Únosnost municipálního dluhu a možnosti jeho regulace

Vysoká škola ekonomická v Praze Fakulta národohospodá ská Hlavní specializace: Regionalistika a ve ejná správa

Únosnost municipálního dluhu a možnosti jeho regulace diplomová práce

Autor: Na a Duková Vedoucí práce: Doc. Ing. Jitka Peková, CSc. Rok: 2006

Obsah: Úvod ........................................................................................................................................... 1 1. Teoretická ást.................................................................................................................... 3 1.1. Pojem municipalita......................................................................................................... 3 1.2. Definice m sta................................................................................................................ 3 1.3. Historický vývoj m st .................................................................................................... 4 2. Vývoj správy a samosprávy ............................................................................................... 7 2.1. Vývoj od 1848 do 1918.................................................................................................. 7 2.2. Vývoj územní samosprávy od vzniku eskoslovenska po roce 1918 ........................... 8 2.3. Vývoj po 2. sv tové válce ............................................................................................ 11 2.4. Legislativní úprava samosprávy podle v sou asnosti platných p edpis ..................... 12 3. P íjmy municipalit, da ová pravomoc, da ová konkurence ............................................ 21 3.1. Vlastní p íjmy............................................................................................................... 23 3.1.1 Da ové p íjmy .......................................................................................................... 23 3.1.1.1. Majetkové dan , jejich konstrukce ....................................................................... 28 3.1.1.2. Da z p íjm ......................................................................................................... 33 3.1.1.3. Da z p idané hodnoty ......................................................................................... 33 3.1.1.4. Místní poplatky..................................................................................................... 34 3.1.2 Da ová pravomoc .................................................................................................... 36 3.1.3 Neda ové p íjmy ...................................................................................................... 38 3.2. Cizí zdroje .................................................................................................................... 40 3.2.1 Nenávratné pen žní transfery................................................................................... 40 3.2.2 Návratné p íjmy........................................................................................................ 42 3.2.2.1 Úv r .......................................................................................................................... 43 3.2.2.2 P íjmy z emise cenných papír ................................................................................. 44 3.2.2.3 Finan ní leasing, sm nky ......................................................................................... 45 4. Výdaje .............................................................................................................................. 49 5. Analýza cizích zdroj financování ................................................................................... 52 6. Zadluženost municipalit ................................................................................................... 60 6.1. Vývoj zadluženosti municipalit.................................................................................... 63 6.2. Regulace zadluženosti .................................................................................................. 67 6.3. Regulovat ano i ne ...................................................................................................... 73 7. Komparace eské republiky s dalšími zem mi Evropské unie ...................................... 75 Záv r......................................................................................................................................... 82 P ílohy ...................................................................................................................................... 84 Seznam tabulek ........................................................................................................................ 85 Seznam graf ............................................................................................................................ 85 Informa ní Zdroje .................................................................................................................... 86

Úvod Tématem diplomové práce je zadluženost municipalit. Municipality jsou sou ástí ve ejného sektoru. Ve ejný sektor je druhou složkou moderních ekonomik, kde spolu s ním existuje i privátní sektor. Jako p í ina existence ve ejného sektoru je uvád no tržní selhání. Krom

tohoto ekonomického d vodu, jsou ješt

uvád ny d vody sociální, politické a

duchovní, konkrétn ve ejný zájem nebo garance a ochrana spole ných hodnot.1 Systém ve ejné správy lze dále lenit na státní správu a samosprávu, a práv

innost

samosprávných celk a jejich hospoda ení je p edm tem zkoumání v diplomové práci. Samosprávné celky jsou ve své innosti vázány právními p edpisy. Vedle Zákona . 1/2003 Sb., Ústava

eské republiky, jsou to Zákony . 129/2000 Sb., o krajích, Zákon . 128/2000

Sb., o obcích, Zákon . 131/2000 Sb., o hlavním m st Praze. K t mto národním normám m žeme p i adit ješt Evropskou chartu místní samosprávy. Pravomoci a kompetence jsou na samosprávné celky p esouvány v souladu s principem subsidiarity a decentralizace. Aby samosprávné celky mohly jim sv ené kompetence vykonávat, musí mít k dispozici finan ní prost edky. Hospoda ení municipalit je upraveno Zákonem . 250/2000 Sb., o rozpo tových pravidlech územních rozpo t . Problematika hospoda ení samosprávných celk je popsána v kapitole 3 a 4. Jak se ukazuje, samosprávné celky nevysta í s tzv. vlastními p íjmy, a proto se uchylují i k cizím návratným zdroj m (viz kapitola 3.2). Zadluženost samosprávných celk

není

v eské republice záležitostí posledních let, jak by se mohlo zdát. Samosprávné celky se s nedostatkem finan ních prost edk potýkají od po átku svého vzniku (viz kapitoly 2.1,2.2, 2.3). Za hlavní p í inu je ozna ován nepom r v p esunu úkol

a uvol ování finan ních

zdroj . Ani z pohledu mezinárodního není zadluženost samosprávných celk nijak výjime ná. V rámci zemí Evropské Unie se na ve ejném dluhu alespo

áste n samosprávné celky

podílejí (viz kapitola 7). Cílem diplomové práce je analyzovat strukturu p íjm samosprávných celk , zhodnotit možnost samospráv rozhodovat o zp sobu jejich využití a posoudit nutnost cizích zdroj financování. Jednou z problematických otázek je, zda mají centrální vlády do hospoda ení municipalit zasahovat (viz kapitola 6.3).

1

Více viz: Ochrana F., Ve ejný sektor a efektivní rozhodování, Management press, Praha, 2001

1

Na záv r je provedena komparativní analýza municipální zadluženosti eské republiky a zemí Evropské unie (kapitola 7). Jako velmi dobrý a aktuální informa ní zdroj byl použit asopis Moderní obec, resp. jeho elektronická verze. Získala jsem tak cenné názory odborník na tuto oblast. Pokud jde o analýzu situace v zemích Evropské unie, erpala jsem informace z publikace pa ížské banky Dexia. Bohužel, k dispozici jsou data za rok 2001. V textu jsou použity dva druhy odkaz

na literaturu. P esná citace je uvedena

v uvozovkách a zdroj v závorce za ní. P ejaté myšlenky mají uveden odkaz v poznámce pod arou.

2

1. Teoretická ást V úvodní kapitole jsou definovány základní pojmy a stru n nastín n vývoj vzniku municipalit a samosprávy.

