van goede intenties naar goede interventies

Rijksbrede Takenanalyse

‘Overheid en markt:

van goede intenties naar goede interventies’ Gemengde commissie Marktordening juni 2005

“Overheid en markt: van goede intenties naar goede interventies” Eindrapportage van de commissie “Marktordening in relatie tot economische sectoren” (Programma Andere Overheid)

Den Haag, juni 2005

1

1. Probleemschets Markt of overheid… “Wat is uw mening over het verdwijnen van de bloemenkiosk annex fietsenstalling op het station Vlaardingen-Oost, waardoor 2 fte’s verdwijnen op dit station?”

Een voorbeeld van een kamervraag. De vraag oogt detaillistisch en lijkt de overheid te vragen om in te grijpen. De vraag staat daarmee op gespannen voet met het beeld dat de overheid terugtreedt om ruimte te geven aan burgers. Waarom worden dit soort vragen dan toch gesteld? Wat wordt hier van de overheid verwacht? En waarom roept dit soort vragen buiten de politiek zoveel ergernis op? In dit specifieke geval speelt vanzelfsprekend de discussie over de privatisering van de NS: handelt de NS wel in het maatschappelijk belang. Bovendien is juist op dit station sociale veiligheid een belangrijk thema geweest, wat een extra reden is voor politieke aandacht. Maar wat kan de overheid doen? Moet zij eisen stellen aan de NS? Of moet zij de gemeente Vlaardingen opdracht geven actie te ondernemen? Dit schetst in een notendop de complexiteit van de vraagstelling die is voorgelegd aan de gemengde commissie marktordening1:

Op een aantal plaatsen bij verschillende ministeries wordt sectoraal beleid gevoerd. EZ is eerstverantwoordelijke voor het algemene bedrijfsklimaat. Zou de Nederlandse overheid effectiever en efficiënter kunnen optreden richting de verschillende economische sectoren en zo ja hoe?

Voor het algemeen bedrijfsklimaat in sectoren is niet alleen het sectoraal beleid, maar het hele overheidsoptreden van belang, van sociale veiligheid, via productaansprakelijkheid en arbeidsomstandighedenwetgeving, tot mededingingsrecht. In dit rapport wordt deze vraagstelling daarom breed opgevat en wordt in het algemeen de vraag gesteld wanneer de overheid wél en wanneer zij níet moet ingrijpen. Alleen op die manier kunnen de vragen waarmee dit stuk opende adequaat worden beantwoord.

1

Zie bijlage 1 voor de samenstelling van de commissie.

2

Waarom intervenieert de overheid in de markt? Over het wat, wanneer, hoe en waarom van overheidshandelen valt veel te zeggen. Veranderingen in de samenleving leiden voortdurend tot wijziging van de verwachtingen van burgers over de rol van de overheid. Thans lijken vraag en aanbod op dit terrein onvoldoende op elkaar aan te sluiten. De complexiteit van de samenleving neemt toe. Dit maakt de politieke sturing op tal van terreinen steeds lastiger. De overheid krijgt daardoor steeds meer kritiek. Als zij optreedt, maar ook als zij dat nalaat. Op veel terreinen is de overheid vaak tot over haar oren betrokken, terwijl niet meer helder is welk publiek belang zij hiermee dient en welke reële sturingsmogelijkheden zij heeft. Hoewel de overheid zich daarom op veel terreinen heeft teruggetrokken en meer overlaat aan de markt, probeert zij via specifieke regels, verantwoordingsstructuren en toezicht toch haar greep op het reilen en zeilen te behouden. Overheidsoptreden wordt daarom niet meer als legitiem, consistent en efficiënt ervaren. Deze ontwikkelingen zijn niet van vandaag of gisteren, maar spelen al ettelijke decennia. Zij klinken daardoor als een cliché, maar dat maakt ze nog niet minder reëel. De vraag die zich opdringt is waarom de overheid toch steeds de neiging heeft op een detaillistische manier te interveniëren, terwijl tegelijkertijd steeds wordt geschreven dat dit onwenselijk is. Waarom gebeurt dit?

De interventieparadox Ten eerste zit het parlement gevangen in een prisoner’s dilemma. Neem de sluiting van de fietsenstalling in Vlaardingen-Oost, een station waar in het verleden de nodige problemen zijn geweest rond sociale veiligheid. Individuele kamerleden hebben er elk afzonderlijk persoonlijk baat bij om te pleiten voor een duidelijke, direct zichtbare maatregel met een daadkrachtige uitstraling, óók als de Kamer als geheel weet dat deze niet effectief is. Immers, wie zich als kamerlid niet duidelijk profileert, wordt niet opnieuw op de lijst geplaatst. Met andere woorden: ‘Het is beter als geen enkel kamerlid ingaat op een mediabericht, maar als iemand er op ingaat, is het beter dat ik het doe.’ Zeker in het huidige klimaat, waarin politici proberen om het geschonden vertrouwen van burgers te herstellen2, is het voor individuele kamerleden belangrijk om hun betrokkenheid snel en herkenbaar te laten zien. Ten tweede wordt Nederland altijd geregeerd 2

Het rapport ‘21minuten.nl’ herbevestigt de kloof tussen burgers en regering, politici en overheid in het algemeen.

3

door een coalitieregering die werkt op basis van een regeerakkoord. Coalitiefracties zijn in de weerwil van alle goede bedoelingen gebonden aan eerder gemaakte coalitieafspraken, waardoor de vrijheidsgraden om de politieke kleur te profileren beperkt zijn. De ruimte die men nog wèl heeft ligt in de detailuitwerking èn de reactie op zaken waarover vooraf géén afspraken zijn gemaakt. Ten derde ondervinden kamerleden selectieve druk vanuit de maatschappij. De inwoners van Vlaardingen die direct door de sluiting van de fietsenstalling geraakt worden, zullen hun stem duidelijk bij de kamerleden laten horen. Dit leidt tot eenzijdige afwijking ten faveure van interventie. Hoe verklaarbaar deze behoefte aan interventie en toezicht ook is, zij is niet kosteloos. Wij stuiten hier op de interventieparadox3: de wens om het vertrouwen van burgers te herstellen, leidt tot meer interventies, meer regels, en meer toezicht, en daarmee uiteindelijk tot een verdere ondermijning van het vertrouwen. Uiteindelijk ervaren burgers niet een grotere politieke betrokkenheid, maar slechts een grotere druk van regels en toezicht. Een voorbeeld hiervan is het persoonsgebonden budget in de zorg. De vrijheid om naar eigen inzicht in de zorgbehoefte te voorzien staat haaks op de berg informatie die men moet verstrekken ter verantwoording. Als pretenties niet kunnen worden waargemaakt, wordt de reputatie van de overheid geschaad. Dat maakt het nog lastiger om als overheid effectief op te treden. Het gezag van regelgeving en toezicht wordt op deze wijze uitgehold. Hetzelfde geldt voor de stapeling van regels die door incidentenpolitiek ontstaat, zeker waar die leidt tot tegenstrijdige regels. Bovendien ondergraaft een overmaat aan regels de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Die regels wekken de indruk dat niet burgers, maar de falende overheid verantwoordelijk is. Dat leidt ertoe dat burgers hun eigen verantwoordelijkheid verwaarlozen door onverantwoord met risico’s om te gaan, omdat men verwacht dat de overheid alle risico’s door toezicht afdekt. Regelzucht leidt bovendien tot rechtsonzekerheid, waardoor burgers minder initiatieven ontplooien en bedrijven minder investeringen doen uit angst dat de overheid achteraf met nieuwe regels en interventies de vruchten van eerdere inspanningen probeert af te romen. Niet voor niets is in de internationale arena de kwaliteit van het rechtssysteem en het overheidshandelen een belangrijke factor geworden voor de concurrentiekracht van landen.

3

De Interventieparadox is een bekend begrip uit de economische theorie, die laat zien dat interventies op de korte termijn vaak aantrekkelijk zijn, maar op de lange termijn in hun tegendeel verkeren.

