žádosti o doplatek na bydlení, k tomuto byla vyzvána až při osobním jednání dne 11. 2. 2013, podlahovou plochu doložila dne 19. 2. 2013 (uvedla podlahovou plochu 78,37 m 2). Žadatelka doložila při podání žádosti tyto uhrazené náklady na bydlení: -
24.000,- Kč ze dne 1. 11. 2012 (zpětně uhrazený nájem za leden až srpen 2012), 6.000,- Kč nájem za září a říjen 2012 (podkladní doklad není datován), 3.000,- Kč nájem za listopad 2012, ze dne 4. 11. 2012, 3.000,- Kč nájem za prosinec 2012, ze dne 4. 12. 2012.
Odůvodněné náklady na bydlení byly pro účely řízení o doplatku na bydlení stanoveny následovně. Byla započítána podlahová plocha bytu v souladu s metodickým pokynem Ministerstva práce a sociálních věcí č. 4/2010 (č. j.: 2010/98474-21) 52m2, neboť byt obývají dvě osoby a žadatelka nedoložila doklad o velikosti podlahové plochy. Nájem v místě a čase obvyklý byl stanoven rovněž v souladu s výše uvedeným metodickým pokynem na základě výše nájemného, která je stanovena na 1m 2 bytu u bytového fondu obce dané velikosti, tj. do 1999 obyvatel (35,- Kč m2). Elektřinu nebylo možné zohlednit, neboť žadatelka nedoložila fakturu za elektřinu. Odůvodněné náklady na bydlení byly stanoveny ve výši 1.820,- Kč. Za měsíc prosinec 2012 byl přiznán doplatek na bydlení ve výši 1.820,- Kč, za měsíc leden 2013 byla dávka poskytnuta ve výši 1.620,- Kč (1.820,- – 200,- Kč příspěvek na bydlení), od 1. února 2013 byla dávka zvýšena na částku 1.770,- Kč (1.820,- – 50,- Kč příspěvek na bydlení). Paní P. uplatnila dne 5. 11. 2012 žádost o příspěvek na bydlení, její manžel je osobou společně posuzovanou. Dávka byla přiznána od 5. 8. 2012 ve výši 50,- Kč. Nebyly doloženy náklady na bydlení za 2. a 3. kalendářní čtvrtletí, bylo zohledněno pouze to, že stěžovatelé topí pevnými palivy. Za měsíce 8-11/2012 proběhla výplata dávky v prosinci 2012 ve výši 200,- Kč, za měsíc 12/2012 proběhla výplata dávky v lednu 2012 ve výši 50,- Kč. Zpětně doplacené nájemné bylo započítáno pro účely příspěvku na bydlení do nákladů za 4. čtvrtletí 2012 ve výši 36.000,- Kč. Od 1. 1. 2013 byl příspěvek na bydlení zvýšen na částku 5.095,- Kč měsíčně (normativní náklady činí 6.886,- Kč, od této částky bylo odečteno 30 % z 5.970 Kč – částka životního minima rodiny). 2. Právní hodnocení V případě postupu úřadu ve věci příspěvku na bydlení jsem neshledal pochybení. V záležitosti stanovení výše doplatku na bydlení úřad dle mého názoru pochybil. Níže uvádím důvody, které mě vedly k přijetí tohoto závěru.