1.1. Pojem municipalita P vodn se pojem municipalita za al používat v souvislosti s italským nebo koloniálním m stem závislým na

ímu, které ale zárove m ly ur itou míru samosprávy hospodá ské,

soudní i vnit ní (obvykle sto lenný senát). Další význam tohoto slova je m sto se zvláštním z ízením, vy até ze správního z ízení.2 Dnes ho používáme v souvislosti s obcemi, m sty a sídly. Sídlo lze obecn definovat jako obydlené místo a plochy, které jsou obyvatelstvem využívány. Koncentruje se v nich obyvatelstvo a vykonává se v nich ekonomická a další innost, jsou to místa reprodukce života a spole nosti. Sídla m žeme rozd lit na venkovská a m stská. Hlavním kritériem pro toto len ní je rozdílná hlavní innost, která se v nich vykonává. Pro zem d lská sídla je hlavní zdroj obživy zem d lství, pro m sta je to emeslo a služby. Venkovská jsou starší formou sídel. P evažuje v nich zem d lská funkce, ale v sou asnosti mají také funkci obytnou, obslužnou nebo pr myslovou. Jsou charakteristické venkovskými sídelními jednotkami, malým po tem a nízkou hustotou obyvatelstva. V eské republice žije ve venkovských sídlech 40,5 % obyvatelstva. M sta jsou historicky mladší, dynami t jší složkou struktury osídlení. Jsou nezem d lského charakteru.3

1.2. Definice m sta Dodnes neexistuje formální definice m sta. M sta jsou vymezována z r zných hledisek. V historii to byla sídla, která obdržela m stská práva, což byla ada privilegií ud lovaná panovníkem, církví a šlechtou. V sou asnosti se používají jiná kritéria, p edevším statistická nap . a to zejména koncentrace obyvatelstva nebo po et obyvatelstva. Tato kritéria se ukázala nedostate ná, protože je to pouze povrchní pohled, který neumí postihnout r zné aspekty m st a života v nich. Je to jenom jedna stránka pohledu na to, jak se odlišují m sta a venkovská sídla. Z tohoto d vodu se p ešlo na tzv. komplexní hledisko. Toho hledisko hodnotí jednak vn jší a jednak vnit ní znaky. Mezi vnit ní znaky pat í vysoký stupe

koncentrace

obyvatelstva, socio-profesní struktura zam stnanosti, r znorodost hospodá ských inností, vyvinutá st edisková funkce m sta, tzn. struktura vzd lanosti, p íslušnost ekonomicky aktivního obyvatelstva k výrobním i nevýrobním odv tvím, pom r muž 2 3

Více viz Klimeš L., Slovník cizích slov, Státní pedagogické nakladatelství, 1985 více viz: Kol., Úvod do regionálních v da a ve ejné správy, Aleš en k s.r.o., Plze , 2002

3

a žen, složení

obyvatelstva podle v kových skupin, pr m rná velikost censových i hospodá ských domácností. Mezi vn jší znaky pat í soust ed ný p dorys a vytvo ení uzav eného a z etelného jádra m sta, v tší po et neobývaných budov, r znorodá struktura zastav né plochy.4 Nejobecn jší definice m že vypadat takto: „M sto a obec je sociální organismus, který je geograficky vymezený a relativn stabilní. Je charakterizován souborem dynamických znak , které ho odlišují od jiných forem osídlení.“ (Tóth, Ekonomika m st a obcí, Vysoká škola ekonomická, Praha, 1998, str. 17) Pro pot eby OSN se používají následující kritéria: •

min. 10000 obyvatel,

•

max. 20 procent zam stnanc v zem d lství,

•

min. 50 procent zam stnanc v pr myslu,

•

min. 30 procent zam stnanc ve službách. Této definici odpovídá asi 140 obcí

eské republiky, ve kterých žije 55 procent

obyvatelstva. V eské republice se za m sta považují obce s více než 3000 obyvateli, tuto podmínku nemusí spl ovat, pokud nárok na status m sta vyplývá z historického kontextu. Na druhou stranu mají všechna sídla s po tem obyvatel nad 10000 nárok na statut m sta. Z právního hlediska m žeme definovat m sto nebo obec jako “samosprávné spole enství ob an s vlastním majetkem a vlastními p íjmy s nimiž samostatn hospoda í a za toto hospoda ení p ebírá plnou odpov dnost. Je samosprávním celkem, právnickou osobou, do jehož vnit ních záležitostí lze zasahovat pouze zákonem, a který samostatn rozhoduje o rozvoji vlastního území.“(Tóth, Ekonomika m st a obcí, Vysoká škola ekonomická, Praha 1998, str. 20)

1.3. Historický vývoj m st Proces vzniku m st se nazývá urbanizace. Je to složitý proces, který by si zasloužil mnohem v tší pozornost, ale pro ú ely této diplomové práce posta í, když stru n nastíním historický vývoj m st, d vody, pro se lidé za ali koncentrovat. Proces urbanizace je ale p edm tem mnoha v dních obor , proto je zde nastín n i sociologický pohled na tuto problematiku a nechybí ani pohled na budoucí vývoj. Lidé se za ali koncentrovat z r zných d vod . Prvním z nich byla kultovn náboženská funkce, postupn se p idala funkce správní, která se týkala p edevším výb ru daní. M sta byla 4

více viz: Tóth P., Ekonomika m st a obcí, Vysoká škola ekonomická, Praha, 1998

4

obehnána zdmi, které plnily funkci obrannou. Hradby tedy odd lovaly m sto od venkova. Tato funkce pozbyla v dnešní dob na významu. Dále se za aly prosazovat funkce obchodní, díky nadprodukci v zem d lství docházelo k d lb práce, vy le ování emesel. V neposlední ad

plnila m sta funkci mocenskou (sídlo panovníka). Významn

se na rozvoji m st

podepsala pr myslová revoluce. Nejprve prob hla revoluce v zem d lství, kdy díky r stu produktivity, došlo k uvoln ní pracovních sil. Lidé odcházeli do m st a živili se emeslem. Následn došlo k revoluci ve výrob . Vznikaly manufaktury, rostly nároky na pracovní sílu, což vedlo k r stu populace ve m stech. Nakonec to byla revoluce v doprav . M sta se zakládala na dopravních cestách. Vynález parního stroje a s tím související rozvoj železni ní dopravy umožnil další expanzi m st. S r stem m st se zvyšovaly nároky na správu a to vedlo k sociáln ekonomickým problém m, a proto docházelo k omezování místních pravomocí. Tento proces centralizace pokra oval až do 2. sv tové války. Po ní se za aly projevovat opa né tendence posilování samosprávy, decentralizace.5 V sociologii bylo vytvo eno n kolik teorií, které se problémem urbanizace zabývají. Mezi dvacátými a ty icátými lety minulého století to byla Chicagská škola, která vytvo ila dv významné teorie urbanizace. První z jejich koncepcí se nazývá ekologie m sta. Podle této teorie m sta nerostou nahodile, ale reagují na p írodní podmínky. P íkladem mohou být první m sta, která vznikala podél ek. Stejn , jako rozmíst ní organism v p írod není náhoda, ale výsledek nalézání rovnováhy, tak procesy související se vznikem m st nebo pohyb obyvatelstva vykazují podobné zákonitosti. Podle druhé teorie je urbanismus zp sob života. Lidé žijí ve m stech ve v tší blízkosti než na venkov , p esto se mnohem mén znají. Kontakty mezi lidmi jsou pouze zb žné. Nov jší urbanistické teorie kladou d raz na to, že tento proces nelze posuzovat izolovan . Podle Harveye je na urbanizaci t eba nahlížet jako na cílené p etvá ení prost edí, které je ovlivn no ekonomickými a politickými zm nami. V sou asnosti se stírají rozdíly mezi venkovem a m sty. Castells vnímá m sto jako místo hromadné spot eby. To považuje za sou ást pr myslového kapitalismu. M sta se rozr stala a spojovala. Pro tyto procesy byly zavedeny pojmy konurbace, ve kterých žije n kolik milion obyvatel. Megalopolis je nejkrajn jší podoba m sta. Tento pojem se užíval ve starov kém 5

