van de Europese Gemeenschappen Mededelingen en bekendmakingen

Publicatieblad C 124

Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen Uitgave in de Nederlandse taal

Mededelingen en bekendmakingen

Nummer

Inhoud

2001/C 124/01

I Mededelingen Rekenkamer Speciaal verslag nr. 1/2001 over het communautair initiatief Urban, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

NL [© ]

http://www.europateam.cc.cec/eur-lex/nl/oj/2001/c_12420010425nl.html [25/04/2001 13:56:06]

ISSN 0378-7079

C 124 44e jaargang 25 april 2001

Bladzijde

1

25.4.2001

NL

Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen

C 124/1

I (Mededelingen)

REKENKAMER SPECIAAL VERSLAG Nr. 1/2001 over het communautair initiatief Urban, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (2001/C 124/01)

INHOUD Paragraaf

Bladzijde

INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1-5

2

TOEWIJZING VAN DE MIDDELEN EN FINANCIËLE SITUATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6-10

3

SELECTIE VAN DE IN AANMERKING KOMENDE STEDELIJKE GEBIEDEN . . . . . . . . . . . . . . . .

11-16

6

PROGRAMMERING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17-25

7

Geïntegreerde aanpak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17-18

7

Selectie van de maatregelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19-20

7

Goedkeuring van de programma’s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21-25

7

AFSTEMMING OP DE ANDERE COMMUNAUTAIRE BELEIDSTERREINEN . . . . . . . . . . . . . . .

26-33

8

STRUCTUREN VOOR BEHEER EN TOEZICHT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34-48

9

Bij de besluitvorming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34-36

9

Bij de uitvoering en het toezicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37-42

10

Bij de technische bijstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43-48

11

UITVOERING VAN DE PROGRAMMA’S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49-63

11

Financieel beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49-54

11

Keuze en tenuitvoerlegging van de acties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55-60

12

Evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61-63

13

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64-72

14

BIJLAGE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16

Antwoorden van de Commissie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

C 124/2

NL


INLEIDING

1. In juni 1994 besloot de Commissie een communautair initiatief (CI) in de zin van artikel 11 van Verordening (EEG) nr. 4253/ 88 van de Raad (1) (coördinatieverordening structuurfondsen) voor stedelijke gebieden vast te stellen, Urban genaamd. Dit initiatief komt bij de uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) gefinancierde stedelijke modelprojecten met betrekking tot 33 stedelijke gebieden voor de periode 1989-1993 en 26 gebieden voor de periode 1994-1999 (2). De Commissie heeft de richtsnoeren voor de operationele programma’s (OP’s) vastgesteld; in het kader van Urban is de lidstaten door middel van twee mededelingen in het Publicatieblad, in juli 1994 (oorspronkelijke toewijzing, 600 miljoen euro) (3) en juli 1996 (aanvullende toewijzing, 157 miljoen euro (4), verzocht deze programma’s op te stellen. In deze twee mededelingen worden dezelfde richtsnoeren vastgesteld wat betreft de reikwijdte en de doelstellingen van Urban, de subsidiabele gebieden en maatregelen en de tenuitvoerlegging. De Commissie heeft in september 1994 een vademecum uitgebracht ter vergemakkelijking van de opstelling van de OP’s.

2. De door de Commissie uitgestippelde strategie (5) houdt in dat communautaire steun die afkomstig is van zowel het EFRO als het Europees Sociaal Fonds (ESF) wordt verleend „voor geïntegreerde ontwikkelingsprogramma’s voor geografisch afgebakende en in omvang beperkte stadsdelen. Via de geïntegreerde, algemene aanpak moet aandacht worden besteed aan de economische, de sociale en de ecologische problemen van de stedelijke probleemgebieden. Het geïntegreerde programma moet een evenwichtig en coherent geheel vormen van maatregelen inzake economische ontwikkeling, sociale integratie en milieubescherming. Deze maatregelen moeten gebaseerd zijn op voorstellen die in samenwer(1) Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 (PB L 193 van 31.7.1993, blz. 20). Krachtens artikel 11 (Initiatieven van de Gemeenschap) kan de Commissie op eigen initiatief besluiten de lidstaten voor te stellen steunaanvragen in te dienen voor acties die van bijzonder belang voor de Gemeenschap zijn. (2) De stedelijke modelprojecten worden gecofinancierd door het EFRO krachtens artikel 10 van de EFRO-verordening (Verordening (EEG) nr. 4254/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen voor Verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2083/93). De algemene doelstelling van de stedelijke modelprojecten bestaat in het bestuderen en uitvoeren van innovatieve middelen en concepten voor stedelijk beleid en stedelijke programmering om bij te dragen tot een duurzame economische en sociale samenhang. (3) Mededeling aan de lidstaten houdende vaststelling van de richtsnoeren voor operationele programma’s die de lidstaten worden verzocht op te stellen in het kader van een communautair initiatief voor stedelijke gebieden (PB C 180 van 1.7.1994, blz. 6). Toen deze mededeling uitging, luidden de bedragen in ecu, maar in het gehele verslag zal zowel voor de ecu als voor de euro de aanduiding „euro” worden gebezigd. 4 ( ) Mededeling aan de lidstaten houdende vaststelling van de richtsnoeren voor operationele programma’s die de lidstaten worden verzocht op te stellen in het kader van een communautair initiatief voor stedelijke gebieden (PB C 200 van 10.7.1996, blz. 4). (5) Punt 14 van de mededelingen van de Commissie.

25.4.2001

king met de plaatselijke partners tot stand komen. Er wordt voorrang verleend aan geïntegreerde programma’s met een innoverend karakter die een duidelijk aanwijsbare toegevoegde waarde hebben en plaatselijke werkgelegenheid helpen scheppen.”.

3. De doelen van het initiatief (6) zijn tamelijk algemeen geformuleerd: Urban „moet fungeren als katalysator te midden van een ruimer geheel van maatregelen. Daartoe moet het gerichte programma’s bevatten die stedelijke probleemgebieden helpen om de levensstandaard van de inwoners blijvend te verhogen.”.

4. In het verleden heeft de Rekenkamer de CI’s Interreg, MKB, Leader en Peace onderzocht (7), alsook de communautaire acties in het kader van het stedelijk milieu en de lokale ontwikkeling (8). De Rekenkamer had onder meer geconcludeerd dat in het stedelijke milieu sterk uiteenlopende acties ten uitvoer waren gelegd, en dat deze te veel op zichzelf stonden (9). De Rekenkamer is het CI Urban gaan onderzoeken wegens het grote aantal communautaire acties die op stedelijke kwesties zijn gericht. Verder is Urban één van de vier CI’s die in de periode 2000-2006 worden voortgezet (10).

5. Het onderzoek van de Rekenkamer had ten doel, de samenhang van de regelgeving te onderzoeken en de kwaliteit van de programmering, van de tenuitvoerlegging, van het financieel beheer en van de evaluatie van Urban te beoordelen. De controles vonden plaats bij de Commissie en in negen lidstaten (Italië, Spanje, Frankrijk, Griekenland, Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Ierland, Nederland en Portugal) (11). De programma’s van deze negen lidstaten vormen meer dan 90 % van de uitgaven van Urban.

(6) Punt 7 van de mededelingen van de Commissie. (7) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1994, paragrafen 4.61-4.73 (Communautair initiatief voor interregionale en grensoverschrijdende samenwerking — Interreg). Jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 7.9-7.60 (Communautair initiatief Leader 1990-1993) en jaarverslag over het begrotingsjaar 1996, paragrafen 6.86-6.91 (MKBinitiatief). Speciaal verslag nr. 7/2000 over het Internationaal Fonds voor Ierland en het speciale steunprogramma voor vrede en verzoening in NoordIerland en de aangrenzende graafschappen van Ierland (1995-1999) (PB C 146 van 25.5.2000). (8) Speciaal verslag nr. 4/94 over het stedelijk milieu (PB C 383 van 31.12.1994, blz. 1). Jaarverslag over het begrotingsjaar 1994, paragrafen 4.39-4.60 (Globale subsidies als instrument voor lokale ontwikkeling). Jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 5.71-5.87 (Uitwisseling van ervaring tussen territoriale rechtsgemeenschappen). (9) Zie met name de paragrafen 6.1-6.7 van speciaal verslag nr. 4/94 over het stedelijk milieu. (10) In de periode 2000-2006 werden slechts vier van de 13 in de periode 1994-1999 bestaande CI’s voortgezet. (11) In het kader van Urban worden het vaakst de volgende projecten gecofinancierd: Ondernemingencentra en centra voor werkgelegenheidssteun; steun voor het MKB (met name commerciële en ambachtelijke ondernemingen); herinrichting van de openbare ruimte (wegen, trottoirs, parken, enz.); renovatie van gebouwen; sociaal-culturele voorzieningen; sociale diensten voor achtergestelde bevolkingsgroepen; beroepsopleiding.

25.4.2001

NL


TOEWIJZING VAN DE MIDDELEN EN FINANCIËLE SITUATIE

6. De Rekenkamer heeft het proces voor de toewijzing van de middelen van de structuurfondsen per doelstelling (1), per lidstaat en per CI in de periode 1994-1999 reeds onderzocht (2). Hoe de middelen van Urban toegewezen worden, is gedetailleerd per lidstaat weergegeven in de bijlage; deze toewijzing ging gepaard met talrijke aanpassingen. In de mededelingen van de Commissie was sprake van algemene indicatieve verdelingen tussen de regio’s van doelstelling 1 en de andere gebieden. Maar er zijn geen criteria vastgesteld voor de verdeling van de middelen tussen de regio’s van de diverse doelstellingen en de andere gebieden in de lidstaten, noch voor de verdeling ervan tussen de begunstigde gebieden. 7. Eén van de doelstellingen van de Commissie was, de middelen te concentreren op eerst maximaal 50 en vervolgens, na de uitbreiding van het initiatief, 70 stedelijke gebieden (3). De Commissie streefde ook hoge ratio’s tussen de communautaire financieringen en de bevolking van het geselecteerde gebied na om een sterke concentratie te waarborgen en daarmee doeltreffender en zichtbaarder acties mogelijk te maken. Uiteindelijk hebben echter 118 stedelijke gebieden Urban-financieringen ontvangen. Een analyse van de begunstigde gebieden wijst uit dat deze zeer heterogeen zijn. 34 gebieden tellen immers minder dan 10 000 inwoners, terwijl 17 gebieden meer dan 50 000 inwoners hebben, hetgeen tot zeer grote verschillen tussen de totale steunbijdragen van de programma’s per inwoner leidt. 8. In de tabel worden de oorspronkelijke financiële plannen en de financiële plannen per 31 december 1999 weergegeven, met een uitsplitsing van de totale uitgaven in de EFRO-bijdrage, de ESF-bijdrage en de overheids- en particuliere uitgaven. De bijdrage van de structuurfondsen volgens de financiële plannen van de programma’s per 31 december 1999 bedraagt 898,32 miljoen euro, ofwel 49,5 % van de totale kosten, waarvan 750,06 miljoen euro uit het EFRO en 148,26 miljoen euro uit het ESF komen, hetgeen neerkomt op gemiddeld 7,61 miljoen euro per begunstigd gebied, waarvan 6,35 miljoen euro uit het EFRO en 1,26 miljoen euro uit het ESF. De nationale overheidsuitgaven en de particuliere uitgaven zijn goed voor respectievelijk 45,1 % en 5,4 % van de totale kosten. Van de 61 vastgestelde programma’s zouden er oorspronkelijk 18 bijdragen van de particuliere sector van meer dan 10 % ontvangen. Voor het totaal van de programma’s is de parti-

(1) De structuurfondsen dragen bij tot de verwezenlijking van zes prioritaire doelstellingen, waaronder doelstelling 1 (Bevordering van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio’s met een ontwikkelingsachterstand) en doelstelling 2 (Omschakeling van regio’s, grensregio’s of deelregio’s die zwaar door de achteruitgang van de industrie worden getroffen). 2 ( ) Speciaal verslag nr. 16/98 over de besteding van de kredieten van de structurele acties gedurende de programmeringsperiode 1994-1999 (paragraaf 3.1 en bijlage 1) (PB C 347 van 16.11.1998, blz. 48) en jaarverslag over het begrotingsjaar 1995 (paragrafen 5.32 en 5.33). (3) Punt 12 van de mededelingen van de Commissie.

C 124/3

culiere bijdrage uiteindelijk teruggebracht met 63 %. De grafieken 1 en 2 geven een overzicht van de respectieve communautaire verplichtingen en betalingen in de begrotingsjaren 1994-1999. Voor de gehele periode 1994-1999 belopen de verplichtingen en betalingen respectievelijk 858,17 en 469,88 miljoen euro, ofwel 95,53 en 52,31 % van de goedgekeurde bijdrage van de structuurfondsen. 9. De OP’s van Urban vorderden doorgaans veel trager dan in de financiële plannen oorspronkelijk was geraamd. Een analyse van de wijzigingen in die plannen leert dat de uitgaven zich uiteindelijk op het laatste jaar concentreren (zie grafiek 3). De Rekenkamer heeft reeds geconstateerd (4), dat ten eerste de procedure voor de opstelling van de financiële plannen in het kader van de structuurfondsen niet is gebaseerd op de behoeften van de acties en ten tweede de wijzigingen in de financiële plannen van eind 1999 voornamelijk in de mogelijkheid moesten voorzien, verplichtingen aan te gaan voor het totaalbedrag van de communautaire steun. Bij de programma’s waarvoor de verplichtingen per jaartranche worden aangegaan, hadden de verplichtingen voor de tranche 1999 slechts met het mechanisme van de communautaire verplichtingen kunnen worden aangegaan indien de werkelijke uitgaven van de uiteindelijke begunstigden respectievelijk 100 %, 80 % en 40 % van de uitgaven voor de tranches 1994-1996, 1997 en 1998 hadden bedragen (5). Gezien de vertragingen bij de uitvoering zijn de financiële plannen dan ook aangepast aan de werkelijke situaties (aanzienlijke reductie van de jaartranches 19941998) om voor het volledige saldo van de programma’s verplichtingen te kunnen aangaan. 10. Verder kwamen de wijzigingen die in de laatste maanden van 1999 in de financiële plannen waren aangebracht niet altijd tot uiting in de rekeningen per 31 december 1999. Daardoor stemmen de aangegane verplichtingen niet overeen met de geldende financiële plannen, maar met de voorgaande plannen, en bij verscheidene programma’s zijn de geboekte verplichtingen dus hoger dan de juridische verplichtingen. Ook de voorschotbetalingen hebben van dit manco te lijden, want deze worden verricht naar evenredigheid van de geboekte verplichtingen. Bijgevolg zijn hogere bedragen betaald dan uit de nieuwe financiële plannen op te maken valt. Voor één programma waren de betaalde voorschotten zelfs hoger dan het totaal van de toegekende communautaire bijstandsverlening.

(4) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1997 (paragrafen 3.24-3.34), jaarverslag over het begrotingsjaar 1999 (paragrafen 3.3 en 3.18-3.22) en speciaal verslag nr. 16/98 over de besteding van de kredieten van de structurele acties gedurende de programmeringsperiode 1994-1999 (paragraaf 6.19). (5) Bepalingen inzake de financiële uitvoering van de acties. Mechanismen van de verplichtingen en betalingen van de Gemeenschap. Standaardbijlage bij de CB’s, EPD’s of OP’s.

C 124/4

Tabel Stand van de Urban-programma’s per 31 december 1999 (in 1 000 EUR) Oorspronkelijk financieel plan Programma

Urban Eerste reeks (1) Eén enkele verplichting

EFRO-nr.

