I.
Při hodnocení trvání nároku na příspěvek na živobytí je orgán pomoci v hmotné nouzi povinen postupovat v souladu se zásadou co nejmenšího zatěžování dotčených osob.
II.
Pokud má orgán pomoci v hmotné nouzi za prokázané, že příjemce dávky žije sám v azylovém domě pro muže, a přesto vyzývá příjemce dávky k doložení rozsudku soudu o svěření dítěte do péče matky, je takový postup příliš formalistický, neboť okruh společně posuzovaných osob může být určen například prostřednictvím sociálního šetření.
III.
Jestliže je příjemce příspěvku na živobytí osobou invalidní ve III. stupni, je vyžadování prohlášení o stanovené vyživovací povinnosti a jejím plnění nad rámec zákona o pomoci v hmotné nouzi, neboť u osob invalidních ve III. stupni není možné snížit částku živobytí v důsledku neplnění vyživovací povinnosti.
IV.
V případě, že má orgán pomoci v hmotné nouzi pochybnost o době platnosti doloženého posudku o invaliditě, může pro účely posouzení dalšího trvání nároku na příspěvek na živobytí uplatnit podnět k provedení kontrolní lékařské prohlídky či kontaktovat Českou správu sociálního zabezpečení.
Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský V Brně dne 8. dubna 2013 Sp. zn.: 5729/2012/VOP/AV Vaše čj.: MPSV-UP/31469/13/AA Vážená paní ředitelko, dovoluji si Vás seznámit s výsledky šetření, jež jsem vedl ve věci podnětu pana M.D. (dále také „stěžovatel“), který se na mě obrátil v záležitosti odnětí příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení ke dni 1. 9. 2012. V rámci šetření jsem se obeznámil s Vaším vyjádřením a poskytnutou spisovou dokumentací. Dovolte mi, abych v krátkosti shrnul skutkový stav věci. 1. Skutková zjištění v rámci šetření Rozhodnutím Úřadu práce ČR, krajské pobočky pro hl. m. Prahu, kontaktního pracoviště Praha 9, ze dne 14. 9. 2012, čj.: MPSV-UP/3833260/12/HMN, byl stěžovateli odejmut příspěvek na živobytí od 1. 9. 2012, neboť nedoložil na výzvu úřadu ze dne 4. 9. 2012 platný rozsudek soudu o svěření dítěte do péče a o stanovení vyživovací povinnosti, prohlášení o stanovené vyživovací povinnosti a jejím plnění (s uvedením dluhu na výživném), rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení o přiznané invaliditě. Stěžovatel se vzdal práva na odvolání, v důsledku čehož bylo následné odvolání rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí,
odborem odvolání a správních činností nepojistných dávek, ze dne 14. 12. 2012, čj.: MPSV-UM/12419/12/9S-HMP, zamítnuto. Ministerstvo práce a sociálních věcí, odbor odvolání a správních činností nepojistných dávek, neshledalo důvody pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení či pro vydání nového rozhodnutí. Rozhodnutím Úřadu práce ČR, krajské pobočky pro hl. m. Prahu, kontaktního pracoviště Praha 9, ze dne 14. 9. 2012, čj.: MPSV-UP/3833963/12/HMN, byl stěžovateli odejmut doplatek na bydlení od 1. 9. 2012 vzhledem k tomu, že nedoložil na základě výzvy ze dne 4. 9. 2012 platný rozsudek soudu o svěření dítěte do péče a o stanovení vyživovací povinnosti, prohlášení o stanovené vyživovací povinnosti a jejím plnění (s uvedením dluhu na výživném), rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení o přiznané invaliditě. Rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí, odboru odvolání a správních činností nepojistných dávek, ze dne 18. 12. 2012, čj.: MPSVUM/12594/12/9S-HMP, bylo zrušeno v rámci zkráceného přezkumného řízení rozhodnutí Úřadu práce ČR, krajské pobočky pro hl. m. Prahu, ze dne 14. 9. 2012, čj.: MPSV-UP/3833963/12/HMN, kterým byl stěžovateli odejmut s účinností od 1. 9. 2012 doplatek na bydlení. Věc byla vrácena Úřadu práce ČR, krajské pobočce pro hl. m. Prahu, k novému projednání a rozhodnutí. Důvodem zrušení byl nesprávný postupu úřadu spočívající v tom, že v řízení o odnětí doplatku na bydlení úřad nevydal výzvu k doložení podkladů (výzva byla vydána pouze v řízení o příspěvku na živobytí). Z odůvodnění rozhodnutí dále plyne, že důvodem odnětí doplatku na bydlení nemohl být v daném případě ani zánik nároku na příspěvek na živobytí (stěžovateli byl doplatek na bydlení přiznán v souladu s ustanovením § 33 odst. 5 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů). Z odůvodnění rozhodnutí je dále zřejmé, že úřadu byla prokázána skutečnost, že je stěžovatel osobou invalidní ve III. stupni. Potvrzení o plnění případné vyživovací povinnosti tak nebylo rozhodnou