Visie op intergemeentelijke samenwerking 1.
Inleiding
Gemeente Wijk bij Duurstede kenmerkt zich door “eigen Wijksheid”. De samenleving is divers, initiatiefrijk en mondig. Er is een toegankelijk bestuur dat wars is van rangen en standen en hecht aan een sterke band met de samenleving. De gemeente is trots op haar eigen identiteit, autonomie en hoog voorzieningenniveau1. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het bestuur hecht aan de bestuurlijke zelfstandigheid. De zelfstandigheid van de gemeente staat echter onder druk. De ambities zijn groter dan de gemeente in voldoende mate kan realiseren. Daarnaast krijgt de gemeente vanuit de rijksoverheid de komende jaren meer taken om tot uitvoering te brengen, terwijl de financiële middelen daarvoor afnemen. Eén van de strategieën om zelfstandigheid te behouden, is het vergroten van bestuurskracht2 door middel van samenwerking. Samen ben je sterker en is het mogelijk om zowel eigen ambities en wettelijke taken te realiseren, als een eigen bestuur te behouden dat zich in zet voor de belangen van de lokale samenleving3. Samenwerking kan met veel partijen. Er kan worden samengewerkt met inwoners en organisaties in de samenleving en met andere (semi-)overheden. In dit document wordt een visie neergezet voor één van de samenwerkingsvormen, namelijk die met andere gemeenten: intergemeentelijke samenwerking. Het doel van de visie is om een beeld te geven van hoe de gemeente met intergemeentelijk samenwerkingsverbanden om wil gaan om uiteindelijk te bereiken wat de gemeente wil zijn. Vanuit verschillende bouwstenen is deze visie op intergemeentelijke samenwerking opgesteld4: -
Kwaliteitsrapport gemeente Wijk bij Duurstede Organisatievisie Verkenning intergemeentelijke samenwerking Voorbespreking gemeenteraad 19 november 2013
1
Organisatievisie Gemeente Wijk bij Duurstede (2013 – 2020): Sterke samenleving, kleine(re) overheid, College van B&W en directie gemeente Wijk bij Duurstede, 23 juli 2013 2 Onder bestuurskracht wordt verstaan: de mate waarin de ambities van de gemeente in evenwicht zijn de mogelijkheden om deze te realiseren in de vier rollen van de gemeente: als bestuurder van de lokale gemeenschap, als publieke dienstverlener, als onderdeel van het bestuurlijke bestel en als vernieuwende organisatie. 3 Kwaliteitsrapport gemeente Wijk bij Duurstede 4 Zie bijlage 1.
1
2
Visie
Wijk bij Duurstede is een kleine gemeente die door effectieve en innovatieve samenwerking met andere gemeenten goede invulling geeft aan eigen ambities en complexe wettelijke taken. Met intergemeentelijke samenwerking vergroot Wijk bij Duurstede bestuurskracht om bestuurlijke zelfstandigheid te behouden, niet alleen voor de eigen gemeente, maar ook voor gemeenten waarmee wordt samengewerkt. Dit past bij de identiteit van Wijk bij Duurstede en maakt sturing op een gewenst voorzieningenniveau mogelijk.
3
Overwegingen
Bestuurskracht door schaalvergroting: twee opvattingen Steevast noemt het rijk schaalvergrotingen van het lokale bestuur als mogelijkheden om decentralisaties succesvol en efficiënt uit te voeren. Er bestaan echter twee opvattingen over schaalvergroting. Bij de ene opvatting wordt bestuurskracht vergroot door bestuurlijke schaalvergroting. Een herkenbaar argument hierbij is dat de schaal van het bestuur zo beter aansluit op de schaal waarop belangrijke maatschappelijke problemen spelen. Het perspectief gaat daarnaast uit van uniformiteit, hiërarchie, specialisatie en professionalisering. De visie van minister Plasterk op de bestuurlijke indeling van Nederland sluit hierbij aan. De tweede opvatting benadrukt het vermogen tot zelfbestuur van politieke gemeenschappen om bestuurskracht te vergroten. Als democratisch beginsel, maar ook voor een groter probleemoplossend vermogen van de lokale samenleving (doelmatig en doeltreffend). Schaalvergroting wordt als zinvol gezien bij collectieve voorzieningen, zoals bijvoorbeeld de WMO. Het gaat dan over organisatorische schaalvergroting. Daarnaast ziet deze opvatting ook alternatieven voor schaalvergroting: door samenwerking, diverse vormen van uitbesteding (taken op afstand) of het overlaten aan maatschappelijk initiatief. De opvatting gaat uit van pluriformiteit. Hierin is de huidige koers van gemeente Wijk bij Duurstede “Sterke samenleving, kleine(re) overheid” herkenbaar, maar ook de identiteit van Wijk bij Duurstede als pluriforme samenleving.