4

Een pas op de plaats… Resumerend is het nodig dat de overheid een pas op de plaats maakt in plaats van op ieder incident te reageren met nieuwe regels. Er is behoefte aan een meer systematische afweging van waar de overheid wel en niet voor verantwoordelijk is. Dat vereist een kader, waarmee overheidshandelen tegen het licht kan worden gehouden en dat kan helpen om de interventieparadox onklaar te maken. Een dergelijk kader is van meer nut om de kloof tussen burger en overheid te dichten dan het achternalopen van de laatste sluiting van een fietsenstalling op een willekeurig station. Het voordeel van een dergelijk kader is dat het interventie legitimeert, maar óók non-interventie: wanneer is wel en wanneer is geen interventie nodig? Een dergelijk kader helpt ook om de communicatie richting burgers te versterken: waar is de overheid wel en waar is zij niet verantwoordelijk voor? En: waar wil ze verantwoordelijk voor worden gehouden? Ook die communicatie helpt om het risico van incidentenpolitiek te verminderen. Het biedt politici een handvat om burgers een spiegel voor te kunnen houden. Dit rapport houdt een pleidooi om alle overheidshandelen aan de hand van een dergelijk systematisch kader te toetsen. In het volgende hoofdstuk wordt eerst kort ingegaan op welke lessen we kunnen leren uit de beleidsinspanningen die de afgelopen 25 jaar verricht zijn om de kwaliteit van overheidsinterventie te verbeteren en om onnodige overheidsinterventie te beperken. Vervolgens volgen in de hoofdstukken drie en vier de hoofdlijnen van dit verantwoordingskader in de vorm twee beslisbomen: één meer algemeen gericht op overheidsinterventies in de economie (hoofdstuk 3), en één meer specifiek gericht op de inkomensgevolgen van wijzigingen in het overheidsbeleid (hoofdstuk 4). Het rapport eindigt in hoofdstuk 5 met aanbevelingen voor de praktische implementatie van het toetsingskader.

2. Wat hebben we de afgelopen jaren geleerd? De wens om de kwaliteit van overheidsinterventie te verbeteren en onnodige overheidsinterventie te beperken is niet nieuw. Al lange tijd staat de wens tot minder overheid en deregulering hoog op de politieke agenda. Dat begon al in de jaren 80, met de rapporten van regeringscommissaris Tjeenk Willink. In het beleid stonden lastenverlichting en inkrimping van de collectieve sector via bezuinigingen en privatisering van staatsbedrijven centraal. In de jaren 90 verschoof het

5

accent binnen het beleid naar institutionele hervormingen van “gewone” markten voor goederen en diensten. Minder en andere wet- en regelgeving moesten de werking van deze markten verbeteren. Via het project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) werden allerlei sectoren gedereguleerd en geliberaliseerd. Via de Mededingingswet werd getracht de concurrentie op markten te vergroten. Vanaf eind jaren 90 volgden de deregulering en liberalisering van nutssectoren. In de afgelopen jaren wordt ook het overheidsoptreden in semipublieke sectoren, zoals de zorg, het onderwijs en de sociale zekerheid kritisch bezien. Al deze hervormingen hebben een schat aan zowel positieve als negatieve ervaringen opgeleverd. Op basis van deze ervaringen zijn tal van conclusies te trekken voor de toekomst. De zeven voornaamste lessen zijn hieronder opgesomd.

Les 1: Wees voorzichtig met het privatiseren van monopolisten Als er sprake is van een puur monopolie, ontbreken de prikkels die nodig zijn om met privatisering de gewenste efficiencyslag te bereiken. Het is dan onverstandig om ondoordacht te privatiseren. Hier zijn in het verleden fouten gemaakt, zoals het bekende voorbeeld van het loodswezen illustreert. Zelfs met de aanstelling van een toezichthouder, die als waakhond prijs en kwaliteit van het aanbod controleert, is het moeilijk om greep te krijgen op het gedrag van de monopolist. Dit speelt o.a. in sectoren, waarbij alle aanbod van één en hetzelfde netwerk gebruik maakt, zoals in de nutsectoren. Los van de privatiseringsvraag is het ook de vraag of introductie van concurrentie verstandig is als maar een heel klein deel van de toegevoegde waarde van een product of dienst gerealiseerd wordt op de onderdelen van de waardeketen waarop concurrentie kan plaatsvinden (vaak is dat het niet-netwerkdeel). Verder geldt dat lang niet alles wat op het eerste gezicht op een monopolie lijkt, dat in werkelijkheid ook is. Zo zie je in de telecommunicatiesector, dat kabel, mobiele telefonie en glasvezel concurreren met de klassieke koperdraad van KPN. Bij het spoor is er weliswaar maar één netwerk, maar dit ondervindt dit – tot op zekere hoogte – concurrentie van de auto en andere openbaar vervoersvormen zoals de bus.4 4

In een aantal segmenten in het woon werk verkeer naar de grote steden, waar het spoor een marktaandeel heeft van 50 % of meer, is die concurrentie minder sterk. In de spoorsector had concurrentie overigens kunnen worden versterkt door de parallelle infrastructuren van HSL-Zuid en het bestaande spoornet niet bij dezelfde exploitant onder te brengen.

6

Les 2: Houd rekening met de weerstand van gevestigde belangen De weerstand van gevestigde belangen is spreekwoordelijk, en vaak niet zonder reden. Daar moet in een hervormingstraject terdege rekening mee worden gehouden. De taximarkt is hier een goed voorbeeld van.5 De ingevoerde marktordening zou in theorie goede resultaten moeten opleveren, maar door de weerstand van gevestigde belangen is daar niets van terecht gekomen. In theorie is sprake van vrije concurrentie, in praktijk verdelen taxichauffeurs de markt. De overheid had hier echter ook een geloofwaardigheidsprobleem. In het verleden had zij vergunningen verstrekt aan taxichauffeurs. Die waren schaars en werden dus voor veel geld verhandeld. Dat die vergunningen hun waarde hebben behouden tot vlak voor de invoering van het nieuwe regime zegt iets over de geloofwaardigheid van dat beleid. Het moet voor taxichauffeurs een hard gelag zijn geweest dat die vergunningen in één klap waardeloos werden. Een meer realistisch overgangsbeleid was hier behulpzaam geweest. De veiling van de benzinestationlocaties langs de snelweg creëerde in tal van opzichten een vergelijkbare situatie. Daar zijn de gevestigde belangen met veel meer omzichtigheid behandeld. Soms is een rechte rug voor de politiek geboden. In andere gevallen is respect voor bestaande rechten echter onvermijdelijk. In hoofdstuk 4 van dit rapport wordt nader ingegaan op deze afweging.

Les 3: Als er geen politieke overeenstemming is, begin er dan niet aan…. Voor het op afstand plaatsen of privatiseren van taken is altijd een ruim politiek draagvlak nodig. Éérst moet de politiek het in grote meerderheid eens zijn over uitgangspunten, pas daarna kunnen bevoegdheden uit handen worden gegeven. De voorgenomen privatisering van de NS is een helder voorbeeld. Daarover bestond tussen de Minister en de Kamer geen overeenstemming. Toch zijn er eerste stappen op weg naar een beursgang gezet. De NS heeft in de aanloop van de privatisering allerlei bevoegdheden in handen gekregen, bijvoorbeeld over de verhouding tussen spitsen daltarieven, en over de openstelling van loketten. De Kamer is daar later op terug gekomen, vaak naar aanleiding van incidenten. Bij voortduring werd de Minister door de Kamer gevraagd om in te grijpen. Die vraag alleen al ondergroef het gezag en de reputatie van de directie van de NS, waardoor uiteindelijk niemand meer in staat was het bedrijf effectief te leiden.

5

Zie Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, De taximarkt in vervoering? – Implementatiemanagement bij het taxivervoer 1988-2003. Den Haag, 2004.

7

Les 4: Schep realistische verwachtingen Het is belangrijk om vooraf realistische verwachtingen te scheppen. Op welke termijn leveren hervormingen resultaten op, en wat zijn die resultaten? En welke positieve en negatieve consequenties zijn vooraf al te voorzien? Soms zijn de effecten van beleid niet direct zichtbaar door een samenloop met andere factoren. Een voorbeeld betreft de energiemarkt voor consumenten. De energieprijzen worden sterk beïnvloed door externe factoren, met name de ontwikkelingen op de oliemarkt. De liberalisering van de energiemarkt voor consumenten ging bovendien niet alleen gepaard met een stijging van de olieprijzen, maar ook met een verhoging van de energiebelastingen. Hierdoor vielen de tariefverlagingen in het niet.

Les 5: Vraag consumenten alleen om te kiezen als er wat te kiezen valt In tal van hervormingsvoorstellen wordt gekapitaliseerd op het keuzegedrag van de consument, bijvoorbeeld in de elektriciteitsmarkt en de gezondheidszorg. Het maken van een keuze tussen de ene of de andere aanbieder kost een consument tijd. Dat is alleen de moeite waard als er ook echt wat te kiezen valt. In een markt met een volledig homogeen product, gaat het alleen maar om de prijs. In dat geval heeft het weinig zin miljoenen consumenten ieder individueel te laten kiezen. Eén onafhankelijke makelaar kan dat dan net zo goed regelen. Soms wordt productdifferentiatie juist mogelijk door liberalisering. In de elektriciteitssector kunnen grootverbruikers hun verbruik afstemmen op de actuele prijs, waardoor grote efficiencywinsten worden geboekt. Voor kleinverbruikers is dat nog niet mogelijk. Zij kunnen echter al wel kiezen voor groene stroom. Verder zie je dat energiebedrijven zich meer van elkaar proberen te onderscheiden door middel van serviceverlening aan de consument.