2
Stěžejní otázkou, kterou je třeba se zabývat v daném případě, je, jakým způsobem je možné určit výši místně obvyklého nájemného pro účely hodnocení vzniku nároku na doplatek na bydlení a pro účely stanovení jeho výše. 2.1 Interpretace pojmu místně obvyklého nájemného Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“), uvádí v ustanovení § 34 odst. 1 definici pojmu nájemného pro účely výpočtu doplatku na bydlení. Dle citovaného ustanovení se nájemným, které se započítává do odůvodněných nákladů na bydlení pro účely doplatku na bydlení, rozumí nájemné hrazené v nájemních bytech, a to až do výše, která je v místě obvyklá, popřípadě nájemné až do výše cílového nájemného podle zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu. Vzhledem k tomu, že již došlo k deregulaci nájemného, je pro účely výpočtu doplatku na bydlení relevantní výše nájemného, která je v místě obvyklá. Zákon o pomoci v hmotné nouzi přitom již blíže neurčuje, jakým způsobem se stanoví výše nájemného, které je v místě obvyklé. Místně obvyklé nájemné je neurčitý právní pojem, jehož interpretace je svěřena orgánu pomoci v hmotné nouzi. Návodem při interpretaci místně obvyklého nájemného jsou metodické pokyny Ministerstva práce a sociálních věcí. Starší metodický pokyn Ministerstva práce a sociálních věcí, odboru rodiny a dávkových systémů, č. 4/2010, ze dne 13. 12. 2010, č. j.: 2010/98474-21, doporučil orgánům pomoci v hmotné nouzi postupovat při stanovení místně obvyklého nájemného následujícím způsobem (a to do doby, než budou v České republice k dispozici objektivní podklady k uvedené problematice). Zmíněným metodickým pokynem doporučilo Ministerstvo práce a sociálních věcí pro účely pomoci v hmotné nouzi po 1. 1. 20111 (po ukončení regulace nájemného) vycházet z výše „v místě a čase obvyklého nájemného“. Současně v metodickém pokynu ministerstvo navrhuje postup pro stanovení v místě a čase obvyklého nájemného do doby, než bude k dispozici mapa výše „v místě a čase obvyklého nájemného“ v jednotlivých regionech, kterou připravuje Ministerstvo pro místní rozvoj. Ministerstvo doporučilo zjistit u příslušného odboru obecního úřadu, popřípadě u organizace, která spravuje bytový fond obce, výši nájemného, stanoveného pro jednotlivé typy bytů, popřípadě výši nájemného stanoveného na 1 m2 bytu. Pokud jsou v místě realitní kanceláře, které zprostředkovávají nájem bytů v osobním vlastnictví, doporučuje se i u nich zjistit dotazem průměrnou výši nájemného, popřípadě nájemného počítaného na 1 m2 plochy bytu. Uvedené údaje poslouží orgánu pomoci v hmotné nouzi k porovnání nájemného, které bude uvádět nájemce po dohodě s vlastníkem bytu. Bude-li výše nově sjednaného nájemného vyšší než nájemné, které orgán pomoci v hmotné nouzi stanoví na základě výše uvedeného průzkumu jako nájemné v místě a čase obvyklé pro určitý typ bytu, bude 1
V některých případech bylo stanovení cílového nájemného prodlouženo do konce roku 2012.
3
bráno v úvahu pro stanovení nároku na dávku a její výši nájemné v místě a čase obvyklé. Pokud bude nájemné, a to buď nově sjednané, nebo původní nezměněné, nižší než částka nájemného v místě a čase obvyklá, bude brána v úvahu pro stanovení nároku na dávku skutečná výše nájemného. Pokud k dohodě o stanovení výše nájemného mezi vlastníkem bytu a nájemcem po 1. 1. 2011 nedojde, má se pro účely pomoci v hmotné nouzi zato, že i nadále výše nájemného činí částku platnou před uvedeným datem. Dosud nebyl vydán nový metodický pokyn k postupu při stanovení výše nájemného, které je v místě obvyklé. Komentář k zákonu o pomoci v hmotné nouzi2 k této problematice uvádí totožné doporučení k postupu při stanovení výše nájemného, které je v místě obvyklé. Nájemné v místě obvyklé určuje orgán pomoci v hmotné nouzi na základě vlastního prošetření (dotazem u příslušného odboru obecního úřadu a u realitních kanceláří). Z komentáře vyplývá, že nájemné v místě obvyklé je třeba stanovit pro určitý typ bytu. Co se rozumí typem bytu, však komentář již blíže neuvádí. S pojmem obvyklého nájemného pracuje mimo jiné také mapa nájemného zmíněná v metodickém pokynu Ministerstva práce a sociálních věcí. Mapa nájemného zveřejněná na webových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj definuje pojem „obvyklé nájemné“ v souladu s definicí obvyklé ceny podle ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o oceňování majetku“). „Obvyklou cenou se pro účely tohoto zákona rozumí cena, která by byla dosažena při prodejích stejného, popřípadě obdobného majetku nebo při poskytování stejné nebo obdobné služby v obvyklém obchodním styku v tuzemsku ke dni ocenění. Přitom se zvažují všechny okolnosti, které mají na cenu vliv, avšak do její výše se nepromítají vlivy mimořádných okolností trhu, osobních poměrů prodávajícího nebo kupujícího ani vliv zvláštní obliby. Mimořádnými okolnostmi trhu se rozumí například stav tísně prodávajícího nebo kupujícího, důsledky přírodních či jiných kalamit. Osobními poměry se rozumí zejména vztahy majetkové, rodinné nebo jiné osobní vztahy mezi prodávajícím a kupujícím. Zvláštní oblibou se rozumí zvláštní hodnota přikládaná majetku nebo službě vyplývající z osobního vztahu k nim.“3 Mapa nájemného obsahuje orientační údaje o výši nájemného v obcích (městech, městských částech a obvodech, a cenových oblastech), ve kterých skončila účinnost zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 150/2009 Sb. („zákon o jednostranném zvyšování nájemného“). Orientační údaje (odhad výše nájemného zjištěný dle posudku znalce pro standardní byt) byly zpracovány pro určené obce, které měly více než 2000 obyvatel podle Českého statistického úřadu k 1. 1. 2010, pro hl. město Prahu a ostatní krajská města, a pro obce Středočeského kraje s počtem obyvatel k 1. 1. 2009 vyšším než 9999.4 2
BECK, Petr. Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky pro osoby se zdravotním postižením: k 1. 5. 2012: komentář, právní předpisy. 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2012. Práce, mzdy, pojištění, s. 86. 3 http://www.mmr.cz/cs/Stavebni-rad-a-bytova-politika/Bytova-politika/Prechod-na-smluvni-najemne/Mapanajemneho. 4 http://www.mmr.cz/cs/Stavebni-rad-a-bytova-politika/Bytova-politika/Prechod-na-smluvni-najemne/Mapanajemneho
4
Z informací zveřejněných na webových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj vyplývá, že zdrojem dat pro vytvoření mapy nájemného byly i údaje o výši nájemného v obecních bytech (v tomto případě jsou však zohledněna určitá specifika sjednávání nájemních smluv daná rozdíly mezi komerčními pronajímateli a samosprávou).5 Vzhledem k tomu, že zákon o pomoci v hmotné nouzi sám definici pojmu místně a časově obvyklého nájemného neobsahuje, je třeba nahlédnout do jiných právních předpisů. S pojmem místně a časově obvyklého nájemného pracuje zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“). Dle ustanovení § 696 odst. 2 citovaného zákona platí, že nedošlo-li ke sjednání nájemného dohodou, může pronajímatel písemně navrhnout nájemci zvýšení nájemného. Souhlasí-li nájemce s návrhem na zvýšení nájemného, zvyšuje se nájemné počínaje třetím kalendářním měsícem od doručení návrhu. Nesdělí-li nájemce pronajímateli písemně do dvou měsíců od doručení návrhu, že se zvýšením nájemného souhlasí, má pronajímatel právo navrhnout ve lhůtě dalších tří měsíců, aby výši nájemného určil soud. Soud na návrh pronajímatele rozhodne o určení nájemného, které je v místě a čase obvyklé. Výši nájemného soud určí ke dni podání návrhu soudu. Samotný občanský zákoník však místně a časově obvyklé nájemné nedefinuje. V důvodové zprávě k zákonu č. 132/2011 Sb.,6 kterým došlo ke změně zmíněného ustanovení § 696 občanského zákoníku, se uvádí, že otázka zařazení definice pojmu „obvyklé nájemné“ byla zvažována, nicméně zákonodárce následně přistoupil k tomu, že bude analogicky využita stávající právní úprava, a sice zákon o oceňování majetku. Z ustanovení § 2 tohoto zákona lze dovodit, že v místě obvyklé nájemné je nájemné, za které by bylo možno pronajmout byt v daném místě, stavu a čase. Do výše obvyklého nájemného nemohou být promítnuty mimořádné okolnosti trhu, osobní poměry pronajímatele a nájemce, ani vlivy zvláštní obliby. Soudní judikatura k vymezení pojmu obvyklého nájemného je prozatím velmi kusá. Z judikatury správních soudů se k dané problematice vztahuje například rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 9. 2009, č. j.: 30 Ca 127/2008-507 či usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6.2011, sp. zn.: 12 Co 289/2010.8 Civilní soudy využívají pro určení místně obvyklého nájemného především znalecké posudky. Stanovení místně obvyklého nájemného se věnuje například publikace autorů Tomislava Šimečka a kolektivu s názvem „Místně obvyklé nájemné“. Autoři vycházejí 5
