Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský V Brně dne 18. března 2011 Sp. zn.: 5603/2010/VOP/TČN Vážený pane …, dovolte, abych Vás tímto dopisem seznámil se závěry, k nimž jsem dospěl v rámci šetření zahájeného na základě Vašeho podání, jímž jste se na mě obrátil se stížností na nečinnost Krajského soudu v Brně v insolvenčním řízení vedeném pod sp. zn.: 44 INS 2161/2010. Na základě Vašeho podání jsem zahájil šetření v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a požádal jsem místopředsedu krajského soudu Mgr. Jana Kozáka o vyjádření, proč nebyla stížnost uznána důvodnou. Z obsahu jeho reakce lze dovodit, že uznána důvodnou být měla, neboť objektivní příčiny na straně soudu není možné přičítat k Vaší tíži. Mgr. Kozáka jsem rovněž požádal o zhodnocení plynulosti předmětného řízení zejména s ohledem na ustanovení § 5 a § 134 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů.1 1. Shrnutí odpovědi místopředsedy Krajského soudu v Brně Na moji žádost zareagoval místopředseda krajského soudu Mgr. Jan Kozák dne 3. 1. 2011 shrnutím průběhu celého řízení a uvedl, že ze spisového přehledu vyplývá, že insolvenční soud po celou dobu řízení činil průběžné úkony směřující k zajištění podmínek pro vydání meritorního rozhodnutí ve věci. Současně podotkl, že důvodnost jednotlivých kroků soudu nemůže být předmětem posuzování ze strany představitelů orgánů státní správy soudu, neboť by šlo o nepřípustný zásah do nezávislé rozhodovací činnosti konkrétního soudce. Mgr. Kozák dále uvedl, že dne 3. 12. 2010 byl insolvenční návrh zamítnut 2 a zrekapituloval situaci u soudního oddělení 44 insolvenčního úseku krajského soudu (dále jen „KS“) s tím, že v posledním čtvrtletí roku 2010 došlo k 30 % nárůstu počtu podaných návrhů na zahájení insolvenčního řízení. Podle počtu nově podaných návrhů na zahájení insolvenčního řízení za prvních osm měsíců roku 2010 (tj. před 1
§ 5 insolvenčního zákona zní: „Insolvenční řízení spočívá zejména na těchto zásadách: a) insolvenční řízení musí být vedeno tak, aby žádný z účastníků nebyl nespravedlivě poškozen nebo nedovoleně zvýhodněn a aby se dosáhlo rychlého, hospodárného a co nejvyššího uspokojení věřitelů; b) věřitelé, kteří mají podle tohoto zákona zásadně stejné nebo obdobné postavení, mají v insolvenčním řízení rovné možnosti; c) nestanoví-li tento zákon jinak, nelze práva věřitele nabytá v dobré víře před zahájením insolvenčního řízení omezit rozhodnutím insolvenčního soudu ani postupem insolvenčního správce; d) věřitelé jsou povinni zdržet se jednání, směřujícího k uspokojení jejich pohledávek mimo insolvenční řízení, ledaže to dovoluje zákon.“ § 134 insolvenčního zákona zní: „Insolvenční soud je povinen učinit do 10 dnů od podání insolvenčního návrhu úkony směřující k rozhodnutí věci. O insolvenčním návrhu rozhodne bez zbytečného odkladu, v případě uvedeném v § 132 odst. 1 nejpozději do 15 dnů od jeho podání; je-li vyhlášeno moratorium, neskončí tato lhůta dříve než uplynutím 10 dnů od zániku moratoria.“ 2 insolvenční řízení probíhalo od zahájení po vydání meritorního rozhodnutí ve věci 8 měsíců
nárůstem nápadu v posledním čtvrtletí) a počtu věcí, které by měly být vyřízeny u jednoho soudního oddělení za kalendářní měsíc (7 věcí za měsíc), by mělo dojít k navýšení počtu insolvenčních oddělení u KS ze stávajících 13 oddělení na 28. Takové navýšení počtu soudců u insolvenčního úseku KS není ale možné s ohledem na nutnost zajistit vyřizování dalších agend svěřených obchodnímu úseku KS. Od 1. 1. 