skutečností pro nárok na dávku. Jedinou skutečností, která nebyla úřadu osvědčena, je skutečnost, zda má stěžovatel svěřeno do péče nezletilé nezaopatřené dítě (děti), či nikoliv (za účelem stanovení okruhu společně posuzovaných osob). Za období od září do listopadu 2012 byla stěžovateli přiznána opakovaně na základě jeho žádostí každý měsíc mimořádná okamžitá pomoc z důvodu vážné újmy na zdraví ve výši 2.020,- Kč a na úhradu nezbytného jednorázového výdaje (na úhradu nákladů na bydlení). Od prosince 2012 byly stěžovateli přiznány opět opakované dávky pomoci v hmotné nouzi, přestože nedoložil rozsudek soudu o svěření dítěte do péče. Do prohlášení o stanovené vyživovací povinnosti a jejím plnění klient uvedl základní údaje dcery, na kterou má stanoveno výživné, s tím, že další požadované údaje mu nejsou známy. Předmětem mého šetření byl postup Úřadu práce ČR, krajské pobočky pro hl. m. Prahu, kontaktního pracoviště Praha 9 (dále také „KoP Praha 9“), při odejmutí příspěvku na živobytí, neboť rozhodnutí o odejmutí doplatku na bydlení bylo ve zkráceném přezkumném řízení zrušeno.
2
2. Právní hodnocení Náležitosti žádosti o příspěvek na živobytí upravuje ustanovení § 72 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“). V žádosti o příspěvek na živobytí je žadatel povinen vyplnit údaje o tom, kdo je společně posuzovanou osobou. Formulář žádosti o příspěvek na živobytí obsahuje poučení, aby žadatel uvedl všechny osoby, které s žadatelem společně užívají byt (skutečný pobyt) na adrese, kterou uvedl žadatel na tiskopise. Manžela či manželku a nezletilé nezaopatřené děti žadatele a ostatních společně posuzovaných osob má dle poučení žadatel uvést i tehdy, jestliže s ním společně byt neužívají. Zjištění okruhu společně posuzovaných osob je nezbytným předpokladem pro hodnocení vzniku nároku na příspěvek na živobytí. Dle ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi se pro účely posuzování stavu hmotné nouze hodnotí příjmy a sociální a majetkové poměry žadatele o dávky spolu s příjmy a sociálními a majetkovými poměry dalších tzv. společně posuzovaných osob. Zákon o pomoci v hmotné nouzi odkazuje na zákon č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o životním a existenčním minimu“), který okruh společně posuzovaných osob vymezuje, pokud zákon o pomoci v hmotné nouzi nestanoví jinak. Dle ustanovení § 4 zákona o životním a existenčním minimu se společně posuzují rodiče a nezletilé nezaopatřené děti1, v tomto případě zákon nehovoří o splnění podmínky společného užívání bytu. Stejně tak není splnění podmínky společného užívání bytu předpokladem pro společné posuzování v případě manželů, ti jsou společně posuzováni bez ohledu na to, zda společně užívají byt (s určitými výjimkami). V případě zletilých dětí a nezletilých zaopatřených dětí zákon podmínku společného užívání bytu těchto dětí a rodičů proto, aby tvořili okruh společně posuzovaných osob, vyžaduje. V ustanovení § 4 odst. 3 a odst. 5 zákon o životním a existenčním minimu pamatuje na situace, kdy spolu rodiče a nezletilé nezaopatřené děti fakticky nežijí. Jestliže bylo nezletilé nezaopatřené dítě svěřeno do péče jednoho z rodičů na základě rozhodnutí příslušného orgánu (zpravidla soudu), neposuzuje se společně s druhým rodičem, nestanoví-li tento zákon jinak. Společně s nezaopatřeným dítětem se posuzuje vždy rodič, který prohlašuje pro účely zvláštního právního předpisu (zákon o životním a existenčním minimu odkazuje například na zákon o daních z příjmu), že spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. Zákon o pomoci v hmotné nouzi k okruhu společně posuzovaných osob dále uvádí možnost vyloučení určité osoby z okruhu na žádost za předpokladu, že žadatel prokáže, že tato osoba s ním neužívá byt a společně s ním se nepodílí na úhradě nákladů společných potřeb (tuto skutečnost je třeba prokázat, nestačí pouhé 1
Taková právní úprava je logická, neboť příspěvkem na živobytí se v systému hmotné nouze řeší případný nedostatek prostředků k zajištění výživy a základních osobních potřeb: určení okruhu společně posuzovaných osob pak musí respektovat především právní vazby těchto osob ve smyslu existence vzájemné vyživovací povinnosti, takovou vyživovací povinnost mají rodiče vůči nezletilým nezaopatřeným dětem. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, čj.: 6 Ads 98/2008-53. Dostupný na www.nssoud.cz.