2
Welke opvatting de grootste zeggingskracht heeft is niet te zeggen. Wel is beargumenteerd dat het tegelijkertijd naleven van beide opvattingen, tegenstrijdige eisen stelt aan de gemeentelijke organisatie en dat gemeenten daardoor eerder verzwakken dan sterker worden. Er is oproep gedaan aan de VNG en de rijksoverheid om duidelijkheid te geven welke opvatting aangehouden moet worden. Hier is echter nog steeds geen duidelijkheid over.5 Voor Wijk bij Duurstede is het daarom van belang zelf een keuze te maken. Zoals in eerder in de tekst is geconcludeerd, sluit de tweede opvatting daarmee het beste aan bij zowel de ingezette organisatiekoers en de identiteit, als de wens tot behoud van bestuurlijke zelfstandigheid van Wijk bij Duurstede. Door deze opvatting wordt onderbouwd dat Wijk bij Duurstede intergemeentelijke samenwerking inzet om schaalvergroting te bereiken als een middel om bestuurskracht te winnen en zo zelfstandigheid te kunnen behouden.
Alternatief voor herindeling & democratische legitimiteit Uit onderzoek is gebleken dat intergemeentelijke samenwerking inderdaad kan leiden tot vergroting van de bestuurskracht6. De verbeterde bestuurskracht moet vooral gezocht worden in vermindering van kwetsbaarheid en verbetering van de kwaliteit van de ambtelijke organisatie, en daarmee ook in de producten en diensten. Een directe besparing van de kosten is moeilijker te bereiken. Dat lukt eigenlijk alleen door de inkoop en aanbesteding gezamenlijk te organiseren en door als kleine gemeenten ambtelijk te integreren met een grote gemeente. Dat laatste is de meest vergaande vorm van intergemeentelijke samenwerking. Hoewel intergemeentelijke samenwerking vaak ingezet wordt om herindeling te voorkomen, wordt herindeling niet altijd vermeden. De samenwerking is achteraf gezien zelfs vaak een opstap naar herindeling gebleken.
5
Twee perspectieven op de eerste overheid, M. Boogers & B. Denters in Bestuurkunde (2013(22)3) Innoveren in samenwerking: een alternatief voor herindeling?, R. Fraanjes & M. Herweijer in Bestuurswetenschappen no. 3 2013. 6
3
De samenwerking waarbij sprake is van volledige ambtelijke integratie lijkt het meest op te leveren in termen van bestuurskracht en democratische legitimiteit. Ambtelijke integratie heeft de voordelen van een herindeling, maar de vergroting van de afstand tussen burger en bestuur blijft achterwege. De gemeentebesturen blijven immers zelfstandig bestaan. Bovendien heeft deze intensieve samenwerkingsvorm in vergelijking tot de lichtere vormen van samenwerking als belangrijk voordeel dat de democratische verantwoordingslijnen helder en eenduidig zijn. M.a.w. het lokale bestuur blijft dichtbij en de aansturing door het bestuur blijft overzichtelijk. Samenwerken via volledige ambtelijke integratie is daarmee een reëel alternatief voor herindeling. Voorwaarde is natuurlijk wel dat er een partner gevonden wordt waarmee ambtelijke integratie vorm gegeven kan worden. De afgelopen twee jaar heeft Wijk bij Duurstede afgetast of een dergelijke partner in de omgeving te vinden is. Vooralsnog blijkt dat niet het geval. Daarbij kan het vanuit het bestuur juist wenselijk zijn om de ambtelijke organisatie dichtbij te houden, wanneer het gaat om gevoelige onderwerpen of onderwerpen die heel specifiek zijn voor Wijk bij