Vaste netten, dynamische markten

Vaste netten, dynamische markten

Amsterdam, juli 2006 Essay in opdracht van KPN

Vaste netten, dynamische markten

Joost Poort m.m.v. Barbara Baarsma Simon Bremer Michiel Tijssen

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast economisch onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 920 ISBN 10 90-6733-351-4 ISBN 13 978-90-6733-351-1

Copyright © 2006 SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Woord vooraf Op 21 april 2006 organiseerde SEO Economisch Onderzoek een symposium met de titel ‘Triple play: eindspel voor de overheid’. Die bijeenkomst bood een groep van genodigden de gelegenheid om te debatteren over de vraag welke vormen van overheidsingrijpen wenselijk zijn, nu bijna ieder huishouden in Nederland beschikt over twee vaste aansluitnetten, die nu of binnen afzienbare termijn breedbandinternet, telefonie en televisie aanbieden. Prof. dr. Coen Teulings verzorgde een inleiding over oligopolistische concurrentie, waarna Joost Poort van SEO Economisch Onderzoek de voorlopige resultaten van het voorliggende essay presenteerde. Vervolgens zette Guus Broesterhuizen namens het DG Energie en Telecom van het Ministerie van Economische Zaken de positie van het relevante beleidsdepartement uiteen. Remco Bos verzorgde ten slotte namens Opta een presentatie getiteld ‘Breedband als sleutel voor concurrentie op de telecommunicatiemarkten’. Ter afsluiting vond er onder leiding van dagvoorzitter Barbara Baarsma van SEO Economisch Onderzoek een paneldiscussie plaats tussen Remco Bos, Guus Broesterhuizen, Marcel Smits (CFO van KPN) en Paul de Bijl (Universiteit van Tilburg). Aanwezig waren verder vertegenwoordigers van diverse spelers op de telecommarkt, beleidsmakers van verschillende ministeries, wetenschappers, juristen en geschreven pers. Dit essay geeft een verdere uitwerking en verdieping van de presentatie van SEO Economisch Onderzoek op het symposium. Tevens maakt het daarbij gebruik van de inzichten en standpunten die naar voren kwamen tijdens het symposium.

Inhoudsopgave Managementsamenvatting..................................................................................................................... i 1

Inleiding ....................................................................................................................... 1

2

De telecomsector in vogelvlucht ............................................................................. 3 2.1

Breedbandinternet...................................................................................................... 4

2.2

Telefonie ...................................................................................................................... 8

2.3

Televisie ....................................................................................................................... 9

2.4

Discussie .................................................................................................................... 11

3

Marktimperfecties en ingrijpen .............................................................................. 13 3.1

Marktfalen en overheidsfalen ................................................................................. 13

3.2

Marktmacht ............................................................................................................... 15 3.2.1

Externe effecten en publieke goederen ................................................................ 20

3.2.2

Verdelingsproblematiek........................................................................................... 21

Literatuur ........ ..................................................................................................................................... 23

VASTE NETTEN, DYNAMISCHE MARKTEN

i

Managementsamenvatting De markt

Nederland beschikt over twee vaste netten die in de nabije toekomst breedband, telefonie en televisie kunnen leveren. De oude monopolieposities van KPN in de telefoniemarkt en van de kabelbedrijven in de televisiemarkt zijn al enige tijd aan verval onderhevig en zullen naar verwachting verder afkalven. Rondom deze twee vaste infrastructuren die voor triple play zullen gaan, staan diverse draadloze infrastructuren die slechts op delen van de telecommarkt serieuze mogelijkheden hebben. Mogelijk behoudt de kabel echter nog enige tijd een centrale rol ten behoeve van het tweede en derde toestel in huis. De telecommunicatiemarkt op de middellange en lange termijn zal op grond van dit alles te kenschetsen zijn als een duopolie van twee vaste infrastructuren, waaromheen diverse draadloze infrastructuren zoals satelliet, UMTS en digitale ether in meerdere of mindere mate de concurrentie verder versterken. De theorie

De economische theorie en praktijk wijzen uit, dat een duopolie tot sterk uiteenlopende uitkomsten kan leiden. Als de marktpartijen hun productiecapaciteit en hun marktaandeel slechts langzaam of tegen hoge kosten kunnen vergroten, zullen de resulterende marktprijzen nauwelijks lager uitpakken dan wanneer er slechts één monopolist actief was. In het geval van dergelijke ‘Cournot-concurrentie’ ontstaat dus ook zonder samenspanning een marktevenwicht waarin de prijzen aanzienlijk boven het maatschappelijke optimum liggen. Wanneer er in deze situatie bovendien weinig perspectief bestaat op toetreding en nieuwe technologische ontwikkelingen die het evenwicht kunnen doorbreken, is overheidsinterventie om de collectieve marktmacht van aanbieders te breken welvaartsverhogend. Dit ingrijpen zou kunnen bestaan uit een vorm van prijsregulering, teneinde de prijzen dichter bij het competitieve niveau te brengen. Onder de aanname dat de productiecapaciteit van aanbieders beperkt is en de kosten van uitbreiding ervan groot, zal dergelijke prijsregulering voor beide partijen moeten gelden, omdat anders slechts een deel van de afnemers profiteert van lagere prijzen. Wanneer er in een duopoliemarkt weinig beperkingen zijn aan het marktaandeel dat aanbieders op korte termijn zouden kunnen veroveren, zal eerder intensieve prijsconcurrentie het gevolg zijn. In de theoretische karikatuur mondt deze zogeheten Bertrand-concurrentie uit in een situatie die voor de afnemer niet verschilt van een markt met talloze aanbieders, waarin de prijzen tenderen naar de marginale kosten. Specifiek overheidsingrijpen door prijs- of toegangsregulering is in dat geval niet nodig, ondanks het feit dat er slechts twee spelers actief zijn. In een dergelijke situatie van extreme prijsconcurrentie zouden aanbieders zelfs niet in staat zijn hun investeringen en vaste kosten terug te verdienen en failliet gaan. Zij zullen daarom trachten te ontsnappen aan de destructieve prijsconcurrentie. Daartoe staan verschillende strategieën open, zoals productdifferentiatie, prijsleiderschap, het opwerpen van overstapdrempels en samenspanning (collusie). Dat laatste dient bestreden te worden vanuit het algemene mededingingstoezicht en ook ten aanzien van het laag houden van overstapdrempels lijkt een blijvende rol voor de overheid weggelegd. Daarbij moet echter worden opgemerkt dat, gelet op de hoge vaste kosten van telecomnetwerken, de tarieven aanzienlijk boven de marginale kosten moeten komen te liggen, er sprake zal zijn van excessieve winsten. Een aantal structuurkenmerken van de telecommarkt suggereert dat er nu en in de toekomst sprake zal zijn van felle prijsconcurrentie en dat de telecommarkt meer weg heeft van het SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ii

ideaaltype van Bertrand dan van dat van Cournot. De hoge verzonken kosten van de netwerken en de lage kosten van het bedienen van extra afnemers helpen deze concurrentie aan te wakkeren. De felle concurrentie wordt wel getemperd door de kosten waarmee het werven en aansluiten van een nieuwe klant gepaard gaan. Symmetrische concurrentie

In de breedbandmarkt, de eerste markt waar kabel en koper als volwaardig alternatief de strijd met elkaar aanbonden, heeft de consument kunnen profiteren van sterk dalende prijzen en allerhande introductieaanbiedingen die passen bij felle prijsconcurrentie. Ook bij de overstap naar Internettelefonie wordt inmiddels fel om de consument gestreden. Hoewel de concurrentie tussen kabelinternet en ADSL internationaal niet één-op-één blijkt te corresponderen met lage prijzen en hoge breedbandpenetratie, is aangetoond dat infrastructuurconcurrentie toch een significant positief effect heeft op het aantal breedbandabonnees in een land. Concurrentie op het ADSL-netwerk levert daarboven geen aantoonbare bijdrage (Distaso, Lupi, Mantenti, 2005). Asymmetrische toegangsregulering tot een van beide netwerken wordt daarmee niet alleen complex maar ook overbodig (Sidak, Crandall, Singer, 2002). In augustus 2005 ging de Amerikaanse toezichthouder op de telecommarkt FCC ons voor in het afschaffen van asymmetrische prijs- en toegangregulering van DSL-aanbieders. Het op stel en sprong opheffen van toegangsregulering zou echter een vorm van overheidsfalen zijn, omdat bepaalde partijen hun strategie en investeringen hebben gebaseerd op de huidige regelgeving. Daarom dient er een helder tijdpad uitgezet te worden voor het uitfaseren van toegangsregulering, zonodig geclausuleerd aan marktontwikkelingen. Een wat langere overgangstermijn dan het door de FCC gehanteerde jaar is daarbij redelijk. Naarmate de concurrentieverhoudingen tussen koper en coax ook op het gebied van internettelefonie en televisie evenwichtiger worden, zal ook op deze markten specifiek ingrijpen het veld moeten ruimen. Consolidatie

Evenwichtige concurrentie is er echter ook bij gebaat, dat tegenover een ongereguleerde DSL-aanbieder een sterk kabelbedrijf staat. Het toestaan van consolidatie in de kabelsector door fusies van regionale kabelbedrijven ligt dan ook in de rede. De marktmacht van kabelbedrijven over afnemers wordt niet groter van dergelijke fusies – een monopolie plus een monopolie blijft een monopolie – terwijl aanzienlijke winsten te behalen zijn op het gebied van marketing en de standaardisatie van netwerken en randapparatuur. Ook zou de business case voor (onderhandelde) toegang tot de kabel een stuk realistischer worden als gevolg van lagere transactiekosten en in de toekomst minder technische fragmentatie. Met die consolidatie neemt de kans op samenspanning tussen kabel en koper – een van de strategieën om aan harde prijsconcurrentie te ontsnappen – toe, omdat er minder partijen overblijven die hun gedrag moeten coördineren. Vanuit het algemene mededingingsrecht zal daarop scherp toezicht moeten blijven bestaan. Voorts zal de overheid erop moeten toezien dat overstapdrempels tussen de twee infrastructuren en mogelijke alternatieven niet onnodig hoog zijn, teneinde maximale prijsconcurrentie te faciliëren.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

