Pojem bytu pro účely státní sociální podpory nelze s ohledem na účel příspěvku na bydlení interpretovat restriktivně pouze s odkazem na rozhodnutí stavebního úřadu o povolení užívání stavby jako bytové jednotky. Vzhledem k účelu dávky příspěvku na bydlení je nezbytné brát do úvahy též skutečnost, zda jde o ucelenou jednotku fakticky schopnou plnit samostatně funkci bydlení, tj. zda je prostor k bydlení „vhodný a zdravotně způsobilý“. V případě bytu v rozestavěném rodinném domě lze předpokládat, že tyto požadavky nebudou splněny, pakliže nebylo povoleno alespoň předčasné užívání stavby.
Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský V Brně dne 22. dubna 2013 Sp. zn.: 485/2013/VOP/AV Vaše zn.: MPSV-UP/3672/13/JI Vážený pane řediteli, děkuji Vám za poskytnuté vyjádření k záležitosti podnětu pana P.N. (dále také „stěžovatel“), a dovoluji si Vás seznámit s výsledky mého šetření v této věci. Úvodem mi dovolte v krátkosti shrnout skutková zjištění, ke kterým jsem dospěl v rámci šetření. 1. Skutková zjištění v rámci šetření. Rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí, odboru odvolání a správních činností, ze dne 15. srpna 2012, č. j.: MPSV-UM/2169/12/9S-VYK, bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce ČR, krajské pobočky v Jihlavě, kontaktního pracoviště Žďár nad Sázavou, ze dne 18. června 2012, č. j.: 48132/12/ZR, o nepřiznání příspěvku na bydlení stěžovateli. Příspěvek na bydlení nebyl stěžovateli přiznán, jelikož není vlastníkem bytu, neboť rozestavěná stavba, kterou užívá, nebyla dosud zkolaudována, nebyl tedy proveden zápis zkolaudované budovy do katastru nemovitostí. Z odůvodnění rozhodnutí je zřejmé, že pojem byt není v zákoně o státní sociální podpoře definován, definice se však nachází v řadě dalších právních předpisů různé právní síly. Občanský zákoník nedefinuje pojem bytu, pouze v ustanovení § 118 odst. 2 řadí byt (společně s nebytovými prostory) k předmětu občanskoprávních vztahů. S definicí pojmu byt se lze v současné době setkat ve dvou právních předpisech. Je to především v zákoně č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorám a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů, kde je byt definován jako místnost nebo soubor místností, které jsou podle rozhodnutí stavebního úřadu určeny k bydlení. Druhým ze zmiňovaných předpisů je vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů, kde se bytem rozumí soubor místností,
popřípadě jednotlivá obytná místnost, která svým stavebně technickým uspořádáním a vybavením splňuje požadavky na trvalé bydlení a je k tomuto účelu užívání určena. O tom, zda jde o byt, rozhoduje stavební úřad. Rozhodný je tedy kolaudační stav, nikoli faktický způsob užívání. Z Vašeho vyjádření, které jsem si v rámci šetření vyžádal, vyplynulo, že pan N. požádal o příspěvek na bydlení dne 30. května 2012, a sice od data 29. února 2012 (tj. 3 měsíce zpětně). V žádosti o dávku uvedl, že je vlastníkem bytu, na který žádá o příspěvek na bydlení. Dle výpisu z katastru nemovitostí však Úřad práce ČR zjistil, že pan N. není vlastníkem objektu určeného k bydlení, ale pouze rozestavěné stavby, tudíž nesplňuje jednu z podmínek pro přiznání příspěvku na bydlení, kterou je vlastnictví nebo nájemní vztah k bytu. Pan N. nepředložil ani povolení k předčasnému užívání stavby, stanovisko stavebního úřadu si tak Úřad práce ČR nevyžádal. Pokud by byl souhlas s předběžným užíváním stavby udělen, bylo by možné považovat byt za objekt určený k bydlení. Z Vašeho vyjádření dále vyplynulo, že posuzování, zda rozestavěná budova je či není fakticky schopna sloužit bydlení, či zda se v rozestavěné budově nachází byt – ucelená jednotka schopná plnit samostatně funkci bydlení, náleží stavebním úřadům. Úřad práce ČR tak neměl důvod provádět místní šetření v daném místě, protože není v jeho pravomoci a odbornosti posuzovat, zda rozestavěná budova je či není fakticky schopna sloužit bydlení, či zda se v rozestavěné budově nachází byt – ucelená jednotka schopná plnit samostatně funkci bydlení. Faktické užívání nemůže nahradit kolaudační