http://www.mmr.cz/cs/Ministerstvo/Ministerstvo/FAQ/III-BYTOVA-POLITIKA. Zákon č. 132/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 7 Právní věta v daném případě zní: Má-li být obvyklé roční nájemné stanoveno způsobem určení obvyklé ceny podle § 2 odst. 1 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, je nutné při jeho stanovení vycházet ze zjištěné výše ročního nájemného sjednaného při nájmu stejných, popřípadě obdobných nemovitostí v předmětném roce. Kritérium stejnosti, popř. obdobnosti nemovitosti vyžaduje znát nejen stav a umístění posuzované nemovitosti, nýbrž také stav a umístění nemovitostí srovnávaných. Bez zjištění těchto údajů není nezbytné porovnání vůbec možné. 8 Sama okolnost, zda je nájemní smlouva k bytu uzavřena na dobu určitou či neurčitou, nemá vliv na výši ceny nájmu, obvyklou v daném místě a čase. 6
5
při stanovení místně obvyklého nájemného ze zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, a ze zákona o oceňování majetku. Místně obvyklé nájemné definují jako nájemné, -
za které je možné v daném místě a čase a za běžných tržních podmínek pronajmout porovnatelný byt, který naplňuje definici obvyklé ceny, a které je rozlišováno vymezením územní jednotky (např. celou obcí, sídlem, katastrálním územím či jiným cenovým pásmem, tj. třídou polohy, lokalitou); kdy na výši ceny má největší vliv poloha a stav bytu.9
Autoři publikace přitom při stanovení obvyklého nájemného vycházejí z nájemného tržního (nikoliv například z výše nájemného v případě obecních bytů, která může být nižší v návaznosti na sociální politiku obce). V záležitosti stanovení obvyklého nájemného pro účely doplatku na bydlení jsem se obrátil též na Ministerstvo práce a sociálních věcí za účelem zjištění, jakým způsobem je Úřad práce ČR aktuálně metodicky veden při určování místně obvyklého nájemného. Z vyjádření, které jsem obdržel, vyplynulo, že Ministerstvo práce a sociálních věcí aktuálně doporučuje různé postupy. Jedním z nich je zjišťování nájemného v místě obvyklého na základě vlastního prošetření. Pro uvedený účel má úřad práce možnost zjistit u příslušného odboru obecního úřadu, popřípadě u organizace, která spravuje bytový fond obce, výši nájemného stanoveného pro jednotlivé typy bytů. Pokud jsou v místě realitní kanceláře, které zprostředkovávají nájem bytů v osobním vlastnictví, může úřad práce i u nich zjistit dotazem průměrnou výši nájemného, popřípadě výši nájemného počítaného na 1 m2 plochy bytu. Dále je možné, aby úřad práce vycházel z mapy nájemného zveřejněné na webových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj. Tyto údaje slouží jako orientační data, přesto Ministerstvo práce a sociálních věcí doporučuje z této mapy vycházet, a to i v případě, že pro určitou obec není údaj v mapě nájemného obsažen, neboť lze vycházet i z údajů od obcí sousedních. Obecně pak platí, že pokud osoby v hmotné nouzi obývají podlahovou plochu, která je zřejmě pro jejich potřeby nadměrná, doporučuje se porovnání výše nájemného v místě obvyklého s náklady na plochu bytu připadající na jednotlivé osoby, která je používána při stanovení nákladů na bydlení v rámci státní sociální podpory. V případě, že byt obývá jedna osoba, doporučuje se započítat plochu 38 m2, pokud byt obývají dvě osoby, doporučuje se započítat plochu 52 m 2, v případě tří osob 68 m2 a v případě čtyř osob 82 m2. Obývá-li byt více osob, lze obytnou plochu úměrně navýšit. Nájemné je pak stanoveno prostřednictvím výpočtu: započitatelná podlahová plocha x nájemné v místě obvyklé na 1 m2 podlahové plochy. Ministerstvo však doporučuje, aby úřad práce postupoval při stanovení těchto částek podle situace v místě citlivě, tzn. výše uvedené kritérium je pouze pomůckou pro posouzení, zda je byt pro určitý počet osob (jednotlivce) přiměřený. 9
ŠIMEČEK, Tomislav a kol. Místně obvyklé nájemné. 1. vyd. Praha: Občanské sdružení majitelů domů, bytů a dalších nemovitostí v ČR, 2010, s. 15.