MANAGEMENT SAMENVATTING

iii

Beperkingen aan verticale integratie

Een mogelijk gevaar van concentratie in de kabelsector is niet gelegen in de macht over eindgebruikers, maar in die over en via aanbieders van tv-programma’s en andere content. Dit gevaar schuilt met name in het grote marktaandeel dat de kabel nog altijd heeft op de televisiemarkt, ondanks de alternatieven die er nu al zijn. Wanneer de kabelsector (of een gefuseerd kabelbedrijf) in de huidige situatie exclusieve contracten of verticale integratie aangaat met een grote speler in de televisiemarkt, wordt daarmee het alternatief voor de kabel voor consumenten een stuk minder aantrekkelijk. De huidige regelgeving over doorgifte van programma’s lijkt ontoereikend om dergelijk anticompetitief gedrag tegen te gaan, omdat deze gericht is op gelijke toegang van programma’s tot de kabel en geen rekening houdt met het omgekeerde: gelijke toegang van distributienetwerken tot programma’s. Enerzijds is een zekere mate van verticale integratie begrijpelijk vanuit de noodzaak van de netwerken om via productdifferentiatie te ontsnappen aan destructieve prijsconcurrentie. Dit kan ook voor consumenten aantrekkelijk zijn wanneer het leidt tot meer variatie in het aanbod. In dit licht schuilt er weinig kwaad in pogingen van breedbandaanbieders om via exclusieve gimmicks op hun site klanten te binden. Wanneer alternatieve televisieaanbieders echter verstoken zijn van de mogelijkheid een aanzienlijk deel van het huidige programma-aanbod aan te bieden, zal dit een belemmering opwerpen voor het tot wasdom komen van de alternatieven voor de kabel. Vanuit het Algemene Europese Mededingingsrecht lijkt er ook onvoldoende ruimte te bestaan om dergelijke verticale overeenkomsten of exclusieve contracten tegen te gaan: pas een marktaandeel boven 30 % biedt gronden voor interventie. Een andere route om anticompetitieve integratie tussen programma’s en kabelbedrijven tegen te gaan, kan bestaan uit het opleggen van eisen daarover als voorwaarde bij fusies van kabelbedrijven. Dit zou bijvoorbeeld de vorm kunnen krijgen van een ‘omgekeerde contracteerplicht’ zoals die in het verleden voor ziekenfondsen bestond. Volgens een dergelijk recept kunnen kleinere partijen zich beroepen op de verticale afspraken die de marktleider gemaakt heeft. Wanneer de marktverhouding evenwichtiger wordt, kan ook de verplichting om op voorspraak van programmaraden specifieke zenders door te geven grotendeels verdwijnen. In hun strijd om de consument zullen aanbieders zelf aan moeten voelen waar die behoefte aan heeft. Maatschappelijk kan het evenwel gewenst zijn de doorgifte van de Nederlandse publieke omroep verplicht te stellen, al is het nauwelijks denkbaar dat een netwerkbedrijf zelf zou overwegen dit niet te doen. Gekoppeld daaraan lijkt het wenselijk een beknopte lijst van evenementen te behouden voor die publieke omroep, om zo te waarborgen dat nationale gebeurtenissen zoals een koninklijk huwelijk het gehele tv-publiek kunnen bereiken. Netwerkneutraliteit

Effectieve concurrentie tussen netwerken biedt tevens een waarborg tegen het in gevaar komen van ‘netwerkneutraliteit’. Een netwerkeigenaar met marktmacht kan differentiatie van transmissiekwaliteit gebruiken om zijn winst verder op te schroeven en zo de door velen gepropageerde netwerkneutraliteit om zeep helpen: van zowel aanbieders als ontvangers van bepaalde content kan een hogere prijs worden gevraagd om een groter deel van het consumentensurplus af te romen. In een situatie van netwerkconcurrentie is dit echter een legitieme en efficiënte manier om investeringskosten terug te verdienen. Beperkingen in de vrijheid van een netwerkeigenaar om kosten te alloceren zal vooral inefficiëntie tot gevolg hebben. Ook in een concurrerende markt kunnen er evenwel mogelijkheden voor netwerkeigenaren bestaan voor SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

iv

anticompetitief gedrag, zoals het opzettelijk dwarsbomen van producten en diensten die concurreren met eigen producten en diensten. Non-discriminatie en transparantie – zodat gebruikers en aanbieders van content bewuste en betrouwbare keuzes kunnen maken over de gewenste netwerkkwaliteit – lijken hiervoor echter afdoende remedies. Overheidsinvesteringen

Het voorgaande draaide geheel om het allesoverheersende marktfalen in de telecomsector: marktmacht. Behalve marktmacht kunnen er ook andere redenen zijn voor overheidsinterventie. Hoewel een derde aansluitnet vanuit marktmachtoverwegingen wenselijk is, kan die wens geen zelfstandige legitimatie zijn voor overheidsinvesteringen in een dergelijk net. Publieke goederen en externe effecten vormen de klassieke economische rechtvaardiging voor de inzet van overheidsgeld, maar van beide is in het geval van een derde (desgewenst hoogwaardiger) breedbandnet geen sprake. Een derde infrastructuur (glas) zal de concurrentie verhevigen, maar de vraag is of en wanneer de marktvraag daar voldoende koopkrachtig voor is. Wanneer de overheid inzet op het zoveel mogelijk uitfaseren van sectorspecifieke regulering, worden de afwegingen voor private partijen om wel of niet te investeren in glas zuiverder.



1

1

Inleiding

Al sinds de jaren negentig staan we aan de vooravond van grootse ontwikkelingen die de telecomsector voorgoed zullen veranderen. Sommige van die ontwikkelingen, zoals mobiele telefonie, (breedband)internet en internettelefonie zijn inmiddels doorgebroken en hebben de telecommunicatie voorgoed veranderd. Voor andere ontwikkelingen, zoals digitale televisie, IP-TV, HD-TV, draadloos breedband en glasvezel tot aan de voordeur, bleek de toekomst telkens wat langer op zich te laten wachten. Toch lijkt een aantal van die ontwikkelingen zich nu in een stroomversnelling te bevinden. Triple play, begint – nadat er jarenlang vooral over gesproken is – nu realiteit te worden. Kabelbedrijven bieden al enige tijd dit totaalpakket van televisie, breedbandinternet en internettelefonie over hun coaxiale netwerken. Versatel verzorgt over een beperkt deel van het net van KPN sinds augustus 2005 triple play en sinds april 2006 is ook KPN van start gegaan om over zijn kopernet behalve telefonie en internet ook televisie te verzorgen. Al langer is het mogelijk bij KPN het totaalpakket af te nemen, waarbij het televisiesignaal via de digitale ether (Digitenne) binnenkomt. De positie van de kabel als enige serieuze leverancier van televisie komt daarmee steeds meer onder druk te staan. Al langer ondervindt de kabel toenemende concurrentie van de schotel en de digitale ether. Binnenkort zal ook IP-televisie over het kopernet de positie van de kabel in de televisiemarkt gaan aanvallen. In andere Europese landen is al aangetoond dat de techniek rijp is voor de grootschalige introductie van IP-televisie. In een rapportage van april 2006 constateert de OECD dat 66 % van de (29) onderzochte kabelbedrijven in de lidstaten een triple play aanbod heeft; hetzelfde geldt voor 44 % van de (50) beschouwde telefoonbedrijven.1 Maar de kabelbedrijven zijn niet de enige oud-monopolisten die hun marktpositie bedreigd zien. De sterke positie van KPN in de vaste telefonie wordt vanuit twee hoeken aangevallen. Mobiele telefonie blijkt voor steeds meer vooral jonge consumenten een vaste aansluiting overbodig te maken. Daarnaast groeit het aantal gebruikers van allerlei vormen van internettelefonie explosief. In het licht van deze aardverschuivingen in het telecomlandschap, is het nuttig stil te staan bij de vraag hoe deze recente en verwachte toekomstige ontwikkelingen de rol van de overheid beïnvloeden. Dit essay beoogt de contouren te analyseren van het overheidsingrijpen dat nodig zal blijven, en van welke interventies op termijn overbodig worden. Daarbij wordt een welvaarteconomisch criterium gehanteerd, waarbij overheidsingrijpen gelegitimeerd kan worden door marktimperfecties (marktfalen). Overheidsingrijpen brengt echter eveneens imperfecties en verstoringen met zich mee – het zogeheten overheidsfalen. Dit heeft tot gevolg dat het constateren van marktfalen nog niet voldoende is om overheidsingrijpen te rechtvaardigen: tevens zal aannemelijk moeten zijn dat het middel niet erger is dan de kwaal. Paragraaf 2 van dit essay bespreekt in vogelvlucht de huidige stand van zaken in de telecommunicatiesector, waarbij de nadruk ligt op de vaste netten. Vervolgens bespreekt Paragraaf 3 de vormen van marktfalen en overheidsfalen die de economische theorie

1

OECD, april 2006: Multiple play: pricing and policy trends, DSTI/ICCP/TISP(2005)12/FINAL. Deze cijfers geven gelijk aan dat de term ‘telefoonbedrijf’ niet meer accuraat is. In het vervolg zal naar de bedrijven worden gerefereerd aan de hand van de gebruikte netwerktechnologie: coax- of kabelnetten voor de voormalige (bijna) monopolisten van televisieaansluitingen ; (twisted pair) kopernetten voor de voormalige monopolisten van vaste telefonieaansluitingen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

2

HOOFDSTUK 1

onderscheidt, de marktimperfecties die op het vaste net aan de orde zijn en de mate en wijze van overheidsingrijpen dat daarbij aansluit.