3
písemné prohlášení žadatele o dávku). Pokud nastane situace, že osobu lze posuzovat v rámci dvou či více okruhů společně posuzovaných osob, orgán pomoci v hmotné nouzi na základě své správní úvahy určí, do kterého okruhu osoba patří, a to podle skutečného soužití osob. Dle zákona o pomoci v hmotné nouzi se tak nemusí manželé a rodiče a jejich nezletilé nezaopatřené děti posuzovat vždy automaticky společně. Pokud například otec dětí, který je současně manžel, od rodiny odejde a skutečně s ní nežije, měl by být posuzován samostatně, přestože dosud nedošlo k rozvodu a k určení povinnosti výchovy a výživy k nezletilým nezaopatřeným dětem. Mělo by tak být zdůrazněno faktické soužití osob vzhledem k tomu, že příspěvek na živobytí je dávkou, která slouží k zajištění základní výživy a základních osobních potřeb. Za účelem určení okruhu společně posuzovaných osob je jednou z možností orgánu pomoci v hmotné nouzi vyžadovat rozsudek soudu o rozvodu (ten by však neměl být vyžadován, pokud je možné údaj o rozvodu zjistit například z občanského průkazu), případně rozsudek soudu o svěření dítěte do péče a o stanovení vyživovací povinnosti. Tyto doklady však nejsou vždy nezbytné. Zákon o pomoci v hmotné nouzi je mezi obligatorní náležitosti žádosti o příspěvek na živobytí neuvádí. V případě vyživovací povinnosti ustanovení § 72 odst. 3 písm. e) zákona o pomoci v hmotné nouzi zmiňuje pouze doložení prohlášení o plnění soudem stanovené vyživovací povinnosti vůči nezletilému dítěti, případně o výši dluhu na výživném. Prohlášení o plnění vyživovací povinnosti pak není relevantní skutečností pro osoby invalidní ve třetím stupni, neboť u těchto nedochází ke snížení částky živobytí v důsledku neplnění vyživovací povinnosti v souladu s ustanovením § 24 odst. 1 písm. d) zákona o pomoci v hmotné nouzi. Tento údaj tak není třeba zjišťovat u osob invalidních ve třetím stupni (a dalších osob vymezených ustanovením § 24 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi). K žádosti o příspěvek na živobytí musí být dle ustanovení § 72 odst. 3 dále přiložen doklad o výši příjmu, doklad o výši nákladů na bydlení, doporučení odborného lékaře o nutnosti dietního stravování (nemusí být přiloženo vždy, jen pokud má osoba předepsáno dietní stravování a má zájem o zvýšení dávky v důsledku dietního stravování), prohlášení o plnění soudem stanovené vyživovací povinnosti vůči nezletilému dítěti, případně o výši dluhu na výživném (nemusí být přiloženo vždy − viz výše). Jiné náležitosti žádosti zákon o pomoci v hmotné nouzi nestanoví. V souladu se zásadou co nejmenšího zatěžování dotčených osob2 zákon o pomoci v hmotné nouzi v § 72 odst. 6 stanoví, že lze-li některé z náležitostí žádosti o příspěvek na živobytí ověřit z rozhodnutí příslušných orgánů nebo z jiných dokladů, nevyžaduje se přiložení potvrzení. Zákon o pomoci v hmotné nouzi odkazuje například na posuzování zdravotního stavu okresní správou sociálního zabezpečení dle ustanovení § 8 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. Citované ustanovení pak přímo dává Úřadu práce ČR možnost dát podnět okresní správě sociálního zabezpečení k provedení kontrolní lékařské prohlídky, jde-li o prokázání trvání invalidity třetího stupně pro účely řízení o dávce pomoci v hmotné nouzi a již uplynula platnost
2
ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
4