Les 6: Regel je speelruimte in Brussel Het lot van veel hervormingsvoorstellen is afhankelijk van Europese regelgeving. Daarop moet worden geanticipeerd. Vroegtijdig overleg in Brussel creëert de noodzakelijke speelruimte. Dat vereist een proactieve standpuntbepaling. Het is raadzaam voornemens tot privatisering te toetsen bij de Europese Commissie. Een voorbeeld is de nieuwe EU-regelgeving met betrekking tot de vleeskeuring van runderen en varkens.6 Nederland wilde bepaalde overheidstaken op het gebied van de vleeskeuring aan private partijen overdragen. De Nederlandse inzet in Brussel was er 6

De zogenaamde Hygiëneverordeningen.

8

daarom op gericht om deze privatisering in de nieuwe EU-regelgeving mogelijk te maken. Uiteindelijk is een volledige privatisering niet gelukt. Op basis hiervan zijn de aanvankelijke plannen aangepast. Sondering bij de Commissie heeft ook plaatsgevonden bij de vormgeving van het nieuwe stelsel voor ziektekostenverzekeringen, met name rond de acceptatieplicht die aan particuliere verzekeraars wordt opgelegd en rond het vereveningsfonds voor risicoverschillen. De Raad van State heeft onlangs geadviseerd het Nederlandse wetgevingsproces beter af te stemmen op het Europese. Nederland gaat nog teveel uit van de gedachte dat de Nederlandse wetgever vrij is naar eigen goeddunken haar wetgeving in te richten. Wetgeving die nodig is om Europese regels te implementeren, is echter gebonden aan de desbetreffende Europese richtlijnen en verdragsteksten. Er bestaat nu de neiging tot “goldplating” – het vertalen van nationale wensen in “nationale koppen” bovenop de Europese regels. De effectiviteit van het Nederlandse optreden in Europa is onderwerp van een separaat PAO-traject.

Les 7: Succesvolle verandering kost tijd De eerdere lessen suggereren dat alle verandering wordt geteisterd door de zeven plagen van Egypte. De laatste les corrigeert dat beeld. De overheid heeft de afgelopen 25 jaar grote successen geboekt. Die successen begonnen echter altijd met een zorgvuldige analyse van het probleem en waren vervolgens een kwestie van de lange adem. Een mooi voorbeeld is de privatisering van de PTT. Over die privatisering is eerst goed nagedacht. Er is een aparte toezichthouder ingesteld, de OPTA, die in de aanloopfase moest toezien op de marktwerking. TPG en KPN hebben zich inmiddels kunnen ontwikkelen tot concurrerende bedrijven.7 Beide zijn actief in een dynamische omgeving, waarin de oude ambtelijke organisaties zich slechts met grote moeite hadden kunnen handhaven. Een ander voorbeeld is de nieuwe Wet Werk en Bijstand, waarbij de financiële verantwoordelijkheid voor de bijstand is overgeheveld naar gemeenten. Dit voorstel is jarenlang gestuit op een breed verzet onder gemeenten. Na invoering is het aantal bijstandsontvangers echter gedaald, heeft er een aanzienlijke besparing bij het toezicht plaatsgevonden bij het Ministerie van Sozawe en zijn ook de administratieve lasten voor gemeenten die daarmee samenhingen afgenomen. 7

Het grootste nadeel van deze privatisering is dat KPN in aanvang over gekapitaliseerd was en dat leenvermogen heeft gebruikt om talrijke onrendabele overnames mee te realiseren. Bij een privatisering moeten bedrijven dus niet met teveel eigen vermogen in de markt worden gezet. Dit is ook bij de elektriciteitssector en woningcorporaties een probleem.

9

3. Wat legitimeert het optreden van de overheid? De ontwikkeling van moderne samenlevingen blijft verbazen. Nieuwe technologieën ontstaan en worden schijnbaar moeiteloos ingepast in bestaande relatienetwerken tussen burgers. Modes gaan, modes komen, en dat zonder dat iemand daar vat op lijkt te hebben. Het is verbijsterend hoe complexe veranderingsprocessen zich voltrekken zonder dat iemand die bestuurt of kan beheersen. Kortom, het ongecontroleerde initiatief van individuele burgers is een grote kracht in iedere moderne samenleving. Echter, niet alles gaat zonder een vorm van centrale sturing. Burgers kunnen veel onderling regelen, met vrijwillige onderlinge transacties en relaties. Sommige belangen worden bij vrijwillige transacties niet goed meegewogen. Een klassiek voorbeeld is geluidsoverlast. Minder lawaai is op een snelwegviaduct niet te koop, omdat het niet mogelijk is met al die langsrijdende automobilisten individueel een transactie af te sluiten om ze langzamer en dus stiller te laten rijden. Dit is het klassieke voorbeeld van een extern effect: acties van de ene groep burgers die – negatieve of positieve – gevolgen hebben voor andere burgers, zonder dat die gevolgen makkelijk in transacties kunnen worden betrokken. Er is dan sprake van een publiek belang. In dit soort situaties kan de overheid uitkomst bieden. De overheid kan burgers dwingen om bepaalde zaken te doen of te laten. Op die manier kan zij afdwingen dat belangen die niet adequaat worden meegewogen in vrijwillige private transacties alsnog worden gerespecteerd. De overheid ontleent zijn meerwaarde dus aan een uitzonderlijke bevoegdheid: zij kan transacties bindend opleggen, en daarmee publieke belangen zeker stellen. En dat is ook precies het cruciale verschil tussen privaat- en publiekrechtelijke transacties: een vrijwillige wilsovereenkomst versus een eenzijdig opgelegde overheidsmaatregel. Het comparatieve voordeel van de overheid is dus de toepassing van dwang, bij de handhaving van de wet, bij het opstellen van bestemmingsplannen, bij het afdwingen van de acceptatieplicht bij een ziektekostenverzekering, en bij de inning van belastingen. En precies dit voordeel leidt tot de centrale conclusie van dit rapport:

Het optreden van de overheid, de toepassing van dwang, zal altijd moeten worden gelegitimeerd.

10

Burgers gaan uit eigen vrije wil onderlinge transacties aan, en hoeven daarover –zolang er geen externe effecten zijn – geen verantwoording af te leggen. De overheid legt burgers iets op, en zij zal daarover verantwoording moeten afleggen. Hoewel deze conclusie op het eerste gezicht voor de hand ligt, is zij dat in de praktijk niet. De interventieparadox maakt dat de overheid steeds weer in de verleiding komt om in te grijpen, ook als daar geen goede reden voor is. Zeker in deze tijd waarin de onrust over marktwerking om zich heen grijpt is interventie een verleidelijk perspectief. Toch past hier maar één uitgangspunt: niet de afzijdigheid van de overheid, maar haar dwingende interventie vereist legitimatie. Het opleggen van bindende regels heeft bovendien een nadeel: de naleving van die regels zal moeten worden afgedwongen. Het optreden van de overheid gaat daarom gepaard met een roep om toezicht op de naleving van haar interventies. Dit uitgangspunt gaat een stap verder dan de conclusie die de WRR in haar studie “Het borgen van het publieke belang” heeft getrokken. De WRR heeft een onderscheid gemaakt tussen de hoe-vraag en de wat-vraag. Wat een publiek belang is, is volgens deze visie een politieke keuze waar wetenschappelijk niks over te zeggen valt. Wetenschappelijke analyse komt pas aan de orde bij de vraag hoe dat publieke belang het beste behartigd kan worden. Is dit een zinvol onderscheid? De politiek heeft natuurlijk bij de beantwoording van beide vragen het laatste woord, maar zowel over de hoe- als over de wat-vraag valt analytisch veel te zeggen. In de praktijk zijn de wat- en hoe-vraag erg sterk met elkaar verweven. Publieke belangen ontstaan uiteindelijk daar waar zich externe effecten voordoen. De analyse concentreert zich in dit rapport op het optreden van de overheid in relatie tot de voortbrenging van goederen en diensten. De overheid speelt ook een belangrijke rol bij de instandhouding van de rechtsorde. Dit optreden van de overheid is hier geen onderwerp van analyse. Het bestaan van een dergelijke rechtsorde wordt hier als gegeven aangenomen. Dit rapport is dus een pleidooi voor een voortdurende kritische zelfreflectie door de overheid: waar moet de overheid optreden en waar kan zij beter afzijdig blijven? Die zelfreflectie kan worden vormgegeven als vraag- en antwoordspel, een beslisboom die de overheid helpt om systematisch af te wegen of haar optreden in een bepaalde situatie nodig is, en zo ja, waarom en welk optreden het meest passend is. Die beslisboom met acht vragen is weergegeven in Figuur 1. De analyse in de rest van dit hoofdstuk kan het meest overzichtelijk aan de hand van die vragen worden gepresenteerd. Hierna worden ze stuk voor stuk nagelopen.