2

3

De telecomsector in vogelvlucht

Was er ooit een tijd dat vaste telefonie uitsluitend werd aangeboden door PTT en televisie ontvangen kon worden met een antenne op het dak of via de kabel – inmiddels is dit overzichtelijke beeld verleden tijd. Verschillende partijen bieden via verschillende infrastructuren uiteenlopende diensten en producten aan. Uitgaande van de hoofdindeling telefonie, televisie en internet geeft Tabel 2.1 een schematisch overzicht van het Nederlandse telecomlandschap. Tabel 2.1

Geschiktheid van infrastructuren voor diensten Telefonie PSTN

VOB/VoIP

Televisie analoog

Internet

digitaal

smalband

breedband

vast: Koper

X

X

Kabel

(X)

X

X

Binnenkort

X

X

X

X

X

mobiel: GSM

X

UMTS

X

X (X)

X

X

(X)

draadloos: Satelliet Digitale ether Analoge ether

X (X)

Bron: SEO Economisch Onderzoek

De kabelbedrijven en het kopernet van KPN bieden nu of in de nabije toekomst het scala aan basisdiensten: triple play. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat er functionele verschillen zijn tussen klassieke telefonie en internettelefonie en tussen analoge televisie en digitale TV, die hun weerslag kunnen hebben op de acceptatie, het gebruiksgemak en de kwaliteit van de dienst. Verderop in deze paragraaf komt dat nader aan de orde. Behalve coax en koper, is ook glasvezel bij uitstek geschikt om breedbandinternet, digitale televisie en telefonie te combineren. Dit type infrastructuur is echter op enkele kleinschalige projecten na in Nederland nog niet uitgerold en is om die reden niet in Tabel 2.1 opgenomen. Wel spelen diverse grote gemeenten en woningcorporaties met de gedachte een dergelijk net naar iedere voordeur aan te leggen: ook daarover later meer. Daarnaast ondervinden de vaste netten op onderdelen van het dienstenpakket concurrentie van draadloze infrastructuren, zoals mobiele telefonie, UMTS, de satelliet en de digitale ether. De analoge ether als medium voor televisiesignalen speelt nauwelijks nog een rol. UMTS kan in potentie meespelen in het triple play, al blijft de bandbreedte momenteel nog ver achter bij die van de beide vaste netten. Daarbij is het van belang op te merken dat de penetratie van het Nederlandse kabelnet met zo’n 95 % uitzonderlijk hoog is. Alleen België bevindt zich in een vergelijkbare positie met twee vaste netten naar vrijwel iedere voordeur. Een verdere opmerking bij Tabel 2.1 is dat deze indeling in hoog tempo veroudert. In de eerste plaats vervaagt het onderscheid tussen de diensten langs de horizontale as. Zo kunnen televisie en films in toenemende mate worden bekeken via internet. Het traditionele televisieconcept – broadcasting van programma’s op een vast tijdstip – verliest terrein ten gunste van de consumptie van meer interactieve content die, al dan niet met een door de netwerkoperator geleverde harddiskrecorder, op een door de consument gekozen tijdstip wordt genoten. Telefonie over het internet kan worden gecombineerd met bewegend beeld, geschreven tekst (instant messaging en mail) en de uitwisseling van informatiebestanden. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HOOFDSTUK 2

4

Ook de infrastructuren die langs de verticale as onderscheiden worden, vormen een versimpeling van de diversiteit aan dienstverleners en bedrijven die op die infrastructuren hun diensten aanbieden. In de eerste plaats maken verschillende bedrijven, onder invloed van regulering, gebruik van het netwerk van KPN om telefonie en internet aan te bieden. Daarnaast ontstaan er steeds meer dienstverleners op het internet die telefonie, videotelefonie en videodiensten aanbieden. Hoewel deze bedrijven in de afgelopen tijd belangrijke spelers in de markt zijn geworden, worden deze bedrijven binnen het Europese reguleringskader niet als telecomaanbieder beschouwd, omdat ze hun diensten uitsluitend met gebruikmaking van software aanbieden. Ondanks deze kritische kanttekeningen blijft de indeling uit Tabel 2.1 nuttig om een beeld te krijgen van de marktverhoudingen. In het vervolg van deze paragraaf worden deze kort cijfermatig besproken, te beginnen bij enige markt zonder monopolistische voorgeschiedenis, die van breedbandinternet.

2.1 Breedbandinternet Het kopernet van KPN en de coaxnetten van de kabelbedrijven zijn vrijwel gelijktijdig geschikt gemaakt voor breedband, wat heeft geresulteerd in een felle concurrentiestrijd. Al jaren wordt de potentiële klant getrakteerd op introductiekortingen, gratis modems, geen aansluitkosten en soms zelfs een gratis monteur. Het resultaat van die strijd is een tamelijk evenwichtig verdeelde markt, zoals blijft uit Figuur 2.1, waar de prijzen in internationaal perspectief laag liggen: eind 2005 lag de gemiddelde prijs voor een 1 Mb-verbinding in Europa bijvoorbeeld op ruim € 33, terwijl dit in Nederland rond de € 18 was (Telecompaper, 2006). Aanvankelijk was het marktaandeel van kabelinternet iets groter dan dat van ADSL, maar rond het einde van 2003 sloeg de balans om in het voordeel van ADSL. Eind 2005 was de verhouding ongeveer 60-40, in het voordeel ADSL.2 Deze marktverdeling vertelt echter maar een deel van het verhaal. In werkelijkheid zijn er totaal een stuk of zeven grotere onafhankelijke aanbieders van breedband. KPN wordt door de telecomtoezichthouder Opta verplicht zijn netwerk open te stellen voor andere breedbandaanbieders. Via het netwerk van KPN dingen Wanadoo, Tiscali, Versatel (Tele2), de verschillende dochters van KPN en een paar kleinere partijen om de gunst van de ADSLklant. Op het coax van de kabelbedrijven is er geen concurrentie, maar deze markt is regionaal verdeeld in de netwerken van UPC, Casema, Essent en een aantal kleinere netten. Figuur 2.2 illustreert de marktverdeling, waarbij dus moet worden opgemerkt dat in de figuur verschillende geografische markten door elkaar lopen: UPC (Chello), Casema (Wanadoo kabel) en Essent (@Home) concurreren nergens met elkaar. De breedbandpenetratie die in Figuur 2.1 is uitgedrukt in het aantal breedbandaansluitingen per 100 inwoners kan eenvoudig verkeerd geïnterpreteerd worden, namelijk alsof 25 % van de Nederlandse bevolking thuis over breedband beschikt. In werkelijkheid is die penetratie zeker een factor twee groter, omdat per huishouden één breedbandverbinding volstaat. Nederland blijkt dan ook een van de hoogste breedbandpenetraties ter wereld te hebben, zoals blijkt uit Figuur 2.3.

2

Een afnemend maar nog altijd substantieel deel van de huishoudens gebruikt het internet via een inbelverbinding.


DE TELECOMSECTOR IN VOGELVLUCHT

5

Figuur 2.1 Breedbandpenetratie in Nederland: kabel versus koper

Breedbandabonnees per 100 inwoners

30

25

ADSL

Kabel

20

15

10

5

0

jun-03

dec-03

jun-04

dec-04

jun-05

dec-05

Bron: SEO Economisch Onderzoek o.b.v. OECD

Figuur 2.2

Verdeling breedbandabonnees over internetproviders per einde 2005 Versatel 4%

Tiscali 6%

@Home 13%

Chello 12%

KPN (Planet Internet, Het Net, XS4ALL, KPN Direct) 33%

Multikabel 3%

Wanadoo (Kabel en ADSL) 13% Overig (Kabel en ADSL) 16%

Bron: SEO Economisch Onderzoek op basis van TNO (2006)


HOOFDSTUK 2

6

Figuur 2.3

Breedbandpenetratie in de OESO (aansluitingen per 100 inwoners, dec 2005)

30 DSL

Cable

Other

25

20

15

OECD 10

5

N ew rtug Ze al al an d C Ire ze ch la R nd ep ub li Sl H u c ov ak nga r R ep y ub lic Po la n M d ex ic o Tu rk e G y re ec e

ly

ai n

Po

Ita

Sp

Ic el an d N Ko et r he ea rla nd D en s Sw ma itz rk er la n Fi d nl an N d or w ay C an ad Sw a ed e Be n lg iu m U ni Jap t a e U ni d S n te d tate Ki ng s do m F Lu ra xe nce m bo ur Au g st Au ria st r G alia er m an y

0


Uit Figuur 2.3 blijkt tevens dat Nederland na Korea en – sinds een half jaar – IJsland de hoogste breedbandpenetratie van de OECD heeft. Korea bevond zich in 2002 op eenzame hoogte met ruim 20 aansluitingen per 100 inwoners. Daarbij springt Korea er bovendien uit door een relatief hoog aandeel ultrasnel glasvezel. De markt lijkt er echter al enkele jaren verzadigd of gestagneerd. De Nederlandse markt, daarentegen, toont nog geen tekenen van verzadiging: de lijnen in Figuur 2.1 vlakken niet of nauwelijks af en in 2005 groeide het aantal aansluitingen per 100 inwoners alleen in Finland, IJsland en Noorwegen harder dan hier. Het is verleidelijk te veronderstellen dat die hoge penetratie en sterke groei voortvloeien uit de felle concurrentie, die tevens geleid heeft tot een evenwichtige marktverdeling. Figuur 2.4 illustreert echter dat deze redenering wat te simplistisch is. Aan de hand van de gegevens van Figuur 2.3 is in die figuur een zogeheten Herfindahl-Hirschman-index (HHI) berekend voor de verdeling over de infrastructuren DSL, kabel en overig. De HHI is een maat voor de marktconcentratie en is in dit geval minimaal 3.333 in een gelijkelijk verdeelde markt en maximaal 10.000 in een volstrekt geconcentreerde markt. De figuur illustreert dat er geen eenvoudig verband bestaat tussen de breedbandpenetratie en de marktverdeling over de technologieën in de OECD: Nederland, Korea en Denemarken koppelen een relatief evenwichtige verdeling over infrastructuren aan een hoge penetratie, terwijl IJsland zijn toppositie vrijwel uitsluitend aan DSL dankt. De meest evenwichtige verdeling wordt gevonden in Tsjechië, terwijl de penetratie er niet hoog te noemen is.



Figuur 2.4

7

Infrastructuurconcurrentie is geen panacee voor penetratie

30 Iceland

Breedbandaansluitingen per 100 inwoners

Korea Denmark Netherlands 25 Switzerland

Norway

Finland

Canada Sweden

20

Belgium Japan United States United Kingdom Luxembourg

15

Austria

France

Australia Germany Italy

Spain EU 15

OECD Portugal

10 New Zealand

Czech Republic

Ireland

Hungary

5 Poland

0 3,000

4,000

5,000

Slovak Republic

Turkey Greece

Mexico

6,000

7,000

8,000

9,000

10,000

Herfindahl-Hirschman Index (HHI)


Distaso, Lupi en Mantenti (2006) hebben de relatie tussen de breedbandpenetratie in Europese landen en de concurrentie op en tussen infrastructuren nader onderzocht.3 Zij constateren dat concurrentie tussen kabel en koper het grootste effect heeft op de totale breedbandpenetratie, maar dat concurrentie tussen DSL-aanbieders op het kopernet daar niet significant aan bijdraagt. De veronderstelde verklaring is dat meer concurrentie op het kopernet – wat op zich leidt tot lagere prijzen en hogere penetratie – juist tot gevolg kan hebben dat het concurrentie-evenwicht tussen kabel en koper sterk doorslaat in het voordeel van het kopernet, wat weer een drukkend effect heeft op de penetratie. De Nederlandse breedbandmarkt wordt dus gedomineerd door de kabelnetten en het kopernet van KPN, die elkaar qua marktaandeel vrij goed in evenwicht houden. De tarieven op beide infrastructuren liggen eveneens in elkaars buurt, net als de maximale snelheden die geboden worden.4 Op kleinschalig niveau is op een paar plaatsen ook een glasvezelnet aangelegd waarover breedbandinternet wordt aangeboden. Ook heeft een aantal grote en kleine gemeenten en een aantal woningcorporaties vergevorderde plannen voor de aanleg van een glasvezelnet naar ieder woonhuis. Tot besluit is er natuurlijk ook nog UMTS, het mobiele breedband. De snelheid daarvan blijft vooralsnog achter bij die van de vaste netten, terwijl de prijs hoger ligt en landelijke dekking nog niet bereikt is. Dat neemt niet weg dat de uitrol van deze netwerken gestaag vordert, terwijl de prijzen dalen en de snelheid toeneemt. De HSPDA-variant belooft bijvoorbeeld vijfmaal sneller te zijn dan gewoon UMTS, waarmee de gangbare snelheid van een ADSL-verbinding gehaald wordt.5