řízení, či souhlas s předběžným užíváním stavby. Z vyjádření ministryně práce a sociálních věcí k této záležitosti, které jsem si v rámci šetření vyžádal, vyplynulo, že rozestavěná stavba pana N. nebyla v době odvolacího řízení zkolaudována, nebylo příslušným úřadem povoleno užívání a nebyl určen způsob využití dané nemovitosti. Ministerstvo práce a sociálních věcí, referát odvolání a správních činností Kraj Vysočina, jako odvolací orgán, ani Úřad práce, kontaktní pracoviště krajské pobočky v Jihlavě – Žďár nad Sázavou, jako prvostupňový správní orgán, nejsou příslušné k posouzení, zda v nemovitosti (v tomto případě v rozestavěné budově) je bytová jednotka určená k trvalému bydlení; toto může posoudit pouze stavební úřad, do jehož působnosti uvedená problematika náleží. Dle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí je pro určení toho, zda je daná rozestavěná stavba nemovitostí, v níž se nachází bytová jednotka určená k trvalému bydlení podle zákona o státní sociální podpoře, rozhodujícím a průkazným faktorem kolaudační rozhodnutí vydané příslušným orgánem. Dokončenou stavbu, případně její část odpovídající potřebám pro samostatné užívání, pro kterou je nutné stavební povolení, lze užívat jen na základě kolaudačního rozhodnutí, kterým se však odvolatel nemůže prokázat. Odvolací orgán byl v průběhu odvolacího řízení seznámen s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2010, č. j.: 3 Ads 23/2012-98. Zmiňovaný 2
rozsudek Nejvyššího správního soudu se zabýval problematikou, zda stavba určená k individuální rekreaci naplňuje znaky nemovitosti, ve které je byt, který vlastník užívá ve smyslu § 24 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře. Nejvyšší správní soud stanovil, že pro určení toho, co je bytem v režimu zákona o státní sociální podpoře, je podstatný i faktický stav užívání ucelené jednotky schopné plnit samostatně funkci bydlení. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu však také dále vyplývá, že předmětná stavba, určená k individuální rekreaci, byla příslušným úřadem zkolaudována a byl tak určen způsob užívání. Samostatný metodický pokyn k pojmu „byt“ Ministerstvo práce a sociálních věcí nevydalo. Úřad práce ČR je metodicky veden tak, že skutečnost, zda je bytová jednotka určena k trvalému bydlení, může posoudit pouze stavební úřad. 2. Právní hodnocení V krátkosti si dovolím nejprve shrnout právní úpravu. A. Podmínky vzniku nároku na příspěvek na bydlení Hmotněprávní podmínky vzniku nároku na příspěvek na bydlení stanoví § 24 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní sociální podpoře). Předpokladem nároku na příspěvek na bydlení je vlastnický či nájemní vztah k bytu, hlášení k trvalému pobytu v tomto bytě a určitý poměr nákladů na bydlení a příjmů. Vymezení pojmu byt pro účely státní sociální podpory zákon o státní sociální podpoře neposkytuje. Ustanovení § 24 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře pouze vyjmenovává případy, kdy jsou podmínky vlastnického či nájemního vztahu k bytu pro účely zákona o státní sociální podpoře rovněž splněny. Dle citovaného ustanovení se: - za nájemce bytu považuje též nájemce obytné místnosti1 v zařízeních určených k trvalému bydlení podle § 717 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), - za vlastníka bytu se pro účely zákona o státní sociální podpoře považuje i vlastník nemovitosti, ve které je byt, který vlastník užívá, pokud je v něm hlášen k trvalému pobytu, - za nájemce bytu se považují oba manželé, jde-li o společný nájem bytu manžely, - za dobu trvání nájemního vztahu se považuje i doba mezi skončením nájemního poměru a posledním dnem lhůty k vyklizení bytu podle § 712a občanského zákoníku,2 - za dobu trvání nájemního vztahu se považuje i doba od zániku členství v bytovém družstvu do zajištění bytové náhrady podle § 714 občanského zákoníku,
1
Obytný prostor, který není bytem, je však určen k trvalému uspokojování potřeby bydlení (svobodárna, ubytovna, penzion apod.). 2 Tzv. právo na bydlení, které se odvozuje od předcházejícího nájemního vztahu.