11

Figuur 1: Beslisboom

1) Is er een publiek belang?

nee

Geen interventie

nee

Geen interventie

ja

2) Helpt publieke dwang?

ja

Civiel recht

4) Volstaat civiel recht?

ja

ja

3) Zijn regels en toezicht genoeg?

nee

Algemene bestuursrechtelijke regels + toezicht i h

Specifieke bestuursrechtelijke regels + toezicht i h

Agentschap/ ZBO/ aanbesteding

5) Volstaan algemene bestuursrechtelijke regels?

ja

nee

nee

6) Is politieke interventie nodig?

nee

ja Directe interventie op laagste bestuurlijke niveau waarop publieke belang kan worden behartigd

Ontneem alle andere bestuurlijke niveaus interventiemogelijkheden.

7) Wat is het laagste bestuurlijke niveau waarop publieke belangen kunnen worden behartigd? Interventie.

ja

12

8) Wegen de kosten van interventie op tegen de baten?

nee

Geen interventie.

Vraag 1: Is er sprake van een publiek belang? Publieke belangen zijn belangen die individuele belangen overstijgen en zonder optreden van de overheid tussen de wal en het schip bekneld raken: de externe effecten die in private transacties niet worden meegewogen. Zonder dergelijke externe effecten geen publiek belang. Het klassieke voorbeeld van externe effecten zijn collectieve goederen, waarvan iedereen wil dat die worden aangeboden, maar waarvan iedereen hoopt dat iemand anders voor de kosten opdraait, zoals bij het onderhoud van onze dijken. Een ander voorbeeld is monopoliemacht, waarbij één aanbieder bepaalde goederen aanbiedt ver boven de kostprijs, terwijl andere aanbieders niet met hem kunnen concurreren vanwege allerlei toetredingsbarrières, zoals bij het beheer van het landelijke hoogspanningsnet voor elektriciteit. Weer een ander voorbeeld is het belang van vertrouwen in bijvoorbeeld de financiële sector. Wanbeleid van een financiële instelling kan het vertrouwen in de hele financiële sector ondermijnen, waardoor spaarzin en de wil om te investeren negatief worden beïnvloed (met negatieve gevolgen voor de hele economie.) Het laatste voorbeeld is risicoselectie in ziektekostenverzekeringen, waarbij goede risico’s niet willen participeren in een collectieve regeling, waardoor uiteindelijk iedereen slechter af is.

Vraag 2: Waarom wegen private partijen die belangen niet mee, en helpt publieke dwang daartegen? Als er sprake is van publieke belangen dan is het erg belangrijk om precies vast te stellen waarom die belangen bij private transacties tussen de wielen raken, en wel om twee redenen. In de eerste plaats biedt zo’n analyse een handvat voor het bepalen van de aard van het optreden van de overheid. Dat optreden moet er zoveel mogelijk op gericht zijn de “vergeten” belangen bij private transacties alsnog boven tafel te krijgen. Als een simpele wet die mensen verplicht om rekening te houden met het belang van hun buren volstaat, dan hoeft de overheid geen groot apparaat op te bouwen. Burgers kunnen dan zelf hun recht bij de rechter opeisen, zoals bij vraag 4 aan de orde zal komen. Iedere verdere interventie van de overheid is dan misplaatst. In de tweede plaats is de toepassing van dwang door de overheid lang niet altijd de oplossing voor het probleem. Een typisch voorbeeld is de kwaliteit van allerlei goederen en diensten. Die is vaak voor consumenten moeilijk te beoordelen, denk bijvoorbeeld aan autoreparaties, de bouwkundige kwaliteit van een huis, medisch ingrijpen, of de kwaliteit van opleidingen. De aanbieders van dergelijke goederen en diensten houden niet automatisch

13

adequaat rekening met de belangen van hun afnemers. Soms lost de markt dit probleem zelf op via zelfregulering, bijvoorbeeld in de vorm van visitatie, keurmerken, certificering of benchmarking. De overheid kan met algemene regels helpen deze in de maatschappij aanwezige kennis te mobiliseren bijvoorbeeld door wettelijk te regelen dat dergelijke kwaliteitsborgen moeten worden ontwikkeld. Maar de overheid is zelf niet beter in staat de kwaliteit in individuele gevallen te beoordelen dan daarin gespecialiseerde partijen. Vaak kan zij dat zelfs slechter dan die specialisten. De overheid is daardoor, net als de burger, afhankelijk van de betreffende beroepsgroepen. Hier heeft overheidsoptreden dus geen zin.

Vraag 3: Is wetgeving voldoende of zijn permanente interventiebevoegdheden nodig? Veel publieke belangen kunnen worden behartigd met wetgeving. De overheid stelt dan regels op waar burgers zich aan hebben te houden, zonder dat de overheid steeds opnieuw ieder specifiek geval hoeft te beoordelen. De afweging tussen wetgeving en interventiebevoegheden staat in de literatuur bekend als het dilemma van rules versus discretion. Vaste regels verschaffen burgers rechtszekerheid over het overheidsoptreden en geven hun daarmee maximale ruimte om hun particuliere initiatief te ontplooien. Echter, als publieke belangen niet goed in vaste regels zijn te vangen, of als nog niet geheel duidelijk is hoe het publieke belang zich zal ontwikkelen, dan moet de politiek of de overheid interventiemacht behouden. Daardoor maakt de overheid zich echter wel ontvankelijk voor de interventieparadox: door te veel macht aan zich te houden, schaadt de overheid de effectiviteit van haar eigen optreden.

In het vervolg wordt nu eerst de afweging geanalyseerd die ontstaat als met wetgeving kan worden volstaan.

Vraag 4: Is civiel recht voldoende om private partijen het probleem zelf te laten oplossen? Als er geen permanente interventiebevoegdheden nodig zijn en met wetgeving kan worden volstaan, is de vraag welke vorm die wetgeving moet hebben. Het civiele recht regelt de betrekkingen tussen burgers en verschaft daarmee de basisspelregels op basis waarvan transacties tot stand komen, en op basis waarvan eventuele conflicten daarover kunnen worden opgelost, al dan niet met een beroep op de rechter. Als publieke belangen met aanvullende civielrechtelijke regels kunnen worden veiliggesteld, zodat burgers die belangen verder zelf in onderlinge

14

transacties kunnen behartigen, dan verdient dat de voorkeur. De overheid kan het toezicht op de naleving van haar regels dan overlaten aan burgers. Zij hebben er immers zelf belang bij dat hun rechten worden gerespecteerd. Bij een aantal zaken die tot nu toe publiekrechtelijk geregeld worden, kan men zich afvragen of ze niet beter langs civielrechtelijke weg kunnen worden aangepakt. Een voorbeeld is het arbeidsomstandighedenbeleid. Werkgevers en werknemers kunnen daar per CAO heel goed afspraken over maken. Als zij dit doen, kunnen publiekrechtelijke regels grotendeels vervallen. Een werknemer heeft er zelf alle belang bij dat een werkgever de arboregels naleeft. In het geval van arbeidsongeschiktheid kan bovendien ook de verzekeraar een claim indienen tegen de werkgever. Het functioneren van het civiele rechtstelsel vereist dat de toegang tot de rechter voldoende laagdrempelig is en de afdoening van zaken niet te lang op zich laat wachten. Zo is in het aansprakelijkheidsrecht de toegankelijkheid verbeterd door de “class action” mogelijk te maken, waarbij meerdere eisers een identieke aansprakelijkheidsclaim hebben op één gedaagde, zoals bijvoorbeeld asbestschade of de consequenties van het “Dalcon-Schildje”. De rechter kan dan in één uitspraak in alle zaken de aansprakelijkheid vaststellen of afwijzen. Er zijn echter ook situaties waarin civiel recht niet volstaat. Als de groep belanghebbenden bij de handhaving van een regel erg groot en diffuus is, als de belangen binnen die groep te zeer uiteen lopen, of als de groep op dit moment handelingsonbekwaam is (denk bijvoorbeeld aan toekomstige generaties), dan is het niet goed mogelijk dat de groep belanghebbenden gezamenlijk en gecoördineerd, bijvoorbeeld via een class action, een beroep doet op de rechter. Individuele belanghebbenden zullen de gang naar de rechter dan niet willen ondersteunen uit free rider overwegingen: laat een ander de kooltjes maar uit het vuur halen. Voor die situaties bestaan er algemeen werkende bestuursrechtelijke regels die voor een bepaald type marktfalen een vorm van publiek toezicht en eventueel sanctionering in het leven roepen. De regels voor CO2-emissies zijn hiervan een voorbeeld. De externe effecten van CO2emissies raken een groot aantal belanghebbenden. Bij overtreding van de CO2-normen zijn de belanghebbenden echter zo versnipperd en diffuus dat de kans klein is dat de zaak voor de rechter zou komen. Daarom zijn hier publiekrechtelijke regels en toezicht wenselijk.