ecku. Další vývoj je t žké odhadnout. R st velkom st se

více viz: Tóth P., Ekonomika m st a obcí, Vysoká škola ekonomická, Praha, 1998

5

pravd podobn zastavil, moderní technologie umož ují lidem pracovat dál od pracovišt a navíc se pracovišt p esouvají za hranice m st.6 Proces koncentrace obyvatelstva probíhal i na našem území. Dnešní sídelní strukturu lze charakterizovat t mito t emi znaky: •

velmi hustá sí osídlených míst,

•

krajové diferenciace v hustot ,

•

rozdíly mezi sídly ve venkovském prostoru v m stských urbanizovaných osobách. Sídla jsou relativn

malá, pr m rný po et obyvatel je 655 na jedno sídlo. Silné

zastoupení mají malá a st ední m sta. Po druhé sv tové válce došlo k velkému nár stu m st s více než 20 000 obyvateli tzv. st ední urbanizace, klesal po et obyvatel žijících na venkov v obcích s mén než 5000 obyvateli. Zpomalil se r st velkom st.7

6 7

více viz: Giddnes A., Sociologie, Argo, Praha , 1999 více viz: Kol., Úvod do regionálních v d a ve ejné správy, Aleš en k s.r.o., Plze , 2002, kap. 3.1

6

2. Vývoj správy a samosprávy 2.1. Vývoj od 1848 do 1918 Územní samospráva se na našem území za ala utvá et po roce 1848, kdy bylo zrušeno poddanství. Tak zmizel rozdíl mezi dosavadními svobodnými m sty a venkovskými obcemi. V souvislosti s tím se za aly prosazovat ideje o svobod m st, p edevším obce nezávislé na státní moci, prosazovalo se heslo: základem svobodného státu je svobodná obec. V roce 1849 byla vydána Stadionova ústava a s ní sou asn tzv. obecní z ízení. Obce se d lily na obce místní a vyššího druhu (okresní a krajské). Jejich p sobnost byla rozd lena na p irozenou a p enesenou. Do p irozené p sobnosti spadaly vlastní v ci obce (svobodná volba zástupc obce, samostatná správa, místní policie, zve ej ování výsledk

hospoda ení a ve ejnost

jednání ) do p enesené záležitosti, jež obcím sv oval stát. K realizaci obecního z ízení došlo jen v p ípad

místních obcí. Další významný dokument byla ústava z roku 1861 tzv.

Schmerlingova , jejíž sou ástí bylo zemské z ízení. V roce 1862 byl vydán tzv. rámcový íšský zákon a na n j v dalších letech postupn navázalo z ízení eské, slezské a moravské, a tím došlo k obnov samosprávy. Správa byla rozd lena na t i stupn : zem , okresy a kraje. V ele správy stáli zemští šéfové, místodržitelé jmenovaní p ímo císa em. Do okruhu správy zemí spadalo to, co na úrovni íše pat ilo do p sobnosti ministerstva vnitra, kultu a vyu ování, zem brany a ve ejné bezpe nosti. Druhým stupn m správy byly okresy. V jejich ele stál okresní hejtman, jmenovaný ministrem vnitra. Do p sobnosti okres

pat ilo: pé e a

vyzna ování a udržování íšských i zemských hranic, evidence obyvatelstva, dozor nad ve ejnou bezpe ností a po ádkem, v ci zdravotní policie, komunikací, správa daní, záležitosti volební apod. T etí úrovní správy byly obce. Jejich p sobnost byla zákonem z roku 1861 rozd lena na vlastní (správa majetku, udržování obecních komunikací, sociální služby, ve ejné osv tlení, školství, vedení pam tních knih) a p enesenou.8 Úkoly v p enesené p sobnosti lze rozd lit dále na povinné a dobrovolné (nap . kulturní a hospodá ské povznesené ob an ). Na ty dobrovolné innosti musela obec mít vlastní dostatek finan ních prost edk , nic nedostávala od státu.

8

více viz. Mates P., Matula M., Kapitoly z d jin a teorie ve ejné správy, VŠE, Praha, 1999

7

Na pln ní svých úkol m ly obce i okresy r zné zdroje p íjm . P íjmy obcí tvo ily: •

p íjmy z obecního majetku a p ísp vky,

•

náhradní pen žní pln ní,

•

p irážky k daním,

•

dávky (nápojové, nájemné). V roce 1896 byla provedena da ová reforma, která zrušila p irážky k daním z p íjm ,

což snížilo p íjmy obcí, zato ale mohly diferencovat p irážky podle druh daní. P íjmy obcím plynuly p evážn z vlastního majetku teprve v p ípad , že tyto p íjmy byly nedostate né, pak mohly obce využít výp j ky a p irážky k místním daním. Tuto myšlenku považuji za velmi odvážnou, protože kladla mnohem vyšší nároky na schopnost p edstavitel obce nakládat a hospoda it s majetkem. Obce se nemohly spoléhat v takové mí e na da ové p íjmy, které jsou dlouhodob stabiln výnosné a jejichž výnos nem že obec výrazn ovlivnit, takže za jejich výši nenese odpov dnost. Na druhou stranu je pravda, že tento systém dlouhodob nefungoval, protože se projevily prohlubující se rozdíly mezi chudými a bohatými obcemi. Jednak obce m ly majetkový fond v r zném stavu, jednak z po átku nebyly stanoveny hranice p irážek k daním, což souviselo s tím, že m ly mít dopl kový charakter, takže je obce využívaly v r zné mí e.Dnešní systém více funguje na principu solidarity, tzn. v tší mí e p erozd lování.9 Další problém p edstavoval dávkový systém, který byl pomalý a nepružný. Zem hospoda ily se samostatnými fondy, do kterých plynuly prost edky z výnosu zemského majetku, zemských dávek a p irážek k p ímým daním a spot ebním daním. Procento p irážek postupn stoupalo, protože bylo pot eba krýt rostoucí pot eby. V d sledku toho se nakonec zavedly nep ímé dan , které dnes ozna ujeme spot ební, byly uvaleny nap íklad na pivo, víno, zábavy nebo honební právo.10

2.2. Vývoj územní samosprávy od vzniku

eskoslovenska po roce

1918 Zákonem . 11/1918 Sb. tzv. recep ní normou

eskoslovenského státu byly p evzaty

jednak všechny zemské a íšské zákony a na ízení, ale také instituce a ú ady. Nejvyšším orgánem moci byl Národní výbor v Praze, bylo z ízeno dvanáct nejvyšších orgán státní