Duurstede. De geschiedenis laat zien dat intergemeentelijk samenwerking ook leidt tot creativiteit en innovatie7. De vraag is dan ook welke samenwerkingsverbanden nog uitgevonden zullen worden. Voor Wijk bij Duurstede ligt er de uitdaging om te sturen op de meest passende vorm van intergemeentelijke samenwerking om zoveel mogelijk bestuurskracht te realiseren en democratische legitimiteit te behouden. Tijdens de voorbespreking m.b.t. de verkenning van intergemeentelijk samenwerking op 19 november 2013, heeft de raad enige kaders hiervoor aangegeven. Zo wordt door het vooraf betrekken van de raad bij beleidskaders voor intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, de mogelijkheid geboden om doelstellingen en prestatie indicatoren mee te gegeven, waardoor sturing en controle door de raad beter mogelijk zijn. De raad kan met deze grip, gemeenschappelijke regelingen zich laten verantwoorden en zo de democratische legitimiteit van het gemeentebestuur vergroten. De kaders die door de raad meegegeven zijn op 19 november, worden later in dit document weergegeven.
7
Innoveren in samenwerking: een alternatief voor herindeling?, R. Fraanjes & M. Herweijer in Bestuurswetenschappen no. 3 2013.
4
Sturingsvraagstukken & rol van de gemeenteraad Op 28 januari heeft het college van B&W besloten om samen met de raad en regiogemeenten, de sturing op gemeenschappelijke regelingen te verbeteren. De verbetering wordt nagestreefd door een gedragen visie rondom de planning en control van gemeenschappelijke regelingen en het terugbrengen van de financiële bijdragen aan gemeenschappelijke regelingen concorm de “trap op- trap af” gedachte. Voor de gedragen visie is een position paper geschreven waarover met de regiogemeenten in 2014 verder in overleg gegaan wordt voor nadere uitwerking. In de position paper staan maatregelen ter verbetering van de sturing op gemeenschappelijke regelingen. Enkele maatregelen zijn: o Streven naar meer sturing vooraf middels het vooraf voorleggen van beleidswijzigingen aan de raad (nu ter inzage) o Het actiever aansturen door de raad van betrokken wethouder in het algemeen bestuur; raad geeft concrete opdrachten mee aan betrokken wethouder o Raad vraagt op reguliere basis verantwoording aan betrokken wethouder (college) o De verantwoording en controle blijft verlopen via reguliere P&C maar wordt gestructureerder opgezet o Eenmaal per raadsperiode een evaluatie van de GR, bespreking in de raad.8 Voorts wordt in 2014 de Wet Gemeenschappelijke regelingen aangepast. Deze nieuwe wetgeving sluit nauw aan bij de nieuw te volgen werkwijze van raad en college om meer vooraf te gaan sturen, o.a. via kadernota's. Zo dienen gemeenschappelijke regelingen vóór 15 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening aan. Daarnaast dient de gemeenschappelijke regeling de ontwerpbegroting in acht weken voordat zij definitief aan het algemeen bestuur wordt aangeboden. Gemeenschappelijke regelingen zijn een geïnstitutionaliseerde vorm van intergemeentelijke samenwerking en daarmee één van de vele vormen. Door boven geschetste maatregelen zijn verbeteringen echter ook mogelijk in de aansturing in andere vormen van samenwerkingsverbanden. In de uitwerking van de kaders voor intergemeentelijke samenwerking komen de genoemde maatregelen deels terug.