15

Soms kunnen publiek- en privaatrecht elkaar versterken. De Mededingingswet is publiekrechtelijk en wordt gehandhaafd door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). De NMa kan bij overtreding van de Mededingingswet een sanctie opleggen.8 Deze sancties moeten voldoende hoog zijn om potentiële overtreders af te schrikken. De NMa kan echter geen individuele schadevergoeding toekennen aan gedupeerden. Hier kan de burgerlijke rechter een rol spelen door individuele schadevergoedingen toe te kennen. Als derden door een overtreding van de Mededingingswet in hun belang worden getroffen, is de burgerlijke rechter nu al bevoegd te oordelen. In de praktijk wordt echter weinig van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Dat vereist een continue bewaking van de toegankelijkheid van de rechter voor burgers en ondernemingen. De bewindslieden van Economische Zaken9 hebben aangegeven een aantal kansen te zien voor verbetering, bijvoorbeeld door te kijken of het mogelijk is één rechterlijke instantie verantwoordelijk te maken voor alle mededingingszaken.10

Vraag 5: Volstaat algemeen werkend bestuursrecht of zijn specifieke regels nodig? Vaak kan dus worden volstaan met algemene publieke regels, gericht op een marktfalen dat zich in alle marktsectoren kan voordoen. Soms zijn er echter in specifieke sectoren omvangrijke, bijzondere belangen, die aanleiding zijn voor een specifiek op die sector gerichte publieke regelgeving. Dat doet zich in de eerste plaats voor in sectoren waar transacties plaatsvinden van zeer grote maatschappelijke en economische betekenis, zoals de bankensector en de financiële markten. Vertrouwen van burgers in de financiële sector is van groot belang voor de hele economie. Zonder een toezichthouder die excessen tegengaat en een hoge kwaliteit van risicobeheersing in de financiële sector bevordert, kunnen – door een gebrek aan publiek vertrouwen – spaarzin en de wil om te investeren negatief worden beïnvloed. De Nederlandse Bank en de Autoriteit Financiële Markten zijn in deze sectoren als specifieke toezichthouders aangewezen. Vanwege het grote belang, houden zij preventief toezicht.

8

Het getroffen bedrijf kan daartegen bij de bestuursrechter een bezwaar kan indienen, zodat ook hier de rechter bij geschillen het laatste woord heeft. Zowel de civielrechtelijke als de bestuursrechtelijke jurisprudentie dragen bij aan meer helderheid in de samenleving over hoe burgers en bedrijven zich in het dagelijks verkeer jegens elkaar hebben te gedragen. 9 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800 XIII, nr. 36 10 De Europese Commissie wil civiele handhaving van de mededingingsregels vergemakkelijken en bereid hierover een groenboek voor.

16

Specifieke bestuursrechtelijke regels zijn soms ook nodig om recht te doen aan bijzondere marktomstandigheden, zoals in transitiesectoren als de telecommunicatie waar de OPTA als marktautoriteit optreedt. Omdat het hier in beginsel om tijdelijke situaties gaat – na enige tijd zal ook hier een normaal functionerende markt moeten ontstaan – zal de specifieke wetgeving voor een dergelijke sector meestal op enig moment beëindigd moeten worden. Gebeurt dit niet, dan ontstaat het risico dat de toezichthouder na verloop van tijd de gevangene wordt van de sector waarop zij toezicht houdt. Een horizonbepaling in de desbetreffende wet is hiervoor een uitgelezen instrument.11

Hiermee zijn gevallen waarin kan worden volstaan met wetgeving afdoende besproken. Wij keren daarom terug naar vraag 3, en analyseren situaties waarin permanente interventiebevoegdheden nodig zijn. In die gevallen zijn de volgende vragen relevant:

Vraag 6: Zijn politieke interventiebevoegdheden in de dagelijkse uitvoering nodig of kan de taak meer op afstand worden geplaatst? Soms kunnen bepaalde publieke belangen niet zonder permanente interventiebevoegdheden, maar is voor die interventies niet elke keer politieke besluitvorming nodig, omdat zij goed met een algemeen (wettelijk) kader kunnen worden gelegitimeerd en omdat de beleidsomgeving stabiel is. Typische voorbeelden zijn de uitvoering van de belastingwetgeving, of de studiefinanciering. Binnen een algemeen wettelijk kader zijn ambtenaren prima in staat om individuele verzoeken om studiefinanciering of individuele belastingaanslagen te beoordelen, of om het onderhoud van wegen te regelen. Stel in die gevallen een algemeen (wettelijk) kader op waarbinnen uitvoeders moeten opereren, en waar burgers zich voor de rechter op kunnen beroepen, en plaats de uitvoering vervolgens (meer) op afstand van de politiek. Dat kan – afhankelijk van de specifieke situatie – bijvoorbeeld in de vorm van een baten-lastendienst, een ZBO of door private partijen in concurrentie te laten bieden op de uitvoering van de regeling.12

11

Ook bij deze op specifieke sectoren gerichte publieke voorzieningen geldt dat tegen de door de marktautoriteit aan individuele bedrijven opgelegde maatregelen in beginsel beroep open staat bij de bestuursrechter. De daaruit voortvloeiende jurisprudentie draagt bij aan de disciplinering van de marktpartijen in zo’n sector. 12 In het kabinetsstandpunt bij het rapport “Een herkenbare staat: investeren in de overheid” van de IBO-werkgroep Verzelfstandigde Organisaties op Rijksniveau onder leiding van de heer Kohnstamm heeft het kabinet aangegeven hoe men wil omgaan met het normenkader voor ZBO’s.

17

Vraag 7: Wat is het laagst mogelijke bestuurlijk niveau waarop de publieke belangen kunnen worden behartigd? Als permanente politieke interventiebevoegdheden nodig zijn, dan is de vraag op welk bestuurlijk niveau die bevoegdheden moeten liggen: bij een deelraad binnen een gemeente, bij de gemeenteraad, bij de provinciale staten, bij het nationale parlement, of nog hoger, bij het Europarlement? Daarvoor geldt een eenvoudige regel. Publieke belangen ontstaan wanneer bij private transacties belangen “vergeten” worden. De politiek kan dan besluiten op te treden uit naam van die vergeten belangen. Tot die interventie kan het best worden besloten op het laagste politieke niveau waarop alle “vergeten” belangen vertegenwoordigd zijn. Dit is het principe van subsidiariteit: doe centraal wat centraal moet, en doe decentraal wat decentraal kan. Besluitvorming op een hoger niveau leidt louter tot vertroebeling van verantwoordelijkheden. Alle andere politieke niveaus moet bovendien zoveel mogelijk interventiebevoegdheid worden onthouden, want als meerdere niveaus verantwoordelijk zijn, raken verantwoordelijkheden zoek en gaan partijen op elkaar wachten en kunnen zij in geval van problemen elkaar de schuld geven. Een mooi voorbeeld is stadsvernieuwing. Voor een individuele huiseigenaar is het niet aantrekkelijk om zijn pand te renoveren als de rest van de wijk dat niet doet. Hier is dus duidelijk sprake van een publiek belang, maar slechts op gemeentelijk niveau. Voor het rijksniveau is geen rol weggelegd. Op het eerste gezicht kan het geen kwaad als het Ministerie van VROM een potje achter de hand heeft om stadsvernieuwingsinitiatieven mee te stimuleren. Dat is echter schijn: het potje leidt er slechts toe dat gemeenten zich niet meer als enige verantwoordelijk voelen. Zij zullen wachten tot de minister van VROM een bijdrage levert, en er ontstaat een zinloos circuit van overleg en onderhandelen tussen gemeenten en ministerie. De verantwoordelijkheid voor de regionale of grootstedelijke stationslocaties is een ander voorbeeld. Hierbij is sprake van omvangrijke publieke belangen, maar die spelen op regionaal niveau. Dus kan er beter regionaal over worden beslist, en kunnen rijksbijdragen beter worden afgeschaft. Desalniettemin zijn sommige stationslocaties tot landelijke sleutelprojecten verklaard. Weer een ander voorbeeld is de eerder besproken nieuwe Wet Werk en Bijstand, waarbij de verantwoordelijkheid zoveel mogelijk bij gemeenten wordt gelegd. Hierdoor kan ook de rol van het Ministerie van SoZaWe als toezichthouder op de uitvoering van de bijstand worden beperkt. Deze redenering kan ook worden gevolgd als het gaat om de financiële relatie tussen Rijk en Gemeente: vaak kan beter met algemene uitkeringen gewerkt worden en minder met specifieke doeluitkeringen, waarover

18

gemeenten specifiek verantwoording moeten afleggen en waarop het Rijk dus toezicht moet houden. Waar publieke belangen met algemene regels kunnen worden behartigd, kunnen die regels overigens beter op landelijk niveau worden vastgesteld. Het heeft geen zin in iedere gemeenteraad afzonderlijk te laten vergaderen als die regels toch niet afhankelijk zijn van specifieke gemeentelijke omstandigheden. Een strikte toepassing van het principe van subsidiariteit zou vroeg of laat moeten leiden tot een heroverweging van de bestuurlijke structuur van Nederland. Het advies van de Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie zegt over al dit soort kwesties behartigenswaardige dingen. Het principe van subsidiariteit is ook van toepassing op de Europese dimensie. Brussel moet alleen die zaken regelen waar de belangen in het geding zijn die over de landsgrenzen heen reiken. Denk bijvoorbeeld aan het milieu. Als België een slecht milieubeleid zou voeren, plukt Nederland daar mede de zure vruchten van.