9

více viz: Zelenka V., Kapitoly z d jin eskoslovenské ekonomiky,vývoj hospoda ení svazk územní samosprávy a po átky hospoda ení národních výbor , Praha, 1986 10 více viz: Peková J., Hospoda ení obcí a rozpo et, Codex Bohemia, Praha, 1997

8

správy, ministerstev. Vedle toho se vlády ujaly národní výbory místní a okresní.11 Roku 1918 byla vydána prozatímní ústava, která upravila soustavu nejvyšších orgán státní moci. V ele republiky stál prezident, dále vláda a Národní shromážd ní. Pokud jde o samosprávu, tak z stala rozd lena do t í úrovní obce, okresy a zem . V roce 1920 prob hla první reforma ve ejné správy, kterou byly z ízeny župy. Župní ú ady byly pod ízeny ministerstvu vnitra, do jejich pravomoci spadala správa dosud vykonávána zemskými ú ady, sn my a výbory a to, co jim sv ily zvláštní zákony. Vytvo ení žup sledovalo dva cíle, integrace republiky do jednoho celku a eliminování separatistických tendencí p edevším na Slovenku a Podkarpatské Rusi. Župní z ízení nikdy nebylo uvedeno do praxe. Po vzniku

eskoslovenska došlo k dalšímu p esouvání kompetencí ve prosp ch

municipalit (nap . ve ejné knihovny, pam tní knihy, stavba inžovních dom , opravy budov, silnic, jesle, mate ské školy apod.), což posilovalo snahy vytvo it samosprávné finan ní soustavy. Platila obecná zásada, že výdaje mají být kryty p edevším : •

z výnos

municipálního majetku a zisku municipálních výd le ných podnik ,

vlastních daní a dávek, •

ze státních p íd l ,

•

z p irážek ke státním daním,

ve skute nosti ale byly hlavním zdrojem p íjm p irážky k p ímým daní. Tyto p irážky se zvyšovaly spolu s r stem úkol samosprávy. Hospoda ení obcí se ídilo Zákonem využívání p íjmových zdroj .

. 329/1921 Sb., který stanovil po adí

pro

12

Majetek jednotlivých stup

územní samosprávy se d lil na majetek finan ní, jm ní

správní, které p ímo sloužilo k ur itým pot ebám, na ve ejné statky (silnice, nám stí, parky aj.), dále se sem zahrnovaly výd le né podniky, které hospoda ily na ziskovém principu a jiné podniky, které sloužily p edevším ve ejnému zájmu. Výnosy z majetku se d lily na ádné a mimo ádné.

ádné sloužily k úhrad výdaj rozpo tu b žného roku, mimo ádné na zvýšení

hodnoty tzv. kmenového jm ní nebo úhradu dluh . V sou asnosti se setkáváme s tímto u rozpo tu, který se lení na b žný a kapitálový. Platí i stejné zásady, b žné výdaje se kryjí z b žných p íjm , kapitálové z p ebytku b žné ásti rozpo tu a kapitálových výdaj .

11

více viz: Zelenka V., Kapitoly z d jin eskoslovenské ekonomiky,vývoj hospoda ení svazk územní samosprávy a po átky hospoda ení národních výbor , Praha, 1986 12 více viz: Zelenka V., Kapitoly z d jin eskoslovenské ekonomiky,vývoj hospoda ení svazk územní samosprávy a po átky hospoda ení národních výbor , Praha, 1986

9

Do roku 1927 m ly významný podíl na p íjmech obcí p íd ly z výnos celostátních daní. S rostoucím po tem úkol , které byly p enášeny na samosprávu však docházelo k tomu, že se obce dostávaly do finan ní tísn . Stát se snažil zavést kontrolu nad hospoda ením obcí, proto byly z ízeny obecní finan ní komise. Je z ejmé, že s problémem zadluženosti municipalit se nesetkáváme v sou asnosti poprvé. I dnes si zastupitelé st žují na nepom r r stu povinností a na druhé stran pomalé uvol ování finan ních prost edk . Obce mohly na krytí schodk zavést p ísp vky a poplatky a nakonec i dávky a naturální pln ní.13 Tento zdroj p íjm ke krytí rozpo tového schodku municipalitám dnes chybí. Myslím, že to není žádná újma, protože by se obce mohly na toto spoléhat jako na celkem snadný zp sob úhrady, nemusely by plánovat p ebytky rozpo t a tudíž by se mén zamýšlely nad vlastním hospoda ením. Navíc by vznikly velké rozdíly v systémech dávek a p ísp vk mezi jednotlivými obcemi. V období velké hospodá ské krize se postupn za ala omezovat územní samospráva, na p echodné období byly zavedeny vyrovnávací fondy, které m ly vyrovnávat hospoda ení mezi jednotlivými úrovn mi samosprávy, ale tyto fondy se za aly propadat do ztráty, a tak byly v roce 1930 zrušeny. Bylo to období celkového hospodá ského úpadku, což vedlo k tomu, že obecní p íjmy se snižovaly, a to i p esto, že rostly p irážky k daním. Zadluženost obcí rychle rostla, a tak se setkáváme se zp soby regulace dluhu. Obcím, jejichž dluhová služba byla vyšší než polovina p irážkové základny, smí uzavírat p j ky pouze na úhradu nutných výdaj (zp sobených p írodními živly, ze zákona, na rozestav né stavby apod.). Tato opat ení nebyla ú inná, což je myslím d vod, pro se v sou asnosti používají jiné nástroje regulace dluhu. Opat ení, kdy stát vymezí ú el p j ky slouží jako dopl kový. V období 2. republiky se státní rozpo et rozpadl na ty i díl í: •

spole ný rozpo et, pro území celého státu,

•

zemské rozpo ty eských zemí a Slovenska. Zm nily se úkoly samosprávy. Bylo nastoleno ízené hospodá ství, ímž byla omezena

možnost rozvoje investi ní innosti. Saldo obecních rozpo t bylo kladné, což umožnilo obcím splácet minulé dluhy a také nakupovat íšské cenné papíry.14 Zm nila se struktura obecních p íjm od samostatných p irážek pro pevné p íd ly.