Datum indiening

Datum vaststelling

Termijn (in jaren)

Totale kosten

Totaal

Overheidsuitgaven

Structuurfondsen Totaal

EFRO

ESF

Nationaal

Particuliere uitgaven

Totale kosten

Totaal

Structuurfondsen Totaal

EFRO

ESF

Nationaal

Particuliere uitgaven

10 juli 1995 14 maart 1996 24 juli 1995 20 november 1995 28 juli 1995 9 december 1996 21 december 1995 28 september 1995 27 juli 1995 27 november 1995 6 november 1995 6 november 1995 6 november 1996 18 december 1995 12 maart 1996 12 maart 1996 12 maart 1996 12 maart 1996 20 mei 1996 24 oktober 1996 12 maart 1996

0,55 1,36 0,74 1,05 0,73 2,10 1,13 0,90 0,73 1,06 1,01 1,01 2,01 1,13 1,34 1,34 1,34 1,34 1,53 1,96 1,34

11 326 11 053 15 234 3 042 19 943 5 152 16 016 141 312 17 180 9 611 31 048 16 310 22 574 18 650 20 478 20 897 17 036 22 760 26 616 9 731 17 583

11 326 4 964 14 724 3 042 19 395 5 152 16 016 12 584 17 180 9 611 30 008 15 795 20 458 16 200 14 000 18 048 15 821 20 302 24 003 9 701 17 583

5 663 2 200 2 582 1 521 12 880 2 732 12 000 9 200 12 888 7 200 16 100 8 000 8 001 8 100 7 000 7 000 7 000 8 881 7 000 4 866 7 000

4 241 1 771 2 021 1 341 12 205 2 732 9 884 8 035 12 693 5 940 12 706 6 520 5 618 6 811 5 297 6 043 6 512 7 795 6 432 4 478 3 938

1 422 429 561 180 675 0 2 116 1 165 195 1 260 3 394 1 480 2 383 1 289 1 703 957 488 1 086 568 388 3 062

5 663 2 764 12 142 1 521 6 515 2 420 4 016 3 384 4 292 2 411 13 908 7 795 12 457 8 100 7 000 11 048 8 821 11 421 17 003 4 836 10 583

0 6 089 510 0 548 0 0 128 728 0 0 1 040 515 2 116 2 450 6 478 2 849 1 215 2 458 2 613 30 0

11 772 6 094 17 638 3 131 20 389 5 241 18 015 14 817 17 815 10 049 29 053 16 886 24 755 19 279 19 048 20 897 17 444 25 356 34 583 9 731 14 816

11 772 5 388 17 128 3 131 19 808 5 241 16 946 12 973 17 815 10 049 28 985 16 371 24 599 16 782 15 744 18 048 17 242 22 426 29 956 9 731 14 495

5 886 2 200 3 499 1 562 13 077 2 773 12 432 9 532 13 364 7 459 16 761 8 288 8 288 8 391 7 000 7 000 7 000 9 003 7 762 4 866 7 077

4 306 1 771 2 937 1 226 12 402 2 773 10 071 8 343 13 169 6 199 13 367 6 808 5 905 6 748 5 297 6 043 6 069 7 726 7 421 4 780 4 015

1 580 429 561 336 675 0 2 361 1 189 195 1 260 3 394 1 480 2 383 1 643 1 703 957 931 1 277 341 86 3 062

5 886 3 188 13 629 1 569 6 731 2 468 4 514 3 441 4 451 2 590 12 224 8 083 16 311 8 391 8 744 11 048 10 242 13 423 22 194 4 866 7 418

0 706 510 0 581 0 1 069 1 844 0 0 68 515 156 2 497 3 305 2 849 202 2 930 4 627 0 321

8 november 1994 22 december 1994 31 oktober 1994 5 december 1994 5 december 1994 17 juli 1995 22 november 1995 12 juni 1996 31 oktober 1994 31 oktober 1994 31 oktober 1994 31 oktober 1994 31 oktober 1994 31 oktober 1994 31 oktober 1994 31 oktober 1994 31 oktober 1994 31 oktober 1994

23 juli 1996 30 juli 1996 20 november 1995 18 september 1995 18 september 1995 21 december 1995 30 juli 1996 9 december 1996 24 februari 1995 30 juli 1996 6 november 1996 6 november 1996 30 juli 1996 30 juli 1996 30 juli 1996 30 juli 1996 6 november 1996 6 november 1996

1,71 1,61 1,05 0,79 0,79 0,43 0,69 0,49 0,32 1,75 2,02 2,02 1,75 1,75 1,75 1,75 2,02 2,02

17 613 21 091 1 033 19 683 68 229 31 926 5 279 11 920 24 516 35 666 20 637 17 294 17 743 14 890 14 827 32 736 11 732 16 326

17 613 21 091 1 033 18 766 37 497 25 890 5 279 9 940 24 138 31 850 16 072 16 429 16 072 13 839 14 317 28 309 11 498 15 306

7 000 15 817 507 4 650 4 650 9 770 3 958 4 970 16 950 17 296 8 036 8 036 8 036 6 786 6 786 13 648 5 612 7 653

5 416 7 909 429 3 674 4 219 6 838 3 148 3 140 8 117 14 808 6 429 6 429 5 842 5 563 5 089 9 988 4 377 6 122

1 584 7 909 78 977 431 2 932 810 1 830 8 833 2 488 1 607 1 607 2 194 1 223 1 697 3 660 1 235 1 531

10 613 5 274 526 14 116 32 847 16 120 1 321 4 970 7 188 14 554 8 036 8 393 8 036 7 053 7 531 14 661 5 886 7 653

0 0 0 917 30 732 6 036 0 1 980 378 3 816 4 565 865 1 671 1 051 510 4 427 234 1 020

17 500 28 276 865 21 292 27 753 39 302 5 397 12 229 28 383 40 142 20 709 17 366 17 815 14 950 14 887 37 146 13 734 16 396

17 500 28 276 865 20 275 25 383 33 266 5 397 10 228 27 942 36 186 16 144 16 501 16 144 13 899 14 377 32 719 13 460 15 376

7 000 21 207 420 4 804 4 805 12 345 4 048 5 114 19 808 19 496 8 072 8 072 8 072 6 816 6 816 15 610 6 593 7 688

6 101 12 575 307 3 828 4 359 9 413 2 962 3 284 10 707 16 575 6 465 6 465 5 878 5 593 5 119 11 677 5 358 6 157

899 8 632 113 976 446 2 932 1 086 1 830 9 101 2 921 1 607 1 607 2 194 1 223 1 697 3 933 1 235 1 531

10 500 7 069 445 15 471 20 578 20 921 1 349 5 114 8 134 16 690 8 072 8 429 8 072 7 083 7 561 17 109 6 867 7 688

0 0 0 1 017 2 371 6 036 0 2 001 441 3 956 4 565 865 1 671 1 051 510 4 427 274 1 020

Urban Tweede reeks (2) Eén enkele verplichting

971010001 981010001 970210001 970210002 970310001 970310002 970310003 970310004 970310005 960710001 960710002 961310001 971410001 970910001 970910002 970910003 970910004

Mons-La Louvière (B) Anderlecht (B) Sachsen (Zwickau) (D) Schleswig-Holstein (D) Clichy-Montfermeil (Île-de-France) (F) Châlons-sur-Saône (Bourgogne) (F) Saint-Étienne (Rhône-Alpes) (F) Bastia (Corse) (F) Mantes-la-Jolie (Île-de-France) (F) Rotterdam (NL) Utrecht (NL) Graz (A) Helsinki/Vantaa (FIN) Coventry (UK) Bristol (UK) Brighton (UK) Leeds (UK)

15 januari 1997 30 september 1998 9 december 1996 17 december 1996 10 januari 1997 10 januari 1997 10 januari 1997 10 januari 1997 10 januari 1997 27 augustus 1996 27 augustus 1996 15 juli 1996 10 januari 1997 10 januari 1997 10 januari 1997 10 januari 1997 10 januari 1997

17 maart 1998 26 maart 1999 26 maart 1997 15 april 1997 1 augustus 1997 4 augustus 1997 1 augustus 1997 12 december 1997 8 december 1997 11 april 1997 11 april 1997 24 oktober 1996 26 mei 1997 28 juli 1997 28 juli 1997 28 juli 1997 17 oktober 1997

1,17 0,48 0,29 0,33 0,56 0,56 0,56 0,92 0,91 0,62 0,62 0,28 0,37 0,55 0,55 0,55 0,77

14 000 1 320 19 684 14 987 18 504 14 008 15 112 6 514 16 371 23 550 25 971 23 410 10 201 9 478 11 478 9 371 9 567

14 000 1 320 19 668 14 263 15 688 13 950 12 738 6 514 15 414 18 374 25 371 11 680 9 054 9 316 9 834 9 261 9 059

7 000 660 9 779 7 110 5 320 5 331 5 320 3 500 5 299 6 500 6 500 3 590 3 933 4 506 4 506 4 506 4 506

5 706 660 8 701 3 657 5 320 3 848 3 936 3 008 4 264 6 500 6 500 2 890 2 547 3 105 3 456 3 386 3 380

1 294 0 1 078 3 453 0 1 483 1 384 492 1 035 0 0 700 1 386 1 401 1 050 1 120 1 126

7 000 660 9 889 7 153 10 368 8 619 7 418 3 014 10 115 11 874 18 871 8 090 5 121 4 810 5 328 4 755 4 553

0 0 16 724 2 816 58 2 374 0 957 5 176 600 11 730 1 147 162 1 644 110 508

14 343 3 884 13 815 17 024 21 267 14 063 6 978 6 562 16 657 26 198 20 281 25 855 10 475 9 478 11 478 9 371 9 567

14 343 3 884 13 799 16 139 18 721 11 053 5 203 6 562 15 782 20 575 20 281 14 125 9 328 9 316 9 834 9 261 9 059

7 172 1 418 10 176 7 480 5 320 5 321 2 576 3 500 5 299 7 048 6 500 4 255 4 044 4 506 4 506 4 506 4 506

5 878 1 418 9 098 3 847 5 320 3 948 2 412 3 008 4 264 7 048 6 500 3 555 2 650 3 105 3 456 3 386 3 380

1 294 0 1 078 3 633 0 1 373 164 492 1 035 0 0 700 1 394 1 401 1 050 1 120 1 126

7 171 2 466 3 623 8 659 13 401 5 732 2 628 3 062 10 483 13 527 13 781 9 870 5 284 4 810 5 328 4 755 4 553

0 0 16 885 2 546 3 010 1 775 0 875 5 623 0 11 730 1 147 162 1 644 110 508

Urban Eerste reeks Verplichting per jaartranche

940810002 941110003 940510001 941210004

Ellada España Italia Lisboa en Porto (P)

7 november 1994 3 november 1994 15 november 1994 28 oktober 1994

28 maart 1995 19 juli 1995 30 april 1996 19 juli 1995

0,39 0,71 1,46 0,72

67 167 248 684 280 696 62 017

61 841 45 200 248 397 162 599 267 270 117 652 61 267 44 297

34 075 144 937 102 037 35 276

11 125 17 662 15 615 9 021

16 641 85 798 149 618 16 970

5 325 287 13 426 750

64 086 60 323 45 242 34 117 263 437 263 437 171 288 152 284 328 906 317 000 136 684 120 368 70 702 70 556 50 882 44 952

11 125 19 004 16 316 5 930

15 081 92 149 180 316 19 675

3 764 0 11 906 146

Urban Tweede reeks Verplichting per jaartranche

971110001 España II

9 januari 1997

3 maart 1998

1,15

121 410

121 410

44 080

0

120 164

10 222

44 079

0

773 622 263 651 1 815 543 1 717 313 898 319 750 056 148 263

818 993

98 230

(1) Volgend op de mededeling van de Commissie van juli 1994. (2) Volgend op de mededeling van de Commissie van juli 1996. Bron: Rekenkamer.

67 108

10 222

Totaal 1 880 192 1 616 541 842 919 694 845

77 330

148 073

120 164

76 085

65 863

25.4.2001

21 december 1994 3 november 1994 28 oktober 1994 31 oktober 1994 4 november 1994 4 november 1994 4 november 1994 4 november 1994 4 november 1994 4 november 1994 4 november 1994 4 november 1994 4 november 1994 31 oktober 1994 8 november 1994 8 november 1994 8 november 1994 8 november 1994 8 november 1994 8 november 1994 8 november 1994

940410001 940610001 940710002 940710009 951310001 951410002 961510002 940910001 940910008 940910009 940910026 940910027 940910028 940910029 940910030 940910031 940910036

Charleroi (B) Brussel (B) Antwerpen (B) Danmark (DK) Magdeburg (D) Halle/Saale (D) Rostock (D) Chemnitz (D) Erfurt (D) Stadt Brandenburg (D) Berlin (D) Bremen (D) Saarbrücken (D) Duisburg (D) Amiens (Picardie) (F) Mulhouse (Alsace) (F) Les Mureaux (Île-de-France) (F) Aulnay-sous-Bois (Île-de-France) (F) Est-Lyonnais (Rhône-Alpes) (F) Valenciennes (Nord-Pas-de-Calais) (F) Marseille (F) Roubaix-Tourcoing (Nord-Pas-deCalais) (F) Ireland Luxembourg Amsterdam (NL) Den Haag (NL) Wien (A) Joensuu (FIN) Malmö (S) Northern Ireland (UK) Merseyside (UK) Birmingham (UK) Hackney (London) (UK) Manchester (UK) Nottingham (UK) Sheffield (UK) Scotland (UK) Swansea (UK) Royal Park (London) (UK)


941010005 941010007 941010008 940110001 940210018 940210019 940210020 940210021 940210022 940210023 940210024 940210048 940210049 940210050 940310042 940310043 940310044 940310045 940310046 940310047 940310048 940310049

Overheidsuitgaven Benaming

NL

Soort programma

Financieel plan per 31 december 1999

25.4.2001


NL

C 124/5

Grafiek 1 Stand van de Urban-programma’s per 31 december 1999 — Verplichtingen 1994-1999 800 000 700 000 600 000

1 000 EUR

500 000 EFRO 400 000 ESF 300 000 200 000 100 000 0 EFRO ESF

1994 0 0

1995 133 136 27 163

1996 187 938 25 663

1997 88 887 27 680

1998 158 247 23 288

1999 174 562 11 611

Totaal 742 771 115 404

Bron: Jaarrekeningen van de Commissie.

Grafiek 2 Stand van de Urban-programma’s per 31 december 1999 — Betalingen 1994-1999 450 000 400 000 350 000

1 000 EUR

300 000 EFRO 250 000 ESF 200 000 150 000 100 000 50 000 0 EFRO ESF

1994 0 0

1995 63 911 13 372

Bron: Jaarrekeningen van de Commissie.

1996 100 161 12 220

1997 40 923 11 297

1998 129 306 10 694

1999 72 032 15 961

Totaal 406 333 63 543

C 124/6


NL

25.4.2001

Grafiek 3 Vergelijking (in %) tussen de oorspronkelijke en de definitieve financiële plannen (per 31 december 1999) voor de acht Urban-programma’s die voor alle begunstigde gebieden van een lidstaat het enige programma vormen 80,0 70,0 60,0 50,0 Oorspronkelijke plannen 40,0

Definitieve plannen

30,0 20,0 10,0 0,0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

Bron: Beschikkingen inzake de verlening van bijstand voor acht nationale Urban-programma’s (EFRO-nrs. 940110001, 940810002, 941110003, 940410001, 940510001, 940610001, 941210004 en 961510002), genomen na de mededeling van de Commissie van juli 1994. Deze programma’s vormen ongeveer de helft van de financieringen uit Urban. Tussen de omvang van de oorspronkelijke en de definitieve financiële plannen bestaat er ten gevolge van indexering en de verhoging van het budget voor sommige programma’s een verschil van ongeveer 10 %.

SELECTIE VAN DE IN AANMERKING KOMENDE STEDELIJKE GEBIEDEN

11. De Commissie heeft geen precieze criteria vastgesteld ter definitie van stedelijke gebieden die voor bijstandsverlening in aanmerking komen. Subsidiabel zijn in beginsel stedelijke gebieden in steden en agglomeraties die meer dan 100 000 inwoners tellen: „Als doelgebied komen geografisch identificeerbare stadsbuurten in aanmerking: bestaande administratieve eenheden zoals gemeenten of deelgemeenten, dan wel nog kleinere eenheden, in een dichtbevolkt gebied, met een minimumaantal bewoners, hoge werkloosheid, een vervallen stadsstructuur, een slecht woningbestand en een gebrek aan sociale voorzieningen. Daarnaast kan bij wijze van uitzondering ook bijstand worden verleend voor middelgrote of kleine steden die van algemene economische achteruitgang te lijden hebben” (1). 12. Volgens de toelichting bij de eerste mededeling over Urban (2) zou de definitieve selectie van de programma’s worden gebaseerd op het advies van een door de Commissie in samenwerking met de lidstaten aangewezen groep van onafhankelijke deskundigen, die vooraf vastgestelde criteria zou hanteren. De Commissie heeft hier uiteindelijk niet voor gekozen. De verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de Commissie en de lidstaten is niet duidelijk vastgelegd. De Commissie, die de beschikkingen tot toeken(1) Punt 10 van de mededelingen van de Commissie. (2) COM(94) 61 def./2 van 20 april 1994: Communautair initiatief voor stedelijke gebieden (Urban).

ning van steun neemt, heeft via niet erg doorzichtige informele onderhandelingen ingegrepen om het te grote aantal door de lidstaten voorgestelde begunstigde stedelijke gebieden te verkleinen, zonder echter het beoogde aantal van 70 te bereiken (zie paragraaf 7).

13. Het volgende voorbeeld is tekenend voor de moeilijkheden waarmee de selectieprocedure gepaard ging. De Italiaanse autoriteiten hadden 24 steden verzocht, projecten in te dienen. Negen niet-aangezochte steden, die kennis droegen van de start van Urban, dienden op eigen initiatief en buiten de door de nationale autoriteiten vastgestelde procedure om eveneens projecten in. Hierop reageerde de lidstaat door alle, zeer heterogene, voorstellen voor een besluit naar de Commissie door te zenden. Ten slotte heeft de Commissie met de lidstaat over de selectie onderhandeld, aangezien de Commissie ondanks alle moeite de ingediende voorstellen niet objectief kon beoordelen, daar het aan een methodiek en geschikte informatie ontbrak.

14. De lidstaten moesten inderhaast selectiemechanismen ad hoc invoeren, die er in de praktijk op neerkwamen dat er eerst steden werden voorgeselecteerd en de begunstigde stedelijke gebieden vervolgens door de plaatselijke autoriteiten werden uitgekozen. Veelal werden de steden en begunstigde gebieden uitgekozen zonder voorafgaande formele selectieprocedure en zonder dat de bewuste autoriteiten stukken of documenten ter onderbouwing van hun keus hadden kunnen overleggen. Wanneer lidstaten probeerden, steden en gebieden objectief te selecteren, werd het eindresultaat gewijzigd om het geografische evenwicht te herstellen, waarbij sommige steden, met name hoofdsteden, voorrang

25.4.2001

NL


kregen, of gebieden die niet voor andere acties van de structuurfondsen in aanmerking kwamen, compensatie kregen. In de praktijk was de selectie niet gebaseerd op een vergelijking van vooraf bepaalde, kwantificeerbare gegevens, maar op criteria die van lidstaat tot lidstaat verschilden en moeilijk konden worden vergeleken, hetgeen bovendien tot versnippering van de doelstellingen leidde.

15. Doordat er geen statistische gegevens en relevante indicatoren bestaan voor een evaluatie en vergelijking van de situatie van de 350 of 400 steden met meer dan 100 000 inwoners en van de andere steden die met een algemene economische neergang kampen, kan niet worden beoordeeld of de selectie gegrond is. Dit geldt ook voor de selectie van de begunstigde gebieden binnen de steden. De mededelingen van de Commissie bevatten enkele sociaal-economische indicatoren aan de hand waarvan probleembuurten kunnen worden geïdentificeerd (1). Maar deze indicatoren zijn zo uiteenlopend dat vrijwel alle gebieden van de middelgrote en grote Europese steden volgens één of meer van deze indicatoren in een meer achtergestelde situatie verkeren dan het gemiddelde van de stad. Bovendien zijn deze indicatoren soms wel voorhanden op het niveau van de stad, maar vrijwel nooit op dat van de gebieden. Verder komen de geselecteerde gebieden niet altijd overeen met geografische, statistische of bestuurseenheden en omvatten zij in sommige gevallen stadsdelen die niet aan elkaar grenzen.