2011 byla u KS zřízena další dvě insolvenční oddělení, přičemž další navýšení počtu soudů na úseku insolvenčního řízení není možné. Obecně známá restriktivní opatření státního rozpočtu neumožňují KS odpovídající navýšení soudců, resp. jakékoliv navýšení počtu soudců obchodního úseku. K posílení úseku insolvenčního oddělení by tak muselo dojít na úkor úseku sporných řízení. Ze stejných důvodů3 dojde v prvním čtvrtletí roku 2011 ke snížení počtu asistentů přidělených k obchodnímu úseku KS. Závěrem Mgr. Kozák shrnul, že za této situace nelze přičítat k tíži soudci, kterému je věc přidělena dle rozvrhu práce, nebo správě soudu, že věc nebyla vyřízena v kratším časovém úseku, když soudce postupoval při vyřízení věci v rámci svých časových možností. Správa soudu činila všechny možné kroky k zajištění odpovídajícího počtu soudců na obchodním úseku KS. Pokud pak krajský soud učinil všechny myslitelné kroky k urychlení řízení, nelze tak dle jeho názoru hovořit o důvodnosti podané stížnosti ve smyslu zavinění ze strany správy soudu, nebo jiných pracovníků krajského soudu. V obou odpovědích na Vaše stížnosti (St 181/2010) bylo přitom na výše uvedené skutečnosti poukázáno. Z těchto důvodů bylo v odpovědích na stížnost konstatováno, že délka řízení neodpovídá zcela požadavkům na rychlé vyřízení věci, avšak důvody tohoto stavu jsou objektivní, a ve vztahu ke zdejšímu soudu nelze proto hovořit o důvodnosti podané stížnosti. Tento závěr se přitom shoduje se stanoviskem vedení krajského soudu, které bylo diskutováno na jedné z posledních porad vedení KS v roce 2010. Přes výše poměrně podrobné objasnění věci jsem názoru, že Vaše stížnost byla sice orgánem státní správy soudu vyřízena včas (tj. do jednoho měsíce4), ale ne řádně. 2. Zásada plynulosti soudního řízení ve světle judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva Postup při vyřizování stížností na průtahy je upraven v ustanovení § 164 a násl. zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o soudech a soudcích“), a v Instrukci Ministerstva spravedlnosti č. 106/2001-OSM (dále jen „Instrukce“), o vyřizování stížností na postup soudů podle zákona o soudech a soudcích. Obdobně jako můj předchůdce JUDr. Otakar Motejl jsem názoru, že pokud byly v řízení shledány průtahy (nečinnost soudu) z objektivních příčin na straně soudu, měla být stížnost uznána důvodnou (částečně důvodnou). Lze chápat argumenty, které volají po personálním posílení chodu soudu, jež nutně souvisí s rozpočtovými náklady, a tedy se soudní politikou ústředního orgánu státní správy 3
snížení objemu mzdových prostředků přidělených krajskému soudu pro rok 2011 Viz § 173 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, který zní: „Stížnost musí být vyřízena do 2 měsíců, a jedná-li se o stížnost na průtahy v řízení, do 1 měsíce ode dne jejího doručení orgánu státní správy soudů příslušnému k jejímu vyřízení. O vyřízení stížnosti musí být stěžovatel v této lhůtě vyrozuměn.“ 4
2
soudů – Ministerstva spravedlnosti, kterou může ovlivnit každý předseda soudu jen v omezené míře. Přesto tato argumentace včetně vysokého nápadu věcí není podstatná pro samotného stěžovatele, tj. osobu, která oprávněně požaduje, aby jeho věc byla vyřízena v přiměřené lhůtě, a sama průtahy v řízení svým konáním nezpůsobuje. Při posuzování stížnosti na průtahy v řízení předseda/místopředseda soudu pracuje s informacemi, které získal o daném soudním řízení, rovněž zná aktuální a předchozí problémy daného senátu soudu, sám má určité představy o přiměřené lhůtě. To všechno jsou faktory, které mohou ovlivnit rozdílné vnímání každé jednotlivé stížnosti ve vztahu k dalším (tříletý průtah oproti jednoročnímu či půlročnímu). Všechny tyto stížnosti však mají jedno společné, měly by být vyřizovány jako stížnosti důvodné. Je-li v reakci na stížnost na průtahy v řízení v odpovědi konstatováno zjištění nečinnosti soudu, kdy objektivní skutečnosti na straně soudu brání, aby insolvenční soud bezezbytku respektoval pořádkové lhůty, které vyplývají z ustanovení insolvenčního zákona, a vzhledem k vyšší míře čerpání řádných dovolených v průběhu měsíce července a srpna 2010, a příčina těchto průtahů tkví na straně soudu (přestože soud sám tuto objektivně danou situaci nezavinil), musí tomu nutně odpovídat závěr o shledání stížnosti důvodnou. Považuji za vhodné připomenout i znění ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále také „Úmluva“).5 „Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích, nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.