13

více viz: Zelenka V., Kapitoly z d jin eskoslovenské ekonomiky,vývoj hospoda ení svazk územní samosprávy a po átky hospoda ení národních výbor , Praha, 1986 14 více viz: Zelenka V., Kapitoly z d jin eskoslovenské ekonomiky,vývoj hospoda ení svazk územní samosprávy a po átky hospoda ení národních výbor , Praha, 1986

10

V období 2. sv tové války p estalo existovat eskoslovensko jako suverénní stát. 15.3. 1939 byl z ízen Protektorát echy a Morava a výkonná moc byla p enesena na velitele íšské armády. V oblasti místní správy došlo k t mto zm nám. Vrchní zemští radové se postavily do ela tzv. obrlandrát , které ídily jednak správu p evzatou íší a vykonávaly dozor nad orgány protektorátní územní správy a fakticky ídily jejich innost. Skladba rozpo t se pod izovala íšské struktu e a postupn prošel zm nami i da ový systém a dávkový systém. Vedle výnosu z majetku byly hlavním p íjmem zemské p irážky k daním. Po zrušení n kterých daní zem , okresy i obce dostaly pevné p íd ly. U okres byly dominantní p edevším p íjmy z vlastního majetku a podnik , dále z p irážek k p ímým daním, ty ale byly postupn nahrazeny pevnými p íd ly. Podobn to bylo i u obcí.15

2.3. Vývoj po 2. sv tové válce Vládním na ízením . 4/1945 Sb., o volb a pravomoci národních výbor se vytvo ily místní, okresní a zemské národní výbory. Místní národní výbory m ly být z ízeny ve všech obcích a vykonávat pravomoc a p sobnost dosud náležející obecním orgán m. V okresech se ustavovaly okresní národní výbory, které m ly v obvodu své p sobnosti spravovat všechny ve ejné záležitosti, které nenáležely jiným orgán m. Na úrovni zemí vznikaly zemské národní výbory. Oficiáln

byla zachována dvojkolejnost výkonu státní správy, ale komunisté

prosazovali národní výbory jako orgány kumulující moc usnášecí a výkonnou. K 1.1. 1949 (tzv. Ústavou 9. kv tna z roku 1948) byly zrušeny zem a z ízeny kraje a krajské národní výbory. Národní výbory byly definovány jako orgány socialistické státní moci a správy v krajích. V roce 1982 byly z ízeny st ediskové obce, v nichž p sobil místní národní výbor s rozší enou p sobností. Vytvo ení st ediskových obcí m lo integrovat malé obce, ve skute nosti ale st ediskové obce prosazovaly své zájmy na úkor menších obcí. Pokud jde o hospoda ení, v roce 1946 byly znovu zavedeny p irážky k p ímým daním, které ale plynuly do státního rozpo tu, byly zavedeny dávky a systém pevných p íd l . V prvních letech existence národních výbor došlo k tomu, že se rozpo ty propadly do hlubokých schodk . V polovin roku 1948 dosahoval schodek obcí a okres 13,462 milion K s a byl velmi nerovnom rn rozložen.16 Hospoda ení samosprávných celk tak navázalo na „tradici“ prvorepublikových samospráv. Do roku 1948 byla tato situace ešena tak, že obce dostávaly ze státní pokladny p íd ly pro úpravu dluh . Tento nástroj se mi nezdá vhodný,

15 16

více viz. Mates P., Matula M., Kapitoly z d jin a teorie ve ejné správy, VŠE, Praha, 1999 více viz: Zelenka V., Kapitoly z d jin eskoslovenské ekonomiky,vývoj hospoda ení svazk územní samosprávy a po átky hospoda ení národních výbor , Praha, 1986

11

protože nemotivuje samosprávné celky k lepšímu hospoda ení, zbavuje je odpov dnosti za vzniklý dluh Významnou složkou p íjm národních výbor byly místní dávky a poplatky. K 31.12.1949 byl znárodn n majetek obcí, což znamenalo faktický zánik místní samosprávy. Rozpo ty národních výbor se staly sou ástí státního rozpo tu. P íjmy národních výbor tvo ily p edevším p íjmy z komunálních podnik , p íjmy z místních daní, dávek a poplatk subvencí.

podle celostátních pravidel a p íd ly ze státního rozpo tu ve form dotací Propojení

rozpo t

národních

k p erozd lovacím proces m a zárove

výbor

se

státním

rozpo tem

i

vedlo

národní výbory ztratily zodpov dnost za pln ní

p íjmové stránky rozpo tu. Navíc státní rozpo et p evzal dluhy celé samosprávy, krom zahrani ních dluh m sta Prahy a Karlových Var . Obce dále nesm ly p ijímat nové p j ky a plánované investice se hradily ze státního rozpo tu.17 K dalším radikálním zm nám došlo po rozpadu sov tského bloku. Na našem území byly zrušeny národní výbory na všech úrovních. Samosprávu vykonávaly obce a okresy. Na za átku 2002 byly zrušeny okresy resp. okresní ú ady, ale ukázalo se, že st edový lánek ízení chybí, a tak byly reformou ve ejné správy znovu zavedeny kraje. Sou asný právní stav samosprávy je popsán v kapitole 2.4. Je z ejmé, že s problematikou zadluženosti na úrovni samospráv se dnešní obce nesetkávají poprvé. Za hlavní p í inu považuji nerovnom rný nár st povinností na stran jedné a pomalé zvyšování p íjm rozpo t obcí na stran druhé. S tímto problémem se obce potýkaly od po átku vzniku samosprávy až dodnes. Díky

ty iceti let m, kdy u nás

samospráva neexistovala, byla p erušena kontinuita vývoje samospráv, jejich pravomocí rozhodování a hospoda ení. Po listopadových zm nách se musely a dodnes musí u it ešit nastalé problémy znovu. Zadluženost municipalit byla ešena r znými zp soby, které v sou asnosti nejsou vhodné, proto si myslím, že by se eská republika m la inspirovat spíše ve vysp lých evropských státech, kde tato problematika byla ešena kontinuáln a mají s ní v tší zkušenosti.

2.4. Legislativní úprava samosprávy podle v sou asnosti platných p edpis V zákon

. 1/1993 Sb., Ústav

v hlav sedmé. Podle lánku 99 se lení

eské republiky je územní samospráva upravena eská republika na obce, které jsou základními

územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. 17

více viz: Peková J, Finance územní samosprávy, Victoria Publishing, a.s., Praha , 1995

12

Uzemní samosprávné celky jsou ve ejnoprávní korporace. Korporace se vyzna ují t mito charakteristikami (Svoboda K., Základy správního práva, VŠE, Praha, 1996, str. 35-38 ) •

korporace jsou sdružení osob za ú elem dosažení ur itého cíle (nap . ob ané obce),

•

družené osoby spolup sobí p i pln ní úkol

korporace (nap . ob ané volí a jsou

voleni), •

jsou to právnické osoby ,

•

jsou nadány mocenskou pravomocí (nap . vydávání obecn

závazných právních

p edpis nebo konkrétních rozhodnutí), •

jsou relativn nezávislé na státu (podléhají státnímu dozoru, ten je ale omezen na základ zákona, dozor lze provád t jen zákonem stanoveným zp sobem). Krom