16. Wegens het gebrek aan doorzichtigheid bij het selectieproces konden de betrokken nationale autoriteiten moeilijk rechtvaardigen waarom talrijke kandidaat-gebieden zijn afgewezen. Naar aanleiding van protesten hebben verscheidene betrokken steden een compensatie ontvangen in de vorm van opname in de nieuwe Urban-programma’s of in andere communautaire of nationale acties.

PROGRAMMERING

Geïntegreerde aanpak

C 124/7

18. Ofschoon het de bedoeling was dat de structuurfondsen „op verzoek van de lidstaten of de betrokken regionale of plaatselijke autoriteiten bijstand kunnen verlenen voor het opstellen van een algemene stadsontwikkelingsstrategie” (2), is er geen enkele aanvraag ingediend. Urban heeft niet kunnen bijdragen tot een verbetering van de planningsinstrumenten op het niveau van de stad. Wel heeft Urban het een aantal lokale autoriteiten voor het eerst mogelijk gemaakt, in een stadsdeel uiteenlopende acties op gecoördineerde wijze te programmeren en ten uitvoer te leggen.

Selectie van de maatregelen 19. De problemen in de geselecteerde gebieden verschillen sterk: hoge werkloosheid, verkeersoverlast, historisch centrum in verval, criminaliteit, drugs, prostitutie, economische neergang, slechte woningen, enz. De in de programma’s opgenomen maatregelen zijn echter identiek of lijken sterk op elkaar. De categorieën maatregelen die in de mededelingen worden voorgesteld, zijn door sommige nationale autoriteiten opgevat als zijnde de inhoud van een modelprogramma, en zij hebben deze letterlijk in hun voorstellen overgenomen. Hoewel de programma’s hadden moeten worden afgestemd op het probleem waarmee de keuze van de stad of het gebied was gerechtvaardigd, bestaan ze doorgaans uit tal van uiteenlopende acties, naar het voorbeeld van de regionale acties van de structuurfondsen. 20. Hierdoor ontstaat een versnippering van de communautaire financieringen, waarbij het beheer en het toezicht zeer omslachtig zijn door het aantal en de diversiteit van de projecten en door de vrij kleine omvang van deze financieringen (gemiddeld 7,61 miljoen euro per gebied). De lidstaten en de Commissie zijn er in het kader van het partnerschap niet in geslaagd, de acties beter te concentreren op de hoofdproblemen van de betrokken stedelijke gebieden. Uit gesprekken met de beheerders ter plaatse is gebleken dat zij meestal liever eenvoudiger programma’s hadden gehad, bestaande uit een klein aantal acties. Hun voorkeur ging ook uit naar programma’s uit één fonds (EFRO of ESF), waarbij het ingewikkelde gelijktijdige beheer van twee structuurfondsen, met verschillende voorschriften en procedures voor de uitvoering, zou zijn vermeden (zie paragraaf 2). Verder is de ESF-bijdrage te gering om veel effect te sorteren. Opgemerkt zij dat Urban II (20002006) slechts door het EFRO zal worden gefinancierd.

17. Met een op de geïntegreerde aanpak gebaseerde strategie zoals die van de Commissie (zie paragraaf 2) wordt zeer hoog gegrepen; ze is slechts mogelijk wanneer er geïntegreerde stedelijke ontwikkelingsplannen op lange termijn bestaan waaraan de overheden en de lokale en sociale partners deelnemen. Deze situatie hangt echter af van de wijze waarop de lidstaten institutioneel functioneren, en is zeer zeldzaam. Het komt voor dat er gemeentelijke plannen bestaan, maar deze zijn doorgaans toegesneden op terreinen die traditioneel onder de bevoegdheden van de gemeente vallen (bijvoorbeeld stedenbouwkundige plannen) of op een activiteitensector (plannen ter verbetering van het transportwezen, wegeninfrastructuur, verkeer, enz.).

21. Terwijl in de mededelingen van de Commissie zeer korte termijnen voor de opstelling van de programma’s waren gesteld (vier maanden in de eerste en zes in de tweede mededeling) (3), keurde de Commissie de meeste programma’s goed met grote vertragingen (4), soms wel twee jaar na de datum van indiening. De gemiddelde termijn voor de goedkeuring van een Urban-programma na

(1) Punt 5 van de mededelingen van de Commissie. De indicatoren zijn: het werkloosheidspercentage, het onderwijsniveau, de misdaadcijfers, de kwaliteit van de huisvesting, het percentage bijstandstrekkers, de sociaal-etnische samenstelling van de bevolking, de milieuverloedering, de slechte kwaliteit van het openbaar vervoer, gebrekkige plaatselijke voorzieningen, enz.

(2) Punt 15 van de mededelingen van de Commissie. (3) Punt 20 van de mededelingen van de Commissie. (4) Krachtens artikel 14, lid 3, van de coördinatieverordening neemt de Commissie, voorzover aan de vereiste voorwaarden is voldaan, in het algemeen binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een besluit.

Goedkeuring van de programma’s

C 124/8

NL


de eerste mededeling bedroeg 15 maanden, die voor de programma’s die werden voorgesteld na de uitbreiding van Urban in 1996 nog slechts zeven maanden. Een deel van de vertragingen was te wijten aan de geringe kwaliteit van de ingediende programma’s en de lange besprekingen in verband met de definitieve selectie van de begunstigde gebieden, de vaststelling van de afzonderlijke budgetten en de omwerking van de programma’s. Het aantal begunstigde gebieden en het aan elk daarvan toegewezen budget werden immers pas na de indiening van de programmavoorstellen bepaald. Andere vertragingen waren te wijten aan de logge interne procedures bij de Commissie voor het nemen van de beschikkingen, waarbij zo’n 20 diensten zijn betrokken. De data van indiening en vaststelling van de programma’s zijn opgenomen in de tabel.

22. Hoewel de voorschriften en de mededeling van de Commissie bepalen dat de programmavoorstellen een beoordeling van de situatie en een opgave van de doelstellingen moeten bevatten, gaven de ingediende programmavoorstellen op enkele uitzonderingen na slechts beschrijvingen van het betrokken gebied en de sociaal-economische kenmerken ervan en een herhaling van de doelstellingen uit de mededeling. In vrijwel alle onderzochte programma’s ontbreekt het aan precieze doelstellingen en geschikte fysieke en effect-indicatoren. Bij sommige programma’s is tijdens de tenuitvoerlegging naar verbetering van deze situatie gestreefd, maar deze late initiatieven bieden geen uitkomst.

23. Het gebrek aan geschikte voorafgaande beoordelingen is te verklaren uit de zeer korte termijnen voor de opstelling van de programma’s, die grondige analyses onmogelijk maakten, uit het ontbreken van betrouwbare statistische of sociaal-economische gegevens over het betrokken gebied en uit een tekort aan algemene kennis van de stand van de communautaire, nationale, regionale of plaatselijke acties en financieringen die gepland of in uitvoering waren. In de meeste gevallen werd met de gegeven beoordelingen beoogd, de reeds gemaakte keuze te rechtvaardigen. Wel zijn er in de programma’s die sinds 1996 zijn ingediend verbeteringen geconstateerd.

24. De Commissie heeft het onderzoek van de programma’s op verschillende manieren aangepakt. Bij sommige lidstaten werd één programma per gebied goedgekeurd, terwijl bij andere slechts één programma voor alle gebieden tezamen gekozen werd, soms zelfs wanneer de lidstaten het tegendeel hadden voorgesteld. Uit de dossiers blijkt niet duidelijk of een dergelijke keuze gerechtvaardigd was. De omwerking van programma’s die noodzakelijk werd nadat de ene aanpak boven de andere was verkozen, leidde tot ongerechtvaardigde vertragingen bij de vaststelling ervan.

25. De gevolgen van de keuze voor de ene of de andere formule zijn vérstrekkend. Bij de programma’s per stad, die ook nog een geringe omvang hebben, kunnen voor het gehele uitgetrokken budget verplichtingen worden aangegaan zodra de beschikking is genomen. De begunstigden mogen tevens voorschotten opnemen die kunnen gaan tot 50 % van het totaal. Bij de enige programma’s verloopt de betaling van de communautaire voorschotten volgens een ander ritme, dat afhangt van de uitgavendeclaraties die voor alle betrokken stedelijke gebieden worden ingediend. Zodra één stad vertraging oploopt, hebben alle andere ervan te lijden, aan-

25.4.2001

gezien er slechts één uitgavendeclaratie wordt ingediend. De noodzaak om alle deelnemers te coördineren, bemoeilijkt de onderhandelingen over de vaststelling van de programma’s en de opstelling van de uitgavendeclaraties en de jaarverslagen. De enige programma’s maken echter wel een betere coördinatie van de acties en een betere uitwisseling van nuttige informatie mogelijk.

AFSTEMMING OP DE ANDERE COMMUNAUTAIRE BELEIDSTERREINEN

26. In het kader van de voornaamste communautaire beleidsterreinen zijn er veel acties inzake stadsontwikkeling in uitvoering. Er bestaan vele directe en indirecte acties voor steden en stadsontwikkeling op het gebied van onder meer concurrentie en werkgelegenheid, economische en sociale cohesie, duurzame ontwikkeling, onderzoek en technologische ontwikkeling, het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief, onderwijs, opleiding en jeugdzorg, cultuur, transport en de informatiemaatschappij. Dit alles vergt veel coördinatie om samenhang in de beleidslijnen en een optimale doeltreffendheid te waarborgen.

27. De Commissie verbond zich er derhalve in 1997 toe (1), de middelen te bestuderen om haar interne organisatie te voorzien van mechanismen die gericht zouden zijn op een betere integratie van de beleidslijnen voor stedelijke kwesties. In 1998 stelde zij voor het eerst een „actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie” (2) vast, om de communautaire acties in stedelijke gebieden beter te kunnen coördineren en doelgerichter te maken. Daarin komen diverse initiatieven aan bod om de coördinatie en integratie te versterken, aangezien volgens dit document één van de fundamentele uitdagingen voor de betrokken autoriteiten op alle niveaus bestaat in het voorkomen van een versnipperde aanpak van de stedelijke problemen door de diverse betrokken instanties. Er zijn echter nog maar weinig concrete initiatieven ten uitvoer gelegd.

28. Volgens de Commissie (3) moet „voorzover mogelijk en indien van toepassing bij de planning en de uitvoering van de activiteiten in het kader van dit initiatief rekening worden gehouden met andere acties waarvoor uit de structuurfondsen of op grond van communautaire programma’s zoals Poverty IV en Leonardo bijstand wordt verleend, of met acties waarvoor het EVA-cohesiefonds subsidies of de Europese Investeringsbank leningen geeft.”.

29. In de huidige omstandigheden is het echter een vrome wens, bij de planning en uitvoering van de acties rekening te houden met de andere communautaire acties. Het beheer van de communautaire acties blijft immers gekenmerkt door verkokering,

(1) COM(97) 197 def. van 6 mei 1997. Mededeling van de Commissie — Aanzet tot een actieve benadering van de steden in de Europese Unie. (2) COM(98) 605 def. van 28 oktober 1998. Mededeling van de Commissie — Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie. (3) Punt 19 van de mededelingen van de Commissie.

25.4.2001

NL


zowel op communautair als op nationaal, regionaal en lokaal niveau, en door het ontbreken van up-to-date, complete en betrouwbare informatie over de uitvoering of zelfs het bestaan van acties die vaak zijn opgenomen in kaderprogramma’s. Er is nog niet eens een begin gemaakt met de inventarisatie van alle communautaire acties die in een gemeente of gebied lopen, zoals die van Urban. Voor een dergelijke inventarisatie zou de samenwerking van alle potentiële beheerders en begunstigden noodzakelijk zijn, hetgeen een ambitieuze onderneming zou zijn. De implicaties van een dergelijke situatie voor het toezicht en de controle zijn niet gering.

30. Meer bepaald voor het EFRO heeft de Commissie een onderzoek ingesteld (1) naar het financiële belang ervan voor de steden, die worden omschreven als stedelijke gebieden met ten minste 100 000 inwoners. Daaruit blijkt dat ongeveer 40 % van de totale EFRO-begroting voor de doelstellingen 1 (1994-1999) en 2 (19941996) aan stadsontwikkeling wordt besteed (circa 21 miljard euro). Behalve deze beknopte evaluatie van het zuiver financiële belang, en ondanks het volume van de aan stadsontwikkeling toegewezen financieringen, is geen enkele evaluatie van het belang ervan in termen van ontwikkeling verricht.

31. In het bijzondere geval van de steden van doelstelling 1, waarbij de acties van Urban vaak slechts een zeer klein gedeelte vormen van de met name door de structuurfondsen gevoerde communautaire acties, heeft een analyse van de Urban-acties buiten de algemene context van de communautaire bestekken (CB’s) of de enige programmeringsdocumenten (EPD’s) (2) niet veel zin. De steun uit de structuurfondsen bedraagt alleen al bij de CB’s voor doelstelling 1 over de periode 1994-1999 meer dan 1 000 euro per inwoner (3), terwijl de steun in het kader van Urban niet meer dan 280 euro per inwoner is.

32. De stedelijke modelprojecten en vele acties van de Structuurfondsen zijn echter specifiek op de stedelijke problematiek gericht (4). Daar de acties van Urban lijken op die van de reeds bestaande steunacties, hadden ze in hetzelfde kader kunnen wor-

(1) Schatting van het financiële belang van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Cohesiefonds voor de steden — bijlage III van COM(97) 197 def. van 6 mei 1997. (2) Het CB is het document dat de Commissie in overleg met de betrokken lidstaat goedkeurt na het door de lidstaat ingediende plan te hebben beoordeeld; het bevat de strategie en de prioriteiten van de actie van de structuurfondsen en van de lidstaat, hun specifieke doelstellingen, de inbreng van de fondsen en de andere financiële middelen. Het OP is het document dat de Commissie goedkeurt met het oog op de tenuitvoerlegging van een CB. Het EDP is één enkel door de Commissie vastgesteld document waarin de elementen van een CB en een OP zijn vervat. (3) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1995 — tabel 5.3 — Communautaire steun, bevolking en BBP per regio van doelstelling 1. (4) Zo voorzag het OP voor milieu en stadsvernieuwing in Portugal, dat was vastgesteld voordat het initiatief Urban werd uitgedacht, reeds in subprogramma’s voor de sanering van achtergestelde buurten in de agglomeraties Lissabon en Porto. Dezelfde situatie doet zich in Ierland voor bij het OP „Local Urban and Rural Development”.

C 124/9

den verwezenlijkt waardoor ze beter geïntegreerd en doeltreffender zouden worden en de langdurige en kostbare procedures voor opstelling, bestudering en beheer zouden worden vermeden. De deelname van de plaatselijke autoriteiten aan de regionale acties van de Structuurfondsen voor plaatselijke ontwikkeling is in de meeste landen van weinig betekenis. Urban heeft de lokale autoriteiten de toegang tot de communautaire medefinanciering vergemakkelijkt.

33. Verder bestaan er in de lidstaten vaak nationale programma’s ter ondersteuning van acties die lijken op die waarin Urban voorziet. De onderlinge coördinatie en integratie van deze programma’s en Urban varieert sterk. Veelal is niet voortgebouwd op reeds bestaande nationale acties voor stadsvernieuwing, maar zijn er wegens enige verschillen in tijdschema en aanpak tussen deze acties en de Urban-mededeling nieuwe acties opgezet en ten uitvoer gelegd. Daardoor ontstond er een veelheid van acties met soortgelijke doelstellingen en werden de beheerskosten hoger (5).

STRUCTUREN VOOR BEHEER EN TOEZICHT

Bij de besluitvorming

34. Nu het Verdrag niet voorziet in de tenuitvoerlegging van een communautair beleid voor stedelijke gebieden, moet het communautaire optreden volgens het subsidiariteitsbeginsel (6) verlopen. Ook al is dit beginsel terug te vinden in de mededelingen van de Commissie, toch hadden deze een duidelijker definitie moeten bevatten om verwarring met het partnerschapsbeginsel te voorkomen: „Volgens het subsidiariteitsbeginsel moeten maatregelen die in een geïntegreerd programma worden opgenomen, worden opgezet in samenwerking met de lokale partners, gezien de diversiteit van de problemen van de steden” (7). De praktische toepassing van het subsidiariteitsbeginsel in het kader van Urban heeft tot vele moeilijkheden geleid, zoals hierna wordt beschreven.

35. Binnen de Commissie bestaan er aanzienlijke verschillen in aanpak. Voor sommige programma’s (bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk) heeft de Commissie het gezien haar interpretatie van het subsidiariteitsbeginsel niet nodig geacht, in te grijpen in de procedure voor de selectie van de projecten en wordt er in de programma’s bijgevolg nergens verwezen naar afzonderlijke projecten. Bij andere programma’s daarentegen nam de Commissie intensief deel aan de definitie en selectie van de projecten, met als

(5) Dit is het geval in Italië, met het nationale programma voor stadsvernieuwing, en in het Verenigd Koninkrijk, met programma’s zoals SRB (Single Regeneration Budget) en City Challenge. In Frankrijk en Nederland zijn sommige programma’s daarentegen volledig op de „contrats de ville” (stadscontracten) en grote nationale stedelijke projecten, respectievelijk op het Grotestedenbeleid gebaseerd. (6) Artikel 5 (voorheen 3 B) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel. (7) Punt 17 van de mededelingen van de Commissie.

C 124/10

NL


gevolg besprekingen over soms bijkomstige aspecten van het een of andere project en zeer gedetailleerde programma’s. In Griekenland bijvoorbeeld gaan de procedures voor de tenuitvoerlegging van de projecten pas van start wanneer de desbetreffende diensten van de Commissie elk project afzonderlijk hebben toegestaan.