posudku; v těchto případech je okresní správa sociálního zabezpečení povinna informovat orgán pomoci v hmotné nouzi o výsledku posouzení. Provedením šetření jsem dospěl k závěru, že Úřad práce ČR, krajská pobočka pro hl. m. Prahu, kontaktní pracoviště Praha 9, vyžadoval podklady od stěžovatele za účelem posouzení dalšího trvání nároku na příspěvek na živobytí nad rámec zákona o pomoci v hmotné nouzi. Postupoval tak v rozporu s právními předpisy. Dávku nebylo možné odejmout, pokud stěžovatel tyto údaje nedoložil. Dokládání rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení o přiznané invaliditě Ve spisové dokumentaci je obsažen posudek o invaliditě ze dne 5. 5. 2011, z něhož vyplývá, že posuzovaný je invalidní ve třetím stupni (je na invalidním vozíku). Na posudku není vyznačeno omezení doby jeho platnosti. Z protokolu o jednání ze dne 14. 9. 2012, obsaženého ve spisové dokumentaci, vyplývá, že pracovnice KoP Praha 9 telefonicky ověřovala u České správy sociálního zabezpečení situaci klienta. Pracovnice České správy sociálního zabezpečení sdělila, že stěžovatel podal v květnu 2012 námitku proti rozhodnutí o invaliditě a má se dostavit k dalšímu jednání. Následně (již poté, co bylo vydáno rozhodnutí o odejmutí příspěvku na živobytí) kontaktovala pracovnice KoP Praha 9 písemně Okresní správu sociálního zabezpečení Kladno dopisem ze dne 26. 9. 2012. Požádala o sdělení, zda zdravotní stav stěžovatele odpovídá invaliditě III. stupně. Dopisem ze dne 4. 10. 2012 byla vyrozuměna, že stěžovatel byl uznán invalidním ve třetím stupni invalidity od 6. 9. 2010. Žádost o důchod mu byla zamítnuta pro nesplnění podmínky pojištěné doby. Při kontrolní lékařské prohlídce dne 27. 9. 2012 byl nadále uznán invalidním ve třetím stupni invalidity a platnost posudku je do 31. 5. 2015. Dotaz na Českou správu sociálního zabezpečení mohla pracovnice KoP Praha 9 učinit již dříve, v souladu s výše zmíněným ustanovením § 72 odst. 6 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Úřad práce ČR měl dát rovněž podnět k provedení kontrolní lékařské prohlídky, v souladu s ustanovením § 8 odst. 3 písm. d) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, nikoliv vyžadovat nový posudek o invaliditě od klienta. Dokládání platného rozsudku soudu o svěření dítěte do péče a určení výživného V žádosti o příspěvek na živobytí ze dne 7. 1. 2011, která je obsažena v kopii spisové dokumentace, stěžovatel uvedl, že je rozvedený. Neuvedl žádné společně posuzované osoby. V předmětné době stěžovatel bydlel v Azylovém domě Skloněná, který je určen pouze pro muže. Není tak možné, aby s ním fakticky žily rovněž nezletilé nezaopatřené děti. Dne 13. 9. 2012 provedla pracovnice KoP Praha 9 v Azylovém domě Skloněná místní šetření, při kterém stěžovatele nezastihla. Mluvila však s vrátným, 5
který jí potvrdil, že zde stěžovatel žije. Dotazem si pracovnice mohla ověřit, zda stěžovatel žije sám. Dne 19. 6. 2012, před stěhováním klienta do Azylového domu Skloněná, bylo provedeno sociální šetření pracovnicí KoP Praha 8 v předchozím bydlišti žadatele, v budově Armády spásy. Bylo zjištěno, že bydlí sám. Vyžadování rozsudku soudu o svěření dítěte do péče matky a určení výživného v daném případě považuji za příliš formalistické. Okruh společně posuzovaných osob mohl být určen také jinak, v návaznosti na provedené sociální šetření. Úřad práce ČR měl v daném případě přihlédnout k sociální situaci klienta a k jeho zdravotnímu postižení. Předložení rozsudku soudu o svěření dítěte do péče nebylo, dle mého názoru, v daném případě nezbytné. Zákon o pomoci v hmotné nouzi na několika místech zdůrazňuje faktické soužití osob (úřad může vyloučit osobu z okruhu společně posuzovaných osob na základě prokázání skutečnosti, že osoby spolu neužívají byt a nevedou společnou