3
-
za dobu trvání nájemního vztahu se považuji i doba od smrti nájemce služebního bytu, od rozvodu jeho manželství, nebo od jeho trvalého opuštění společné domácnosti do zajištění přiměřeného náhradního bytu oprávněným osobám podle § 713 občanského zákoníku.
Základní otázkou, kterou je třeba se zabývat, je skutečnost, zda byl pan N. v rozhodné době vlastníkem nemovitosti, ve které je byt, jenž užíval, současně v něm byl hlášen k trvalému pobytu. B. Vymezení pojmu byt Jak již bylo výše řečeno, zákon o státní sociální podpoře definici bytu neobsahuje. V oblasti sociálních dávek je pojem bytu vymezen zákonem č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o životním a existenčním minimu“). Pouze pro účely tohoto zákona se bytem rozumí soubor místností, popřípadě jednotlivá místnost, který podle rozhodnutí stavebního úřadu svým stavebně technickým uspořádáním a vybavením splňuje požadavky na trvalé bydlení. Rozhodnutím stavebního úřadu se v daném případě rozumí jakýkoli doklad, z něhož je zřejmé, že jde o byt (soubor místností, jednotlivá místnost) určený k bydlení.3 Takto zákon o životním a existenčním minimu definuje pojem bytu primárně za účelem stanovení okruhu společně posuzovaných osob pro účely příspěvku na živobytí a s určitými výjimkami také pro účely mimořádné okamžité pomoci. Pro účely doplatku na bydlení je určen okruh společně posuzovaných osob ustanovením § 8 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“). Definice pojmu byt obsažena v zákoně o životním a existenčním minimu v části koresponduje s vymezením pojmu bytu ve vyhlášce č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů, v jejímž ustanovení § 3 písm. g) je byt pro účely této vyhlášky definován jako soubor místností, popřípadě jedna obytná místnost, který svým stavebně technickým uspořádáním a vybavením splňuje požadavky na trvalé bydlení a je k tomuto účelu užívání určen. Oproti zákonu a životním a existenčním minimu obsahuje zmíněná vyhláška navíc požadavek na účelové určení bytu k (trvalému) bydlení. Vedle zmíněné vyhlášky operuje s definicí pojmu byt rovněž zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o vlastnictví bytů“), který bude nahrazen s účinností od 1. 1. 2014 novým občanským zákoníkem. V ustanovení § 2 písm. b) zákona o vlastnictví bytu, které definuje pojmy pro účely tohoto zákona, je pojem byt vymezen jako místnost nebo soubor místností, které jsou podle rozhodnutí stavebního úřadu určeny k bydlení. 3
BECK, Petr. Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky pro osoby se zdravotním postižením: k 1.5.2012: komentář, právní předpisy. 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2012. Práce, mzdy, pojištění, s. 29. ISBN 978-80-7263-744-7.