územních korporací se m žeme setkat s korporacemi profesními nebo

zájmovými. Podle lánku 100 jsou územní samosprávné celky spole enstvími ob an , která mají právo na samosprávu. Jak vysv tlit pojem samospráva? „Správa je soubor

inností, které mají zám rný charakter, jsou uskute ovány

v relativn trvale organizovaných celcích, v objektivn vymezeném rámci a již jsou zam eny na dosažení ur itého cíle a sou asn jde o zajišt ní t ch proces , jimiž se správa uskute uje.“ (Kol., Úvod do regionálních v d a ve ejné správy, Aleš en k s.r.o., Plze , 2002, str. 321) Správa m že být vykonávána jako ve ejná nebo soukromá. Ve ejná správa je vykonávána ve ve ejném zájmu. Vykonávají ji ty subjekty, kterým je to p id leno zákonem jako povinnost. Ve ejná správa je systém, který se skládá ze dvou podsystém

státní správa a

samospráva. Samospráva je výsledek delegování ve ejné správy na jiné, nestátní, subjekty. Tak vznikly korporace, kterým stát p enechal ur itý okruh záležitostí, které tyto korporace spravují samostatn v rámci, který ur ují zákony a jiné právní p edpisy. Stát do její innosti nem že svévoln zasahovat.18 Zákon stanoví správní obvody každého samosprávného celku, na kterém vykonává svoji p sobnost. Každá obec je vždy sou ástí vyššího územního samosprávného celku. Vytvo it nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem. Konkrétn je to ústavní Zákon . 347/1997 Sb., o vytvo ení vyšších územních samosprávných celk a o zm n ústavního Zákona eské národní rady . 1/1993 Sb., Ústava eské republiky ve zn ní pozd jších p edpis . Podle 18

lánku 101 jsou obce i vyšší územní samosprávné celky

vice viz: Kol. Úvod do regionálních v d a ve ejné správy, Aleš en k s.r.o., Plze , 2002, str. 323

13

spravovány samostatn

zastupitelstvem. Mohou mít vlastní majetek a hospoda í podle

vlastního rozpo tu. Do jejich innosti m že stát zasahovat jen v p ípadech a zp sobem stanoveným zákonem. Takto se v praxi projevuje princip decentralizace (p enos kompetencí na nižší stupn správy, zárove dochází k p erušení vztah nad azenosti) a subsidiarity (dochází k p enosu pravomocí na nižší stupn správy, ale zárove se hledí na kritéria p im enosti efektivnost innosti, kvalita innosti aj. ). Znamená to, že na obce a kraje jsou p evád ny nejen pravomoci rozhodovat, ale také odpov dnost za vlastní rozhodnutí. Protože jsou to ale ve ejnoprávní subjekty, které hospoda í s ve ejnými zdroji, ponechává si stát možnost vykonávat nad nimi dozor.

lánek 102 íká, že lenové zastupitelstev jsou voleni tajným hlasováním na základ

všeobecného, rovného a p ímého volebního práva. Funk ní období je ty leté.

lánek 104

upravuje p sobnost zastupitelstev. Ta m že být stanovena pouze zákonem. Zastupitelstvo obce rozhoduje ve v cech samosprávy, pokud nejsou zákonem sv eny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku. Zastupitelstva mohou v mezích své p sobnosti vydávat obecn závazné vyhlášky. V eské republice se uplat uje princip nep ímého hlasování, nep ímé demokracie. Tzn., že hlasují volení zástupci, reprezentanti, kte í vzešli z voleb. V p ípad v tšinového pravidla hrozí n která nebezpe í. T mi jsou schválení i neefektivních a dokonce nespravedlivých návrh , projekt nebo program nebo tzv. tyranie v tšiny, kdy v tšina získává výhody na úkor menšiny. Tato nebezpe í však lze eliminovat zavedením pravidla kvalifikované v tšiny, kdy je t eba k p ijetí rozhodnutí v tší po et hlas , než u prosté v tšiny. V našem právním ádu se kvalifikovaná v tšina uplat uje nap . u schvalování zm n ústavního zákona, kdy je t eba 3/5 shoda všech poslanc .19 V obecních zastupitelstvech je „k platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volb je t eba souhlasu nadpolovi ní v tšiny všech len zastupitelstva.“ (§ 87 Zákona . 128/2000 Sb., o obcích). Dvojkolejnost správy zakládá lánek 105, podle kterého lze zákonem sv it orgán m samosprávy výkon státní správy. Podrobn jsou upraveny postavení obcí a kraj v Zákonech . 128/2000 Sb., o obcích (obecní z ízení), a .129/2000 Sb, o krajích (krajské z ízení) . Zákon . 128/2000 Sb., o krajích upravuje obecn postavení kraj , p sobnost kraj , orgány kraj , orgány zastupitelstva a rady, dozor, vztah ministerstev a vlády k územním samosprávným celk m a kontrolu výkonu p enesené p sobnosti obcí. Kraje jsou územním

19

Kubátová K., Hamerníková B., Ve ejné finance, Eurolex Bohemia, 2000, str. 109

14

spole enstvím ob an s právem na samosprávu, to vyplývá z §1. Kraje mají vlastní p íjmy vymezené zákonem a majetek. Hospoda ení stanoví zákon. Kraj m že vystupovat v právních vztazích svým jménem a nese odpov dnost z nich vyplývající. Kraj m že vstupovat do soukromoprávních vztah , je povinen plnit závazky, které z nich vyplývají, stejn jako jiné právnické nebo fyzické osoby. Svými chybnými rozhodnutími m že p ijít o majetek nebo finan ní prost edky, zadlužit se na n kolik generací dop edu apod. Vzhledem k tomu, že hospoda í z s ve ejnými prost edky, musí být p i rozhodování velmi opatrný. Kraj spravuje zastupitelstvo kraje, další orgány kraje jsou rada kraje, hejtman kraje a krajský ú ad. Úkolem kraje je pe ovat o rozvoj svého území a pot eby svých ob an . Ve ejnoprávní korporace má za úkol poskytovat ve ejné služby a statky tak, aby uspokojila pot eby svých len . Jedná v jejich zájm , ne v zájmu len

zastupitelstva. Samostatná

p sobnost je upravena zejména § 35 a 36 tohoto zákona. Do samostatné p sobnosti spadají tyto innosti: p edkládat návrhy zákon Poslanecké sn movn , p edkládat návrhy Ústavnímu soudu na zrušení právních p edpis , má-li za to, že jsou v rozporu se zákonem, vydávat obecn závazné vyhlášky kraje, koordinovat rozvoj územního obvodu, schvalovat programy rozvoje územního obvodu kraje podle zvláštních zákon , zajiš ovat jejich realizaci a kontrolovat jejich pln ní, schvalovat územn plánovací dokumentaci pro území kraje a vyhlašovat její závazné ásti obecn závaznou vyhláškou kraje, schvalovat koncepce rozvoje cestovního ruchu na území kraje, zajiš ovat jejich realizaci a kontrolovat jejich pln ní, volit zástupce kraje do regionálních rad region soudržnosti, stanovit rozsah základní dopravní obslužnosti pro území kraje, rozhodovat o spolupráci kraje s jinými kraji a o mezinárodní spolupráci, schvalovat rozpo et kraje a schvalovat záv re ný ú et kraje, z izovat a rušit p ísp vkové organizace a organiza ní složky kraje; k tomu schvalovat jejich z izovací listiny, rozhodovat o založení a rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, spole enské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy, rozhodovat o ú asti v již založených právnických osobách, delegovat zástupce kraje, na valnou hromadu obchodních spole ností, v nichž má kraj majetkovou ú ast, navrhovat zástupce kraje do ostatních orgán obchodních spole ností, v nichž má kraj majetkovou ú ast, a navrhovat jejich odvolání, volit a odvolávat hejtmana, nám stka (nám stky) hejtmana a další leny rady z ad svých len a odvolávat je z funkce, stanovit po et uvoln ných len rady, jakož i funkce, pro které budou lenové zastupitelstva uvoln ni a od kterého dne, z izovat a zrušovat výbory, volit a odvolávat jejich p edsedy a leny, rozhodovat o odm nách neuvoln ným