3 4 5

Distaso, W., Lupi, P., Manenti, F.M. (2006). Platform competition and broadband uptake: Theory and empirical evidence from the European Union. Information Economics and Policy, 18 (1). 87-106. Ìn de maximaal beschikbare snelheid treden wel verschillen op tussen regio’s. Binnen regio’s speelt op DSL ook de afstand tot de wijkcentrale een belangrijke rol. Zie bijvoorbeeld Het Financieele Dagblad, 18-4-2006. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HOOFDSTUK 2

8

2.2 Telefonie Telefonie was ooit het exclusieve domein van KPN: om te bellen had je een vaste telefoonaansluiting bij KPN nodig en betaalde je je tikken aan KPN. Dat is lang verleden tijd. Al geruime tijd moet KPN aanbieders van zogeheten CarrierPreselect-diensten (CPS) dulden. Deze mogen tegen gereguleerde tarieven capaciteit op het netwerk inkopen, wat heeft geleid tot concurrentie op het netwerk van KPN. Eind 2005 was ongeveer 36 % van de traditionele spraakmarkt in handen van CPS-aanbieders.6 Maar de concurrentie beperkt zich niet tot dat netwerk, zoals al bleek uit Tabel 2.1. Het grootste kabelbedrijf, UPC, biedt al enkele jaren een telefoniedienst aan via de kabel. Deze dienst stelt gebruikers dus in staat vast te telefoneren zonder dat zij een aansluiting van KPN hebben. Een serieuzere vorm van infrastructuurconcurrentie komt echter pas sinds kort van de grond, met de grootschalige introductie en acceptatie van internettelefonie. Deze vorm van telefonie is ook bekend als digitale telefonie en bestaat in verschillende smaken, met name VoB en VoIP. VoB, Voice over Broadband is de term die veelal gebruikt wordt voor internettelefonie die wordt aangeboden door de beheerder van of dienstverlener op een breedbandnetwerk. Dat is dus de partij van wie de gebruiker zijn breedbandverbinding afneemt: het regionale kabelbedrijf, KPN of een partij als Wanadoo, Versatel of Tiscali.7 Volgens onderzoeksbureau Telecompaper waren er eind 2005 ongeveer 664 duizend huishoudens overgestapt naar een dergelijke vorm van internettelefonie. Dat komt neer op zo’n 15 % van de breedbandgebruikers en 5-6 % van het totaal aantal vaste lijnen (consumenten en zakelijke markt samen). Eind maart 2006 waren dit er al 853 duizend. Telecompaper verwacht dat het aantal abonnees van internettelefonie eind van dit jaar is opgelopen tot 1,6 miljoen.8 Behalve deze overstappers naar VoB via kabel of DSL, vormt ook internettelefonie via software als Skype en MSN een factor van belang. In november 2005 waren in Nederland ongeveer 5,3 miljoen MSN gebruikers – al zullen de meesten dat product uitsluitend gebruiken om te mailen en te chatten en niet om te telefoneren. Naar schatting waren er zo’n 2 miljoen Skype-gebruikers.9 Naar verwachting gaat het hier minder vaak dan in het VoBsegment om gebruikers die hun klassieke telefoonaansluiting bij KPN opzeggen (of omzetten in een belbudget-abonnement). Wel heeft de populariteit van deze software een verschuiving in het gebruik teweeggebracht. Naast concurrentie van diverse vormen van internettelefonie, ondervindt de klassieke vaste telefonie concurrentie van de mobiele telefoon. Aangezien een vaste telefoonaansluiting net als een vaste breedbandverbinding doorgaans gedeeld wordt door alle leden van een huishouden, terwijl een mobiele telefoonaansluiting persoongebonden is, is het aantal mobiele aansluitingen al sinds 2000 groter dan het aantal vaste aansluitingen en sinds een paar jaar zelfs groter dan de bevolking. Het aantal analoge vaste telefoonaansluitingen daarentegen loopt al sinds 1997 terug. Aanvankelijk werd die daling opgevangen door een groei van het aantal ISDN-aansluitingen, maar inmiddels is ook ISDN op zijn retour. Het aantal particuliere aansluitingen (ISDN en PSTN) dat KPN verzorgde daalde in 2005 van 5,4 naar 5,0 miljoen. In maart 2006 was het aantal huishoudens met een vaste aansluiting van KPN verder teruggelopen tot 72,7 % (Telecompaper, 2006). Voor steeds meer – met name jonge gebruikers – lijkt het mobieltje een afdoende substituut te zijn geworden voor de vaste telefoonaansluiting thuis. Casenote Fixed to mobile substitution van februari 2006 zet een aantal studies op een rij, naar de mate van substitutie van vast naar 6 7 8 9

KPN, 2006: Jaarverslag 2005. Een uitvoeriger analyse van de ontwikkeling en regulering van internettelefonie is gegeven in Poort, 2006: Over regulering internettelefonie, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Zie Computable, 22-3-2006: VoIP-aansluitingen Nederland groeien naar 1,6 miljoen en De Volkskrant, 13-62006: Ruim miljoen Nederlandse huishoudens belt via het web. Poort, 2006, p. 6.



9

mobiel. De beschouwde onderzoeken dateren van 1997 tot 2003 en de onderliggende data bestrijken een periode van 1981 tot 2001. Niettemin wordt in meeste studies een substitutieeffect gevonden, al waarschuwt de Casenote dat dit effect te zwak is om vaste en mobiele telefonie mededingingstechnisch in dezelfde markt te plaatsen. Terecht merken de auteurs evenwel op, dat de gegevens verouderd zijn en dat juist recentelijk het substitutie-effect sterker zal zijn geworden: “But whether this is sufficient to make them economic access and call substitutes, and for a radical re-think of telecom regulation remains an open question.”

2.3 Televisie Zoals de (vaste) telefonie ooit het domein was van KPN, zo behoorde de televisiemarkt in het verleden aan de kabelbedrijven toe. Mede dankzij de – bijna volledige – dekking van de kabelnetten, kent Nederland het hoogste percentage kabel-tv-kijkers van Europa, zoals blijkt uit Figuur 2.5. Figuur 2.5

Aandeel huishoudens dat kabel-tv kijkt (2004)

Italië Spanje Verenigd Koninkrijk Frankrijk Tsjechië Polen Slovenië Oostenrijk Portugal Ierland Finland Noorwegen Roemenië Hongarije Duitsland Denemarken Zweden Zwitserland Luxemburg België Nederland

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Abonnees Kabel-tv (% huishoudens)

Bron: ECCA

Tabel 2.1 liet echter zien dat ook de televisiemarkt aan het veranderen is. Digitale televisie is te ontvangen via de satelliet en de ether; ook IP-televisie via het kopernet van KPN zal binnenkort een reëel alternatief worden. Televisie via UMTS lijkt eerder supplementair dan een alternatief. Ondanks de bestaande alternatieven voor de kabel is de markt nog sterk geconcentreerd en voor het overgrote deel in handen van de kabelbedrijven. Figuur 2.6 geeft de verdeling van de televisiemarkt in 2004 en per 1 januari 2006 weer. Nog altijd is verreweg het grootste deel van markt in handen van de kabelbedrijven, maar niettemin geeft de figuur aan hoe groot de marktdynamiek in één tot twee jaar tijd geweest is. Digitale televisie via de kabel maar ook via de satelliet en de digitale ether hebben duidelijk marktaandeel gewonnen. Op 1 januari 2006 waren er ongeveer 380 duizend digitale kabelabonnees, waren er volgens CanalDigitaal ruim een miljoen satelliet-decoders verkocht (al ligt het aantal feitelijke abonnees volgens andere bronnen aanzienlijk lager), en hadden 184 duizend huishoudens gekozen voor de digitale ether (Digitenne). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HOOFDSTUK 2

10

Figuur 2.6 Verdeling televisiemarkt 2004 en begin 2006

Kabel (analoog) Kabel (analoog) Satelliet Analoge Ether Digitale Ether Anders

Satelliet Analoge Ether Digitale Ether Versatel Kabel (digitaal)

Bron: SEO Economisch Onderzoek o.b.v. EIM in ING (links); diverse bronnen (rechts)