36. In de mededelingen van de Commissie wordt voorrang gegeven aan lokaal partnerschap als besluitvormingsen beheersinstrument voor de uit te voeren acties. Hiervoor ontbraken echter de juridische structuren die als grondslag konden dienen en dus moesten deze worden ontworpen en opgezet. In het Verenigd Koninkrijk leidde een radicale wijziging van de oorspronkelijk voorgestelde aanpak tot een geïmproviseerde oprichting van nieuwe structuren voor lokaal partnerschap, zonder geschikte rechtsvoorschriften, hetgeen leidde tot tal van discussies die de uitvoering van de programma’s sterk hinderden. Over het algemeen werden de programma’s opgesteld en uitgevoerd door de (centrale, regionale of lokale) overheid en was er bij de opstelling van de programma’s weinig of geen inbreng van de sociale partners. Wel konden de partners de uitvoering van een aantal acties begeleiden.

Bij de uitvoering en het toezicht

37. Bij de Commissie wordt het initiatief Urban uitgevoerd door een horizontale dienst van DG Regio, belast met stedelijke kwesties, die alle richtsnoeren voor het initiatief heeft opgesteld, en door diensten die zowel bij DG Regio als bij DG Werkgelegenheid belast zijn met het onderzoek en beheer van de programma’s. Tussen de beherende diensten en de horizontale dienst had er een betere coördinatie moeten bestaan om te waarborgen dat voor alle programma’s evenveel moeite zou worden gedaan bij het zoeken naar oplossingen die het mogelijk maken de doelstellingen te bereiken en om al te uiteenlopende benaderingen bij het toezicht op het initiatief te voorkomen. Verder is het beheer van — met name kleine — meerfondsenprogramma’s (zie paragraaf 2) zeer bewerkelijk en is de coördinatie van de verschillende communautaire en nationale diensten moeilijk gezien de beschikbare personele middelen en de prioriteiten van de betrokkenen. Zo is de deelname van DG Werkgelegenheid aan het beheer en het onderzoek van de Urban-programma’s veeleer een formaliteit en concentreert dat DG zich hoofdzakelijk op de besluitvormingsen begrotingsprocedures.

38. Doordat de mededelingen vaag geformuleerd zijn en de vele betrokken diensten bij de Commissie en in de lidstaten (centrale, regionale, gemeentelijke en andere instanties) niet altijd vertrouwd waren met communautaire voorschriften, hadden er circuits voor een snelle en doeltreffende uitwisseling van informatie moeten worden opgezet. De verspreiding van informatie en de oplossing van de talrijke problemen die bij de tenuitvoerlegging van de zeer ingewikkelde communautaire programma’s gerezen waren, hin-

25.4.2001

gen sterk af van de informele contacten tussen de diverse beheersniveaus, en dus van de persoonlijkheid van de beheerders.

39. De comités van toezicht (1) zijn wegens hun samenstelling en de frequentie van de vergaderingen niet altijd het ideale forum voor het bespreken van technische problemen, met name in verband met de uitvoering van de acties en de subsidiabiliteit van de uitgaven; zij concentreren zich op algemenere onderwerpen en op de formalisering van de wijzigingen in de programma’s (2). Bovendien bemoeilijkt de goedkeuring van kleine programma’s per gebied de deelname van de Commissie aan de comités van toezicht, omdat er zoveel zijn. Het beheer werd verder belemmerd door het grote personeelsverloop, zowel bij de Commissie als bij de lidstaten, terwijl er op de verschillende administratieve niveaus vele informele besprekingen plaatsvonden.

40. De uitgevoerde acties hangen in hoge mate af van de bevoegdheden van de begunstigden. De meeste programma’s zijn immers niet ontworpen met strategieën voor stadsontwikkeling, maar met de begunstigden als uitgangspunt. Wanneer eenmaal vaststaat wie de begunstigde is, en meestal is dat slechts de gemeente, worden de acties afgestemd op diens actieterrein. Verscheidene gemeenten hebben geprobeerd, acties ten uitvoer te leggen op terreinen die zij gewoonlijk niet beheerden, bijvoorbeeld staatssteun of beroepsopleiding. Dit leidde tot inefficiëntie en dubbel werk doordat de gemeenten naast de bestaande nieuwe uitvoeringsvoorzieningen moesten creëren.

41. De actieterreinen van het EFRO en het ESF en de maatregelen die voor bijstand in aanmerking komen, worden gedefinieerd aan de hand van de verschillende doelstellingen van de structuurfondsen. Dit betekent dat de acties die potentieel in aanmerking komen, zelfs binnen eenzelfde programma variëren naar gelang van de ligging van de betrokken stedelijke gebieden. In totaal liggen 66 zones in regio’s die onder doelstelling 1 of 6 vallen, 33 in doelstelling 2-zones en een twintigtal in zones die onder geen van deze drie doelstellingen vallen. De investeringen en infrastructuur, bedoeld in de EFRO-verordening (3), verschillen naar gelang van de doelstellingen, en investeringen op het gebied van onderwijs en gezondheidszorg zijn beperkt tot doelstelling 1-regio’s. Toch zijn er in het kader van Urban investeringen op deze gebieden gecofinancierd in regio’s die niet onder doelstelling 1 vallen. Verder zijn de uitvoeringsbepalingen (met name betreffende evaluatie, toezicht en bevoegdheden van de comités van toezicht en financiële tenuitvoerlegging) van de CB’s en EPD’s niet volledig gelijk voor alle doelstellingen en zij bestaan uiteraard niet voor de zones die onder geen enkele doelstelling vallen. Bijgevolg hadden de bepalingen betreffende de acties duidelijk moeten worden gedefinieerd, om lacunes en onzekerheden te voorkomen en de taak te

(1) Zie artikel 25 van Verordening (EEG) nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93. (2) Speciaal verslag nr. 16/98 over de besteding van de kredieten van de structurele acties gedurende de programmeringsperiode 1994-1999 (paragrafen 6.12 en 6.13). (3) Verordening (EEG) nr. 4254/88, gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2083/93.

25.4.2001

NL


verlichten van de beheerders, die het niet altijd gewend zijn, met communautaire voorschriften om te gaan (1). 42. In de coördinatieverordening van de structuurfondsen worden de jaarlijkse uitvoeringsverslagen bij uitstek als instrumenten voor het toezicht (2) gezien. De Commissie verzoekt echter slechts om jaarverslagen wanneer zij een verplichting ten einde brengt. Daardoor worden de jaarverslagen in feite verslagen over de afsluiting van jaartranches en vallen de jaarverslagen met het eindverslag samen wanneer er slechts één verplichting is aangegaan (in alle gevallen behalve Italië, Griekenland, Spanje en Portugal). In sommige van deze gevallen voorzien de teksten waarin het besluit vervat is in de verplichting om jaarlijks een verslag op te stellen, maar deze bepaling is niet altijd nageleefd. Bij vele programma’s met één enkele verplichting was per 31 december 1999 nog geen jaarverslag opgesteld. Bij de programma’s waarvoor de verplichtingen per tranche worden aangegaan, zijn er te laat uitvoeringsverslagen opgemaakt. Zo werden de eerste jaarverslagen van het OP Griekenland pas in november 1999 ingediend. Bij de technische bijstand 43. Onderzoek van de financieringsplannen van de Urbanprogramma’s wijst uit dat de uitgaven voor technische bijstand, met inbegrip van beheer, toezicht, evaluatie en controle, duidelijk hoger liggen dan doorgaans in de CB’s of EPD’s het geval is (ongeveer 2 %). Hoewel de kenmerken van de programma’s voor CI’s extra technische bijstand kunnen rechtvaardigen, vormen de uitgaven hiervoor in sommige gevallen meer dan 10 % van het programmabudget. 44. Herhaaldelijk kon in het kader van de technische bijstand worden geconstateerd dat uitsluitend ten behoeve van Urban nieuwe bureaus of nieuwe ontwikkelingsmaatschappijen werden opgericht. Het soort ten uitvoer gelegde acties en de omvang van de programma’s rechtvaardigen niet dat er nieuwe beheersstructuren worden opgericht. 45. De oprichting van deze nieuwe structuren werd in de lidstaten gemotiveerd met de complexiteit en de logheid van de communautaire beheersprocedures, de ontoereikendheid van de gemeentelijke diensten en de noodzaak om de verschillende betrokken beheerders te coördineren. Maar de bedragen die aan technische bijstand werden besteed, hadden een duurzamer effect kunnen hebben indien deze budgetten waren gebruikt voor de versterking en verbetering van de bestaande structuren, daar de nieuw opgerichte structuren na afloop van het programma moeten worden ontmanteld. (1) Er was echter wel sprake van verwarring. Wat betreft het eerste Spaanse Urban-programma bepaalt artikel 8 van het besluit dat de zeer summiere bepalingen in de bijlage bij de tekst van het programma de uitvoeringsbepalingen zijn. Tegelijkertijd zijn in een bijlage bij dit besluit standaardbepalingen voor de tenuitvoerlegging opgenomen, zodat bijvoorbeeld op het functioneren en de bevoegdheden van de comités van toezicht twee regelingen van toepassing zijn. Voor het tweede Spaanse programma bestaan er geen andere bepalingen dan die van het OP en zijn er geen standaardbepalingen, hetgeen betekent dat belangrijke aspecten van de tenuitvoerlegging van het programma, met name de financiële uitvoering, niet geregeld zijn. (2) Artikel 25 van Verordening (EEG) nr. 4253/88, gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93.

C 124/11

46. In sommige gevallen waren de gecreëerde structuren qua samenstelling of vestiging niet toegesneden op de behoeften. In andere gevallen werd het beheer van de programma’s toegewezen aan particuliere firma’s, met mogelijke belangenconflicten als gevolg. Zo was in Griekenland één van de beherende firma’s van het programma tevens begunstigde van het programma. Bovendien werden uit dit programma ook de adviesdiensten bekostigd die de firma verleende aan het midden- en kleinbedrijf (MKB), dat steun uit het programma Urban ontving. In verscheidene gevallen (Spanje, Griekenland) werden beherende firma’s in strijd met het bepaalde in de communautaire BTW-richtlijnen als overheidsinstanties en niet als belastingplichtigen beschouwd, waardoor er voor de werkzaamheden en dienstverrichtingen van deze firma’s geen facturen zijn opgemaakt. In Portugal leidde de oprichting van een stichting waaraan het beheer van een programma was opgedragen tot een aanzienlijke stijging van de infrastructuurkosten, daar de BTW-voet die geldt voor infrastructuurwerkzaamheden waarvan de opdrachtgever een plaatselijke overheidsinstantie is, lager is dan die voor dezelfde werkzaamheden die door een andere rechtspersoon, zoals een stichting, in opdracht zijn gegeven (5 in plaats van 17 %).

47. Ondanks de grote budgetten die aan technische bijstand zijn besteed, vertonen de Urban-programma’s op het gebied van financieel beheer (uitgavenboekhouding of -declaraties), toezicht en evaluatie dezelfde, door de Rekenkamer reeds meermaals geconstateerde, gebreken (3) als de andere uit de Structuurfondsen gecofinancierde programma’s. Ook is er weinig concreets ondernomen om de uitwisseling van ervaringen tussen de begunstigde steden te bevorderen, hoewel deze doelstelling (4) als argument was aangevoerd om de budgetten voor de technische bijstand te verhogen.

48. De Commissie zelf heeft zich laten bijstaan door een consultant. Ondanks de benaming van de taken die de geselecteerde consultant waren opgedragen (Coordination and reporting on Urban Community Initiative) zijn de resultaten bescheiden: er is een internetsite opgezet, er zijn „samenvattingen van de programma’s” opgesteld en er zijn casestudy’s over een twintigtal Urban-wijken opgesteld. Dit is met name te wijten aan een onnauwkeurige beschrijving van de opdracht van de consultant. Bovendien is de internetsite, louter een beschrijving van het Urbaninitiatief en van de programma’s, sinds november 1999 niet meer bijgewerkt.

UITVOERING VAN DE PROGRAMMA’S

Financieel beheer 49. De uiterste datum voor de juridische en financiële verplichtingen op nationaal niveau was gesteld op 31 december 1999 en

(3) Laatstelijk in het jaarverslag over het begrotingsjaar 1999: Specifieke beoordeling in het kader van de betrouwbaarheidsverklaring (paragrafen 3.38-3.81) en financieel beheer van de structuurfondsen (paragrafen 3.100-3.127). (4) Punt 16 van de mededelingen van de Commissie.

C 124/12

NL


de Commissie heeft geen verlengingen toegestaan. Voor de betalingen is de uiterste datum, behoudens eventuele verlenging, op 31 december 2001 gesteld. Gezien de trage vooruitgang van de OP’s (zie de paragrafen 8 en 9), waarvan sommige pas in 1999 werkelijk begonnen te lopen, gingen de beheerders ervan op zoek naar technieken die het gemakkelijker maakten snel verplichtingen voor de acties aan te gaan, om onderbesteding bij de OP’s en het vervallen van de ervoor bestemde communautaire middelen te voorkomen.

50. De comités van toezicht beschikten over een termijn die afliep op 31 december 1999 om binnen hun bevoegdheden aanpassingen in de programma’s voor te stellen of aan te brengen. Van deze mogelijkheid is gretig gebruikgemaakt. De inhoud van de programma’s werd aangepast aan dat wat verwezenlijkt was en zo kwam de kwaliteit van de programmering op de helling te staan. De opeenvolgende wijzigingen van de programma’s in de laatste maanden van 1999 brachten onzekerheid bij de beheerders en begunstigden teweeg, omdat dezen vaak moesten werken op basis van drie verschillende teksten en financiële plannen: de geldende, die welke door de Commissie werden onderzocht en die welke waarschijnlijk zouden worden aangenomen op de laatste vergadering van het comité van toezicht van het jaar.

51. Om het aangaan van verplichtingen voor de acties te vergemakkelijken, werd een aantal aanvechtbare, maar daarom nog niet onregelmatige, technieken gehanteerd: a) de oorspronkelijk geplande acties en maatregelen werden vervangen door andere die sneller konden worden uitgevoerd of reeds waren voltooid. Acties die tezamen met de particuliere sector moesten worden uitgevoerd en innoverende maatregelen, die moeilijker ten uitvoer te leggen zijn, werden vervangen door meer klassieke maatregelen (zie paragraaf 8); b) het medefinancieringspercentage van de Structuurfondsen werd opgetrokken, zodat het programma sneller kon worden voltooid, terwijl toch hetzelfde bedrag werd uitgegeven. Uit een analyse van de financiële plannen van de programma’s blijkt dat de nationale bijdragen voor sommige programma’s sterk werden verlaagd (zie de tabel); c) over de uitvoering van de acties werden overeenkomsten gesloten tussen de instantie die het OP ten uitvoer moest leggen, en andere overheids- of semi-overheidsinstanties of -bedrijven, om degene die eigenlijk slechts de beheerder was voor de uiteindelijke begunstigde te laten doorgaan; d) goederen en diensten werden veel vroeger besteld dan normaal zou zijn geschied. Meerdere gevallen konden worden geconstateerd waarin de begunstigden reeds materiaal aangekocht of dienstverleningscontracten gesloten hadden voor activiteiten die plaats moesten vinden in gebouwen die nog niet klaar waren of zelfs nog in de ontwerpfase verkeerden; e) er werden fondsen opgericht voor de uitvoering van bepaalde maatregelen. De bevoegde autoriteiten beschouwden de oprichting op zich als een juridische en financiële verplichting. Deze praktijk is in strijd met de uitvoeringsbepalingen en

25.4.2001

maakt het mogelijk om de verplichtingen voor maatregelen ten einde te brengen, ook al is er niet één actie of project van start gegaan.

52. Bovendien hadden de wijzigingen aan het eind van de periode in de financiële plannen van de programma’s en in de concrete inhoud van de acties gepaard moeten gaan met wijzigingen in de doelstellingen, de indicatoren en de conclusies van de evaluaties vooraf, hetgeen niet het geval was.

53. De vertraagde voortgang van de programma’s leidde tot een concentratie van procedures voor het sluiten van overeenkomsten in de laatste maanden van 1999. Ook zullen veel infrastructuurprojecten pas voltooid zijn na afloop van de periodes voor de verplichtingen en de betalingen. De in deze infrastructuur geplande dienstverlening of activiteiten, die als hoofdargument voor de financiering hebben gediend, zullen dus niet in het kader van Urban kunnen plaatsvinden. Er moeten maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de gedane investeringen werkelijk worden bestemd voor de verwezenlijking van de gestelde doelen. Urban II (2000-2006) is immers hoofdzakelijk op nieuwe gebieden gericht en het risico dat de activiteiten worden opgegeven, is reëel wanneer er geen deugdelijke follow-up komt.

54. Maatregelen die voor de gehele looptijd van de OP’s waren gepland, zijn binnen zeer korte tijd uitgevoerd. Meermaals werd geconstateerd dat oorspronkelijk voor vijf of zes jaar geplande cursussen in enkele maanden tijds werden gegeven. Bovendien konden steunregelingen voor het MKB pas aan het eind van de periode ingaan omdat het moeilijk was, rechtsvoorschriften voor een kleine groep vast te stellen.

Keuze en tenuitvoerlegging van de acties 55. Bij de programmering van de meeste acties werden de begunstigde, het soort actie en vaak zelfs de afzonderlijke projecten expliciet of impliciet vastgelegd. Er vonden dus slechts zelden selectieprocedures voor afzonderlijke projecten plaats.

56. Bij de meeste gecontroleerde programma’s was het toegestaan om de huishoudelijke uitgaven van sommige overheidsdiensten, met name sociale diensten (1), te financieren. Verder werden dezelfde diensten in sommige Urban-programma’s uit het EFRO

(1) Crèches en kinderdagverblijven, centra ter bestrijding van drugsverslaving (ook injectiespuiten en methadon werden gecofinancierd), adviesbureaus voor probleemgezinnen of bejaarden, zwembaden met bibliotheek, sport en culturele activiteiten, danslessen, hengelsport, cafetaria’s, integratiecentra voor etnische minderheden, openbare douches, steun voor schoolgaande kinderen, gezondheidscentra, gratis bussen, bijwonen van voetbalwedstrijden als vrijetijdsbesteding voor buurtkinderen.