4
Občanský zákoník sám pojem bytu nedefinuje. V ustanovení § 118 odst. 2 pouze uvádí, že předmětem občanskoprávních vztahů mohou být též byty nebo nebytové prostory. Definici pojmu bytu poskytuje pouze judikatura. Nový občanský zákoník (zákon č. 89/2012 Sb.) obsahuje definici pojmu bytu v ustanovení § 2236 odst. 1, kdy uvádí, že bytem se rozumí místnost nebo soubor místností, které jsou částí domu, tvoří obytný prostor a jsou určeny a užívány k účelu bydlení. Ujednají-li si pronajímatel s nájemcem, že k obývání bude pronajat jiný než obytný prostor, jsou strany zavázány stejně, jako by byl pronajat obytný prostor. Současně nový občanský zákoník ve stejném ustanovení odstavci druhém uvádí, že skutečnost, že pronajatý prostor není určen k bydlení, nemůže být na újmu nájemci. Důvodová zpráva k novému občanskému zákoníku k tomuto ustanovení uvádí následující. V základních ustanoveních se navrhuje obecně stanovit, co se rozumí nájmem bytu nebo domu podle zvláštní úpravy. Ta sleduje úpravu nájmu k zajištění bytových potřeb. Výrazem „bytová potřeba“ se vyjadřuje nejen účel, ke kterému byt běžně slouží, tj. bydlení, ale i to, že byt musí být k bydlení vhodný a zdravotně způsobilý. Proto se zdůrazňuje určení a užívání bytu k bydlení. Je-li byt pronajat k jinému účelu než k bydlení, tato zvláštní ustanovení se nepoužijí. To platí i v případě, že nájemcem bytu bude právnická osoba; právnická osoba nemůže bydlet a nemá ani bytovou potřebu ve smyslu těchto ustanovení. Nájemci podle těchto ustanovení mohou být jen lidé. Pro nájemní bydlení je typické pronajímání bytu. Bytem se rozumí místnost nebo soubor místností účelově určených k bydlení. Výrazem „soubor místností“ se poukazuje, že půjde pravidelně o několik místností pod společným uzamčením, tj. přístupných společnými vchodovými dveřmi. Označení „byt“ se tedy pojí s tzv. samostatným bytem, tj. takovým, který má vlastní vstup, a člověk, který v něm bydlí, může byt obývat, aniž je závislý na místnostech nebo prostorech vně bytu, byť se nevylučuje, aby z ujednání stran nebo povahy věci vyplývalo něco jiného. Z hlediska veřejného práva je pro určení bytu rozhodné rozhodnutí správního orgánu stanovující účel užívání stavby, tj. kolaudační rozhodnutí. Takové rozhodnutí může být z hlediska soukromého práva dílčím vodítkem, nemůže však být určující. Pronajme-li se jako byt k bydlení místnost (soubor místností) tvořící materiálně obytný prostor (tedy prostor k bydlení vhodný a zdravotně způsobilý), byť jej správní rozhodnutí za byt neoznačuje, půjde přesto z hlediska soukromého práva o chráněný nájem bytu. Otázku porušení veřejného práva bude nutné posoudit jako správní delikt s důsledky, které veřejné právo stanoví pro toho, kdo se deliktu dopustil. Vzhledem k ochraně nájemního bydlení je namístě podřídit zvláštním ustanovením o nájmu bytu i případy, kdy pro uspokojování bytových potřeb nájemce nebude pronajat byt, ale celý dům, popřípadě jiný objekt nebo prostor způsobilý sloužit k uspokojení bytových potřeb nájemce (houseboat, dostatečně vybavený obytný vůz apod.). Vzhledem k tomu, že povaha nájemního bydlení vyžaduje zvláštní úpravu práv a povinností stran, vylučují se ze zvláštního režimu případy, kdy je byt nebo dům pronajat k zjevně krátkodobému účelu: typické jsou např. rekreační nebo prázdninové pobyty (tzv. letní byty), nebo nájmy bytů za účelem dočasného ubytování studentů v univerzitním městě, nebo k zajištění několikaměsíční stáže odborníka apod. Nejvyšší soud ve své poměrně ucelené judikatuře vykládá pojem bytu s důrazem na správní rozhodnutí, na jehož základě je užívání bytu povoleno. 5