domácnost; v případě, že lze osobu posuzovat v rámci dvou či více okruhů společně posuzovaných osob, orgán pomoci v hmotné nouzi na základě své správní úvahy určí, do kterého okruhu osoba patří, a to podle skutečného soužití osob). Vzhledem k tomu, že orgán pomoci v hmotné nouzi měl za prokázané, že klient žije sám (v azylovém domě určeném pouze pro muže), měl vést úvahu, že případné nezletilé nezaopatřené děti žijí s druhým rodičem, a byly by tak s ním společně posuzovány pro účely hmotné nouze. Dokládání prohlášení o stanovené vyživovací povinnosti a jejím plnění S ohledem na to, že jde o klienta invalidního ve III. stupni (platnost invalidity III. stupně si mohl orgán pomoci v hmotné nouzi v rámci vlastní činnosti ověřit), nemohlo KoP Praha 9 vyžadovat prohlášení o stanovené vyživovací povinnosti a jejím plnění. Přestože toto prohlášení zákon o pomoci v hmotné nouzi zmiňuje explicitně jako náležitost žádosti o příspěvek na živobytí, nelze je vždy bez dalšího požadovat. Požadavek na předložení tohoto prohlášení je neoprávněný, pokud je osoba invalidní ve III. stupni. V takovém případě nemůže dojít ke snížení částky živobytí v souladu s ustanovením § 24 odst. 1 písm. d) zákona o pomoci v hmotné nouzi. Prohlášení o plnění vyživovací povinnosti tak není relevantní skutečností. Vyžadování doložení této skutečnosti není v souladu se zásadou co nejmenšího zatěžování dotčených osob (zásada proporcionality či procesní ekonomie vyjádřená v ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů). Dokládání rozsudku o rozvodu Z protokolu o ústním jednání ze dne 14. 9. 2012 je dále zřejmé, že po klientovi byl vyžadován rovněž doklad o rozvodu. Takový údaj si mohl orgán pomoci v hmotné nouzi ověřit například z občanského průkazu klienta. Předložená spisová dokumentace vykazuje navíc nedostatky. Předmětná výzva k doložení chybějících dokladů ze dne 4. 9. 2012, čj.: MPSVUP/3653861/12/HMN, není ve spisu, jehož kopie mi byla předložena, obsažena. Nově již nejsou výše uvedené doklady po klientovi požadovány a opakované dávky jsou vypláceny. 6
Na základě výše uvedeného jsem shledal v postupu Úřadu práce ČR, krajské pobočky pro hl. m. Prahu, kontaktního pracoviště Praha 9, pochybení. Pochybení jsem shledal rovněž v postupu Ministerstva práce a sociálních věcí, odboru odvolání a správních činností nepojistných sociálních dávek, které neshledalo v daném případě důvody pro zahájení přezkumného řízení. V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), si Vás dovoluji požádat o poskytnutí vyjádření k této věci. Vzhledem k tomu, že jsem shledal pochybení rovněž v postupu Ministerstva práce a sociálních věcí, obracím se s žádostí o poskytnutí vyjádření a s výzvou k přijetí opatření k nápravě (provedení přezkumného řízení) na ministryni práce a sociálních věcí. Požadované vyjádření mi, prosím, zašlete v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv do 30 dnů od doručení tohoto dopisu. Děkuji Vám za spolupráci v této věci. S pozdravem
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. (dopis je opatřen elektronickým podpisem) Vážená paní Ing. Blanka Havlík ředitelka Úřad práce ČR, krajská pobočka pro hl. m. Prahu Domažlická 1139/11 130 00 Praha 3
Ochránce následně obdržel vyjádření ministryně práce a sociálních věcí, z něhož vyplývá, že v přezkumném řízení bylo zrušeno rozhodnutí Úřadu práce ČR, krajské pobočky pro hl. m. Prahu, č. j.: MPSV-UP/3833260/12/HMN, ze dne 14. 9. 2012, o odnětí příspěvku na živobytí stěžovateli od 1. 9. 2012.
Údolní 39 602 00 Brno tel: (+420) 542 542 888, fax: (+420) 542 542 112
7