25.4.2001

NL


en in andere uit het ESF gefinancierd. Noch de EFRO-, noch de ESF-verordening (1) staat echter financiering van dergelijke diensten toe.

57. De beheerders hebben de invoering van dit soort acties in de Urban-programma’s gerechtvaardigd met de dubbelzinnigheid van de mededeling, die de indruk zou wekken dat het initiatief was toegespitst op acties voor sociale integratie in de steden (2), en met de ontwikkeling van het eigen potentieel van de wijken. De mededeling is echter slechts een document met richtsnoeren van de Commissie en mag nooit inbreuk maken op de communautaire regelgeving.

58. De in aanmerking komende gebieden moeten geografisch afgebakende en in omvang beperkte stadsdelen vormen. Op dit punt bracht de controle van de Rekenkamer de volgende problemen aan het licht: a) in verscheidene programma’s is het in aanmerking komende gebied niet precies afgebakend, hetgeen tot discussies en onzekerheden leidde die in Nederland (Den Haag) pas in 1998, na een nieuwe afbakening van de wijk, zijn geregeld; b) verscheidene gebieden kregen gaandeweg een andere afbakening om een of ander afzonderlijk project in aanmerking te doen komen, en het is zelfs voorgekomen dat een gebied door een ander werd vervangen (Madrid); c) in andere gevallen verkeerden de programmabeheerders in de mening dat acties in andere dan de in aanmerking genomen gebieden niet uitgesloten waren, mits de meeste acties in het gebied in kwestie plaatshadden (Griekenland); d) er werden projecten buiten het in aanmerking komende gebied geconstateerd, bijvoorbeeld een brug in een andere wijk van de betrokken gemeente (León, Spanje), of een centrum ter bestrijding van drugsverslaving in een andere gemeente (Griekenland).

59. Vaker nog zijn projecten voor de oprichting of het herstel van gebouwen die sociale diensten moeten huisvesten of voor het MKB bestemd zijn, fysiek wel gelegen in voor bijstand in aanmerking komende wijken, maar woont de doelgroep verspreid over de hele gemeente of zelfs de streek. Zo is het betrokken gebied, dat ongeveer 5 000 inwoners telt, in Peristeri (Griekenland, 140 000 inwoners), een industriële wijk waar de infrastructuur ten behoeve van de hele gemeente zal komen. Gezien de grote investeringen zou het een verspilling vormen, de toegang tot deze diensten te beperken tot de wijkbewoners. Dit soort acties had moeten worden ingepast in andere, grootschaliger acties. (1) Artikel 1 van Verordening (EEG) nr. 4254/88, gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2083/93. Artikel 1 van Verordening (EEG) nr. 4255/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het Europees Sociaal Fonds, gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2084/93 (PB L 193 van 31.7.1993, blz. 39). (2) Punt 14 van de mededelingen van de Commissie.

C 124/13

60. Ook de volgende acties leverden problemen op: a) de acties voor het MKB hebben voornamelijk betrekking op de aanleg van nieuwe infrastructuur ter ondersteuning van het MKB, maar vooraf zijn er niet altijd geschikte analyses verricht waaruit blijkt dat deze infrastructuur in bestaande behoeften voorziet; b) aangezien het gehele grondgebied van de Unie hetzij voor doelstelling 1, hetzij voor doelstelling 3 of 4 in aanmerking komt en er reeds een groot aanbod aan beroepsopleidingen bestaat, valt het moeilijk te rechtvaardigen dat er toch weer scholingsacties worden georganiseerd die soms de regionale of gemeentelijke acties overlappen. Verder waren de opleidingen niet altijd uitsluitend bestemd voor de bewoners van de in aanmerking komende wijk en werden de grenzen van stedelijke gebieden soms opnieuw getrokken om de doelgroep te vergroten. Als er in de geselecteerde wijk een werkelijke en aanwijsbare behoefte had bestaan, had de actie echter tot de bewoners beperkt kunnen blijven. Heeft de actie daarentegen een algemeen karakter, dan zou ze in het kader van grootschaliger gemeentelijke of regionale acties moeten worden uitgevoerd; c) het huisvestingsbeleid is uitgesloten van financiering uit Urban (3), ook al was één van de in de mededeling genoemde criteria voor de selectie van de buurten de slechte kwaliteit van de woningen. In Utrecht verkeerden de lokale autoriteiten in de veronderstelling dat de acties op het gebied van huisvesting subsidiabel waren in het kader van de hoofdmaatregel van het programma „levenskwaliteit”, zodat de eerste projecten van start gingen. Toen de autoriteiten bemerkten dat deze acties niet voor subsidie in aanmerking kwamen, moest het programma compleet herzien worden om het budget van de betrokken maatregel aanzienlijk te verlagen (van 78 tot 40 % van het OP). Ten slotte zijn projecten op dit gebied op indirecte wijze gecofinancierd, bijvoorbeeld gevelrenovatie (Spanje), herstel van woningen met het oog op eventuele verhuur van kamers aan toeristen (Italië) of de medefinanciering van de gemeenschappelijke delen en winkelruimten van nieuwe sociale woningen naar rato van hun bewoonbare oppervlakte (Portugal).

Evaluatie 61. De tekortkomingen die bij de beoordelingen vooraf werden geconstateerd (zie de paragrafen 22 en 23), werken door in het toezicht en de tussentijdse evaluaties. Het gebrek aan relevante fysieke en effect-indicatoren en het ontbreken van nauwkeurige, kwantificeerbare doelstellingen beperken de geldigheid en vergelijkbaarheid van de evaluaties achteraf. 62. Weinig tussentijdse evaluaties zijn tijdig genoeg verricht om de resultaten ervan te kunnen verwerken in de laatste aanpassingen van de programma’s vóór de uiterste datum voor het aangaan van verplichtingen (31 december 1999). Al bevatten ze interessante gegevens, toch zijn de schaarse evaluaties slechts van beperkt nut omdat er geen uitgangspunt voor vergelijkingen bestaat. Veelal (3) Punt 15 van de mededelingen van de Commissie.

C 124/14

NL


kunnen deze evaluaties worden omschreven als zijnde beoordelingen vooraf en hebben ze de verdienste gehad, systemen van indicatoren in te voeren, ook al waren deze van zeer beperkte waarde omdat de acties reeds ver gevorderd waren. In sommige landen is geen tussentijdse evaluatie voorgeschreven en in de meeste gevallen wordt ze veeleer verricht om formeel aan de voorschriften te voldoen dan om nuttige gegevens te verkrijgen. De tussentijdse evaluaties die na afloop van de termijn voor het aangaan van verplichtingen zijn verricht, kunnen geen gevolgen hebben voor de lopende programma’s en komen te vroeg voor een meting van het effect van de programma’s. Bovendien dreigen ze inhoudelijk samen te vallen met de evaluaties achteraf.

63. De mededelingen van de Commissie bevatten, ter illustratie en indicatie, een lijst van maatregelen (1) die eventueel in de geïntegreerde programma’s zouden kunnen worden opgenomen. De Rekenkamer heeft echter reeds meermaals geconstateerd (2) dat de Commissie nog niet over volledige en betrouwbare informatiesystemen beschikt waarmee per homogene categorie maatregelen de lopende acties en het verwachte en bereikte resultaat ervan kunnen worden geïdentificeerd. Dit belemmert een geschikte evaluatie van het totale effect van de communautaire financieringen.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

64. Het CI Urban heeft bijgedragen aan de uitvoering van vele projecten voor stedelijke ontwikkeling in 118 gebieden van de Europese Unie en heeft de lokale autoriteiten een vlottere toegang tot communautaire cofinanciering geboden. De Rekenkamer is echter van oordeel dat deze projecten ook hadden kunnen worden verwezenlijkt in het kader van de reeds bestaande communautaire acties, waardoor nieuwe procedures en dure beheersstructuren hadden kunnen worden vermeden. Voortaan zouden de nieuwe communautaire acties moeten worden voorafgegaan door een grondige analyse van de behoeften, waarbij rekening wordt gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer en de opgedane ervaringen, om te garanderen dat de acties een werkelijke meerwaarde opleveren.

65. De mededelingen van de Commissie met de richtsnoeren voor het initiatief Urban waren gericht op talrijke ambitieuze, maar niet erg concrete doelstellingen. Het ontbrak ook de goedgekeurde programma’s aan precieze en specifieke doelstellingen. Het gevolg was een versnippering van de acties die een evaluatie van het effect van de programma’s en van het initiatief als geheel ten zeerste bemoeilijken. De nieuwe mededeling van de Commissie (3) bevat ook voor de periode 2000-2006 ambitieuze doelstellingen. Willen de beoordelingen vooraf, het toezicht en de eva(1) Het betreft met name maatregelen voor het opstarten van nieuwe economische activiteiten, werkgelegenheid op lokaal niveau, verbetering van materieel op sociaal gebied, in de gezondheidszorg en de veiligheidssector, of verbetering van de infrastructuur en het milieu. (2) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1999 (paragrafen 3.23-3.28). 3 ( ) Mededeling van de Commissie aan de lidstaten van 28 april 2000 tot vaststelling van de richtsnoeren voor een communautair initiatief voor economische en sociale rehabilitatie van in crisis verkerende steden en buurten met het oog op een duurzame stadsontwikkeling (PB C 141 van 19.5.2000, blz. 8).

25.4.2001

luatie de opzet en tenuitvoerlegging van de acties werkelijk kunnen beïnvloeden, dan moeten vooraf nauwkeurige doelen voor de acties worden gesteld.

66. Het ontbreekt aan een precieze methodiek waarmee de in aanmerking komende stedelijke gebieden worden vastgesteld op basis van vergelijkingen van vooraf vastgestelde objectieve gegevens, zodat de selectie van de gebieden aanvechtbaar is. Het aantal begunstigde gebieden (118) ligt hoger dan het geplande aantal (70) en de begunstigde gebieden zijn vaak te groot om de toegestane financieringen nog een noemenswaardig effect te laten sorteren (zie de paragrafen 7 en 11 — 16). De verantwoordelijkheden bij de selectie van de subsidiabele gebieden zijn voor de nieuwe periode nader bepaald. Voortaan is het aan de lidstaten, de gebieden aan te wijzen en de financiering per gebied te spreiden, met inachtneming van bepaalde, in de nieuwe mededeling vermelde criteria (4). De Commissie dient erop toe te zien dat de lidstaten nauwkeurige criteria en op mededinging gebaseerde, transparante selectieprocedures vaststellen waarmee de nationale regels voor de toewijzing van overheidssubsidies worden nageleefd.

67. De verdeling van de communautaire middelen over de lidstaten, regio’s, steden en stedelijke gebieden was niet duidelijk genoeg en de definitieve beschikkingen over het aantal begunstigde gebieden en hun respectieve budgetten werden pas genomen nadat de programma’s waren opgesteld en ingediend, hetgeen tot vertragingen en moeilijke interne herzieningen van programma’s heeft geleid (zie de paragrafen 6 en 21). De toewijzing van middelen zou zo vroeg mogelijk moeten plaatsvinden, zodat er niet al te lang onzekerheid blijft heersen over de financiële middelen die voor de diverse acties zullen worden uitgetrokken.

68. Ondanks een zeer verschillende typologie van de problemen van de stedelijke gebieden lijken de maatregelen die in de OP’s worden voorgesteld om deze te verhelpen erg op elkaar. Gezien de omvang van de programma’s heeft deze strategie tot een versnippering van de financieringen geleid die zeer moeilijk te beheren valt (zie de paragrafen 19 en 20). De nieuwe acties, thans uitsluitend uit het EFRO gefinancierd, zouden eenvoudiger moeten zijn en beter moeten inspelen op de voornaamste problemen van de betrokken gebieden.

69. De uitvoering van Urban was gekenmerkt door zeer grote vertragingen, die tot een concentratie van acties aan het eind van de periode hebben geleid. Dit komt doordat de beoordeling vooraf niet erg grondig was of zelfs uitbleef, de programmering niet zo realistisch en het toezicht gebrekkig was. Verder werden er aanvechtbare technieken gehanteerd om het mogelijk te maken dat de verplichtingen voor acties vóór de uiterste datum, 31 december 1999, werden aangegaan (zie de paragrafen 49 — 54). Ter verbetering van het toezicht en de evaluatie van de acties is het absoluut noodzakelijk dat de instrumenten voor programmering en beoordeling vooraf worden verbeterd. Bovendien zouden de financieringsplannen niet beperkt mogen blijven tot een weergave van de jaarlijkse verdeling volgens de financiële vooruitzichten, maar gepaard moeten gaan met realistische voorspellingen over de voortgang van de acties. (4) Punt 16 van de nieuwe mededeling van de Commissie.

25.4.2001

NL


C 124/15

70. De Urban-programma’s verliepen onafhankelijk van de andere communautaire en nationale acties die tegelijkertijd in de betrokken gebieden werden uitgevoerd. Doordat betrouwbare en bijgewerkte informatiesystemen bij de Commissie ontbreken, kan niet precies worden achterhaald welke acties in het stedelijk milieu uit de structuurfondsen worden gecofinancierd. Er zouden concrete initiatieven moeten worden genomen om de acties in stedelijke gebieden en de samenhang en integratie ervan in kaart te brengen (zie de paragrafen 26 — 33). Verder zou de versterking van de acties voor stadsontwikkeling die de Commissie voorstaat (1) voor de bijstandsverlening van de structuurfondsen in de periode 2000-2006 ertoe moeten leiden dat er in mindere mate specifieke instrumenten worden ingezet voor steunverlening aan steden die reeds onder de prioritaire doelstellingen van de Structuurfondsen vallen.

Commissie in het kader van het partnerschap operationele circuits voor gegevensuitwisseling moeten opzetten om vertragingen bij het onderzoek van de dossiers en onzekerheden bij de behandeling van technische problemen in verband met de uitvoering te voorkomen (zie de paragrafen 37 — 41). De maatregelen ter bevordering van de uitwisseling van ervaringen hebben weinig concrete resultaten opgeleverd, hetgeen de Commissie aan het denken zou moeten zetten over de wijze waarop de verbreiding van goede methoden in het stedelijk milieu doeltreffend kan worden bevorderd, en dat niet alleen bij door Urban gecofinancierde acties.

71. Dat de indicatoren, met name de effect-indicatoren, zo gebrekkig zijn en dat de jaarlijkse uitvoeringsverslagen vertraging oplopen of zelfs uitblijven, wijst erop dat er geen goed toezicht wordt gehouden op de acties, ondanks de omvang van de voor technische bijstand toegekende medefinancieringen (zie de paragrafen 22, 23, 42 en 61). Een verbetering van de statistische gegevens op lokaal niveau is noodzakelijk en de inspanningen waarmee reeds een begin is gemaakt, bijvoorbeeld in het kader van de stadsaudit (2), zouden moeten worden voortgezet. Verder zou de

72. De voornaamste bevindingen van de Rekenkamer over de uitvoering van Urban zijn te vergelijken met die welke reeds in voorgaande onderzoeken zijn geformuleerd over de acties van de structuurfondsen en met name de CI’s. De nieuwe regelgeving en de start van de programmeringsperiode 2000-2006 vormen voor de Commissie en de lidstaten een nieuwe gelegenheid om snel met concrete initiatieven te komen ter vereenvoudiging en verbetering van programmering, beheer, toezicht en evaluatie van de structurele acties.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 21 en 22 februari 2001. Voor de Rekenkamer Jan O. KARLSSON

President

(1) De structuurfondsen, het Cohesiefonds en de coördinatie ervan — Richtlijnen voor programma’s in de periode 2000-2006. COM(99) 344 def. van 1 juli 1999. (2) „Stadsaudit” is een proefproject dat wordt gefinancierd uit het EFRO en waarmee wordt beoogd, een balans op te maken van de situatie in de steden van de Europese Unie. De resultaten van de eerste fase hebben betrekking op 58 van de belangrijkste steden in de lidstaten en zijn gepubliceerd in 2000. (ref.: deel 1 — ISBN 92-828-9242-5 en deel 2 — ISBN 92-828-9244-1). Gezien de nieuwe prioriteiten van Urban II (2000-2006) zullen slechts weinig steden die in het kader van de stadsaudit zijn onderzocht, financieringen uit Urban ontvangen.

C 124/16


NL

25.4.2001

BIJLAGE PROCES VAN TOEWIJZING VAN DE MIDDELEN VOOR HET CI URBAN

1. De oorspronkelijke toewijzing van 600 miljoen euro (400 miljoen euro voor de regio’s die onder doelstelling 1 vallen en 200 miljoen euro voor de overige) leverde het volgende resultaat op:

C(94) 1818 van 5 juli 1994 Mio EUR (prijzen 1994) B

DK

D

EL

E

F

IRL

I

L

NL

P

UK

Totaal

10,5

1,5

96,8

45,2

130,4

55

15,5

115,3

0,5

9,9

43,7

75,6

600

2. Het voornaamste criterium voor de toewijzing van deze middelen vormde volgens de Commissie de bevolkingsgroep die onder de doelstellingen 1, 2 en 5 b) viel, maar er zijn aanpassingen verricht (verhogingen voor Spanje en het Verenigd Koninkrijk en verlagingen voor Frankrijk, Duitsland en Italië).

3. Na de verdeling van de 600 miljoen euro zijn er extra aanpassingen verricht voor Spanje (30 miljoen euro), het Verenigd Koninkrijk (21,6 miljoen euro) en Nederland (– 0,7 miljoen euro). Na de overdracht van het programma Textiel Portugal naar rubriek 3 van de financiële vooruitzichten is een nieuwe aanpassing van 50 miljoen euro ten gunste van Spanje verricht.