Nejvyšší soud opakovaně ve svých rozhodnutích (srov. např. jeho rozsudky ze dne 29. ledna 2002, sp. zn. 26 Cdo 400/2000, ze dne 29. ledna 2002, sp. zn. 26 Cdo 560/2000, ze dne 6. února 2002, sp. zn. 26 Cdo 325/2000) zastává názor, že rozhodující pro vymezení souboru místností jako bytu (popřípadě bytu o jedné obytné místnosti) je právní stav, založený pravomocným rozhodnutím stavebního úřadu o povolení užívání stavby.4 V rámci své judikatury však Nejvyšší soud postupně připustil i jiná kritéria vymezení pojmu bytu či obytné místnosti. Srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. února 2003, sp. zn. 22 Cdo 333/2002, kdy dospěl Nejvyšší soud k závěru, že otázku, zda určitá místnost v domě je místností obytnou, si soud může vyřešit sám, pokud ovšem o této otázce již nerozhodl stavební úřad. Soud musí v zásadě vycházet z kolaudačního rozhodnutí, kterým však není zcela vázán. Jde-li totiž o místnosti, které jsou prokazatelně po desetiletí s vědomím a souhlasem stavebního úřadu užívány jako obytné, může soud vycházet pro určení charakteru domu z toho, že jde o obytné místnosti, i když kolaudační rozhodnutí, vydané ve třicátých letech minulého století, takové určení neobsahuje. Na tuto myšlenku navázal Nejvyšší správní soud, který se od koncepce významu kolaudačního rozhodnutí (kolaudačního souhlasu) pro definici pojmu bytu odchýlil, a to v oblasti státní sociální podpory. Nejvyšší správní soud dospěl ve svém rozsudku ze dne 6. října 2010, č.j.: 3 Ads 23/2010 – 98, k závěru, že výše zmíněná judikatura Nejvyššího soudu není použitelná na pojmové vymezení bytu v nemovitosti vlastníka, který užívá byt, pro účely státní sociální podpory, vzhledem k účelu zákonné konstrukce dávky příspěvku na bydlení. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku uzavřel, že jedním z pojmových znaků bytu pro účely příspěvku na bydlení je skutečnost, že se jedná o určitou ucelenou jednotku schopnou plnit samostatně funkci bydlení. Má-li účel zákonné úpravy příspěvku na bydlení především na mysli hrazení nákladů ve vztahu k "bydlení“, bude tak pro určení toho, co je bytem v režimu uvedeného zákona, podstatný i faktický stav užívání ucelené jednotky schopné plnit samostatně funkci bydlení. Tím však není výčet znaků pro určení nemovitosti, k níž je příspěvek na bydlení poskytován, vyčerpán. V konkrétním případě se jednalo o bydlení v rekreační chatě, tj. ve stavbě určené k individuální rekreaci, v níž měl její vlastník trvalý pobyt, a ve které trvale bydlel. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že za předpokladu, že žadatel o příspěvek na bydlení v daném případě nedisponuje jinou alternativou dalšího bydlení, je možné dovodit, že tato stavba naplňuje znaky nemovitosti, ve které je byt, který vlastník užívá ve smyslu § 24 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře. Současně Nejvyšší správní soud odmítnul restriktivní interpretaci pojmu byt pro účely státní sociální podpory prostřednictvím stavebně právních předpisů a předpisu o vlastnictví bytu, neboť tyto definice bytu není možné na oblast státní sociální podpory mechanicky vztáhnout, má-li být zachován účel příspěvku na 4
Srov. též rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích, sp. zn. 5 Co 58/95, dle kterého je pro posouzení, zda jde o obytnou místnost v zařízení určeném k trvalému bydlení, rozhodné účelové určení zařízení-budovy jako stavby (zařízení) určené k trvalému bydlení, dané rozhodnutím stavebního úřadu o povolení užívání stavby, případně o změně účelu jejího užívání.