len m zastupitelstva a o odm nách, stanovit zásady pro poskytování

cestovních náhrad len m zastupitelstva, rozhodovat o pen žitých pln ních spojených s 15

výkonem funkce len výbor , komisí a zvláštních orgán fyzickým osobám, které nejsou leny zastupitelstva, ud lovat ceny kraje, plnit další úkoly stanovené zákonem. Zastupitelstvu je dále vyhrazeno v samostatné p sobnosti rozhodování o t chto majetkoprávních úkonech kraje: nabytí a p evod nemovitých v cí, poskytování v cných a pen žitých dar podle zvláštního zákona v hodnot nad 100 000 K jedné fyzické nebo právnické osob

v kalendá ním roce, poskytování dotací ob anským sdružením,

humanitárním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám p sobícím na území kraje v oblasti mládeže, sportu a t lovýchovy, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury, vzd lávání a v dy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany zví at a životního prost edí v hodnot nad 200 000 K jedné fyzické nebo právnické osob v kalendá ním roce, nejedná-li se o ú elové dotace z prost edk státního rozpo tu, poskytování dotací obcím z rozpo tu kraje a kontrola jejich využití, vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 200 000 K , zastavení movitých v cí nebo práv v hodnot vyšší než 200 000 K , dohody o splátkách s lh tou splatnosti delší než 18 m síc , postoupení pohledávky vyšší než 200 000 K , uzav ení smlouvy o p ijetí a poskytnutí úv ru, p j ky, o p evzetí ru itelského závazku, o p istoupení k závazku a ke smlouv o sdružení, zastavení nemovitostí, vydání komunálních dluhopis , stanovení majetkové ú asti na podnikání jiných právnických osob, pen žité a nepen žité vklady do právnických osob. Další pravomoci samostatné p sobnosti jsou stanoveny v § 59. Je to p edevším právo zabezpe ovat hospoda ení podle schváleného rozpo tu, provád t rozpo tová opat ení v rozsahu sv eném zastupitelstvem, stanovit po et zam stnanc kraje za azených do krajského ú adu, do zvláštních orgán kraje a do organiza ních složek a objem prost edk na platy t chto zam stnanc , na návrh editele krajského ú adu, jmenovat a odvolávat vedoucí odbor krajského ú adu v souladu se zvláštním zákonem; jmenování nebo odvolání vedoucích odbor bez návrhu editele je neplatné, z izovat a zrušovat podle pot eby komise rady, jmenovat a odvolávat z funkce jejich p edsedy a

leny, ukládat krajskému ú adu úkoly v oblasti

samostatné p sobnosti a kontrolovat jejich pln ní, p ezkoumávat opat ení p ijatá krajským ú adem v samostatné p sobnosti, vy izovat návrhy, p ipomínky a podn ty obcí a právnických osob z územního obvodu kraje, stanovit pravidla pro p ijímání a vy izování petic a stížností, vykonávat zakladatelské a z izovatelské funkce ve vztahu k právnickým osobám, organiza ním složkám, které byly z ízeny nebo založeny krajem nebo které byly na kraj p evedeny zvláštním zákonem, v etn jmenování a odvolávání jejich editel a stanovení jejich platu a odm n; k tomu pravideln jedenkrát ro n projednávat zprávu o jejich innosti, o pln ní jejich úkol , pro které byly založeny nebo z ízeny, a p ijímat p íslušná opat ení k 16

náprav , rozhodovat ve v cech kraje jako jediného spole níka obchodní spole nosti, rozhodovat o uzavírání nájemních smluv a smluv o výp j ce; tuto p sobnost m že rada sv it p íslušnému odboru krajského ú adu zcela nebo z ásti, projednávat a ešit návrhy, p ipomínky a podn ty p edložené jí leny zastupitelstva nebo komisemi rady, o poskytování dotací ob anským sdružením, humanitárním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám p sobícím v oblasti mládeže, sportu a t lovýchovy, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury a vzd lávání, v dy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany zví at a životního prost edí; tyto dotace nesmí p evýšit 200 000 K jednomu ob anskému sdružení, jedné humanitární organizaci nebo jedné právnické nebo fyzické osob v kalendá ním roce, o vzdání se práva a prominutí pohledávky nep evyšující 200 000 K , o zastavení movitých v cí nebo práv v hodnot nep evyšující 200 000 K , o uzavírání dohod o splátkách s lh tou splatnosti nep evyšující 18 m síc , o nabytí a p evodu movitých v cí na kraj v etn pen z, o poskytování v cných a finan ních dar

do 100 000 K

v jednotlivých p ípadech. Ú elem t chto dotací je, aby motivovaly místí podnikatele nebo ob anská sdružení k innosti, kterou by kraj nezvládla poskytovat v dostate né mí e a kvalit , nebo by mu chyb li kvalifikovaní pracovníci. Do samostatné p sobnosti pat í i ukládání pokut podle § 11 Zákona . 120/2000 Sb., o krajích. P enesená p sobnost je upravena v § 29. Orgány kraje vykonávají na svém území p enesenou p sobnost ve v cech, které stanoví zákon a na její výkon dostávají p ísp vek ze státního rozpo tu. Pravomoci v oblasti p enesené p sobnosti sv ují kraj m

innosti, které souvisí

s rozvojem vlastního území. ást pravomocí se týká hospoda ení a rozpo tování a nakládání s finan ními prost edky. Poslední okruh inností se týká zabezpe ení innosti kraje a jeho orgán . Orgány kraje mají relativn rozsáhlé pravomoci, kterými ovliv ují každodenní život obyvatel. Zákon o obcích je obecná norma, upravující postavení obcí, samostatnou a p enesenou p sobnost obcí, orgány obcí a statutární m sta. Podle § 1 toho zákona je obec základním územním samosprávným spole enstvím ob an ; tvo í územní celek, který je vymezen hranicí území obce. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpov dnost z t chto vztah vyplývající. Zejména pro malé obce m že být riziko vstupovat do soukromoprávních vztah , protože nemá dostatek kvalifikovaných odborník ani finan ních prost edk , aby se na n mohly 17