Een belangrijke kanttekening bij deze cijfers is echter op zijn plaats. Net als bij de vaste versus de mobiele telefonie hierboven, speelt de vraag in hoeverre de diverse infrastructuren complementen of substituten zijn. Zo vormen boten, caravans, vakantiehuisjes en toeristische accommodaties in het buitenland een belangrijke markt voor de schotel, terwijl het in al deze gevallen niet om een substituut gaat, maar om een complement. Hetzelfde zal opgaan voor een deel van de klanten van digitale ether-tv en ook kabelabonnees die voor de digitale kabel kiezen, behouden voorlopig het analoge signaal voor het tweede en verdere toestellen in huis. Een belangrijk aspect van de verschuiving in Figuur 2.6 is dus te herleiden tot een vergroting van de markt als gevolg van digitalisering. Daar staat tegenover dat de schotel en de digitale ether volgens een partij als de Consumentenbond vaak een betere en voordeliger keuze zijn dan de kabel. Wanneer het tweede en derde toestel in de calculatie worden betrokken – die op de analoge kabel zonder extra kosten kunnen worden aangesloten – komt de analoge kabel duidelijk in beeld, maar wanneer voor het grote beeldscherm in de woonkamer gekozen is voor Digitenne of schotel, geldt voor het tweede toestel opnieuw een kostenafweging tussen de analoge kabel en de alternatieven. Toch blijkt er zo een paradoxale situatie te bestaan dat het analoge signaal, dat voor de kabel een blok aan het been is vanwege het inefficiënte gebruik van bandbreedte, tevens een belangrijk pluspunt is om een deel van de markt te behouden. Opta en NMa bleken het in 2005 niet geheel eens over de vraag in hoeverre de digitale ether en de schotel een volwaardig substituut vormen voor de kabel. De NMa wees op 27 september 2005 klachten af dat UPC en Casema zich schuldig zouden maken aan excessieve prijzen.10 De overweging daarbij was dat de huidige rendementen weliswaar boven het vastgestelde normrendement uitkomen, maar dat deze rendementen geacht worden niet duurzaam te zijn, gelet op de ontwikkelingen in de RTV-sector, met name concurrentie van de digitale ether, IP-TV en triple play strategieën. Ten slotte speelde het voornemen van Opta de tarieven voor analoge kabeltelevisie te reguleren daarin mee. In reactie op een ontwerpbesluit van Opta omtrent dit voornemen, schrijft de NMa: “OPTA lijkt bij de dominantieanalyse echter enkel aandacht te besteden aan de vraag of er sprake is van concurrentiedruk vanuit de afgebakende relevante markt.” En verderop: “De NMa is van mening dat [digitale ether en IP-TV] potentiële concurrentie is waarvan naar verwachting in de komende reguleringsperiode zeker concurrentiedruk uitgaat richting kabelexploitanten.” Weliswaar betwijfelt de NMa de door Opta vastgestelde dominantie niet, maar de NMa geeft aan kostenoriëntatie “een zwaar middel te vinden” en “acht het van groot belang dat Opta de tarieven niet tot op een dusdanig niveau reguleert dat infrastructuurconcurrentie wordt tegengegaan.” De voorlopige uitkomst was dat de grootste kabelbedrijven (min of meer) vrijwillig besloten hun tarieven een jaar niet boven de inflatie te verhogen.

10

NMa, 2005: Besluit 3528/199 en 3528/201.



11

In opdracht van Opta voerde Dialogic in het najaar van 2005 een Quick Scan uit van de verwachte ontwikkelingen voor de distributie van televisie. Daaruit kwam naar voren dat tussen nu en 2009 het meeste wordt verwacht van de schotel, die verwacht wordt op een marktaandeel van 13 tot 14 % uit te komen. Digitale ethertelevisie komt volgens de verwachtingen rond de 4 % uit in 2009, en IP-TV zou in 2009 uitkomen op 3,4 % van de televisiehuishoudens. Al met al is de verwachting van het rapport dat het aantal analoge en digitale kabelabonnees afneemt van 97,5 % in 2004 naar 77,3 % in 2009.11

2.4 Discussie Nederland beschikt over twee vaste netten die in de nabije toekomst breedband, telefonie en televisie kunnen leveren. De oude monopolieposities van KPN in de telefoniemarkt en van de kabelbedrijven in de televisiemarkt zijn al enige tijd aan verval onderhevig en zullen naar verwachting verder afkalven. Rondom deze twee vaste infrastructuren die voor triple play zullen gaan, staan diverse draadloze infrastructuren die slechts op delen van de telecommarkt serieuze mogelijkheden hebben. Mogelijk behoudt de kabel echter nog enige tijd een centrale rol ten behoeve van het tweede en derde toestel in huis. Analisten van Booz Allen Hamilton verwachten dat het in de toekomst vooral zal gaan tussen de aanbieders van triple play: “Uit ervaringen op andere markten blijkt dat consumenten alle diensten graag afnemen van één leverancier, als het geboden pakket aantrekkelijk genoeg is. Dat betekent voor de ontwikkeling van het concurrentielandschap in de eerste plaats dat aanbieders alleen goed mee zullen komen op de markt voor het Digitale Huis als ze het complete dienstenpakket kunnen bieden. Op de middellange termijn lijken daarvoor alleen kabelexploitanten serieuze kandidaten om de strijd aan te kunnen binden met de traditionele telecombedrijven.”12 De ING Bank schat daarbij de kansen voor het kopernet op de televisiemarkt hoog in: ‘De verwachting van ING Bank is dat IPTV een snelle opkomst zal beleven, deze groei gaat ten koste van digitale televisie via de decoder.’13 De telecommunicatiemarkt op de middellange en lange termijn zal op grond van dit alles te kenschetsen zijn als een duopolie van twee vaste infrastructuren, waaromheen diverse draadloze infrastructuren zoals satelliet, UMTS en digitale ether in meerdere of mindere mate de concurrentie verder versterken. Het vervolg van dit essay gaat in op de vraag welk overheidsingrijpen in een dergelijke marktomgeving, met het oog op marktfalen en publieke belangen, gelegitimeerd is.

Dialogic, 2005: Schakelen we om? Booz Allen Hamilton, 2006: De toekomstige rol van kabel bij de realisatie van het Digitale Huis in Europa, p. 3. 13 ING Bank, 2005: Sectoranalyse televisie, p. 5. 11

12



3

13

Marktimperfecties en ingrijpen

3.1 Marktfalen en overheidsfalen In het economische ideaaltype van een vrije markt met volledige mededinging zijn consumenten de grote winnaars. Onder stringente aannames, zoals rationeel gedrag, volledige informatie, vrije toe- en uittreding en de afwezigheid van transactie- en overstapkosten, kan worden aangetoond dat het prijsmechanisme alle individuele vraag- en aanbodbeslissingen op elkaar afstemt, totdat een collectief optimum is bereikt (het Paretooptimum). Economen spreken dan van allocatieve efficiëntie. De prijzen waarvoor goederen en diensten worden aangeboden, komen dicht in de buurt te liggen van de kosten om ze te vervaardigen. Er zijn immers vele aanbieders die met elkaar wedijveren om het product tegen een zo laag mogelijke prijs aan te bieden. Een producent die een hogere prijs vraagt dan die marktprijs, omdat hij meer winst wil maken of minder efficiënt kan produceren, verliest marktaandeel ten gunste van de goedkopere concurrenten. Een belangrijke uitkomst van volkomen concurrentie is daardoor ook kostenefficiëntie. Een derde aspect van marktwerking is dat zij innovatie stimuleert. Onder druk van de concurrentie zijn ondernemers immers voortdurend op zoek naar nieuwe producten of technieken waarmee zij hun klanten nog beter van dienst zijn en nog efficiënter kunnen werken dan hun concurrenten. Alleen door beter te zijn dan de concurrenten kan een bedrijf extra winst maken. Dit zal andere bedrijven stimuleren om even efficiënt te worden, waarna de efficiëntieverbetering aan de consument wordt doorgegeven in de vorm van lagere prijzen of betere producten. Op een concurrerende markt heerst dus een tendens naar voortdurende verbetering en vernieuwing (dynamische efficiëntie). Dit leidt tot een hogere welvaart. Een laatste voordeel van marktwerking is dat iedereen volledig vrij is om de markt te betreden als dat bijdraagt aan het bevredigen van de persoonlijke behoeften. Marktwerking is daardoor sterk geassocieerd met keuzevrijheid en individuele ontplooiing. De markt biedt in beginsel iedereen gelijke kansen. Daar staat tegenover dat de markt ook geen mededogen kent voor degenen die om wat voor reden dan ook niet in staat zijn die kansen aan te grijpen. Tegenover deze voordelen van marktwerking staan ook nadelen, die kunnen optreden wanneer de strikte condities voor een perfecte markt niet is voldaan. In dat geval is er sprake van marktfalen. Vormen van dergelijke marktimperfecties zijn publieke goederen, marktmacht, positieve en negatieve externe effecten, asymmetrische informatie, en hold-up problematiek. Ook kan marktwerking resulteren in een maatschappelijk ongewenste verdeling. Box 3.1 geeft een toelichting op de diverse vormen van marktfalen.


14

HOOFDSTUK 3

Box 3.1 Vormen van marktfalen Bij publieke goederen zoals dijken en defensie is het niet mogelijk of heel kostbaar individuen van het gebruik van deze voorzieningen uit te sluiten: daarom kan er ook geen prijs voor het goed in rekening worden gebracht. Dit betekent dat er voor dit soort goederen geen markt ontstaat en het product dus zonder coördinatie van bovenaf ook niet wordt voortgebracht. Een tweede probleem is dat het marktproces – bijvoorbeeld als gevolg van schaalvoordelen – kan uitmonden in een opeenhoping van marktmacht bij een of enkele marktpartijen. Hierdoor zullen een lagere productie en een hogere prijs totstandkomen dan in de markt met volledige mededinging. Zo zal een marktpartij met een economische machtspositie de prijs niet zo laag mogelijk vaststellen, maar in plaats daarvan kijken bij welke prijs (en bijbehorende afzet) haar winst maximaal is. Dit leidt tot een hogere prijs en een lagere productie van een goed dan sociaal wenselijk is. Ook is het mogelijk dat de kwaliteit van een product of de dienstverlening achterblijft. Bovendien kan door het ontbreken van serieuze concurrentie het streven naar efficiency en innovatie aan slijtage onderhevig zijn. Bedrijven met een sterke marktpositie hebben meer te verliezen en zijn geneigd zich conservatiever op te stellen. Een ander probleem zijn externe effecten die uit markttransacties kunnen voortvloeien. Dit doet zich voor als de voortbrenging van een product op een markt neveneffecten heeft op anderen die niet bij de transactie betrokken zijn. Voorbeelden van negatieve externe effecten zijn stankoverlast in de omgeving van een fabriek, of de geluidhinder rond Schiphol. Omwonenden van Schiphol opereren niet op de markt voor vliegverkeer, maar ondervinden er wel hinder van. Die hinder zit niet in de prijs van het vliegticket en is op de luchtvaartmarkt dus een extern effect. Externe effecten kunnen ook positief zijn, waardoor de private productie of consumptie van een goed maatschappelijk gezien te laag is. Een vierde vorm van marktfalen komt voort uit een ongelijke verdeling van informatie (asymmetrische informatie) tussen aanbieder en afnemer. Dit probleem doet zich voor wanneer de markt onvoldoende transparant is en partijen geen gelijke informatie hebben over bijvoorbeeld de kwaliteit van het verhandelde product. Er komen dan transacties tot stand die niet gebaseerd zijn op juiste kennis over het product en die om die reden minder efficiënt zijn. Als de kwaliteit van het aanbod op de markt moeilijk waarneembaar is, kan dat de kwaliteit van de hele markt schaden. Een beroemd probleem is de tweedehands automarkt. Als goede occasions moeilijk van slechte zijn te onderscheiden, zullen vragers ten hoogste een prijs willen betalen die hoort bij de gemiddelde kwaliteit. Het loont dan echter niet om een auto van goede kwaliteit op de markt te brengen, met als gevolg dat de gemiddelde kwaliteit verder omlaag gaat, enzovoort. De werking van de markt kan ook belemmerd worden door hold-up problematiek (gijzeling). Wanneer partijen een langdurige relatie aangaan (bijvoorbeeld een arbeidscontract) is het moeilijk alle wederzijdse verplichtingen van de contractpartners in alle mogelijke toekomstige situaties precies in het contract op te nemen. Het contract zou daardoor zo ingewikkeld en kostbaar worden dat de hele transactie niet doorgaat. Maar als de verplichtingen niet precies zijn omschreven, is er een risico dat een van de partijen zich opportunistisch gaat gedragen of de andere partij in gijzeling neemt omdat die moeilijk van het contract af kan, gezien de investeringen die al zijn gepleegd. Tot slot zorgt marktwerking niet automatisch voor een maatschappelijk gewenste verdeling van de welvaart. De markt reageert alleen op koopkracht, terwijl uit maatschappelijke overwegingen de voorkeur kan worden gegeven aan een andere verdeling. Dit kan bijvoorbeeld zijn beslag krijgen in universele dienstverleningsverplichtingen.