4. De eerste verdeling van de CI’s over de nieuwe lidstaten leverde het volgende resultaat op:

COM (95) 123 def. van 4 april 1995 Mio EUR (prijzen 1995) Oostenrijk

Finland

Zweden

Totaal

9,77

3,89

3,37

17,03

5. Na de toewijzing van de reserve van de CI’s en de tweede Urban-mededeling was er 157 miljoen euro extra beschikbaar, waarvan 61 miljoen euro voor de doelstelling 1-regio’s en 96 miljoen euro voor de overige regio’s. Het resultaat van de toewijzing van de middelen per lidstaat waarvoor geen enkel objectief criterium is bepaald, ziet er als volgt uit:

SEC(96) 851 Mio EUR (prijzen 1995) B

DK

8,43

D

EL

E

F

IRL

I

L

NL

16,89 5,31 26,93 24,77 4,82 18,21

P

UK

A

13,00 5,12 24,75 3,50

FIN

S

Totaal

3,77

1,50

157

6. Al deze verdelingen en aanpassingen samen resulteerden in de volgende uitsplitsing:

Mio EUR (prijzen 1995) B

19,07

DK

D

EL

E

F

IRL

I

L

NL

P

UK

A

FIN

1,52 115,02 51,13 240,22 80,53 20,53 135,10 0,51 22,33 49,42 123,29 13,27 7,66

S

Totaal

4,87

884

25.4.2001


NL

C 124/17

7. Na de zesde vergadering van het beheerscomité voor CI’s van 22 september 1998 keurde de Commissie op 16 december 1998 een wijziging in de toewijzingen voor de verschillende CI’s goed. Wat betreft Urban belopen de aanpassingen waartoe is besloten – 18,7 miljoen euro (Frankrijk – 2,6, Griekenland – 7,4, Italië – 3,2, Luxemburg – 0,2 en Verenigd Koninkrijk – 5,3). Wat betreft de reeds geprogrammeerde middelen, met name voor de nationale OP’s, kunnen de nieuwe toewijzingen slechts in hun geheel worden geherprogrammeerd voorzover de betrokken lidstaten hun instemming bevestigen met de inkrimping van de middelen, hetgeen nog lang niet vaststaat. Overigens luidt de tabel van de toewijzingen per lidstaat en per initiatief, die het onderwerp van dit besluit van de Commissie vormt, in miljoenen euro en zijn de getallen dus afgerond. 8. Op 29 maart 1999 heeft de Italiaanse Republiek beroep ingesteld tegen de Commissie (C 107/99) om nietigverklaring te verkrijgen van de beschikking van 16 december 1998 over de toewijzingen. Over het verzoek tot opschorting van de uitvoering van deze beschikking heeft de president van het Hof van Justitie op 29 juni 1999 een uitspraak in kort geding gedaan. Sommige elementen in deze uitspraak en de noodzaak om het arrest van het Hof af te wachten, leiden tot nieuwe onzekerheid over de definitieve verdeling van de toewijzingen van middelen aan de CI’s. 9. In prijzen van 1999 ziet het eindresultaat er na de diverse hiervoor genoemde aanpassingen zo uit: Mio EUR (prijzen 1999) B

Doelstellingen 1 en 6

13

Overige

6

DK

2

D

EL

E

F

IRL

I

86

45

194

9

21

107

53

72

32

29

L

0

NL

23

P

UK

51

39 86

A

FIN

S

4 14

4

Totaal

570 5

Totaal-generaal

327 897

10. In de laatste maanden, zo niet weken, van 1999 heeft de Commissie besloten tot verscheidene herschikkingen tussen de CI’s. Er vonden overdrachten uit andere initiatieven ten gunste van Urban en verlagingen van de voor Urban beoogde toewijzingen ten gunste van andere programma’s plaats.

C 124/18

NL


25.4.2001

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE INLEIDING

3. De Commissie is van oordeel dat de werkingssfeer en de doelstellingen van het communautair initiatief (CI) Urban I in haar richtsnoeren (1) zijn vastgesteld. Het initiatief had tot doel voorbeeldacties te steunen waarmee kon worden aangetoond dat het zelfs in wijken waarvan wordt aangenomen dat zij zich gewoonlijk in een crisissituatie bevinden, mogelijk is de inwoners opnieuw hoop te geven en de economie te doen heropleven. Van dit initiatief kon niet worden verwacht dat het een totaaloplossing zou bieden voor wat in feite een kernprobleem van de huidige samenleving is. Het was wel de bedoeling de bevoegde autoriteiten te helpen om voorzieningen te creëren die economische activiteiten aantrekken, bij de inwoners van de betrokken regio’s vertrouwen en een gevoel van veiligheid wekken en ertoe bijdragen dat die inwoners zich opnieuw in het normale economische en sociale leven kunnen integreren. Urban I is dus volledig in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en cohesie.

TOEWIJZING VAN DE MIDDELEN EN FINANCIËLE SITUATIE

6. De verdeling van de kredieten van de structuurfondsen over de doelstellingen, de CI’s en de lidstaten was een omvangrijke technische en politieke taak. De Commissie meent die tot een goed einde gebracht te hebben, met inachtneming van de verordeningen. De verdeling was gebaseerd op objectieve criteria en over de extra kredieten is met de lidstaten onderhandeld. 7. Toen het CI is vastgesteld, kwam er heel veel respons van de betrokken bevolking. Ook de steun van het Europees Parlement was heel groot. Het CI Urban heeft ertoe geleid dat in totaal voor ongeveer 1,8 miljard EUR aan investeringen zijn verricht ten behoeve van 3,2 miljoen inwoners (560 EUR per inwoner, een bedrag dat vergelijkbaar is met dat van de bijstandsverlening in het kader van de programma’s voor doelstelling 2). 9. De financieringsplannen van de programma’s worden gewijzigd overeenkomstig de bepalingen voor de financiële uitvoering die bij de programma’s van de structuurfondsen zijn gevoegd. In punt 18 daarvan is het volgende bepaald: „Als het financierings(1) Zie de punten 3 tot en met 8 van de richtsnoeren.

plan in die mate wordt gewijzigd dat de grenzen van de bevoegdheden van de toezichtcomités worden overschreden, moeten de bedragen die voor de voorbije jaren in het herziene financieringsplan worden ingeschreven, overeenstemmen met de daadwerkelijk in die jaren gemaakte uitgaven, zoals die in de certificeringen en in de jaarverslagen over de uitvoering zijn gepresenteerd of nog moeten worden gepresenteerd.”. Het financieringsplan is een prognose voor de op de wijziging volgende jaren en moet rekening houden met de tijdsbeperkingen die gelden voor de uitvoering van de maatregelen. Voor de programma’s waarvoor de betalingsverplichtingen in jaarlijkse tranches zijn aangegaan, heeft de Commissie, overeenkomstig de geldende normen en procedures, de beschikkingen betreffende de programma’s gewijzigd om ze aan de reële stand van de uitvoering aan te passen en ervoor te zorgen dat alle voor de beoogde doelstellingen toegekende middelen konden worden aangewend. 10. De Commissie had de lidstaten aanwijzingen gegeven om, voorzover mogelijk, kredietoverdrachten tussen de fondsen die tot correcties in de Gemeenschapsbegroting leiden, te voorkomen. Eventuele noodzakelijke correcties moesten tijdig genoeg worden meegedeeld (uiterlijk op 31 juli 1999) opdat de Commissie die vóór het einde van het jaar in haar boekhouding kon uitvoeren. In deze aanwijzingen was uitdrukkelijk bepaald dat voorstellen voor wijzigingen die tot een verlaging van de vastgelegde en betaalde bedragen leidden, moesten worden geweigerd. In uitzonderlijke gevallen is evenwel toegestaan dat om zeer specifieke redenen van deze regel werd afgeweken, bijvoorbeeld voor programma’s waarvoor de laatste tranche (1999) in 1998 was vastgelegd of voor sommige programma’s met eenmalige vastlegging. De Commissie wijst erop dat de verschillen in de boekhouding aan het einde van het begrotingsjaar 1999 waaraan de Rekenkamer refereert, slechts de weergave zijn van overgangssituaties die zich op elk moment tijdens het begrotingsjaar kunnen voordoen en die worden gecorrigeerd via regularisaties zodra de procedures voor de wijziging van de programma’s zijn afgerond. Op grond van beschikkingen die eind 1999 zijn gegeven, zijn in 2000 enkele regularisaties, vrijmakingen en invorderingen uitgevoerd die voortvloeiden uit de wijziging van bepaalde programma’s waarbij de via een deelnemend fonds toegekende communautaire bijstand was verlaagd.

SELECTIE VAN DE IN AANMERKING KOMENDE STEDELIJKE GEBIEDEN

11 t/m 16. De subsidiabele gebieden werden geselecteerd overeenkomstig de richtsnoeren voor het initiatief en, meer in het algemeen, de verordeningen inzake de structuurfondsen. In de richtsnoeren is bepaald dat de OP’s moesten worden voorgesteld door de lidstaten en dat de plaatselijke autoriteiten daarbij moesten worden betrokken op de voor elke lidstaat geëigende manier.

25.4.2001

NL


Het waren dus de lidstaten die de prioritair in aanmerking te nemen gebieden moesten aanwijzen. Daarbij moesten zij zowel rekening houden met de door de Commissie gesuggereerde criteria (hoge werkloosheid, een vervallen stadsstructuur, een slecht woningbestand, een gebrek aan sociale voorzieningen) (1) als met de situatie in hun eigen land, met name wat betreft de overige nationale programma’s inzake stadsvernieuwing.

Om die redenen is de mogelijkheid om de definitieve selectie te baseren op het advies van een groep deskundigen, waarnaar de Rekenkamer in punt 12 van het ontwerpverslag verwijst, afgewezen en is zij niet opgenomen in de definitieve richtsnoeren voor Urban die de Commissie op 15 juni 1994 heeft vastgesteld.

Gelet op de ervaring die de Commissie met Urban I heeft opgedaan, heeft zij ernaar gestreefd de procedure voor de selectie van de subsidiabele gebieden voor het nieuwe initiatief Urban II te verbeteren, met name door negen gemeenschappelijke indicatoren vast te stellen. Om te kunnen worden geselecteerd, moet elk gebied aan minstens drie indicatoren voldoen.

Om te voorkomen dat de discussie over het aantal in aanmerking te nemen gebieden de onderhandelingen over de programma’s zou bemoeilijken of vertragen, voorziet de selectieprocedure voor het nieuwe initiatief Urban II in het volgende: — bevestiging van het indicatieve aantal te steunen gebieden per lidstaat, eventueel na verhoging van dit aantal op verzoek van de lidstaat; — vaststelling van de gebieden en verdeling van de financiële middelen over die gebieden, rekening houdend met de criteria die de Commissie in punt 11 van de nieuwe richtsnoeren heeft gegeven.

Het gebrek aan statistische gegevens waarop de Rekenkamer in paragraaf 15 zinspeelt, valt niet te ontkennen en is een probleem dat niet op korte termijn kan worden opgelost. De Commissie moet namelijk, in het kader van het partnerschap met de lidstaat, rekening houden met de realiteit in de betrokken gebieden. Eventueel moet daarbij worden uitgegaan van kwalitatieve elementen en/of aanvullende indicatoren.

PROGRAMMERING

C 124/19

Volgens de Commissie is dit te wijten aan de complexiteit van de institutionele en wetgevende regelingen inzake stadsplanning. Bovendien moet in het kader van de subsidiariteit de wens van de lidstaten om niet van alle mogelijke begeleidende maatregelen gebruik te maken, worden gerespecteerd.

De Rekenkamer erkent evenwel dat Urban het een aantal lokale autoriteiten voor het eerst mogelijk heeft gemaakt in een stadsdeel uiteenlopende acties op gecoördineerde wijze te programmeren en ten uitvoer te leggen.

In het kader van Urban II zal de Commissie de steden ertoe aanzetten om voorzover mogelijk de nieuwe programma’s eenzelfde structuur te geven.

Selectie van de maatregelen

19. De Commissie is niet van oordeel dat de programma’s zich tot de hoofdproblemen hadden moeten beperken.

De ernst van de problemen verschilt weliswaar naar gelang van het gebied, maar over het algemeen zijn de sociaal-economische effecten vrij gelijklopend: economische stagnatie, achteruitgang van het vervoer, milieubederf, onveiligheid van de inwoners, enz.

De toegevoegde waarde van Urban bestaat met name in de geïntegreerde aanpak, waarbij het zoeken naar oplossingen voor deze multisectorale problematiek op de eerste plaats komt en niet alleen de symptomen, maar ook de oorzaken van de ellende van de inwoners worden aangepakt.

20. De Rekenkamer wijst erop dat de beheerders ter plaatse liever eenvoudiger programma’s hadden gehad en programma’s uit één fonds (EFRO of ESF).

De Commissie kan wel instemmen met dit laatste punt (intussen is hiermee trouwens in het kader van Urban II rekening gehouden, want dit initiatief zal uitsluitend uit het EFRO worden gefinancierd), en met de wens het beheer op enkele punten te vereenvoudigen, maar de vereenvoudiging van Urban mag in geen geval ten koste gaan van de toegevoegde waarde (zie de onderstaande toelichting en de opmerkingen betreffende de paragrafen 31 en 32).

Geïntegreerde aanpak 18. Het is correct dat de lidstaten geen enkele aanvraag hebben ingediend om begeleiding voor de opstelling van algemene, meer ambitieuze strategieën die op het geheel van de betrokken stedelijke gebieden zijn gericht.

(1) Zie punt 10 van de richtsnoeren.

Van de 118 steden waar Urban is toegepast, was slechts een twintigtal „buiten de doelstelling”, terwijl alle andere onder doelstelling 1, 2 of 6 vielen. De toegevoegde waarde van Urban bestaat voornamelijk in de geïntegreerde aanpak, want „eenvoudiger” programma’s werden meestal in het kader van de „mainstream” van de structuurfondsen uitgevoerd. Dit was reeds zo voor de programmering 1994-1999 en zal zeker het geval zijn voor de programmering 2000-2006, aangezien doelstelling 2 nu een onderdeel „stedelijke gebieden” omvat.

C 124/20

NL


Goedkeuring van de programma’s 21. De Commissie deelt het standpunt van de Rekenkamer dat een deel van de vertragingen bij de goedkeuring van de in 1994 ingediende programma’s te wijten is aan de logge procedures voor de selectie van de subsidiabele gebieden en aan de omslachtige onderhandelingen tussen de Commissie en de lidstaten. Voorts zijn de vertragingen ook een gevolg van het feit dat Urban in vele gevallen het eerste initiatief was waarbij de plaatselijke autoriteiten een wezenlijke rol moesten spelen bij de voorbereiding van de programma’s. Hierdoor moesten de programma’s vaak aanzienlijk worden bijgeschaafd voordat zij een bevredigende kwaliteit konden bieden. Het leerproces dat de lokale autoriteiten hebben doorgemaakt, heeft zeker vrucht afgeworpen, want de termijn voor de goedkeuring van de in 1996 ingediende programma’s was reeds de helft korter dan die voor 1994. In elk geval zullen de problemen bij de selectie van de subsidiabele gebieden in de toekomst reeds opgelost zijn in de fase die aan de indiening van de programma’s voorafgaat (zie de opmerkingen betreffende de paragrafen 11 tot en met 16). Bij Urban II zullen zij zich dus niet meer voordoen. 22. (Zie paragraaf 61.) 23. De Commissie is het ermee eens dat de termijn van vier maanden voor de opstelling van de eerste generatie Urbanprogramma’s in 1994 in sommige gevallen te kort was. Zij gaat akkoord met de Rekenkamer dat de situatie is verbeterd voor programma’s die na 1996 zijn gestart. De termijn voor de indiening van Urban-programma’s voor 2000-2006 is verlengd tot zes maanden. Een van de door de Rekenkamer vermelde oorzaken, namelijk het ontbreken van betrouwbare statistische of sociaal-economische gegevens over de betrokken gebieden, vormt inderdaad een cruciaal probleem. Het zal niet mogelijk zijn hiervoor op korte termijn een bevredigende oplossing te vinden. De Commissie gaat evenwel in op de suggestie van de Rekenkamer (punt 71 van het ontwerpverslag) om de inspanningen waarmee reeds een begin is gemaakt in het kader van de stadsaudit, voort te zetten om zo de kennis en de statistische gegevens op lokaal niveau te verbeteren. Voorts zal de Commissie de personen die voor de opstelling van de Urban II-programma’s verantwoordelijk zijn, verzoeken om, voorzover mogelijk, een gemeenschappelijk schema met prioritaire zwaartepunten vast te stellen, wat het houden van coherent toezicht zou moeten vergemakkelijken. Daarbij zou een beperkt aantal gemeenschappelijke indicatoren moeten worden gehanteerd die zeer nuttig kunnen zijn voor een coherente en homogene evaluatie van de programma’s. 24. Het was aan de lidstaten om OP’s voor te stellen (1) en dus ook om te kiezen voor afzonderlijke programma’s per gebied of voor één enkel nationaal programma voor alle gebieden samen. (1) Zie punt 20 van de richtsnoeren.