Uiteindelijk komen beide paden na vraag 3, wetgeving of permanente interventiebevoegdheden, samen in een alles overkoepelende slotvraag:

Vraag 8: Wegen de kosten van het overheidsbeleid op tegen de baten? Ieder overheidsbeleid gaat gepaard met kosten, directe kosten van ambtenaren die de interventie moet plegen, maar vooral ook indirecte kosten, van ontwijkend en calculerend gedrag, van tegenwerking, en van een afwachtende houding die de interventie onvermijdelijk bij private partijen oproept. Daarom moet ieder overheidsoptreden worden onderworpen aan een kostenbatenanalyse. Eigenlijk zou de vraag naar de verhouding van kosten en baten helemaal aan het begin van het traject moeten worden gesteld. Het probleem is echter dat die vraag pas goed kan worden beantwoord, als eerst is nagedacht over wat de beste vorm is waarin het overheidsoptreden gegoten kan worden. Dit is niet alleen een probleem bij het bepalen van de logisch volgorde waarin vragen worden gesteld, maar ook in de dagelijkse praktijk: veel interventies worden met de beste intenties opgezet, om al dan niet vermeende publieke belangen te behartigen. Echter, in veel gevallen blijken na verloop van tijd de kosten te worden overtroffen door de baten, zonder dat dit leidt tot bijstelling. Het verantwoordingskader is daarom niet alleen voor nieuw beleid van belang. Bestaande toezichthouders, en met name de specifieke toezichthouders moeten met regelmaat worden getoetst op effectiviteit.

19

Het voorafgaande afwegingskader sluit in tal van opzichten aan bij het 4-R model dat het SCP als inleiding op de Verkenningen van het tweede kabinet Kok heeft gepresenteerd als leidraad voor het maken van beleidskeuzes.13 Volgens dat model geeft de overheid richting door scherp na te denken over de publieke belangen die in het geding zijn en de regelgeving die nodig is om deze te behartigen. Tegelijkertijd biedt die regelgeving ruimte aan uitvoerders om binnen die spelregels hun eigen weg te kunnen zoeken. De overheid vraagt rekenschap over de naleving van die regels en zij vraagt naar de resultaten. Op het eerste gezicht heeft dit model alleen betrekking op zaken waar de politiek permanente interventiebevoegdheden aan zich heeft gehouden (zie vraag 3 en vervolgens vraag 6). Markten hebben echter tal van verschillende verschijningsvormen: de markt voor brood, voor medische R&D, voor wetenschappelijk onderwijs, voor heupoperaties, voor het onderhoud van wegen, maar ook voor tuinonderhoud en reparaties aan auto’s. In sommige van die markten is kwaliteit eenvoudig meetbaar, in andere niet. In sommige markten is de overheid vergaand betrokken, als vrager, of als aanbieder. Wij willen het niet weten, maar ook binnen de overheidssector is het marktmechanisme ver opgerukt, for better or for worse, maar onontkoombaar. Publieke verantwoording is dus ook van belang voor tal van marktpartijen. Het onderscheid tussen private en publieke sector ligt klaarblijkelijk niet zo scherp. De beslisboom impliceert dat legitimatie van overheidsoptreden ligt in belangen die individuele belangen overstijgen (externe effecten), waardoor de daarmee gemoeide publieke belangen in de verdrukking raken. Dit kader stelt dus strenge eisen aan die legitimatie. Vergelijk dit kader met de wijze waarop veel beleid thans wordt gelegitimeerd. Vaak worden begrippen als betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit gehanteerd.14 Het kader maakt duidelijk dat die begrippen op zichzelf onvoldoende zijn als legitimatie voor overheidsinterventie. Het zijn eigenschappen die iedereen voor alle goederen en diensten zou wensen, maar dat is op zichzelf niet genoeg. Het gaat erom dat betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit door private aanbieders onvoldoende worden gegarandeerd, omdat er sprake is van externe effecten. Dat is een zware eis. Iets wordt niet beter betaalbaar door de overheid het te laten aanbieden. Dat is hoogstens een verschuiving van de rekening. Hetzelfde geldt voor kwaliteit en toegankelijkheid.

13 14

Bedreven en gedreven: een heroriëntatie op de rol van de rijksoverheid in de samenleving, SCP, augustus 2001. Zie bijvoorbeeld de VBTB omschrijvingen van de doelen van beleid van de ministeries van VROM en OCW

20

Ook die worden niet beter door de overheid voor het aanbod verantwoordelijk te maken. Dat is geen extern effect, maar het afwentelen van de kosten op de belastingbetaler.

4. De gevolgen voor inkomensverdeling en rechtsgelijkheid Bestaande rechten en herverdeling Nederland is nog altijd een egalitaire samenleving. Dat verklaart waarom wensen over de gelijkheid van burgers voor de politiek vaak een drijvende kracht zijn achter overheidshandelen. Het gaat echter vaak niet eens om een abstract gelijkheidsideaal. Politici vinden het in de meeste gevallen onaantrekkelijk om burgers aan te tasten in hun bestaande rechten, bijna onafhankelijk van de vraag of die bestaande rechten nu als juist of onjuist worden ervaren. Discussies in de Kamer over “koopkrachtwolken” zijn hier illustratief voor. Een kleine min in de koopkracht voor een kleine groep burgers kan een minister behoorlijk kopzorgen bezorgen. Maar we zien dit ook terug bij andere zaken: het opheffen van een onrendabele spoorlijn roept weerstand op bij burgers en kamerleden, omdat bestaande gebruiksrechten worden aangetast. Dat de bescherming van bestaande rechten een belangrijke bron vormt van overheidshandelen is dus niet vreemd. Alleen: het is wel belangrijk dat er een bewuste kosten -baten afweging wordt gemaakt, zowel om een goede afweging te kunnen maken over de wenselijkheid van de herverdeling als over de manier waarop de herverdeling wordt georganiseerd. Herverdeling moet doeltreffend en doelmatig zijn: is de bereikte herverdeling ook de gewenste herverdeling? En: wordt de gewenste herverdeling op de meest doelmatige wijze tot stand gebracht? Herverdeling is zelden kosteloos, ofwel vanwege de administratiekosten die daarmee gepaard gaan, ofwel vanwege de verstorende werking op markten. De armoedeval is daarvan een berucht voorbeeld. Tot op zekere hoogte is die verstoring onvermijdelijk, maar het is zaak de omvang ervan te minimaliseren, en om elke verstoring af te wegen tegen het belang van de beoogde herverdeling. De belangrijkste afwegingen bij de vormgeving van herverdeling zijn opnieuw in een beslisboom weergegeven, zie figuur 2. In het vervolg worden de relevante vragen langsgelopen.

21

Figuur 2: Beslisboom herverdeling

Bekijk of volstaan kan worden met een (tijdelijk) overgangsregime

Herverdeling

ja

1) Gaat ‘t vooral om bescherming gevestigde belangen? nee

Vermijd specifiek inkomensbeleid

ja

2) Kan herverdeling via algemeen inkomensbeleid worden bereikt? nee

Vermijd koppeling herverdeling aan feitelijk gebruik van voorzieningen

ja

3) Kan herverdeling worden losgekoppeld van ‘t gebruik van voorzieningen?

nee Interventie.

ja

Wegen de kosten van interventie op tegen de baten?

22

nee

Geen interventie.