“ Stěžejním smyslem požadavku „přiměřené lhůty“ (angl. a reasonable time, fr. un délai raisonnable) podle citovaného článku Úmluvy je, aby byl učiněn konec právní nejistotě, v níž se konkrétní osoba nachází.6 Za zcela zásadní pak považuji přístup ESLP ke zkoumání dodržovaní plynulosti řízení a respektování požadavku přiměřené lhůty. V této souvislosti ESLP zvažuje na straně jedné zájem stěžovatele na rychlém vyřízení věci, na straně druhé obecný zájem na řádném výkonu spravedlnosti.7 Z toho mimo jiné vyplývá, že neexistuje žádná abstraktně stanovitelná lhůta, kterou by bylo možno obecně považovat za přiměřenou. Otázka přiměřenosti délky řízení je ESLP tradičně zkoumána ve světle konkrétních okolností daného případu charakterizujících složitost věci, chování stěžovatele a státních orgánů a význam řízení pro stěžovatele. 8 ESLP v prvé řadě vychází z premisy, že státům Úmluvy přísluší organizovat své právní systémy takovým způsobem, aby jejich soudy mohly garantovat právo každého na konečné rozhodnutí v přiměřené lhůtě. Z hlediska postavení jednotlivce proto není rozhodující, jaké příčiny vedly ke stavu, kdy o jeho věci není rozhodováno dostatečně rychle. Pro účely posuzování průtahů v řízení je nicméně klíčovým faktorem skutečnost, zda průtahy spočívají toliko na straně soudu, nebo jsou vyvolávány také jednáním účastníků řízení. 5
Publikována jako sdělení MZV č. 209/1992 Sb. Více k výkladu pojmu „přiměřená lhůta“ Čapek, J. Právnický slovník evropské ochrany lidských práv. 2. vyd. Praha: Orac, str. 275 - 278. 7 Viz rozsudek ESLP Debbasch proti Francii ze dne 3. prosince 2002 (bod 43). Všechna rozhodnutí ESLP jsou dostupná na www.echr.coe.int. 8 Viz rozsudek ESLP Philis proti Řecku ze dne 27. července 1997 (bod 35). 6
3
Z tohoto úhlu pohledu průtahy posuzuje i Evropský soud pro lidská práva, který rozlišuje důvody zapříčiněné postupem státu a postupem účastníků řízení. 9 Pouze průtahy přičitatelné státu mohou vést ke konstatování překročení přiměřené lhůty.10 ESLP se vždy snaží o globální pohled na řízení, a proto mírný průtah v jedné fázi řízení může být tolerován, jestliže celková délka řízení není nepřiměřená.11 Na druhou stranu ale skutečnost, že v řízení jsou pouze malá období nečinnosti (soud víceméně „stále něco koná“, jinými slovy se neobjevují dlouhá období nečinnosti), ještě nutně neznamená, že délka řízení je přiměřená, zejména tehdy, jestliže se jednotlivé drobné průtahy hromadí. Co je v této souvislosti podstatné, je skutečnost, že ESLP vůbec nepřihlíží k takovým objektivním okolnostem, jako je zatíženost konkrétního soudce, špatné personální a technické vybavení soudů, či špatná legislativa. Popsaný přístup je projevem odpovědnosti státu jako celku za plnění svých mezinárodněprávních závazků vyplývajících z Úmluvy, ale také odpovědnosti státní moci vůči jednotlivci, jehož práva se stát zavázal zaručit. Pakliže je často zmiňována přetíženost soudů, ESLP netoleruje zejména obecný stav přetíženosti soudního systému, který není nijak řešen.12 V dané souvislosti opakovaně poukazuji na ustálenou judikaturu Ústavního soudu, kdy právo na vyřízení věci bez zbytečných průtahů patří ke stěžejním právům v soudním procesu. Podle judikatury Ústavního soudu (sp. zn. II. ÚS 408/03, IV. ÚS 36/04, I. ÚS 660/03, I. ÚS 600/03, I. ÚS 543/03, II. ÚS 284/04 atd.) platí, že