6
Určení výše nájemného v místě obvyklého musí úřad práce řádně v oznámení/rozhodnutí odůvodnit. 2.2 Postup úřadu práce při stanovení místně obvyklého nájemného Dovolte mi, abych se blíže k postupu úřadu při stanovení místně obvyklého nájemného v konkrétním případě vyjádřil. 2.2.1 Stanovení místně obvyklého nájemného na 1m2 V případě manželů P. bylo využito jako místně obvyklé nájemné nájemné v obecním bytě v obdobné obci do 1999 obyvatel v regionu, tj. 30,- Kč/m2. Vzhledem k tomu, že by tato částka neměla být nižší než dřívější cílové nájemné, bylo započteno 35,- Kč/m2. Cenová mapa nebyla využita z důvodu, že je zpracována pro obce, které mají více než 2000 obyvatel, nelze též srovnávat obec K. (2320 obyvatel10) s obcí N. D. (420 obyvatel11). Taková interpretace obvyklého nájemného však v daném případě dle mého názoru neobstojí. Manželé P. neužívají byt ve vlastnictví obce, nýbrž si pronajímají byt (rodinný dům) od soukromého pronajímatele. Výši obvyklého nájemného tak nelze stanovit jako nájemné obvyklé v obecních bytech, neboť stěžovatelé užívají byt tržní. Výše nájemného v bytech obecních a v bytech tržních dosud není srovnatelná, přestože již byla ukončena regulace nájemného. Reálně jsou výše nájmů v bytech ve vlastnictví obcí často nižší, než tržní nájemné, neboť obec realizuje tímto způsobem svou sociální politiku.12 V důsledku toho obce stanoví rovněž podmínky, na základě kterých pronajímají byty ve svém vlastnictví. Všem osobám žijícím na území obce tak fakticky nemusí být byty ve vlastnictví obce (za zvýhodněné nájemné) přístupné. Rovněž je třeba přihlédnout k tomu, zda obec N. D. vůbec disponuje dostupnými obecními byty. Jedná se o velmi malou obec o počtu obyvatel 420, jejíž převážnou část zástavby tvoří rodinné domy, lze tak očekávat, že obec vůbec bytový fond nevlastní. Z výše uvedených důvodů tak v daném případě nebylo možné jako místně obvyklé nájemné na m2 využít částku o nájemném v obecních bytech. Též v komentáři k zákonu o pomoci v hmotné nouzi je uvedeno, že nájemné v místě obvyklé je třeba stanovit pro určitý typ bytu. Typ bytu je pak dle mého názoru určen nejen dispozicí, velikostí, lokalitou, ale též tím, zda jde o byt tržní či byt ve vlastnictví obce. Skutečnost, že je třeba využít v případě tržního bytu obvyklé tržní nájemné, odpovídá také definici místně obvyklého nájemného vycházející ze zákona o oceňování majetku, kdy je místně obvyklé nájemné stanoveno jako nájemné, za které by bylo možno pronajmout porovnatelný byt v daném místě, stavu a čase a za běžných tržních podmínek v dané lokalitě. Takový byt musí být reálně dostupný, 10
http://mesta.obce.cz/zsu/vyhledat-7818.htm http://mesta.obce.cz/zsu/vyhledat-10503.htm 12 Dle ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. 11
7
což byty ve vlastnictví obce vzhledem k podmínkám, které si obce kladou pro přístup k obecnímu bydlení, často nesplňují. Z definice ze zákona o oceňování majetku vychází též mapa nájemného, kdy je nájemné stanoveno posudkem soudního znalce. Domnívám se, že primárně by měl úřad vycházet z tohoto údaje tak, aby se vyhnul složitým výpočtům při vytváření průměrného nájemného v dané lokalitě. Takový postup je ovšem předpokládán i metodickým pokynem č. 4/2010. Údaj z mapy nájemného by byl pravděpodobně využit rovněž v řízení před soudem, jehož předmětem by byla výše nájemného v místě a čase obvyklého podle občanského zákoníku. Postup, kdy je využit údaj z mapy nájemného, též minimalizuje nebezpečí překročení mezí správního uvážení. Pokud mapa nájemného údaj o výši nájemného neobsahuje a nelze zjistit údaj o výši nájemného například v sousední obci, tj. prakticky se tak bude dít v případě malých obcí o velikosti do 2000 obyvatel, je možné přistoupit ke stanovení obvyklého nájemného na základě vlastní úvahy úřadu práce s ohledem na znalost místních podmínek. Nelze však srovnávat nájemné v bytech obecních a v bytech tržních, je třeba zohlednit, za jakou částku se obvykle v dané obci pronajímají