8
Sturing en aanpak bezuinigingen gemeenschappelijke regelingen, B&W-besluit 26 november 2013
5
4
Kader voor intergemeentelijke samenwerking
(Besproken met de gemeenteraad tijdens de voorbespreking op 19 november 2013). Kaders voor keuze samenwerkingsverbanden - In eerste instantie bestaande samenwerkingsverbanden verder ontwikkelen i.p.v. nieuwe samenwerkingsverbanden op te richten (beperking bestuurlijke span of control). - Alleen nieuw samenwerkingsverbanden oprichten als er een duidelijke toegevoegde waarde is (beperking bestuurlijke span of control). - Bij keuze van samenwerkingsverband, is inhoud leidend en niet gebied. - Bulkprocessen”, met name in bedrijfsvoering, efficiënt organiseren, bijvoorbeeld via shared service centra. - Modulaire inrichting, waarbij er een standaard pakket is met mogelijkheid voor extra opties voor de coleur locale. Kaders voor besluit tot samenwerking - Kaders ontwikkelen voor verkenning van de samenwerking. - Bij strategische samenwerking vooraf kritische succesfactoren onderzoeken. - Besluit tot intergemeentelijke samenwerking goed onderbouwen, bijvoorbeeld met een business case. - Innovatie zoeken in samenwerking. Kaders voor beleidsontwikkeling - De raad gelegenheid geven om vooraf kaders te stellen bij beleid dat door het samenwerkingsverband wordt uitgevoerd. - Bij kaderstelling doelen vooraf aan samenwerkingsverband meegeven om effectiviteit te kunnen beoordelen. - Bij kaderstelling vooraf prestatie-indicatoren meegeven om resultaten te kunnen beoordelen. Kaders voor sturing - Zorg voor middelen om te kunnen sturen (sturingsinstrumenten, budget).
5
Uitvoering
De uitwerking van de visie op intergemeentelijke samenwerking krijgt vorm in de organisatiekoers. Bij de vorming van de regieorganisatie wordt deze visie op intergemeentelijke samenwerking gehanteerd als richtlijn voor het aangaan en onderhouden van samenwerkingsverbanden.
6
Bijlage 1 De visie op intergemeentelijke samenwerking is opgebouwd vanuit verschillende “bouwstenen”. 1. Kwaliteitsrapport Vanuit de kwaliteitsmeting is duidelijk geworden dat het “willen” niet helemaal in balans is met het “kunnen. Samenwerking, waaronder met medeoverheden, is als strategie geadviseerd om de bestuurskracht te vergroten. Dat advies is overgenomen en vastgelegd in het verbeterplan dat naar aanleiding van de kwaliteitsmeting is geschreven. 2. Organisatievisie In de organisatievisie staat dat de gemeentelijke organisatie in 2020 een stevige, krachtige en open organisatie is, die samen met partners en de samenleving op een efficiënte en effectieve wijze het bestuur ondersteunt in het bereiken van maatschappelijke doelen en het uitvoeren van (wettelijke taken). Het besturen van de gemeente is kerntaak en het bestuur wil daarbij zoveel mogelijk autonomie en zelfstandigheid behouden. 3. Verkenning intergemeentelijke samenwerking De verkenning laat het palet van samenwerkingsverbanden zien met ander gemeenten. Het schetst dat bestuurlijke zelfstandigheid afhankelijk is van twee variabelen: bestuurskracht en opschalingsambities van de rijksoverheid. Door bestuurskracht te vergroten door middel van intergemeentelijk samenwerking kan bestuurlijke zelfstandigheid behouden blijven. Mocht opschaling dan alsnog van bovenaf opgelegd worden, dan heeft de gemeente door de vergrote bestuurskracht meer mogelijkheden om invloed uit te oefenen op het proces en de resultaten. 4. Voorbespreking gemeenteraad 19 november 2013 De verkenning van intergemeentelijke samenwerking is met de raad besproken. Raadsleden hebben gesproken over de rol van de raad bij intergemeentelijke samenwerking, de effectiviteit en efficiëntie van samenwerkingsverbanden en de herkenbaarheid van de gemeente bij vergaande samenwerking. Ook is het dilemma besproken van de verbetering van efficiëntie bij schaalvergroting v.s. grip op/ aansturing van samenwerkingsverbanden.
7