je věcí státu, aby organizoval své soudnictví tak, aby principy soudnictví, zakotvené v Listině základních práv a svobod a Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, byly respektovány. Případné nedostatky v tomto směru nemohou jít k tíži občanů, kteří od soudu právem očekávají ochranu svých práv v přiměřené době. Dle ustálené judikatury Ústavního soudu je to státní moc jako celek bez ohledu na její dělení do jednotlivých složek, která má jednotlivci garantovat ochranu jeho práv, přičemž nezbytným atributem takové ochrany je také její včasnost. Skutečnost, že orgány státní správy dotčeného soudu nemají k dispozici účinná opatření, jimiž by mohly přetíženost soudu zmírnit (neboť jde o systémový problém), není důvodem k tomu, aby stížnost na průtahy v řízení způsobené tímto stavem byla posouzena jako nedůvodná, nebo jinými slovy nebyla shledána důvodnou. Taková odpověď totiž u stěžovatele (a také u každého dalšího nestranného posuzovatele, za kterého se rovněž považuji) vyvolává dojem, že jeho stížnost nebyla podána po právu, přestože je zřejmé, že jeho požadavek na projednání věci v přiměřené lhůtě nebyl naplněn. V případě objektivních příčin průtahů v soudním řízení nemusí být reálně možné v konkrétní věci přijmout takové opatření, které by aktuálně vedlo k odstranění zjištěných závad, jak předpokládá ustanovení § 173 odst. 3 zákona o soudech a soudcích. Přesto si myslím, že pohled na vyřizování stížností by měl být 9
Například rozhodnutí ve věcech Zimmermann a Steiner vs. Švýcarsko, Guincho vs. Portugalsko, Erkner a Hofauer vs. Rakousko). 10 Viz např. rozsudek ESLP Gergouil proti Francii ze dne 19. března 2000 (bod 19). 11 K tomu např. rozhodnutí ESLP o přijatelnosti stížnosti Žirovnický proti České republice ze dne 9. července 2002. 12 Viz rozsudek ESLP Zimmermann a Steiner proti Švýcarsku ze dne 13. července 1983 (bod 27-32).
4
v tomto směru opačný. Za správný a odpovídající zákonu považuji jedině takový postup, že stížnost je vyhodnocena jako důvodná, i když zde aktuálně pro danou věc není možnost přijmout opatření k odstranění zjištěných závad. I to lze stěžovateli vysvětlit a v praxi je běžně vysvětlováno. Určitou nápravou věci může být také samotné řádné vyřízení stížnosti, kdy stěžovatel dostane objektivní informace, na základě kterých alespoň může změnit své předchozí představy a očekávání o vývoji jeho soudní věci a tomu dále přizpůsobit své další konání. S trpělivostí jemu vlastní se stěžovatel může spokojit s danou situací, nebo naopak vyvine další úsilí k tomu, aby průtahy byly odstraněny (např. prostřednictvím návrhu na určení lhůty, ústavní stížnosti k Ústavnímu soudu13). Jako další nepatrnou nápravu věci lze vidět ve formulaci náležité omluvy, která může mít svůj význam, přestože lze jen stěží odhadovat, jakou odezvu bude mít u konkrétního stěžovatele. Domnívám se však, že do obsahu odpovědi na důvodnou stížnost na průtahy v řízení omluva patří, aniž by sama o sobě byla reálným opatřením k odstranění zjištěných závad, neboť ty přetrvávají nadále. Omluva by spíše byla určitým zadostiučiněním zmírňujícím existující nedůvěru stěžovatele v rozhodování soudu v přiměřené lhůtě. Rovněž považuji za správné, aby byl stěžovatel ze strany předsedy/místopředsedy soudu poučen o možnosti podat návrh soudu, aby určil lhůtu pro provedení procesního úkonu dle ustanovení § 174a zákona o soudech a soudcích. 3. Průtahy v insolvenčním řízení vedeném pod č.j.: KSBR 44 INS 2161/2010 Odpověď na Vaši stížnost ze dne 1. 10. 