25.4.2001

In sommige gevallen vonden de diensten van de Commissie het wenselijk zich aan te passen aan de beheersprocedures van de structuurfondsen die gewoonlijk in de betrokken lidstaten werden toegepast. 25. De Rekenkamer is van mening dat de coëxistentie van de twee handelwijzen (nationaal programma of programma per stad) soms tot vertragingen bij de vaststelling van de programma’s en tot inefficiënt beheer heeft geleid. In dit verband haalt de Rekenkamer het voorbeeld aan van nationale programma’s waarbij, zodra één stad vertraging oploopt, alle andere daaronder te lijden hebben omdat er maar één uitgavenaangifte wordt ingediend. Gezien haar ervaring met Urban I deelt de Commissie deze mening en heeft zij ernaar gestreefd dit probleem te voorkomen in het kader van Urban II. In de richtsnoeren voor dit nieuwe initiatief heeft zij het volgende bepaald: „elk programma heeft betrekking op één stedelijk gebied en moet worden opgesteld door de plaatselijke autoriteiten van het betrokken gebied”. Zodra evenwel de onderhandelingsfase aanbreekt, zal de Commissie elke mogelijkheid tot vereenvoudiging en efficiëntieverhoging benutten, met name via „een betere coördinatie van de acties en een betere uitwisseling van nuttige informatie”, wat vooral reeds bij de nationale programma’s zijn nut lijkt te hebben bewezen. Voorzover mogelijk zullen telkens bijvoorbeeld de afzonderlijke toezichtcomités worden gegroepeerd zodat de vergaderingen tegelijkertijd kunnen plaatsvinden, zal eenzelfde betalingsautoriteit worden aangewezen en zal de controleregeling worden geharmoniseerd. AFSTEMMING OP DE ANDERE COMMUNAUTAIRE BELEIDSTERREINEN

27. Hoewel sommige initiatieven waarin het actiekader voorziet — zoals de interdienstengroep en de deskundigengroep — nog niet konden worden uitgevoerd, hebben de diensten van de Commissie zich geconcentreerd op andere prioritaire acties die in het actiekader zijn opgenomen. Zo heeft de Commissie, toen zij haar nieuwe richtsnoeren voor de programmering van de structuurfondsen voor de periode 2000-2006 vaststelde (COM(99) 344 def. van 1 juli 1999), bijzondere aandacht besteed aan de acties 1 (2), 8 (3) en 18 (4). (2) Actie 1, met als titel „Expliciete stedelijke programma’s voor ondersteuning uit de structuurfondsen”, heeft betrekking op de belangrijke rol die de steden bij de regionale ontwikkeling spelen. De bedoeling is stimulansen te geven opdat in de regionale plannen en de operationele programma’s expliciet wordt vermeld wat de specifieke ontwikkelingsproblemen, -mogelijkheden en -doelstellingen van de belangrijkste stedelijke gebieden in de regio zijn. Deze plannen en programma’s zouden expliciet een pakket maatregelen voor de betrokken stedelijke gebieden moeten omvatten. (3) Actie 8, met als titel „Ondersteuning structuurfondsen voor plaatsgebonden maatregelen voor stadsherstel”, is gericht op de economische en sociale omschakeling van in structurele moeilijkheden verkerende zones, met name in stedelijke gebieden. Als aanvulling op deze zones, die onder doelstelling 1 of doelstelling 2 (industriegebieden) vallen, kunnen op grond van de algemene verordening inzake de structuurfondsen (Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad) achtergebleven stadswijken worden aangeduid waarvoor een geïntegreerde territoriale aanpak zoals die van Urban bijzonder adequaat is. (4) Actie 18, met als titel „Steun uit de structuurfondsen voor milieubescherming en -verbetering in steden”, wijst op het belang van een duurzaam milieu bij elke maatregel voor stadsontwikkeling.

25.4.2001

NL


De stadsaudit, waarnaar de Rekenkamer in paragraaf 71 van haar verslag verwijst en die was aangekondigd in actie 23 van het actiekader, vormt een voorbeeld van de inspanningen van de Commissie om de kwaliteit van de vergelijkende informatie over de situatie van de stedelijke gebieden te verbeteren. Deze audit zal in samenwerking met Eurostat worden voortgezet.

Voorts is de Commissie van plan om aan een ander belangrijk punt van het actiekader (actie 20: bewustmaking, uitwisseling van ervaring en capaciteitsopbouw voor duurzame stedelijke ontwikkeling) bijzondere prioriteit toe te kennen en voor deze actie te putten uit de mogelijkheden die het nieuwe initiatief Urban II biedt (voor de periode 2000-2006 is 15 miljoen EUR uitgetrokken voor de uitwisseling van ervaring).

29. De door de Rekenkamer geschetste moeilijkheid is reëel en heeft betrekking op alle communautaire acties die in een bepaald geografisch gebied plaatsvinden.

De Commissie is zich van deze moeilijkheid bewust en heeft bijgevolg bepaald dat het codificatiesysteem voor de uitgaven in het kader van de nieuwe programma’s van de structuurfondsen, waaronder ook het nieuwe initiatief Urban II, het mogelijk moet maken de uitgaven op te sporen die betrekking hebben op stadsvernieuwing, d.i. op stadsvervoer en rehabilitatie van stedelijke gebieden.

30. De Commissie is voornemens om de programma’s voor de doelstellingen 1 en 2 overeenkomstig de verordening te evalueren om na te gaan welk effect de bijstandsverlening uit de structuurfondsen op langere termijn heeft. Dit impliceert dat de evaluaties niet vóór eind 2003 klaar zullen zijn. Zoals de Rekenkamer voorstelt, zal daarbij worden nagegaan welke effecten de programma’s op de Urban-aspecten hebben.

31. Wat de financiële relevantie van de bijstandsverlening in het kader van Urban betreft, moet op het volgende worden gewezen: — Urban I heeft de verhoopte rol van katalysator gespeeld aangezien het initiatief aanzienlijke fondsen voor de beoogde gebieden heeft kunnen aanboren. In totaal is gemiddeld 560 EUR per persoon geïnvesteerd (wat betekent dat de financiële bijdrage van de lidstaten en de particuliere sector even groot was als die van de Gemeenschap); — een gemiddeld bedrag van 280 EUR per inwoner is misschien maar een kleine aanvulling ten opzichte van het gemiddelde van 1 000 EUR dat in de 66 steden van doelstelling 1 is toegekend, maar voor de 33 steden van doelstelling 2 is dit bedrag ongeveer even groot als het bedrag dat via de CB’s/EPD’s is toegekend, en voor de steden buiten de doelstellingen 1 en 2 is dit bedrag de enige steun uit de structuurfondsen die specifiek voor achtergebleven wijken bestemd is.

32. Het hoofddoel van Urban was niet nog extra financiële middelen toe te voegen aan de kredieten die via de programmering van de structuurfondsen aan de gebieden van de doelstellingen 1 en 2 waren toegewezen. De werkelijke toegevoegde waarde van

C 124/21

het initiatief ligt hierin dat het van het lokale partnerschap en van de deelname van de inwoners de spil maakt van het mogelijke herstel van de doelgebieden. Een dergelijke werkwijze is weliswaar ook mogelijk in het kader van de algemene voorschriften voor de bijstandsverlening uit de structuurfondsen, maar de Rekenkamer erkent het volgende: „De deelname van de plaatselijke autoriteiten aan de regionale acties van de structuurfondsen voor plaatselijke ontwikkeling is in de meeste landen van weinig betekenis. Urban heeft de lokale autoriteiten de toegang tot de communautaire medefinanciering vergemakkelijkt.”. 33. Volgens de Commissie werd bij alle Urban-programma’s rekening gehouden met de op nationaal niveau genomen maatregelen inzake stadsvernieuwing. Het is evenwel niet zo dat de onderlinge integratie in alle lidstaten even groot is, aangezien de subsidiariteit er juist in bestaat dat elke lidstaat daarover zelf mag beslissen. Italië: De keuze van de steden die aan het CI „Urban Italia” deelnamen, en van de voor dat CI te cofinancieren maatregelen is gemaakt in het kader van het partnerschap met de bevoegde nationale autoriteiten, zoals het Dipartimento per le aree urbane, Ministeri dell’ Ambiente, Industria, Interni, Lavori pubblici, Lavoro, enz. Vanzelfsprekend werden ook de gemeentebesturen en de regionale besturen hierbij betrokken. Dankzij deze aanpak kon een nationale strategie inzake stedelijke aangelegenheden worden vastgesteld. Verenigd Koninkrijk: Hier overlapten de Urban-programma’s en sommige nationale programma’s (Single Regeneration Budget /(SRB) en City Challenge) elkaar gedeeltelijk. Dit was een gevolg van de wijze waarop de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de programma’s wensten uit te voeren en van het feit dat de Urban-programma’s uit de SRB’s werden gecofinancierd. Wat werkingssfeer en selectiecriteria betreft, waren er evenwel wel degelijk verschillen tussen de Urban-programma’s en die van het Verenigd Koninkrijk.

STRUCTUREN VOOR BEHEER EN TOEZICHT

Bij de besluitvorming 34. De Commissie is van mening dat de subsidiariteit een grondbeginsel van het Urban-initiatief was, zowel bij de opstelling als bij de uitvoering van de programma’s. 35. De wijze waarop in de toezichtcomités aan de programma’s wordt deelgenomen, kan verschillen, maar de verantwoordelijkheid voor de keuze van de projecten ligt steeds bij de lidstaten. Wat de deelname van de Commissie betreft, moet worden opgemerkt dat zij in Spanje, hoewel zij niet tussenbeide is gekomen in de selectieprocedure voor de projecten, in een latere fase intens heeft meegewerkt aan de vaststelling van de inhoud van de projecten.

C 124/22

NL


25.4.2001

Het is correct dat in Griekenland alle projecten die met het oog op cofinanciering in het programma waren opgenomen, door het toezichtcomité zijn onderzocht en goedgekeurd. Deze werkwijze is in Griekenland in de periode 1994-1999 niet alleen voor de CI’s, maar ook voor alle programma’s van CB II gevolgd. De Commissie heeft deze projecten dus onderzocht en goedgekeurd als lid van het toezichtcomité. Dit onderzoek moest ervoor zorgen dat alleen projecten die een voldoende mate van „rijpheid” hadden, in het programma werden opgenomen. Dit garandeerde in grote mate dat de projecten zouden worden gerealiseerd en operationeel zouden worden binnen de vastgestelde termijn en dat zij zo ten volle zouden bijdragen tot het bereiken van de doelstellingen van het programma.

De geconstateerde tekortkomingen inzake de indiening van de jaarverslagen zullen zich bij Urban II niet meer voordoen, aangezien voor elke aanvraag om tussentijdse betaling het jongste in te dienen jaarverslag aan de Commissie moet worden verstrekt (artikel 32, lid 3, onder b), van Verordening (EG) nr. 1260/1999). Dit verslag zal overigens ook vereist zijn voor de jaarlijkse dialoog die de Commissie en de beheersautoriteit met elkaar moeten voeren overeenkomstig artikel 34, lid 2, van die verordening.

36. De Commissie is van oordeel dat het partnerschap een van de meest kenmerkende eigenschappen van Urban is en dat de sociale partners, en zelfs de inwoners, in voldoende mate hebben bijgedragen tot de uitvoering van de acties. Aan de opstelling van de programma’s daarentegen kon niet zo intens worden deelgenomen, met name wegens gebrek aan adequate structuren.

43. Het spreekt vanzelf dat de uitgaven voor technische bijstand in verhouding groter zijn voor programma’s in het kader van CI’s, zoals bijvoorbeeld Urban, dan voor programma’s in het kader van CB’s of voor EPD’s.

Bij de uitvoering en het toezicht

37. De Commissie heeft steeds naar een zo goed mogelijke coördinatie van de programma’s gestreefd door tijdens de besluitvormingsen de beheersfase overleg met de verschillende diensten te plegen.

Bij de technische bijstand

Met name voor Urban is dit deels toe te schrijven aan de innoverende aard van de bij deze programma’s te volgen geïntegreerde aanpak en deels aan het vaak bij de bevoegde autoriteiten geconstateerde gebrek aan ervaring met het beheer van de structuurfondsen (zie de paragrafen 20 en 38 tot en met 40).

Het nieuwe initiatief Urban II zal voortaan nog slechts uit één fonds worden gecofinancierd (EFRO).

Met deze problematiek wordt overigens rekening gehouden in de nieuwe Verordening (EG) nr. 1685/2000 van de Commissie betreffende de subsidiabiliteit van uitgaven in het kader van programma’s van de structuurfondsen voor de periode 2000-2006. Met name is in regel nr. 11, waarin maxima voor technische bijstand zijn vastgesteld, bepaald dat het maximum voor CI’s 5 % bedraagt, terwijl dat voor CB’s en EPD’s aanzienlijk lager ligt.

38, 39 en 40. Sommige moeilijkheden die werden veroorzaakt doordat de bevoegde autoriteiten, met name op plaatselijk niveau, niet altijd met de communautaire voorschriften vertrouwd waren, waren inherent aan wat het meest typerend is aan Urban, namelijk dat er onder meer naar wordt gestreefd deze autoriteiten zoveel mogelijk bij de uitvoering van het initiatief te betrekken.

In dit verband moet er ook op worden gewezen dat het zwaartepunt „technische bijstand” niet alleen de klassieke activiteiten (beheer, toezicht, beoordeling en controle, waarvoor zoals gezegd een maximum van 5 % geldt) omvat, maar ook reclame- en voorlichtingsacties inzake de projecten, alsmede ondersteuning van netwerken voor samenwerking en gegevensuitwisseling.

Misschien heeft dit in sommige gevallen tot wat vertraging of inefficiëntie geleid, maar dit nadeel werd in ruime mate gecompenseerd door de lessen die deze autoriteiten via Urban hebben kunnen leren. Hierdoor zullen zij in de toekomst nog nauwer bij alle bijstandsmaatregelen van de structuurfondsen in hun regio’s kunnen worden betrokken.

46. De situatie die bij een van de beherende firma’s van het programma in Griekenland is ontstaan, moet in de toekomst worden vermeden. De Commissie onderzoekt deze zaak om de nodige maatregelen te kunnen treffen.

Wat het te grote aantal betrokken diensten op communautair niveau betreft, denkt de Commissie nu het nodige te hebben gedaan om dit probleem op te lossen. Voortaan zal namelijk één enkele eenheid in DG REGIO verantwoordelijk zijn voor het onderzoek en het beheer van alle programma’s van Urban II.

42. De Commissie is van oordeel dat het toezicht op de programma’s niet door deze problemen werd beïnvloed en naar behoren is uitgevoerd.

Voorts is het wat de BTW betreft zo dat de betrokken infrastructuur eigendom is van de gemeente en bijgevolg van een overheidsinstantie die niet BTW-plichtig is. Als een deel van deze infrastructuur in de toekomst zou worden beheerd of zelfs commercieel uitgebaat door een handelsmaatschappij die haar diensten aan derden factureert met aanrekening van de BTW, is het goed denkbaar dat het deel van de BTW dat op het project betrekking heeft en als uitgaven in het kader van het programma is geboekt, zou kunnen worden terugbetaald. Deze hypothese kan evenwel moeilijk worden geverifieerd. Bovendien zijn de betrokken bedragen van dien aard dat de kosten-batenverhouding van de verrichting niet noodzakelijk positief zou zijn.

25.4.2001

NL


Dat in Portugal de BTW voor infrastructuurwerkzaamheden waarvan de bouwheer een plaatselijke autoriteit is, lager is dan wanneer de opdrachtgever een andere rechtspersoon (in dit geval een stichting) is, vloeit voort uit de toepassing van een nationale wet. In Spanje moet er rekening mee worden gehouden dat de BTWplicht bij de nationale wetgeving geregeld is. In elk geval zullen de diensten van de Commissie de bevindingen van de Rekenkamer onderzoeken en de nodige regelingen treffen. 47. Hierbij moet er nogmaals op worden gewezen dat de technische bijstand niet alleen de klassieke activiteiten (beheer, toezicht, beoordeling en controle) omvat, maar ook reclame- en voorlichtingsacties inzake de projecten, alsmede ondersteuning van netwerken voor samenwerking en gegevensuitwisseling.

C 124/23

UITVOERING VAN DE PROGRAMMA’S

Financieel beheer 49 t/m 51. De Commissie zal er bij het beheer en de controle van de projecten in het kader van het CI Urban op toezien dat alle op de structuurfondsen van toepassing zijnde wettelijke bepalingen worden nageleefd. In dit licht zal zij de bevindingen van de Rekenkamer onderzoeken en de nodige regelingen treffen. 53. Op het CI Urban zijn alle wettelijke bepalingen inzake de structuurfondsen van toepassing, alsmede alle voorschriften inzake de controle op de correcte toepassing van deze bepalingen.

Rekening houdend met de in paragraaf 43 vermelde objectieve en specifieke argumenten, is de Commissie van oordeel dat de uitgaven voor technische bijstand binnen algemeen aanvaardbare limieten zijn gebleven: in Spanje bijvoorbeeld maken zij 5 % uit van het totale budget.

Voor de vertragingen bij de uitvoering van de programma’s zijn verschillende redenen, onder meer de deelname van verschillende steden aan eenzelfde programma (zie de paragrafen 24 en 25) en het te grote aantal bij het beheer van de programma’s betrokken instanties (zie de paragrafen 38 en 39). Deze situaties kunnen zich bij Urban II niet meer voordoen. Tegelijk biedt het vademecum voor het CI Urban, dat in september 2000 is opgesteld, een beter kader voor de uitwerking van programmavoorstellen.

Wat betreft de opmerking dat er weinig concreets is ondernomen om de uitwisseling van ervaring te bevorderen, moet erop worden gewezen dat er wel degelijk een intense uitwisseling van ervaringen tussen de begunstigde steden heeft plaatsgevonden. Het is wel zo dat deze uitwisselingen meestal beperkt zijn gebleven tot initiatieven met nationale reikwijdte die niet altijd een echt communautaire dimensie hadden.

De uitgaven voor infrastructuurprojecten moeten volledig binnen de subsidieerbare periode worden verricht (vóór het einde van de betalingsperiode). In naar behoren verantwoorde gevallen zou deze periode kunnen worden verlengd.