6
bydlení, kterým je primárně poskytnout finanční pomoc na úhradu nákladů na bydlení. C. Podmínka trvalého pobytu v bytě Další z podmínek pro vznik nároku na příspěvek na bydlení je hlášení k trvalému pobytu v bytě. Na rozdíl od dávky pomoci v hmotné nouzi – doplatku na bydlení, je splnění této podmínky nezbytným předpokladem pro poskytnutí příspěvku na bydlení, který nelze prominout. Trvalý pobyt občanů České republiky upravuje zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o evidenci obyvatel“). Dle ustanovení § 10 citovaného zákona se místem trvalého pobytu rozumí adresa pobytu občana v České republice, která je vedena v registru obyvatel ve formě referenční vazby (kódu adresního místa) na referenční údaj o adrese v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Občan může mít jen jedno místo trvalého pobytu, a to v objektu, který je podle zvláštního právního předpisu5 označen číslem popisným nebo evidenčním, popřípadě orientačním číslem, a který je určen pro bydlení, ubytování nebo individuální rekreaci (dále jen „objekt“). Trvalý pobyt je převážně evidenčním nástrojem, zákon o evidenci obyvatel přímo stanoví, že z přihlášení občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu, v němž má hlášen trvalý pobyt. 6 Přesto jde o významný údaj, se kterým různou měrou pracuje soukromé i veřejné právo a jsou s ním spojeny reálné právní dopady (například v oblasti práva volebního, v oblasti určení místní příslušnosti soudů či správních orgánů, v oblasti podnikání apod.).7 Právo na zvolení místa trvalého pobytu je veřejným subjektivním právem občana České republiky, proti jehož porušení rozhodnutím správního orgánu se může občan dovolat ochrany před správním soudem.8 Změnu místa trvalého pobytu je možné provést mimo jiné na základě ohlášení občana. Změnu místa trvalého pobytu občan oznamuje ohlašovně v místě nového trvalého pobytu. Při ohlášení změny místa trvalého pobytu občan vyplňuje a podepisuje přihlašovací lístek k trvalému pobytu, který obsahuje mimo jiné údaje o vlastníku objektu a dokládá vlastnictví bytu nebo domu, eventuálně oprávněnost užívání bytu (například nájemní smlouvu), či úředně ověřené písemné potvrzení oprávněné osoby (například vlastníka objektu) o souhlasu s ohlášením změny místa trvalého pobytu. Pokud je objekt, na jehož adrese je občan hlášen k trvalému pobytu, odstraněn, nebo zanikl, nebo je podle zvláštních právních předpisů nezpůsobilý 5
Vyhláška č. 326/2000 Sb., o způsobu označování ulic a ostatních veřejných prostranství názvy, o způsobu použití a umístění čísel k označení budov, o náležitostech ohlášení a přečíslování budov a o postupu a oznamování přidělení čísel a dokladech potřebných k přidělení čísel, ve znění vyhlášky č. 193/2001 Sb. 6 Ustanovení § 10 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel. 7 Srov. FIEDLEROVÁ, Daniela a Miloš FIEDLER. Trvalý pobyt občana a jeho právní dopady. Bulletin advokacie. Praha: Česká advokátní komora v Praze, č. 5, 2006, s. 19. ISSN 1210-6348. 8 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. února 2007, č.j.: 2 As 64/2005 – 108.
7
k užívání za účelem bydlení, ohlašovna rozhodne o zrušení údaje o místu trvalého pobytu.9 Stejným způsobem ohlašovna postupuje, pokud zanikne užívací právo občana k objektu nebo vymezené části objektu, jehož adresa je v evidenci obyvatel uvedena jako místo trvalého pobytu občana, a kumulativně pokud neužívá občan tento objekt nebo jeho vymezenou část ve smyslu faktického výkonu práva na bydlení10 (takto však ohlašovna postupuje pouze na návrh vlastníka objektu nebo jeho vymezené části, nebo na návrh oprávněné osoby). Z výše uvedeného a contrario plyne, že předpokladem pro hlášení k trvalému pobytu je skutečnost, aby byl objekt způsobilý k užívání za účelem bydlení (ubytování, nebo za účelem individuální rekreace) podle zvláštních právních předpisů a existence užívacího práva občana k objektu (za určitých podmínek hraje roli také jeho faktické užívání). Zákon o evidenci obyvatel v záležitosti nezpůsobilosti objektu k užívání za účelem bydlení neuvádí výslovný odkaz na zvláštní právní předpisy. Lze dovodit, že takovými předpisy jsou předpisy stavebního práva. D. Podmínka užívání bytu Zákon o státní sociální podpoře považuje za vlastníka bytu i vlastníka nemovitosti, ve které je byt, který vlastník užívá (ve smyslu faktického užívání). Faktické užívání bytu není výslovně jako podmínka pro přiznání příspěvku na bydlení zákonem o státní sociální podpoře jinak zmíněno. Z povahy věci a z účelu příspěvku na bydlení však vyplývá, že povětšinou bude osoba uplatňovat žádost o příspěvek na náklady na bydlení, které sama vynakládá v bytě, v němž fakticky bydlí. E. Byt v rozestavěné stavbě Z výpisu z katastru nemovitostí ze dne 31. května 2012 Úřad práce ČR zjistil, že stěžovatel je vlastníkem rozestavěné budovy (budova spadá do společného jmění manželů).11 Současně měl Úřad práce ČR za prokázané (eventuálně si mohl tuto skutečnost dále ověřit), že stěžovatel má hlášen na předmětné adrese rozestavěné budovy trvalý pobyt. Dle sdělení stěžovatele nemovitost na uvedené adrese také stěžovatel fakticky užívá (tuto skutečnost doložil stěžovatel vyúčtováním a předpisem záloh od energetické společnosti).