2010 po obsahové stránce částečně odpovídá mým představám o vyřizování stížností na průtahy v řízení - podává úplné informace o skutkových zjištěních, další informace pro pochopení celkové situace soudu spolu s časovým odhadem, kdy je možné očekávat konání soudu. Na pravou míru je ale třeba uvést formulaci ohledně shledání stížnosti důvodnou, případně tento závěr formulovat jinými slovy tak, aby nevyvolával pocit, že stížnost nebyla oprávněná, když tomu konkrétní zjištění neodpovídají. Rovněž jsem přesvědčen, že Vás místopředseda soudu měl poučit o urychlení řízení prostřednictvím návrhu na určení lhůty. Pokud bych měl hodnotit faktické úkony insolvenčního soudu, byl soud nečinný od 27. 7. 2010 (doručeno sdělení věřitele o zániku závazku) do 2. 11. 2010 (odeslání nových výzev věřitelům). Některé z výzev zasílané společnosti ABD Group, a. s., byly opakované (21. 5., 11. 6., 30. 6. 2010) a přestože společnost na výzvy nereagovala, soud nepřistoupil k realizaci sankčních oprávnění (např. udělení pokuty pro neuposlechnutí příkazu). Setrvání na „měkkém“ postupu se může účastníkovi řízení oprávněně jevit jako zbytečné a oddalující konečné rozhodnutí ve věci. Nelze ani opomenout skutečnost, že protahující se insolvenční řízení (iniciované často 13
Ústavní soud uloží soudu, aby nepokračoval v průtazích ve věci a aby neprodleně jednal. Sám Ústavní soud ve svých rozhodnutích opakovaně konstatuje, že z jeho strany dochází k nesystémovému zásahu, neboť bude věc stěžovatele řešena přednostně, na úkor vyřízení ostatních věcí, přesto nemůže rezignovat na využití jediného prostředku, kterým k odstranění protiústavního odpírání práva na spravedlivý proces z hlediska jeho rychlosti ve své pravomoci disponuje (více viz např. sp. zn. IV. ÚS 36/04 a mnoho dalších).
5
„šikanózně“) může mít dopady do obchodněprávních vztahů podnikatele (sám jste se o tomto faktu zmínil v podnětu). Souhlasím s Vámi vysloveným názorem, že úkony, které soud činil 2. 11. 2010 (výzvy věřitelům D-whole, a. s. v likvidaci a D-write, a. s. v likvidaci), byly de facto úkony formálními, které nebyly nezbytně nutné k tomu, aby o návrhu věřitele mohlo být rozhodnuto (tytéž subjekty byly osloveny již v březnu 2010). O věřitelském návrhu tak mohlo být rozhodnuto na sklonku července 2010 a ne až v prosinci 2010, tj. o čtyři měsíce později. Přestože jsem si vědom, že orgány státní správy soudu nemohou věcně zasahovat do rozhodování soudu, očekával jsem, že i v daném případě místopředseda soudu posoudí, zda všechny úkony skutečně mířily ke včasnému vydání rozhodnutí ve věci samé. Pokud insolvenční soud činí úkony pouze formálně či neefektivně (opakované výzvy bez využití tvrdších postupů), překračuje pořádkové lhůty stanovené zákonem a nemá pro svůj postup zdůvodnění (to v přehledu úkonů a závěrečném usnesení absentuje), nemohu z pozice ochránce vzniklé prodlevy tolerovat a musím je hodnotit jako zásah do práva na projednání věci v přiměřené lhůtě. 4. Závěr Způsob vyřizování stížnosti na průtahy v řízení je aktuálně v zájmu ústředního orgánu státní správy soudů Ministerstva spravedlnosti. Ministerstvo hodlá do výše citované Instrukce včlenit nový § 7a, podle kterého by bylo povinností orgánu státní správy uznávat stížnost na průtahy v řízení důvodnou (částečně důvodnou), je-li nečinnost soudu způsobena objektivními skutečnostmi na straně soudu (nedostatek personálního obsazení, vysoký počet nedodělků apod.). Věc byla rovněž diskutována na poradě Ministerstva spravedlnosti s předsedy krajských a vyšších soudů dne 1. 3. 2011, které jsem se osobně účastnil a přednesl své stanovisko. Vážený pane …, přestože jsem názoru, že Vaši stížnost na průtahy orgán státní správy soudu nevyřídil řádně (neuznal ji důvodnou, ačkoliv tak učinit měl), své šetření končím v souladu s § 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a nebudu požadovat přijetí dalších konkrétních opatření k nápravě ve Vaší věci. Danou problematiku však budu i nadále pečlivě sledovat. Zůstávám s pozdravem
Údolní 39 602 00 Brno tel: (+420) 542 542 888, fax: (+420) 542 542 112
6