Overheden kunnen proberen met regelgeving deze ongewenste uitkomsten van marktwerking aan banden te leggen. Ook kunnen zij de productie van bepaalde goederen zelf ter hand nemen. Maar net als marktwerking kent overheidsingrijpen een aantal karakteristieke tekortkomingen: het overheidsfalen. Regulering of productie door overheden gaat dikwijls gepaard met gebrekkige efficiëntie, informatieachterstand, verlies van investeringsprikkels en rent-seeking. Zo zal bij de regulering van een monopolist altijd het midden moeten worden gevonden tussen het bevorderen van efficiëntie en het afromen van monopoliewinsten. Newbery vat dit dilemma als volgt samen: SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

MARKTIMPERFECTIES EN INGRIJPEN

15

“Rate-of-return regulation evolved (…) in the United States to provide procedural fairness in the allocation of rents accruing to franchise monopoly investor-owned utilities, but it has been criticized for its inefficiency. Price regulation was designed in the United Kingdom to create an efficient system of regulation (…) but it has been criticized for its lack of fairness.” 14 Toegangregulering tot een netwerk kan bijvoorbeeld worden gebaseerd op de werkelijke gemiddelde, of incrementele kosten, maar wanneer kostenbesparingen daardoor direct moeten worden doorgegeven aan concurrenten, ontneemt het een bedrijf prikkels om kostenefficiënt te werken. Daarbij heeft een toezichthouder doorgaans een informatieachterstand op het gereguleerde bedrijf bij het beoordelen van bijvoorbeeld de precieze kostenstructuur. Bovendien is op kosten gebaseerde regulering vaak maatschappelijk niet de meeste efficiënte manier om de vaste kosten terug te verdienen. Daarvoor moeten veeleer de prijselasticiteiten van de afnemers als uitgangspunt genomen worden (zogeheten Ramsey-pricing). Toegangsregulering kan zover gaan, dat het partijen de lust ontneemt te investeren, uit vrees dat ook eventueel rendement op toekomstige investeringen grotendeels weg gereguleerd zal worden, waardoor alleen het neerwaartse risico blijft bestaan. Ook voor partijen die toegang krijgen, kan toegangsregulering de noodzaak wegnemen te investeren in eigen productiefaciliteiten. Ten derde kunnen andere partijen dan het gereguleerde bedrijf en de toegangsontvanger worden afgeschrikt door reguleringspraktijken, wanneer zij een reëel risico denken te lopen eveneens gereguleerd te gaan worden. Rent-seeking of lobbygedrag is eveneens een direct gevolg van overheidsinterventie. Partijen hebben er baat bij productiemiddelen in te zetten om het reguleringsproces te beïnvloeden, in plaats van zich te richten op hun kernactiviteiten. Maatschappelijk gezien is dat verspilling. Extreme situaties kunnen zich daarbij voordoen, waarbij de regelgever door een informatieachterstand op het gereguleerde bedrijf, uiteindelijk onbedoeld de belangen van het bedrijf in plaats van de burgers behartigt.

3.2 Marktmacht Het leeuwendeel van de economische literatuur over de telecommunicatiesector houdt zich bezig met de problematiek die voortkomt uit marktmacht. Telecommunicatienetwerken kennen schaalvoordelen, dichtheidsvoordelen en combinatievoordelen, die het ontstaan van marktmacht in de hand werken.15 Daarnaast creëren telecommunicatienetwerken meestal netwerkeffecten. Dit houdt in dat de waarde van een aansluiting voor een gebruiker toeneemt, naarmate er meer mensen zijn aangesloten. Deze netwerkeffecten maken een groter netwerk dus aantrekkelijker, wat opnieuw monopolievorming in de hand kan werken.16 Dit alles wordt nog versterkt door het feit dat er dikwijls aanzienlijke overstapkosten zijn tussen netwerken. Deze variëren van administratieve rompslomp en opzegtermijnen tot het doortrekken van kabels en het veranderen van telefoonnummers, emailadressen en tv-instellingen.

14 15

16

Newbery, 1999: Privatization, Restructuring and Regulation of Network Utilities, p. 50. Zie verder: Poort, 2005: Regulering van een netbedrijf, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Schaalvoordelen hangen samen met de omvang van het netwerk: hoe groter het netwerk, hoe lager de kosten per eenheid. Dichtheidsvoordelen hebben betrekking tot de benutting: hoe intensiever de benutting, hoe lager de kosten per eenheid. Combinatievoordelen ten slotte ontstaan wanneer het kostenbesparingen oplevert meerdere producten tegelijk te produceren. Zie voor een preciezere definitie: Poort, 2002: Grenzen aan benutting, Box 3.1. Interconnectie van netwerken kan deze concetratietendens weer teniet doen, omdat netwerkeffecten via interconnectie kunnen worden doorgegeven aan andere netwerkeffecten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

16

HOOFDSTUK 3

Marktmacht kan er niet alleen zijn ten aanzien van eindgebruikers – consumenten of bedrijven – maar ook tegenover toeleveranciers en concurrenten. Een belangrijk kenmerk van communicatiediensten in de telecommunicatie is immers dat concurrenten elkaar nodig hebben om hun eigen klanten te bedienen. In de mobiele telefoniemarkt is dat eenvoudig in te zien: om iemand te bereiken die klant is bij Orange, moet mijn belbedrijf afspraken hebben gemaakt met Orange over gespreksafgifte. Ook verschillende aanbieders van internettelefonie zullen afspraken moeten maken over gespreksafgifte of interconnectie. Met de toenemende concurrentie voor de ‘vaste’ telefoonaansluiting, verdwijnt de vanzelfsprekendheid daarvan. Zo accepteren gebruikers momenteel dat vanuit MSN Messenger geen gesprekken gevoerd kunnen worden met Skype-gebruikers, hoewel duidelijk is dat deze situatie niet optimaal is; door de afwezigheid van interconnectie gaan netwerkeffecten verloren. Marktmacht is verreweg de meest belangrijke en ingewikkelde marktimperfectie op de telecommarkt en in het verleden heeft dit een enorm intensief overheidsingrijpen gelegitimeerd. Wanneer de schaaleffecten en netwerkeffecten hun werk doen en uiteindelijk een landelijk telecombedrijf ontstaat, dreigt misbruik van marktmacht door monopolieprijzen en gebrek aan innovatie – symbolisch daarvoor is het telefoontoestel zelf, dat lange tijd alleen in het grijs en voor veel geld te krijgen was. Overheidsingrijpen in de vorm van toegangsregulering en prijsregulering ligt dan in de rede. De vorige paragraaf schetste echter hoe het telecomlandschap in hoog tempo aan het veranderen is in een sector waarin oude monopolieposities steeds minder vanzelfsprekend worden. In de breedbandmarkt zijn KPN en de kabelbedrijven in een felle concurrentiestrijd gewikkeld en ook om de overstapper naar internettelefonie wordt fel gevochten. Op de televisiemarkt heeft KPN met IP-televisie een minder voortvarende start gemaakt dan sommige andere telefoonbedrijven in Europa, ontwikkelingen elders tonen aan dat triple play via beide netten technisch rijp is. Rondom de twee netwerken die elkaar over de volle breedte van de telecommarkt kunnen beconcurreren, staan diverse draadloze infrastructuren die slechts op delen van de telecommarkt serieuze mogelijkheden hebben. De markt die zich aan het aftekenen is, is te beschrijven als een duopolie over de volle breedte van bedrijven met hoge vaste en lage variabele kosten, met daaromheen een aantal technieken die op deelmarkten actief zijn. In deze veranderende marktsituatie past een herbezinning op de legitimiteit van overheidsingrijpen. Van belang is daarbij vooral het besef dat een markt met twee spelers tot een uitkomst kan leiden die weinig of niets verschilt van een markt met volledige mededinging. Wanneer twee marktpartijen hun productiecapaciteit en hun marktaandeel slechts langzaam of tegen hoge kosten kunnen vergroten, zullen de resulterende marktprijzen nauwelijks lager uitpakken dan wanneer er slechts één monopolist actief was. In het geval van dergelijke ‘Cournot-concurrentie’ ontstaat dus ook zonder samenspanning een marktevenwicht waarin de prijzen aanzienlijk boven het maatschappelijke optimum liggen. Wanneer er in deze situatie bovendien weinig perspectief bestaat op toetreding en nieuwe technologische ontwikkelingen die het evenwicht kunnen doorbreken, is overheidsinterventie om de collectieve marktmacht van aanbieders te breken welvaartsverhogend. Dit ingrijpen zou kunnen bestaan uit een vorm van prijsregulering, teneinde de prijzen dichter bij het competitieve niveau te brengen. Onder de aanname dat de productiecapaciteit van aanbieders beperkt is en de kosten van uitbreiding ervan groot, zal dergelijke prijsregulering dan voor beide partijen moeten gelden, omdat anders slechts een deel van de afnemers profiteert van lagere prijzen. Wanneer er echter in een duopoliemarkt weinig beperkingen zijn aan het marktaandeel dat aanbieders op korte termijn zouden kunnen veroveren, zal eerder intensieve prijsconcurrentie het gevolg zijn. In de theoretische karikatuur mondt deze zogeheten Bertrand-concurrentie uit in een situatie die voor de afnemer niet verschilt van een markt