reálně dostupné byty. 2.2.2 Využití údaje o přiměřené podlahové ploše bytu při stanovení místně obvyklého nájemného Z doložené spisové dokumentace vyplývá, že celková podlahová plocha domu činí 78,37 m2, přičemž obytná plocha samotná činí zhruba 60 m 2 (bez chodeb a verandy). Úřad práce však zohlednil pouze „přiměřenou“ podlahovou plochu 52 m 2. Předně je třeba uvést, že úřad práce měl vyzvat stěžovatelku již při podání žádosti o dávku písemně k osvědčení skutečností rozhodných pro nárok na dávku a její výši v souladu s ustanovením § 49 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi, neboť doklad o podlahové ploše bytu je součástí náležitostí žádosti o doplatek na bydlení v souladu s ustanovením § 72 odst. 4 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi. Eventuálně si mohl úřad práce údaj o podlahové ploše bytu vyhledat ve spisové dokumentaci k příspěvku na živobytí. Úřad práce tak nezjistil takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti v souladu s ustanovením § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. K zápočtu přiměřené podlahové plochy při stanovení vzniku nároku na doplatek na bydlení nelze v žádném případě přistupovat mechanicky a za všech okolností. Ne ve všech případech platí, že byt o velikosti větší, než je tzv. velikost přiměřená, je bytem automaticky dražším. V bytě o velikosti 30 m2 není reálně na trhu vyžadováno poloviční nájemné, než v bytě o velikosti 60 m2. Nabídka malometrážních bytů na trhu je navíc značně omezená. V konkrétním případě stěžovatelů je pravděpodobné, že by byt o přiměřené velikosti 52 m 2 v dané lokalitě o nájemném nižším než je 3.000,- Kč pravděpodobně nesehnali. Je tak třeba zabývat se otázkou, zda lze po stěžovatelích spravedlivě žádat a nepřímo je fakticky nutit (prostřednictvím stropování doplatku na bydlení), aby si našli jiné menší bydlení, které však nalézt v dané lokalitě ani nemohou. Vyvstává zde tudíž otázka, zda hledání menšího bytu (domku) v okolí by naopak neznamenalo vyšší náklady ze státního rozpočtu, jimž by se úřad práce měl snažit předcházet.
8
Současně je třeba přihlédnout k tomu, že stěžovatelé vlastně užívají pouze obytnou plochu o velikosti zhruba 60 m2, plocha chodeb a verandy není prakticky využitelná, nelze si tak představit jako v případě jiných velkých bytů, že by byl jeden pokoj například dán do podnájmu tak, aby byl zvýšen příjem rodiny. Okrajově lze uvést, že z tzv. přiměřených ploch bytů vycházejí normativní náklady na bydlení stanovené nařízením vlády pro účely příspěvku na bydlení. Normativní náklady na bydlení vyjadřují určité přiměřené náklady podle velikosti obce, velikosti bytu a počtu osob v rodině. V případě obce do 9999 a dvou osob jsou stanoveny na částku 6.886,- Kč. Tato částka je tak brána jako přiměřená. V porovnání s místně obvyklým nájemným, které zjistil úřad v případě stěžovatelů, jde o nesrovnatelně vyšší částku. Přiměřené náklady na bydlení by přitom měly vycházet z obvyklých cen nájemného na trhu (každoročně se mění). K započtení „přiměřené“ podlahové plochy by měl úřad práce dle mého názoru přistupovat opravdu jen ve výjimečných případech, kdy je zřejmé, že byt je pro žadatele o doplatek na bydlení nadměrný za předpokladu, že je reálně možné, aby si tato osoba našla byt levnější o menší rozloze v dané lokalitě, příp. stavebnětechnické řešení jejího bytu (domu) reálně umožňuje pronájem (podnájem) jeho části. I v tomto případě by však nemělo dojít ke snížení doplatku na bydlení prostřednictvím obvyklého nájemného a zápočtu přiměřené plochy bytu okamžitě. V rámci sociální práce by měl pracovník úřadu práce seznámit klienta s touto skutečností a pomoci mu s hledáním bydlení, přičemž by mu měl ponechat na hledání bydlení určitý časový prostor, příp. mu doporučit, aby nabídl část svého bytu (domu) k pronájmu (podnájmu). Smyslem a účelem doplatku na bydlení je poskytnout osobě v hmotné nouzi příspěvek na náklady na bydlení tak, aby jí zůstala částka živobytí, tj. minimální