9
Ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o evidenci obyvatel. Řízení o zrušení údaje místa trvalého pobytu lze v tomto případě zahájit pouze z moci úřední, srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. září 2009, č.j.: 15 Ca 45/2009 – 38. 10 Ustanovení § 12 odst. 1 písm. c) zákona o evidenci obyvatel. 11 V souladu s ustanovením § 2 odst. 1 písm. c) zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, ve znění pozdějších předpisů, lze do katastru nemovitostí zapsat rozestavěnou budovu, která bude podléhat evidenci katastru nemovitostí, požádá-li o to vlastník nemovitosti. S rozestavěnou budovou lze disponovat, tj. může být předmětem občanskoprávních vztahů, lze ji zcizit apod. Srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 31. května 1995, č.j.: 3 Cz 57/92, který uvádí, že stavba jako věc ve smyslu práva zpravidla vzniká v okamžiku, kdy je již jednoznačným a nezaměnitelným způsobem patrno alespoň dispoziční řešení prvního nadzemního podlaží.
8
Stěžejní otázkou, kterou se měl Úřad práce ČR zabývat, bylo, zda lze považovat rozestavěnou stavbu za nemovitost, v níž je byt pro účely zákona o státní sociální podpoře. Takový úsudek patrně nelze učinit bez předchozího sdělení stavebního úřadu. Údaje z katastru nemovitostí nemusí být pro tyto účely vždy dostačující. V souladu se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), lze dokončenou stavbu užívat na základě oznámení stavebnímu úřadu, nebo na základě kolaudačního souhlasu (dříve kolaudačního rozhodnutí). Stavební úřad při uvádění stavby do užívání zkoumá, zda stavba byla provedena v souladu s rozhodnutím o umístění nebo jiným úkonem nahrazujícím územní rozhodnutí a povolením stavby a dokumentací, nebo ověřenou projektovou dokumentací, v souladu se stanovisky nebo závaznými stanovisky, popřípadě rozhodnutími dotčených orgánů, byla-li vydána podle zvláštních právních předpisů, a zda jsou dodrženy obecné požadavky na výstavbu. Dále zkoumá, zda skutečné provedení stavby nebo její užívání nebude ohrožovat život a veřejné zdraví, život nebo zdraví zvířat, bezpečnost anebo životní prostředí.12 Úřadu práce ČR nebylo známo, zda stěžovatel již neoznámil stavebnímu úřadu užívání stavby (či zda bylo v daném případě potřeba vydání kolaudačního rozhodnutí či kolaudačního souhlasu, který dosud nebyl vydán). Současně mohl stavebník požádat o předčasné užívání stavby (tento údaj nevyplývá z katastru nemovitostí). Ustanovení § 123 stavebního zákona upravuje institut předčasného užívání stavby, kdy stavební úřad může na žádost stavebníka vydat časově omezené povolení k předčasnému užívání stavby před jejím úplným dokončením, pokud to nemá podstatný vliv na uživatelnost stavby, neohrozí to bezpečnost a zdraví osob nebo zvířat anebo životní prostředí. Za předpokladu, že by bylo předčasné užívání stavby povoleno, eventuálně by došlo k oznámení užívání stavby, bylo by možné stavbu považovat za nemovitost, v níž je byt, pro účely státní sociální podpory a příspěvek na bydlení poskytnout. Úřad práce ČR se měl zabývat výše uvedeným rovněž s ohledem na to, že mu byla známa