17

met talloze aanbieders, waarin de prijzen tenderen naar de marginale kosten. Specifiek overheidsingrijpen door prijs- of toegangsregulering is in dat geval niet nodig, ondanks het feit dat er slechts twee spelers actief zijn. In de telecommarkt concurreren twee netwerken met elkaar die beide nagenoeg landelijke dekking hebben en vrijwel geheel geschikt zijn gemaakt voor breedband. De hoge vaste en verzonken kosten en de lage marginale kosten van het bedienen van een extra afnemer leiden ertoe dat aanbieders hun productiecapaciteit eenvoudig op kunnen schalen. Dit alles suggereert dat er nu en in de toekomst sprake zal zijn van prijsconcurrentie en dat de telecommarkt meer weg heeft van het ideaaltype van Bertrand dan van dat van Cournot. De felle strijd om de breedbandklant en de internationaal lage tarieven die daarmee samenhangen, ondersteunt deze analyse. Ook de huidige slag om de internettelefonieklant past in dit beeld. Wanneer een dergelijke situatie van extreme prijsconcurrentie zich voorzet, zouden aanbieders zelfs niet in staat zijn hun investeringen en vaste kosten terug te verdienen. De consument is de lachende derde zolang de concurrenten het volhouden. Felle prijsconcurrentie op de telecommarkt is er dan ook bij gebaat dat de twee infrastructuren volwaardige concurrenten van elkaar zijn. Momenteel ondervinden echter zowel de kabelbedrijven als KPN specifieke beperkingen op dit vlak. De kabelbedrijven hebben ieder weliswaar een regionaal monopolie, maar opereren niet landelijk terwijl hun grote concurrent KPN dat wel doet. Sinds het besluit van de NMa eind 2002 dat de voorgenomen fusie van Liberty (het moederbedrijf van UPC) en Casema een vergunning en diepgaand onderzoek vereiste, is verdere consolidatie in de kabelsector uitgebleven.17 Sinds april 2006 staat Casema echter te koop en ook de kabelactiviteiten van Essent schijnen in de etalage te staan.18 De kwestie is dan ook zeer actueel, hoe de toezichthouders een mogelijke nieuwe consolidatieronde in de kabelsector moeten beoordelen. Een fusie tussen kabelbedrijven zal aan de monopoliemacht over de eindgebruiker niets veranderen: een regionaal monopolie plus een regionaal monopolie blijft een monopolie, zij het in een grotere regio en er is geen afnemer die in zijn keuzevrijheid wordt beperkt door een fusie. Daar tegenover staan aanzienlijke voordelen die voor de bedrijven te behalen moeten zijn door het samenvoegen van marketing en klantenservice en ook op het vlak van de standaardisatie van netwerken en randapparatuur moet winst te behalen zijn. Op termijn zou zelfs de business case voor (onderhandelde) toegang tot de kabel een stuk realistischer worden als gevolg van lagere transactiekosten en in de toekomst minder technische fragmentatie.19 Een mogelijk gevaar van concentratie in de kabelsector is dan ook niet gelegen in de macht over eindgebruikers, maar in die over en via aanbieders van tv-programma’s en andere content. Dit gevaar schuilt met name in het grote marktaandeel dat de kabel nog altijd heeft op de televisiemarkt, ondanks de alternatieven die er nu al zijn. Wanneer de kabelsector (of een gefuseerd kabelbedrijf) in de huidige situatie exclusieve contracten of verticale integratie aangaat met een grote speler in de televisiemarkt, wordt daarmee het alternatief voor de kabel voor consumenten een stuk minder aantrekkelijk. De huidige regelgeving over doorgifte van programma’s lijkt ontoereikend om dergelijk anticompetitief gedrag tegen te gaan, omdat deze gericht is op gelijke toegang van programma’s tot de kabel en geen rekening houdt met het omgekeerde: gelijke toegang van distributienetwerken tot programma’s. 17 18 19

NMa, 2002: Besluit nummer 3052/150 Liberty Media – Casema. Het Financieele Dagblad, 14-4-2006 en 8-6-2006. Momenteel blijken toetreders nauwelijks belangstelling meer te hebben om via de kabel bijvoorbeeld breedbandinternet te mogen aanbieden. Via het gereguleerde netwerk van KPN kunnen zij dat immers al landelijk, terwijl ze voor landelijke dekking via de kabel tal van contracten zouden moeten afsluiten en rekening zouden moeten houden met allerlei verschillende systemen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 3

Fusies tussen kabelbedrijven (horizontale integratie) kunnen dus in de strijd met KPN concurrentieversterkend uitpakken, maar verticale integratie met aanbieders van content kan wel anticompetitief zijn en dient met argusogen te worden aanschouwd. Daarbij maakt het natuurlijk niet uit of het gaat om een feitelijke fusie of een exclusief contract: een (bijna) landelijk kabelbedrijf heeft in de huidige televisiemarkt de mogelijkheid de rest van de markt ‘uit te kopen’ door een exclusief contract aan te gaan met aanbieders van content. Pas wanneer het marktaandeel van de kabel op de televisiemarkt kleiner wordt, neemt dit gevaar af, omdat de meerprijs die betaald moet worden voor exclusiviteit dan steeds hoger wordt. Een zekere mate van verticale integratie tussen netwerk en content is begrijpelijk, alleen al vanuit de noodzaak van de netwerken om via productdifferentiatie te ontsnappen aan de destructieve prijsconcurrentie die Bertrand ooit beschreef. Dit kan ook voor consumenten aantrekkelijk zijn wanneer het leidt meer variatie in het aanbod. In dit licht schuilt er weinig kwaad in pogingen van breedbandaanbieders om via exclusieve gimmicks op hun site klanten te binden. Wanneer alternatieve televisieaanbieders echter verstoken zijn van de mogelijkheid een aanzienlijk deel van het huidige programma-aanbod aan te bieden, zal dit een belemmering opwerpen voor het tot wasdom komen van de alternatieven voor de kabel. Vanuit het Algemene Europese Mededingingsrecht lijkt er ook onvoldoende ruimte te bestaan om dergelijke verticale overeenkomsten of exclusieve contracten tegen te gaan: pas een marktaandeel boven 30 % biedt gronden voor interventie. Een andere route om anticompetitieve integratie tussen programma’s en kabelbedrijven tegen te gaan, kan bestaan uit het opleggen van eisen daarover als voorwaarde bij fusies van kabelbedrijven. Dit zou bijvoorbeeld de vorm kunnen krijgen van een ‘omgekeerde contracteerplicht’ zoals die in het verleden voor ziekenfondsen bestond. Volgens een dergelijk recept kunnen kleinere partijen zich beroepen op de verticale afspraken die de marktleider gemaakt heeft. Wanneer in zo’n geval een landelijk kabelbedrijf een contract afsluit met een grote contentaanbieder zoals RTL, zouden KPN en derden zich op dit contract kunnen beroepen. Wanneer de marktverhoudingen in de televisiemarkt evenwichtiger worden, neemt de marktmacht van distributienetten over de contentleveranciers af en wordt de kans rap kleiner dat verticale integratie tot maatschappelijk ongewenste uitkomsten leidt. De ontwikkeling van content is duur, zeker voor een kleine markt als Nederland, waardoor contentbedrijven er alle belang bij hebben zoveel mogelijk ‘eyeballs’ te bereiken. Wanneer de marktverhoudingen evenwichtiger wordt, kan ook de verplichting om op voorspraak van programmaraden specifieke zenders door te geven grotendeels verdwijnen. In hun strijd om de consument zullen aanbieders zelf aan moeten voelen waar die behoefte aan heeft. Bovendien kan met de digitalisering van het TV-signaal de het aantal zenders toenemen. Maatschappelijk kan het gewenst zijn de doorgifte van de Nederlandse publieke omroep verplicht te stellen, voor de doorgifte van programma’s van algemeen maatschappelijk belang, al is het nauwelijks denkbaar dat een netwerkbedrijf zelf zou overwegen dit niet te doen. Gekoppeld daaraan lijkt het zijn een beknopte lijst van evenementen te behouden voor die publieke omroep, om zo te waarborgen dat nationale gebeurtenissen zoals een koninklijk huwelijk het gehele tv-publiek kunnen bereiken. Terwijl de kabelbedrijven momenteel schaalvoordelen en landelijke slagkracht moeten missen, wordt KPN op diverse deelmarkten eenzijdig gereguleerd. Zo is KPN verplicht aanbieders van breedband op haar net toe te laten, terwijl de kabelbedrijven gereguleerde toegang eind jaren negentig hebben kunnen tegenhouden. Vanuit de systematiek van de Brusselse reguleringskaders is daarmee een perpetuum mobile van de regulering ontstaan: KPN heeft aanmerkelijke marktmacht op de markt voor toegang tot het net van KPN, en wordt om die reden gereguleerd. Kabelbedrijven die helemaal niet actief zijn op de markt voor toegang tot breedbandnetwerken ontspringen de dans en inmiddels hebben toetreders de interesse verloren. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