hranice peněžních příjmů k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb.13 Nezbytné náklady na bydlení však musí být prostřednictvím doplatku na bydlení hrazeny v plné výši (na rozdíl od příspěvku na bydlení, kdy se náklady na bydlení kryjí pouze částečně) tak, aby bylo zachováno ústavně zaručené právo na pomoc v hmotné nouzi zakotvené v čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť zajištění bydlení patří bezpochyby mezi základní životní podmínky. Pod pojmem nezbytných nákladů na bydlení je pak třeba chápat náklady za lidsky důstojné, bezpečné, hygienicky nezávadné a na trhu reálně dostupné trvalé bydlení. Jinými slovy, osoba v hmotné nouzi musí mít šanci najít si v dané lokalitě bydlení, na jehož náklady by jí stát přispíval prostřednictvím dávek na bydlení v plné výši (za předpokladu, že osoba v hmotné nouzi nemá žádný příjem). Úřad práce v daném případě v rozporu se smyslem a účelem doplatku na bydlení přistoupil mechanicky ke stanovení obvyklého nájemného, aniž by se dostatečným způsobem zabýval tím, jaké jsou nezbytné náklady na bydlení v dané lokalitě. Takový postup může vést až ke ztrátě bydlení osob v hmotné nouzi. 2.2.3 Odůvodnění oznámení o přiznání dávky doplatku na bydlení ze dne 7. 12. 2012, č. j.: MPSV-UP/5194793/12/HMN
13
Ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi ve spojení s ustanovením § 1 odst. 1 zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů.
9
Rovněž je třeba podotknout, že způsob výpočtu nájemného v daném místě a čase obvyklého (včetně jeho využití při stanovení odůvodněných nákladů na bydlení) zůstal navíc stěžovatelům zcela skryt, neboť není obsažen v odůvodnění oznámení o přiznání dávky. Domnívám se, že v těchto případech, kdy úřad využívá správní úvahu či interpretuje neurčitý právní pojem, na němž závisí výše dávky, je třeba dbát na odůvodnění oznámení zvýšený zřetel. Oznámení je třeba chápat jakožto rozhodnutí v materiálním smyslu slova. Rozhodnutí nemusí obsahovat odůvodnění pouze v případě, kdy je účastníku řízení v plném rozsahu vyhověno,14 což může nastat zpravidla v jednoduchých případech. Za takové případy ovšem nelze považovat situace, kdy rozhodnutí závisí na výkladu neurčitých právních pojmů či je vydáváno na základě správního uvážení. Za předpokladu, že úřad vede správní úvahu či interpretuje neurčitý právní pojem, je třeba, aby svůj postup řádně zdůvodnil tak, aby bylo rozhodnutí přezkoumatelné a současně byla dodržena zásada předvídatelnosti (legitimního očekávání).15 Skutečnost, že je nezbytné oznámení/rozhodnutí o doplatku na bydlení odůvodnit, přičemž v rámci odůvodnění je třeba uvést, jakým způsobem úřad dospěl ke stanovení místně obvyklého nájemného, zdůraznila též ve svém vyjádření ředitelka odboru nepojistných dávkových systémů Ministerstva práce a sociálních věcí. Úřad práce ČR by měl být tímto způsobem ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí metodicky veden. Na základě výše uvedeného jsem shledal v postupu Úřadu práce ČR, krajské pobočky ve Zlíně, kontaktního pracoviště Kroměříž, v záležitosti stanovení výše doplatku na bydlení, pochybení. V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), si Vás dovoluji požádat o poskytnutí vyjádření k této věci a o přijetí opatření k nápravě v konkrétní záležitosti manželů P. (například cestou přezkumného řízení či řízení o neprávem odepřené dávce v souladu s ustanovením § 45 zákona o pomoci v hmotné nouzi). Požadované vyjádření mi prosím zašlete v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv do 30 dnů od doručení tohoto dopisu. Děkuji Vám za spolupráci v této věci a zůstávám s pozdravem
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. (dopis je opatřen elektronickým podpisem)
14
Ustanovení § 68 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, s. 614. 15
10
Vážený pan Mgr. Petr Janíček ředitel Úřad práce ČR, krajská pobočka ve Zlíně Čiperova 5182 760 42 Zlín Údolní 39 602 00 Brno tel: (+420) 542 542 888, fax: (+420) 542 542 112
11