Aangezien deze tekortkoming verband houdt met het feit dat er geen specifiek bedrag voor transnationale uitwisseling van ervaringen is vastgesteld, denkt de Commissie de voorwaarden te hebben geschapen om dit probleem in het kader van Urban II op te lossen; zij heeft namelijk 15 miljoen EUR voor deze doelstelling uitgetrokken (zie ook paragraaf 27). 48. De taken waarnaar de Rekenkamer verwijst, zijn vastgesteld in een aanhangsel van een ruimer contract inzake technische bijstand voor modelprojecten in stedelijke gebieden (EFRO 96/00/ 29/010). Alleen de punten 2 en 4.1 van bijlage II bij dit aanhangsel hebben betrekking op het Urban-initiatief. Met deze prestaties waren, zoals vermeld in het financiële kader van het aanhangsel, de volgende bedragen gemoeid: 125 775 EUR voor deel 2 en 8 700 EUR voor deel 4.1. Het werk van de consultant bestond er onder meer in een computerbestand met gegevens over de 118 Urban-steden bij te werken, een overzichtsbrochure in vijf talen op te stellen en een brochure van 30 bladzijden in twee talen te maken met een beschrijving van een aantal deugdelijke praktijken, zoals die tijdens bezoeken aan een twintigtal Urban-steden en via daarover opgestelde gevalsstudies konden worden geïnventariseerd. Voorts heeft de consultant het deel van de internetsite over Urban waarvoor hij moest instaan, niet langer bijgewerkt omdat zijn contract voor technische bijstand op 31 december 1999 afliep. De Commissie is van oordeel dat deze technische bijstand toereikend was en in overeenstemming met het contract.

Tijdens de programmeringsperiode moeten de voordelen van de infrastructuurprojecten concreet merkbaar worden, maar in elk geval moeten zij na afloop van die periode duidelijk aantoonbaar zijn. Wat ten slotte het stopzetten van de activiteiten betreft, waren de programma’s van het CI opgezet voor een beperkte periode van bijstandsverlening. Nu is het wel mogelijk dat in de programma’s die in het kader van het nieuwe CI Urban II moeten worden goedgekeurd, nog investeringen voor de vroegere gebieden worden opgenomen voorzover die aan alle voorwaarden voldoen en voor financiering uit het EFRO in aanmerking komen.

Keuze en tenuitvoerlegging van de acties 56 en 57. Zonder vernieuwing en aanpassing van de sociale voorzieningen kan van een geïntegreerde aanpak bij de Urbanprojecten geen sprake zijn. Dit neemt evenwel niet weg dat de Commissie bij het beheer en de controle van de projecten in het kader van het CI Urban zal toezien op de inachtneming van alle wettelijke voorschriften die op de structuurfondsen van toepassing zijn. In het licht hiervan zal zij de bevindingen van de Rekenkamer onderzoeken en de nodige regelingen treffen. 58. Welk gebied voor elk project in aanmerking kwam, lag reeds vast op het ogenblik dat het programma werd ingediend. In sommige gevallen werden evenwel zeer kleine wijzigingen aangebracht, hetzij om fouten te corrigeren, hetzij om de geplande acties correct te kunnen uitvoeren.

C 124/24

NL


25.4.2001

Het probleem bij het project voor Madrid is van andere aard. Na een wijziging van de regelgeving inzake de ruimtelijke ordening in de stad Madrid kon het oorspronkelijk goedgekeurde project niet worden voltooid. Daarom hebben de Spaanse autoriteiten voorgesteld het project in te trekken en te vervangen door een ander project in een andere wijk van de stad.

kunnen interfereren met de evaluaties achteraf, hoewel de doelstellingen van deze evaluaties verschillend zijn. Gezien de ervaring die bij de periode 1994–1999 is opgedaan, is in Verordening (EG) nr. 1260/1999 bepaald dat de evaluatie halverwege de looptijd voor de programmeringsperiode 2000-2006 uiterlijk op 31 december 2003 moet worden ingediend.

In het kader van het project van León is inderdaad een brug gebouwd buiten het in aanmerking komende gebied. Het project had tot doel een door spoorbanen geïsoleerde wijk met de rest van de stad te verbinden. Bij de bepaling van de plaats waar de toegangsbrug tot de wijk moest worden gebouwd, moest rekening worden gehouden met de voorschriften inzake ruimtelijke ordening, de kosten en de milieueffecten van de werken.

63. Op voorstel van de Commissie voorziet artikel 36, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1260/1999 inzake de structuurfondsen in een categorisatie van de bijstandsgebieden voor de nieuwe programmeringsperiode 2000–2006. De Commissie heeft terzake een voorstel uitgewerkt in haar methodologisch werkdocument „Indicatoren en de kwantificering ervan” en in een bijlage bij het ontwerp voor de uitvoeringsverordening betreffende artikel 38 van Verordening (EG) nr. 1260/1999. De lidstaten zullen deze methode toepassen voor hun programmeerdocumenten.

59. Het zou inderdaad jammer zijn als gecofinancierde infrastructuur alleen door de bewoners van het subsidiabele gebied zou mogen worden gebruikt, terwijl ook andere inwoners van de stad daar baat bij zouden kunnen hebben. Dit zou een verspilling van middelen zijn.

De Commissie verwacht dat deze categorisatie en de evaluaties vooraf meer gedetailleerde kennis zullen opleveren over het gebruik dat van de structuurfondsen wordt gemaakt en over de effecten daarvan.

60. De Commissie zal de bevindingen van de Rekenkamer onderzoeken en de nodige regelingen treffen. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

In het kader van het OP Urban voor Spanje is geen enkele actie op het gebied van huisvesting gecofinancierd. Wel is in sommige gevallen bij integrale milieusaneringsacties in probleemgebieden ook aan gevelrenovatie gedaan omdat dit voor het correcte verloop van de actie een noodzakelijk onderdeel was. Het is, algemeen gezien, volkomen juist dat maatregelen inzake huisvesting niet via Urban kunnen worden gefinancierd. Toch is het volgens de Commissie niet tegenstrijdig om bij de selectie van de beoogde wijken onder meer de slechte kwaliteit van het woningbestand als objectief en indicatief criterium te hanteren (zie ook de commentaar op de paragrafen 11 tot en met 16).

64. De werkelijke toegevoegde waarde van Urban ligt hierin dat het van het lokale partnerschap en van de deelname van de inwoners de spil maakt van het mogelijke herstel van de doelgebieden. Een dergelijke werkwijze is weliswaar ook mogelijk in het kader van de algemene voorschriften voor de bijstandsverlening uit de structuurfondsen, maar de Rekenkamer erkent dat het CI Urban de lokale autoriteiten de toegang tot de communautaire medefinanciering heeft vergemakkelijkt. De positieve aspecten van dit plaatselijke partnerschap zijn een van de factoren die met name bij het Europees Parlement de bereidheid hebben gecreëerd om in de periode 2000-2006 met het CI Urban door te gaan.

Evaluatie 61. De Rekenkamer wijst er terecht op dat de vaststelling van gekwantificeerde doelstellingen in de laatste programmeringsperiode beter had gekund. De tekortkomingen hebben soms tot problemen bij de evaluaties geleid. Op basis van de eerste ontwerpprogramma’s voor de periode 2000–2006, die gebaseerd zijn op de nieuwe verordeningen en de beter uitgewerkte methodologische richtsnoeren van de Commissie, mogen hier evenwel belangrijke verbeteringen worden verwacht. 62. De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer dat verschillende evaluaties halverwege de looptijd nuttige resultaten hebben opgeleverd voor de verbetering (en deels de vaststelling) van de indicatorsystemen. Voorts kunnen de resultaten van deze evaluaties ook voor de nieuwe programmeringsperiode worden gebruikt. Als de evaluaties halverwege de looptijd vrij laat worden uitgevoerd, zouden zij, zoals de Rekenkamer opmerkt, in zekere mate

65. Van dit initiatief kon niet worden verwacht dat het een totaaloplossing zou bieden voor wat in feite een kernprobleem van de huidige samenleving is, namelijk de aanwezigheid van in een crisissituatie verkerende wijken en soms echte „getto’s” in talrijke Europese steden. Het initiatief had tot doel voorbeeldacties te steunen waarmee kon worden aangetoond dat het zelfs in dergelijke wijken mogelijk is de inwoners opnieuw hoop te geven en de economie te doen heropleven. Om ervoor te zorgen dat de doelstellingen beter worden omschreven op het ogenblik dat de programma’s voor Urban II worden vastgesteld, zal de Commissie de voor de opstelling verantwoordelijke personen ertoe aanzetten om efficiëntieverhogende en vereenvoudigende maatregelen te nemen, en met name gebruik te maken van een gemeenschappelijk schema met prioritaire zwaartepunten en van een beperkt aantal gemeenschappelijke indicatoren.

25.4.2001

NL


66. De subsidiabele gebieden werden geselecteerd overeenkomstig de richtsnoeren voor het initiatief, en, meer in het algemeen, de verordeningen inzake de structuurfondsen, waarin is bepaald dat de OP’s moesten worden voorgesteld door de lidstaten en dat de plaatselijke autoriteiten daarbij moesten worden betrokken op de voor elke lidstaat geëigende manier.

Het waren dus de lidstaten die de prioritair in aanmerking te nemen gebieden moesten aanwijzen. Daarbij moesten zij zowel rekening houden met de door de Commissie gesuggereerde criteria (hoge werkloosheid, een vervallen stadsstructuur, een slecht woningbestand, een gebrek aan sociale voorzieningen) als met de situatie in hun eigen land, met name wat betreft de overige nationale programma’s inzake stadsvernieuwing.

Voor het nieuwe initiatief Urban II erkent de Rekenkamer zelf dat „de verantwoordelijkheden bij de selectie van de subsidiabele gebieden voor de nieuwe periode nader bepaald zijn”.

Gelet op de ervaring die de Commissie met Urban I heeft opgedaan, heeft zij ernaar gestreefd de procedure voor de selectie van de subsidiabele gebieden voor het nieuwe initiatief Urban II te verbeteren, met name door negen gemeenschappelijke indicatoren vast te stellen. Om te kunnen worden geselecteerd moet elk gebied aan minstens drie indicatoren voldoen.

67. De verdeling van de kredieten van de structuurfondsen over de doelstellingen, de CI’s en de lidstaten was een omvangrijke technische en politieke taak. De Commissie meent die tot een goed einde gebracht te hebben, met inachtneming van de verordeningen.

De vertragingen bij de goedkeuring van de in 1994 ingediende programma’s zijn te wijten aan de logge procedures voor de selectie van de subsidiabele gebieden en aan de omslachtige onderhandelingen tussen de Commissie en de lidstaten. Daarnaast zijn zij ook een gevolg van het feit dat Urban in vele gevallen het eerste initiatief was waarbij de plaatselijke autoriteiten een wezenlijke rol moesten spelen bij de voorbereiding van de programma’s. Hierdoor moesten de programma’s vaak aanzienlijk worden bijgeschaafd voordat zij een bevredigende kwaliteit konden bieden.

Om te voorkomen dat de discussie over het aantal in aanmerking te nemen gebieden de onderhandelingen over de programma’s zou bemoeilijken of vertragen, voorziet de selectieprocedure voor het nieuwe initiatief Urban II in het volgende: — bevestiging van het indicatieve aantal te steunen gebieden per lidstaat, eventueel na verhoging van dit aantal op verzoek van de lidstaat; — vaststelling van de gebieden en verdeling van de financiële middelen over die gebieden, rekening houdend met de criteria die de Commissie in punt 11 van de nieuwe richtsnoeren heeft gegeven.

C 124/25

68. De ernst van de problemen verschilt weliswaar naar gelang van het gebied, maar over het algemeen zijn de sociaal-economische effecten vrij gelijklopend: economische stagnatie, achteruitgang van het vervoer, milieubederf, onveiligheid van de inwoners, enz. De toegevoegde waarde van Urban bestaat met name in de geïntegreerde aanpak, waarbij het zoeken naar oplossingen voor deze multisectorale problematiek op de eerste plaats komt en niet alleen de symptomen, maar ook de oorzaken van de ellende van de inwoners worden aangepakt. Dit brengt weliswaar extra moeilijkheden met zich, maar is verantwoord want de „eenvoudiger” programma’s werden meestal in het kader van de „mainstream” van de structuurfondsen uitgevoerd. Dit was reeds zo voor de programmering 1994-1999, en zal zeker het geval zijn voor de programmering 2000-2006, aangezien doelstelling 2 nu een onderdeel „stedelijke gebieden” omvat. De Commissie deelt het standpunt van de Rekenkamer dat in het nieuwe initiatief Urban II zoveel mogelijk vereenvoudigingen moeten worden aangebracht, maar merkt op dat die niet ten koste mogen gaan van de geïntegreerde aanpak, het hoofdkenmerk van Urban. In dit verband is het feit dat de maatregelen voortaan uit één fonds, namelijk het EFRO, zullen worden gecofinancierd, een aanzienlijke vooruitgang. 69. Hierbij moet worden opgemerkt dat een aan het Urbaninitiatief inherente moeilijkheid verband houdt met de belangrijke rol die de plaatselijke autoriteiten, vaak voor het eerst, moesten spelen, zowel bij de opstelling als bij de uitvoering van de programma’s. Misschien heeft dit in sommige gevallen tot wat vertraging of inefficiëntie geleid, maar dit nadeel werd in ruime mate gecompenseerd door de lessen die deze autoriteiten via Urban hebben kunnen leren. Hierdoor zullen zij in de toekomst nog nauwer bij alle bijstandsmaatregelen van de structuurfondsen in hun regio’s kunnen worden betrokken. Het leerproces dat de lokale instanties hebben doorgemaakt, heeft zeker vrucht afgeworpen, want de termijn voor de goedkeuring van de in 1996 ingediende programma’s was reeds de helft korter dan die voor 1994. De toepassing van deze technieken impliceert niet dat er zich onregelmatigheden hebben voorgedaan. Bij het beheer en de controle van de projecten in het kader van het CI Urban zal de Commissie erop toezien dat alle wettelijke voorschriften die op de structuurfondsen van toepassing zijn, in acht worden genomen. Wat betreft het gebrek aan evaluaties vooraf en aan gemeenschappelijke indicatoren die het toezicht en de evaluatie vergemakkelijken, zal de Commissie voor Urban II naar vereenvoudiging en meer efficiëntie streven. Met name zal zij aanzetten tot:

C 124/26

NL


— het gebruik van eenzelfde structuur voor alle nieuwe programma’s; — de vaststelling van een gemeenschappelijk schema met prioritaire zwaartepunten en van een beperkt aantal gemeenschappelijke indicatoren; — coherente en homogene evaluaties. Voorts heeft de Commissie bepaald dat voortaan één enkele dienst van DG REGIO verantwoordelijk zal zijn voor het onderzoek en het beheer van de nieuwe programma’s. 70. De Commissie is van mening dat bij de in het kader van Urban goedgekeurde programma’s rekening wordt gehouden zowel met de andere vormen van communautaire bijstandsverlening, met name uit de structuurfondsen, als met de nationale instrumenten inzake stadsvernieuwing. De door de Rekenkamer geschetste moeilijkheid om alle uit de structuurfondsen gecofinancierde acties in stedelijke gebieden te volgen, is reëel en heeft betrekking op alle communautaire acties die in een bepaald geografisch gebied plaatsvinden. De Rekenkamer erkent evenwel dat Urban het een aantal lokale autoriteiten voor het eerst mogelijk heeft gemaakt in een stadsdeel uiteenlopende acties op gecoördineerde wijze te programmeren en ten uitvoer te leggen (zie paragraaf 18). In elk geval is de Commissie zich van deze moeilijkheid bewust en heeft zij bepaald dat het codificatiesysteem voor de uitgaven in het kader van de nieuwe programma’s van de structuurfondsen, waaronder ook het nieuwe initiatief Urban II, het mogelijk moet maken de uitgaven op te sporen die betrekking hebben op stadsvernieuwing, d.i. op stadsvervoer en rehabilitatie van stedelijke gebieden. De Commissie merkt ook op dat de stopzetting, in het kader van de innoverende acties voor de periode 2000-2006, van de modelprojecten in stedelijke gebieden tegemoet komt aan de wens van

25.4.2001

de Rekenkamer om de specifieke instrumenten voor steunverlening aan steden die reeds onder de prioritaire doelstellingen van de structuurfondsen vallen, te beperken. 71. De Commissie erkent dat bij het toezicht op de Urbanprogramma’s tekortkomingen zijn geconstateerd. Wellicht kunnen die in de toekomst worden vermeden door de maatregelen in het kader van het nieuwe initiatief Urban II (zie de opmerkingen over paragraaf 69). De Commissie is van oordeel dat het toezicht op de programma’s niet door deze problemen werd beïnvloed en naar behoren is uitgevoerd. Zoals de Rekenkamer onderstreept, vormt de stadsaudit een voorbeeld van de inspanningen van de Commissie om de kwaliteit van de vergelijkende informatie over de situatie van de stedelijke gebieden te verbeteren. Deze audit zal in samenwerking met Eurostat worden voortgezet. Wat betreft de opmerking dat er weinig concreets is ondernomen om de uitwisseling van ervaring te bevorderen, moet erop worden gewezen dat er wel degelijk een intense uitwisseling van ervaringen tussen de begunstigde steden heeft plaatsgevonden. Het is wel zo dat deze uitwisselingen meestal beperkt zijn gebleven tot initiatieven met nationale reikwijdte die niet altijd een echt communautaire dimensie hadden. Aangezien deze tekortkoming verband houdt met het feit dat er geen specifiek bedrag voor transnationale uitwisseling van ervaringen is vastgesteld, denkt de Commissie de voorwaarden te hebben geschapen om dit probleem in het kader van Urban II op te lossen; zij heeft namelijk 15 miljoen EUR voor deze doelstelling uitgetrokken. 72. Rekening houdend met het bovenstaande meent de Commissie dat de voorwaarden zijn vervuld opdat de toegevoegde waarde van het nieuwe initiatief Urban II ten volle kan worden gerealiseerd en opdat daarbij efficiënter en eenvoudiger kan worden gewerkt. De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer inzake de met de nieuwe regelgeving voor de periode 2000-2006 beoogde vereenvoudiging en verbetering van beheer, toezicht en evaluatie. Zij is het ook met de Rekenkamer eens dat daarvan nu werk kan en moet worden gemaakt.

van de Europese Gemeenschappen Mededelingen en bekendmakingen

Recommend Documents