19

Hoewel de concurrentie tussen kabelinternet en ADSL internationaal niet één-op-één blijkt te corresponderen met lage prijzen en hoge breedbandpenetratie, is aangetoond dat infrastructuurconcurrentie toch een significant positief effect heeft op het aantal breedbandabonnees in een land. Concurrentie op het ADSL-netwerk levert daarboven geen aantoonbare bijdrage (Distaso, Lupi, Mantenti, 2005). Asymmetrische toegangsregulering tot een van beide netwerken wordt daarmee niet alleen complex maar ook overbodig (Sidak, Crandall, Singer, 2002). In augustus 2005 ging de Amerikaanse toezichthouder op de telecommarkt FCC ons voor in het afschaffen van asymmetrische prijs- en toegangregulering van DSL-aanbieders.20 Het op stel en sprong opheffen van toegangsregulering zou echter een vorm van overheidsfalen zijn, omdat bepaalde partijen hun strategie en investeringen hebben gebaseerd op de huidige regelgeving. Daarom dient er een helder tijdpad uitgezet te worden voor het uitfaseren van toegangsregulering, zonodig geclausuleerd aan marktontwikkelingen. Een wat langere overgangstermijn dan het door de FCC gehanteerde jaar is daarbij redelijk. Overigens wil dit niet zeggen dat daarmee de rol van toetreders op het net van KPN zou zijn uitgespeeld. Deze kunnen immers helpen specifieke klantsegmenten aan te boren en helpen de infrastructuur te vullen. Wanneer de toetreder in zijn specifieke deel van de bedrijfskolom productie- of markttechnisch efficiënter is dan de netwerkbeheerder, zal deze een prikkel houden de toetreder toe te laten, om zo zijn concurrentiepositie tegenover het concurrerende netwerk te versterken. Naarmate de concurrentieverhoudingen tussen koper en coax ook op het gebied van internettelefonie en televisie evenwichtiger worden, zal ook op deze markten specifiek ingrijpen het veld moeten ruimen. Effectieve prijsconcurrentie heeft de meeste kans van slagen als overheden en toezichthouders het mogelijk maken dat daarin twee sterke partijen tegenover elkaar staan. Beide moeten in staat gesteld worden landelijk te opereren, en beide moeten niet gebonden zijn aan toegangsregulering op de markten waar infrastructuurconcurrentie een feit is. Wel neemt met de voorgespiegelde consolidatie in de kabelsector de kans op samenspanning tussen kabel en koper toe omdat er minder partijen overblijven die hun gedrag moeten coördineren. Samenspanning biedt voor de bedrijven immers een uitweg uit de harde prijsconcurrentie. Vanuit het algemene mededingingsrecht zal daarop scherp toezicht moeten blijven bestaan. Voorts zal de overheid erop moeten toezien dat overstapdrempels tussen de twee infrastructuren en mogelijke alternatieven niet onnodig hoog zijn. Naarmate het overstappen immers lastiger of kostbaarder wordt, nemen de mogelijkheden voor een aanbieder af om marktaandeel te veroveren met een lagere prijs. Er zal dan ook een zekere mate van regelgeving nodig zijn om te zorgen dat contracten geen onbillijke opzegtermijnen bevatten. Tevens zal het de concurrentie versterken wanneer zaken zoals telefoonnummers en wellicht ook emailadressen of andere toekomstige identifiers zoveel mogelijk mee te nemen zijn naar een andere aanbieder. Tot besluit een kwestie die in de Verenigde Staten de gemoederen heeft verhit: netwerkneutraliteit. Een netwerkeigenaar met marktmacht kan differentiatie van transmissiekwaliteit gebruiken om zijn winst verder op te schroeven en zo de door velen gepropageerde netwerkneutraliteit om zeep helpen: van zowel aanbieders als ontvangers van bepaalde content kan een hogere prijs worden gevraagd om een groter deel van het consumentensurplus af te romen. In een situatie van netwerkconcurrentie is dit echter een legitieme en efficiënte manier om investeringskosten terug te verdienen. Beperkingen in de vrijheid van een netwerkeigenaar om kosten te alloceren zal vooral inefficiëntie tot gevolg hebben. Ook in een concurrerende 20

Federal Communications Commission, 5-8-2005, FCC Eliminates Mandated Sharing Requirement on Incumbents’ Wireline Broadband Internet Access Services (press release). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 3

markt kunnen er evenwel mogelijkheden voor netwerkeigenaren bestaan voor anticompetitief gedrag, zoals het opzettelijk dwarsbomen van producten en diensten die concurreren met eigen producten en diensten. Non-discriminatie en transparantie – zodat gebruikers en aanbieders van content bewuste en betrouwbare keuzes kunnen maken over de gewenste netwerkkwaliteit – lijken hiervoor echter afdoende remedies.

3.2.1 Externe effecten en publieke goederen Het voorgaande draaide geheel om het allesoverheersende marktfalen in de telecomsector: marktmacht. Behalve marktmacht kunnen er ook andere redenen zijn voor overheidsinterventie. Publieke goederen en externe effecten vormen de klassieke economische rechtvaardiging voor de inzet van overheidsgeld bij de financiering van projecten en diverse gemeenten en semipublieke instellingen zoals woningcorporaties hebben langs die route plannen ontwikkeld om met publieke middelen bij te dragen aan de aanleg van een derde infrastructuur. Niet zelden worden aan telecommunicatie-infrastructuur grote welvaartseffecten toegedicht, maar op de keper beschouwd gaat het hier echter zelden om externe effecten. Communicatiediensten zijn primair gegevens die van A naar B worden getransporteerd, waar andere partijen dan die bij deze transactie betrokken weinig baat of last van hebben. Weliswaar kunnen er als gevolg van doorgegeven effecten indirecte effecten optreden bij derden, maar deze effecten lopen nog altijd via de gebruikers en legitimeren geen overheidsinterventie. Het scala aan externe effecten is dan ook beperkt. Het CPB-rapport Do market failures hamper the perspectives of broadband kwam niet verder dan kennis-spillovers als gevolg van het breedbandgebruik, waarvoor R&D-subsidies een adequaat stimuleringsinstrument zijn, en de gunstige effecten van telewerken op files en vervuiling, die alleen bestaan bij de gratie van het feit dat deze externe effecten in de mobiliteitsmarkt niet juist geprijsd zijn. Een derde infrastructuur (glas) zal naar verwachting de concurrentie verder verhevigen, maar wanneer een dergelijk net wordt gesteund met publieke middelen, dreigt tevens het level playing field verstoord te worden. Zowel KPN als de kabelbedrijven hebben immers veel privaat geld geïnvesteerd in hun netten. Wanneer de overheid inzet op het zo veel mogelijk uitfaseren van sectorspecifieke regulering, worden de afwegingen voor private partijen om wel of niet te investeren in glas zuiverder. Tot besluit kunnen er externe effecten schuilen in: • • •

Veiligheid: toegang tot speciale telefoondiensten zoals 112 vergroot de veiligheid ook voor niet-gebruikers van de communicatie-infrastructuur. De educatieve, culturele en maatschappelijke waarde van sommige televisieprogramma’s die wellicht groter is dan de waarde die de gebruikers eraan toekennen Graafoverlast: de aanleg van vaste infrastructuur (graafwerk) veroorzaakt overlast voor derden.

Deze externe effecten zijn echter zeer beperkt en vereisen slechts zeer beperkt ingrijpen dat niet veel verder mag gaan het verzorgen van een gratis noodnummer, en het subsidiëren van bepaalde content (aspecten van de publieke omroep). Daarbij zal, zoals eerder opgemerkt, moeten worden toegezien om de beschikbaarheid van bepaalde content over alle grote distributiekanalen.



21

3.2.2 Verdelingsproblematiek Marktwerking kan ertoe leiden dat sommige regio’s verstoken blijven van bepaalde telecomdiensten, of dat diensten voor sommige consumenten slecht betaalbaar zijn. Wanneer dit maatschappelijk ongewenst is, kan een universele dienstverleningverplichting (UD) een manier zijn om dit op te lossen. Momenteel is het gebruik van UD’s in de telecom beperkt. Toch gaan er soms stemmen op in Nederland of binnen Europa een UD te introduceren voor snel breedband. UD’s worden soms gemotiveerd vanwege externe effecten of netwerkeffecten. Hierboven bleken deze echter onvoldoende aan de orde te zijn om dergelijk ingrijpen te legitimeren. Herverdeling blijft dan echter overeind als motief voor een UD, maar bedacht moet worden dat een UD als herverdelingsinstrument aanzienlijk overheidsfalen met zich mee kan brengen. Zo zal een UD pas effect hebben wanneer niet alleen de beschikbaarheid van bepaalde diensten wordt voorgeschreven maar ook een (min of meer) uniform tarief wordt afgedwongen). Dit zal echter vraaguitval teweeg brengen in de goedkope regio’s. Bovendien kunnen UD’s inefficiënte toetreding en afschrikking van toetreders tot gevolg hebben en kan het het draagvlak voor een dienst juist uithollen.21 Meest belangrijk is echter de notie dat UD’s hun primaire doel – herverdeling – voorbij dreigen te schieten. Want voor zover een UD een herverdeling van stedelijk naar landelijk gebied teweeg moet brengen, leidt het gemiddeld tevens tot een herverdeling van arm naar rijk. Figuur 3.1 illustreert dit aan de hand van de inkomensverdeling naar de mate van verstedelijking: In zeer sterk verstedelijkt gebied behoort 27 % van de bevolking tot de laagste 20 % van de inkomensverdeling; de hoogste inkomenskwintielen zijn er juist minder sterk vertegenwoordigd. Een blik op de gemiddelde inkomens in de grote steden van Nederland levert hetzelfde beeld op. Sinds de vroege jaren zestig zijn de gemiddelde inkomens in de vier grote steden begonnen aan een glijvlucht omlaag. Utrecht bevond zich al veel langer onder het landelijk gemiddelde, terwijl het gemiddeld inkomen in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag tussen 1965 en 1975 beneden het gemiddelde kwam. Inmiddels liggen de inkomens er rond 90 % van het landelijk gemiddelde (NIDI, 2006).

21

Zie voor een uitvoeriger bespreking van de economische aspecten van UD, Poort et al, 2005: Accessibility of public services. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 3

Figuur 3.1

Inkomensverdeling naar mate van verstedelijking

Inkomensverdeling naar mate van verstedelijking

30

25

20

15

Zeer sterk 10

Sterk Gemiddeld Licht

5

Niet

0

0-20%

Bron:

20-40%

CBS (Regionaal Inkomensonderzoek)


40-60%

60-80%

80-100%


23

Literatuur Booz Allen Hamilton(2006), De toekomstige rol van kabel bij de realisatie van het Digitale Huis in Europa Casenote (februari 2006), Fixed to mobile substitution. Computable (22-3-2006), VoIP-aansluitingen Nederland groeien naar 1,6 miljoen CPB (2005), Do market failures hamper the perspectives of broadband, CPB, Den Haag. Dialogic(2005), Schakelen we om? Distaso, W., Lupi, P., Manenti, F.M. (2005), Platform competition and broadband uptake: Theory and empirical evidence from the European Union. Information Economics and Policy, 18 (1). 87-106. Federal Communications Commission (5-8-2005), FCC Eliminates Mandated Sharing Requirement on Incumbents’ Wireline Broadband Internet Access Services (press release). ING Bank (2005), Sectoranalyse televisie. Het Financieele Dagblad, diverse artikelen. Newbery (1999), Privatization, Restructuring and Regulation of Network Utilities NMa (2005), Besluit 3528/199 NMa (2005), Besluit 3528/201 OECD (april 2006), Multiple play: pricing and policy trends, DSTI/ICCP/TISP(2005)12/FINAL, OECD, Parijs. Poort, J.P. (2006), Over regulering internettelefonie, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Poort et al (2005), Accessibility of public services. SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam Poort, J.P. (2005), Regulering van een netbedrijf, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam Poort, J.P. (2002), Grenzen aan benutting, NYFER, Breukelen Sidak, J.G., R.W. Crandall, H.J. Singer (2002), The Empirical Case Against Asymmetric Regulation of Broadband Internet Access, Berkeley Technology Law Journal, 17-3. TNO (2006), Marktrapportage elektronische communicatie april 2006, TNO, Delft. Volkskrant (13 juni 2006), Ruim miljoen Nederlandse huishoudens belt via het web


Vaste netten, dynamische markten

Recommend Documents