Vraag 1: Gaat het om gevestigde rechten of het om gewenste herverdeling? Bij tal van hervormingsvoorstellen worden gevestigde rechten aangetast, denk aan het verzet van taxichauffeurs tegen de hervormingen in de taximarkt, zoals besproken in hoofdstuk 2. Een ander voorbeeld is de aanstaande integratie van het Ziekenfonds met particuliere ziektekostenverzekeringen. Sinds jaar en dag was bekend dat het oude stelsel rond de ziekenfondsgrens bizarre inkomensgevolgen had, waarbij alleenstaanden erop vooruit gingen en alleenverdieners juist inleverden als zij deze grens passeerden. De integratie neemt deze onredelijke inkomensgevolgen weg, maar was desalniettemin jarenlang moeilijk bespreekbaar, omdat gevestigde rechten werden aangetast. Hetzelfde geldt voor de sluiting van een verliesgevende regionale spoorlijn. Tal van regio’s moeten het zonder een dergelijke spoorlijn doen, dus op zich zijn de gevolgen voor die regio goed te verdedigen. Het gaat echter om de aantasting van bestaande rechten, en dat vereist meer aandacht. Ook de discussie over de hypotheekrenteaftrek hoort in dit rijtje thuis. Hoe moet de politiek met dergelijke situaties omgaan? Moet de aantasting van gevestigde rechten wel of niet worden gecompenseerd? In de theorie zijn daarvoor een aantal stelregels voor ontwikkeld, die als een toetsingskader kunnen dienen.15 Tegen compensatie pleiten de volgende omstandigheden: (1) burgers hadden de ingreep kunnen voorzien; (2) de ingreep pakt een situatie aan die voor iedereen zichtbaar maatschappelijk onhoudbaar of ondoelmatig is; (1 en 2 liggen vanzelfsprekend in elkaars verlengde); (3) burgers hadden zichzelf hadden kunnen indekken tegen het risico van een ingreep; (4) burgers kunnen zich makkelijk aan de nieuwe regels aanpassen; (5) compensatie brengt hoge uitvoeringskosten met zich mee. Voor compensatie pleiten de volgende omstandigheden: (1) de ingreep heeft voor een kleine groep burgers grote gevolgen; (2) de overheid heeft een goede reputatie, wat betreft het respecteren van bestaande rechten; (3) de overheid heeft zich in het verleden helder gebonden aan die rechten, bijvoorbeeld via privaat eigendom of privatisering. In ieder concreet geval spelen vanzelfsprekend meerdere van deze overwegingen, wat leidt tot een complexe afweging van argumenten voor en tegen. De laatste twee condities sluiten direct aan op de interventieparadox. De overheid heeft er belang bij zich te binden aan non-interventie door private partijen rechten te geven, omdat die private partijen terzake dan meer initiatief ontplooien. Als de overheid de reputatie heeft die rechten te

15

Zie C.N. Teulings, A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke belang, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, p. 102, voor een uitgebreide discussie.

23

respecteren, moet zij die reputatie niet in de waagschaal stellen door zonder compensatie in bestaande rechten in te grijpen. De term gevestigde belangen heeft vaak een negatieve connotatie. Dat is dus niet zonder meer terecht. Respect voor gevestigde rechten is een groot goed in een samenleving die wil profiteren van het eigen initiatief en de eigen verantwoordelijkheid van haar burgers.

Vraag 2: Kan de herverdeling worden bereikt via generiek inkomensbeleid? Probeer inkomensbeleid zoveel mogelijk algemeen te houden, dat wil zeggen met zo min mogelijk specifieke inkomensmaatregelen. Inkomensbeleid vereist dat de overheid gegevens verzamelt over inkomen en leefsituatie van de burgers. Het heeft geen zin die gegevens steeds opnieuw te verzamelen. Ook is het niet nuttig om op twee manieren hetzelfde type herverdeling na te streven. Het is bijvoorbeeld verspilling van energie dat burgers zowel via de kinderbijslag als via de kindertoeslag in de belastingwetgeving worden gecompenseerd voor de kosten van kinderen. Evenzeer is het merkwaardig dat binnen de inkomstenbelasting een deel van de heffing weer ongedaan gemaakt wordt via een aparte zorgtoeslag: beide hadden beter in één systeem kunnen worden geïntegreerd. Daarom heeft het de voorkeur het inkomensbeleid zoveel mogelijk via één systeem, de inkomstenbelastingen, te laten lopen. Dit uitgangspunt impliceert dat herverdelingsoverwegingen bij andere beleidsterreinen slechts een beperkte rol mogen spelen. Ook binnen het belastingstelsel geldt weer dat generieke maatregelen de voorkeur hebben. Specifieke maatregelen staan op gespannen voet met de transparantie en doelmatigheid van het belastingstelsel.

Vraag 3: Kan de herverdeling worden losgekoppeld van het feitelijk gebruik van voorzieningen? In veel gevallen zijn de herverdelingseffecten gekoppeld aan het feitelijk gebruik van voorzieningen, zoals bij de sluiting van onrendabele spoorlijnen, bij de individuele huursubsidie, of bij de hervorming van de ziektekostenverzekering. De instandhouding van een regionale spoorlijn bevoordeelt een specifieke groep. Het verdient de voorkeur om zo’n herverdelingseffect los te koppelen van het gebruik van de voorziening. Stopzetting van de overheidsbekostiging en vervanging door een algemene regionale subsidie, leidt tot een voor iedereen beter resultaat, omdat de regio het geld zelf beter kan besteden dan aan het instandhouden van de spoorlijn. Een

24

dergelijk beleid van loskoppeling van herverdeling en feitelijk gebruik is toegepast in het nieuwe ziektekostenstelsel, waarbij burgers zichzelf op de markt moeten verzekeren, terwijl de onderlinge verschillen in risicoprofiel worden gecompenseerd aan de verzekeraar via een verplichte vereveningsbijdrage. Het ziektekostenstelsel is daarmee meer marktconform geworden, behalve dat de nieuwe wet nog steeds een acceptatieplicht kent. Een ander voorbeeld is de huursubsidie. Deze verstoort de arbeidsmarkt en beïnvloedt ook de werking van de woningmarkt. Op de arbeidsmarkt leidt de huursubsidie tot een versterking van de armoedeval en remt daarmee de arbeidsparticipatie. Op de woningmarkt zorgt de huursubsidie ervoor dat huishoudens relatief meer geld aan wonen uitgeven dan zij zouden doen als zij vrij over de besteding van inkomen konden beslissen. Daarom zou gekeken moeten worden of het in dit geval nuttig is om de herverdeling los te koppelen van het feitelijk gebruik van de voorziening.

Diversiteit en rechtsgelijkheid Ook politieke opvattingen over de wenselijkheid van verschillen in beleidsuitkomsten voor burgers zijn vaak een drijvende kracht achter het ontstaan van nieuwe regels en toezicht. Zowel bij het maken van nieuw beleid als bij deregulering wil men vaak niet dat er ongelijkheden ontstaan, Je ziet dit bijvoorbeeld terug bij het decentraliseren van de uitvoering van bepaalde (overheids)taken. Het decentraliseren van verantwoordelijkheden betekent dat uitvoerders van beleid ruimte krijgen om te experimenteren. Dit heeft als positief gevolg dat de kwaliteit van het beleid verbetert. Maar dikwijls heeft de politiek er moeite mee te accepteren dat bij verschillende uitvoerders de uitkomsten voor burgers gaan verschillen. Een voorbeeld is de bijstand. Nu de uitvoering van de bijstand naar gemeenten is gedecentraliseerd, hebben gemeenten meer bevoegdheden om hun bijstandsbeleid zelf in te vullen. Dit heeft enerzijds positieve resultaten opgeleverd: recentelijk maakten gemeenten bekend dat men 50% van de bijstandsgerechtigden niet goed bemiddelbaar achtte, terwijl dit percentage voorheen op 80% werd geschat. Anderzijds betekent dit dat er verschillen tussen gemeenten ontstaan als het gaat om sanctie- en reïntegratiebeleid.16 De bejegening van bijstandsgerechtigden in concrete situaties kan dus verschillen.

16

Bijstandsgerechtigden hebben nog wel gewoon overal dezelfde uitkeringsrechten.

25

Vaak zien we als reactie hierop een angst voor ongerechtvaardigde ongelijkheden. De overheid probeert dan via extra interventies toch een zo gelijk mogelijke uitkomst voor iedereen te garanderen. Dit leidt tot inconsistente beleidskeuzes. Waar de overheid verantwoordelijkheden decentraliseert, maar niet wil accepteren dat dit leidt tot ongelijke behandeling, daar dreigt een nieuwe vorm van bureaucratie te ontstaan, waarmee de overheid de facto elke vorm van experimenteel handelen in de kiem smoort. Regels worden vervangen door nieuwe vormen van toezicht en nieuwe gedetailleerde vormen van verantwoording. De samenleving beweegt zich al geruime tijd van een situatie gekenmerkt door “gelijkheid en vertrouwen”, waarbij de overheid via wet- en regelgeving en bureaucratie rechtsgelijkheid tussen burgers trachtte te garanderen, naar een situatie die gekenmerkt wordt door “vrijheid en wantrouwen”, waarbij de oude regulering is vervallen en verantwoordelijkheden zijn gedecentraliseerd, maar waarbij een nieuwe regelzucht is ontstaan in de sfeer van toezicht. Naarmate het wantrouwen groter is neemt de toezichtlast navenant toe. Wie niet bereid is een bepaalde mate van “ongelijkheid” in uitkomsten voor burgers te aanvaarden, kan er beter niet aan beginnen. Bovendien is tijd nodig, voordat de gedecentraliseerde uitvoering van beleid ook op het vertrouwen van de burger kan rekenen. Reputaties van gedecentraliseerde uitvoerders hebben tijd nodig om zich te vestigen.17 Politici moeten zich de vraag stellen of zij bereid zijn de gedecentraliseerde uitvoerders die tijd te gunnen en, zo ja, daar vervolgens consequent naar handelen. Als politici tenslotte weloverwogen besluiten om uit oogpunt van het gelijkheidsbeginsel toch op een bepaalde manier in te grijpen in de markt, moet de overheid goed afwegen of de kosten van toezicht opwegen tegen de opbrengsten. Hier geldt de 80-20 regel: 80% van de kosten is nodig om de laatste 20% van de problemen op te lossen. Is het dan niet beter om die laatste 20% zijn beloop te laten?