skutečnost, že pan N. má na předmětné adrese hlášen trvalý pobyt, přičemž předpokladem pro hlášení trvalého pobytu by mělo být splnění podmínky, že jde o objekt způsobilý k užívání za účelem bydlení. Na druhou stranu je nutné uvést, že stěžovatel Úřadu práce ČR tyto skutečnosti nikdy nesdělil. Pokud by si tak Úřad práce ČR stanovisko stavebního úřadu vyžádal, mohl v případě neexistujícího povolení k předčasnému užívání stavby či oznámení o užívání stavby vyvolat řízení ve věci přestupku dle stavebního zákona. Je třeba dodat, že pokud je stavba užívána v rozporu s ustanovením § 119 odst. 1 stavebního zákona, tj. je užívána stavba, na kterou se vztahuje povinnost oznámení podle § 120 odst. 1 stavebního zákona, bez zajištění zkoušek nebo měření a jejich vyhodnocení, či je užívána stavba bez oznámení stavebníka, či bez 12
Ustanovení § 119 odst. 2 stavebního zákona.
9
kolaudačního rozhodnutí, pokud bylo takové rozhodnutí třeba, či bez kolaudačního souhlasu, jedná se o přestupek podle stavebního zákona. Lze přisvědčit názoru, že pokud je rodinný dům ve stádiu rozestavěné stavby, tj. dosud nejsou splněny veškeré podmínky stavebně-právních předpisů pro jeho užívání, není možné příspěvek na bydlení poskytnout. Fakticky sice může docházet k užívání stavby, tj. k realizaci jednoho z oprávnění vyplývajících z vlastnické triády, pokud lze již využívat užitnou hodnotu věci, toto užívání však může představovat ohrožení života osoby. Domnívám se, že určující je skutečnost, že stavba nemusí být v tomto případě k bydlení prozatím vhodná a zdravotně způsobilá. Splnění těchto skutečností by mělo zaručit kolaudační rozhodnutí, kolaudační souhlas či povolení k předčasnému užívání stavby. Lze předpokládat, že stavební úřad by nevydal kladné stanovisko k tomu, zda je stavba vhodná a způsobilá k bydlení, pokud nejsou splněny podmínky pro vydání kolaudačního rozhodnutí či kolaudačního souhlasu. Pokud je však určitý prostor fakticky k bydlení vhodný a zdravotně způsobilý, byť dle rozhodnutí stavebního úřadu není určen k bydlení, je ovšem povoleno jeho užívání, nelze bez dalšího poskytnutí příspěvku na bydlení odmítnout pouze s odkazem na kolaudační rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu). Takový postup rovněž koresponduje s novou právní úpravou nájemního vztahu v novém občanském zákoníku. Toto výkladové východisko by mělo být vzhledem k účelu příspěvku na bydlení Úřadem práce ČR již v rámci současné právní úpravy respektováno (s ohledem na výše zmíněnou judikaturu Nejvyššího správního soudu). Na základě všech výše uvedených skutečností jsem neshledal v postupu Úřadu práce ČR, krajské pobočky v Jihlavě, kontaktního pracoviště Žďár nad Sázavou, pochybení, které by mělo vliv na výsledek řízení. V souladu s ustanovením § 17 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, tak věc uzavírám. S pozdravem v z. JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (dopis je opatřen elektronickým podpisem)
Vážený pan Ing. Jiří Hrdlička ředitel Úřad práce ČR, krajská pobočka v Jihlavě
Údolní 39 602 00 Brno tel: (+420) 542 542 888, fax: (+420) 542 542 112
10