17

De ontwikkeling van benchmarks en prestatiemaatstaven kan hierbij helpen. Evenals het toegankelijk maken van informatie via internet.

26

5. Het doorbreken van de interventieparadox Het optreden van de overheid, de toepassing van dwang, zal altijd moeten worden gelegitimeerd.

Deze constatering staat centraal in dit rapport. In de afgelopen decennia is niet alleen het denken over marktwerking gewijzigd, maar veranderden ook de verwachtingen van burgers over hun eigen rol en die van de overheid. Kennis in de hoofden van mensen werd een steeds belangrijker factor, zowel binnen als buiten onze landsgrenzen. Die kennis laat zich niet eenvoudig met centrale directieven besturen. Eigen initiatief van burgers is onvermijdelijk. De beperkte effectiviteit van centrale sturing dwingt de overheid tot continue reflectie op haar taken en de wijze waarop ze daar invulling aan kan geven, of ze dat nu leuk vindt of niet. De ervaringen met liberalisering en deregulering die in de afgelopen 25 jaar zijn opgebouwd, zie hoofdstuk 2, en het toetsingskader dat in hoofdstuk 3 en 4 is besproken, bieden de overheid aanknopingspunten voor die noodzakelijke zelfreflectie. Die zou niet alleen moeten gelden voor nieuw beleid, maar ook voor zaken waarmee de overheid zich nu al jaren min of meer routinematig inlaat. Wat was de legitimatie voor die interventie? En is die legitimatie nog steeds van toepassing? Dit rapport doet daarom de volgende aanbevelingen:

1. Toetsing van nieuw beleid Alle nieuw beleid moet worden onderworpen aan een kosten-baten analyse of een regulatory impact assessment voor het wordt ingevoerd, waarbij expliciet moet worden gekeken welke publieke belangen het beleid legitimeren. De beslisbomen uit hoofdstuk 3 en 4 bieden hiervoor een checklist. Benoem helder de publieke belangen en de daaraan ten grondslag liggende externe effecten; onderzoek wat de simpelste manier is om die belangen boven tafel te krijgen, zodat verder weer op private transacties kan worden vertrouwd; en check of uiteindelijk de kosten van de interventie opwegen tegen de baten.

27

Bij de implementatie van deze aanbeveling kan ook gekeken worden naar ervaringen in de Verenigde Staten. Sinds de jaren 80 zijn daar alle federale reguleerders verplicht om een impact analysis (inclusief een kosten-baten analyse) van (nieuwe) regulering uit te voeren.18 Als de implementatie van deze aanbeveling wordt afgestemd op projecten als ‘Bruikbare rechtsorde’ en het project rond de vermindering van de administratieve lasten, dan kunnen de diverse sporen elkaar versterken.

2. Periodieke evaluatie van bestaand beleid Onderwerp niet alleen nieuw beleid aan dit regime, maar evalueer ook het bestaande beleid periodiek. Dit soort kosten baten analyses en regulatory impact assesments is met name nuttig in sectoren die sterk in beweging zijn, zoals de zorg, de energie en de vrije beroepen. Zij moeten echter periodiek op alle terreinen van overheidsoptreden worden toegepast.

3. In het bijzonder: geef specifieke wetgeving een horizonbepaling Voor sectorspecifieke wetgeving zou dit streven in beginsel moeten worden gekoppeld aan een horizonbepaling, waardoor deze regelgeving na een van te voren vastgestelde tijdshorizon automatisch komt te vervallen, tenzij de noodzaak en legitimiteit ervan opnieuw kan worden aangetoond.

4. Voer een markttoets uit voor iets wordt overgelaten aan de markt Als de overheid besluit iets aan de markt over te laten, moet eerst systematisch worden bekeken in hoeverre aan de voorwaarden voor een effectieve marktwerking is voldaan en in hoeverre aanvullende regulering nodig is om publieke belangen te behartigen.19

5. Deskundigheidsbevordering marktwerking, regulering en wetgeving De toetsing van nieuw beleid en de evaluatie van bestaand beleid op basis van de beslisboom en kosten-batenanalyses en de uitvoering van een markttoets vereisen grote theoretische en praktische expertise. Zorg dat de ervaringen uit het verleden en de daarop gebaseerde expertise 18

Zie C.N. Teulings, A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke belang, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, p. 171. 19 Hierbij kan o.a. worden gekeken naar de marktstructuur en het gedrag van spelers op de markt, zoals bijvoorbeeld het keuzegedrag van consumenten.

28

behouden blijft. Het opzetten van expertisecentra voor marktwerking en wetgeving is daarvoor een bijzonder nuttig instrument. Deze expertisecentra zullen een belangrijke ondersteuning moeten bieden bij het uitvoeren van aanbeveling 1 tot en met 4.

6. Zorg voor een effectieve inbreng in Brussel en stem wetgevingsprocessen beter op Brussel af Effectief optreden richting Brussel is belangrijk om daar speelruimte te creëren voor Nederlandse beleidswensen. Het Nederlandse wetgevingsproces moet beter worden afgestemd op dat in Brussel. -

Het Nederlandse wetgevingsproces moet zo worden aangepast, dat Europese richtlijnen sneller worden geïmplementeerd en dat de tendens van “goldplating” (het vertalen van nationale wensen in “nationale koppen” bovenop de Europese regel) wordt verminderd.

-

Voor de Nederlandse inbreng in de Europese besluitvorming moet maximale transparantie worden bewerkstelligd.

-

Bij de Nederlandse departementale indeling moet rekening worden gehouden met de organisatie van de Europese commissie.

Tot slot In de beleidspraktijk van alledag blijkt keer op keer dat de overheid de onweerstaanbare neiging heeft te interveniëren, vaak op een detaillistische manier. Dit verschijnsel is in dit rapport benoemd als de interventieparadox: hoewel politieke interventies op de lange termijn grote schade kunnen aanrichten in de samenleving, lijken zij op de korte termijn steeds het beste antwoord op nieuwe maatschappelijke problemen. De interventieparadox ondergraaft de effectiviteit en de geloofwaardigheid van het overheidsbeleid, maar ook het eigen initiatief van burgers. Het gevolg is dat het vertrouwen van burgers in de overheid afneemt, waardoor effectief overheidshandelen nog moeilijker wordt. In dit rapport is een verantwoordingskader gepresenteerd. Consequente toepassing van dit kader zal helpen de interventieparadox te doorbreken en de kwaliteit van overheidsbeleid te verbeteren. De overheid zal daardoor niet steeds van incident naar incident hobbelen, maar bewustere keuzes maken, consequenter handelen en in het verkeer met de burgers grotere transparantie aan de dag leggen. Het stelselmatig toepassen van de aanbevelingen uit dit rapport kan daarom bijdragen aan het herstel van vertrouwen dat de burger in de politiek stelt.

29

Bijlage 1: Samenstelling Commissie Marktordening

Onafhankelijke leden - De heer C.N. Teulings (voorzitter), Stichting Economisch Onderzoek/Universiteit van Amsterdam - De heer H.J. Brouwer, De Nederlandsche Bank - De heer A.W. Kist, Universiteit Leiden - De heer H.J. Schoo, columnist Volkskrant - De heer P. Schnabel, Sociaal en Cultureel Planbureau Ambtelijke leden - Mevrouw R.M. Bergkamp, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit - De heer P.H. Holthuis, Ministerie van Justitie - De heer G.J. Lankhorst, Ministerie van Economische Zaken - De heer J. Lintsen, Ministerie van Verkeer en Waterstaat Secretariaat - De heer F.A. Hoogendijk, Ministerie van Economische Zaken - Mevrouw A.A. Bos, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

30

Andere Overheid Interdepartementaal Programma Forumgebouw, Kalvermarkt 53, Den Haag Postbus 20011, 2500 EH Den Haag T (070) 426 88 81 F (070) 426 83 86 [email protected] www.andereoverheid.nl