obrátit. Jim hrozí riziko, že uzav ou nep íznivé smlouvy, na které budou doplácet ješt další generace ob an . Úkolem obce je pe ovat o všestranný rozvoj svého území a o pot eby svých ob an ; p i pln ní svých úkol chrání též ve ejný zájem. Orgány obce jsou zastupitelstvo obce rada obce, starosta, obecní ú ad a zvláštní orgány obce. §35 upravuje samostatnou p sobnost obce. Do té pat í záležitosti, které jsou v zájmu obce a ob an obce, pokud nejsou zákonem sv eny kraj m nebo pokud nejde o p enesenou p sobnost orgán obce nebo o p sobnost, která je zvláštním zákonem sv ena správním ú ad m jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné p sobnosti obce sv í zákon. Obec v samostatné p sobnosti ve svém územním obvodu dále pe uje v souladu s místními p edpoklady a s místními zvyklostmi o vytvá ení podmínek pro rozvoj sociální pé e a pro uspokojování pot eb svých ob an . Jde p edevším o uspokojování pot eby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spoj , pot eby informací, výchovy a vzd lávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany ve ejného po ádku. Konkrétn jsou to záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102: Pat í sem schvalovat program rozvoje obce, schvalovat územní plán obce a regula ní plán a vyhlašovat jejich závazné ásti obecn závaznou vyhláškou, schvalovat rozpo et obce a záv re ný ú et obce,z izovat trvalé a do asné pen žní fondy obce, z izovat a rušit p ísp vkové organizace a organiza ní složky obce, schvalovat jejich z izovací listiny, rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, spole enské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhodovat o ú asti v již založených právnických osobách, delegovat zástupce obce, navrhovat zástupce obce do ostatních orgán obchodních spole ností, v nichž má obec majetkovou ú ast, a navrhovat jejich odvolání, vydávat obecn závazné vyhlášky obce, rozhodovat o vyhlášení místního referenda, navrhovat zm ny katastrálních území uvnit obce, schvalovat dohody o zm n hranic obce a o slu ování obcí, stanovit po et len rady obce, volit z ad len zastupitelstva obce starostu, místostarosty a další leny rady obce (radní) a odvolávat je z funkce, ur ovat funkce, pro které budou lenové zastupitelstva obce uvoln ni, z izovat a rušit výbory, volit jejich p edsedy a další leny a odvolávat je z funkce, volit starostu, místostarosty a další leny rady obce (radní) a odvolávat je z funkce, stanovit po et len rady obce, jakož i po et dlouhodob uvoln ných len tohoto zastupitelstva, z izovat a zrušovat výbory, volit jejich p edsedy a další leny a odvolávat je z funkce, stanovit výši odm n neuvoln ným len m zastupitelstva obce, z izovat a zrušovat obecní policii, rozhodovat o spolupráci obce s jinými obcemi a o form této spolupráce, rozhodovat o z ízení a názvech ástí obce, o názvech ulic a dalších ve ejných prostranství, ud lovat a odnímat 18

estné ob anství obce a ceny obce, stanovit zásady pro poskytování cestovních náhrad len m zastupitelstva obce, rozhodovat o pen žitých pln ních poskytovaných fyzickým osobám, které nejsou leny zastupitelstva obce, za výkon funkce len výbor . Zastupitelstvo rozhoduje o majetkoprávních úkonech: nabytí a p evod nemovitých v cí v etn vydání nemovitostí podle zvláštních zákon , p evod byt a nebytových prostor z majetku obce, poskytování v cných dar v hodnot nad 20 000 K a pen žitých dar ve výši nad 20 000 K fyzické nebo právnické osob

v jednom kalendá ním roce, poskytování dotací nad 50 000 K

v

jednotlivých p ípadech ob anským sdružením, humanitárním organizacím a jiným fyzickým nebo právnickým osobám p sobícím v oblasti mládeže, t lovýchovy a sportu, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury, vzd lávání a v dy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany životního prost edí, uzav ení smlouvy o sdružení a poskytování majetkových hodnot podle smlouvy o sdružení, jehož je obec ú astníkem, pen žité i nepen žité vklady do právnických osob, vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 20 000 K , zastavení movitých v cí nebo práv v hodnot vyšší než 20 000 K , dohody o splátkách s lh tou splatnosti delší než 18 m síc , postoupení pohledávky vyšší než 20 000 K , uzav ení smlouvy o p ijetí a poskytnutí úv ru nebo p j ky, o poskytnutí dotace, o p evzetí dluhu, o p evzetí ru itelského závazku, o p istoupení k závazku a smlouvy o sdružení, zastavení nemovitých v cí, vydání komunálních dluhopis . Podle § 61 tohoto zákona jsou pro výkon státní správy obce rozd leny do t í stup obce vykonávající státní správu v základním rozsahu, v rozsahu pov eného obecního ú adu a obce s rozší enou p sobností. P i výkonu p sobnosti se orgány obce ídí zákony a jinými právními p edpisy (usneseními vlády, sm rnicemi úst edních správních orgán , ). Pro výkon státní správy obdrží obce p ísp vek ze státního rozpo tu. Krom zákon , vydávaných zákonodárnou mocí v eské republice, je samospráva upravena také Evropskou chartou místní samosprávy. Je to základní evropský standard, který obsahuje zásady výstavby místní demokracie. Chartu podepsaly tém

všechny lenské státy

Rady Evropy v roce 1985. Pro eskou republiku se stala závazná v zá í 1999. V lánku 3 Charty je samospráva definována jako „právo a schopnost místních spole enství v mezích daných zákonem na svou odpov dnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou ást v cí ve ejných.“ (Evropská charta místní samosprávy . 181/1999Sb.) Stejn jako v eském zákon je zde zd razn na odpov dnost spole enství za vlastní rozhodnutí, což klade nároky na leny zastupitelstev. V oblasti hospoda ení zakládá l.9 Evropské charty místní samosprávy tato práva:

19

•

spole enství mají právo na p im ené vlastní finan ní zdroje, se kterými mohou voln nakládat,

•

finan ní zdroje jsou úm rné odpov dnosti stanovené zákonem a ústavou,

•

alespo

ást zdroj pochází z místních daní (tímto lánkem se eská republika necítí

být vázána), •

finan ní systémy, na nichž se zakládají zdroje, musí být natolik r znorodé a pružné, aby umož ovaly, že tyto zdroje budou pokud možno stále odpovídat skute nému vývoji náklad na pln ní úkol ,

•

ochrana finan n

slabších spole enství volá po zavedení postup

finan ního

vyrovnávání, jež mají korigovat d sledky nerovného rozd lování finan ních zdroj , •

s místním spole enstvím se konzultuje, jak se jim p erozd lované zdroje mají p erozd lovat.

•

dotace se pokud možno neváží na financování konkrétních projekt , nesmí likvidovat základní svobodu místních spole enství uplat ovat volné uvážení20. Fakt, že

eská republika nep ijala za sv j

lánek, který se týká místních daní

koresponduje se skute ností, že eské municipality mají minimální da ovou pravomoc a z 90% jsou ve svých p íjmech závislé na celostátním výnosu daní a legislativ , která upravuje jejich redistribuci. Další nedostatek eského systému financování obcí je v ú elovosti dotací. Tém

90%

dotací je ú elov vázáno, což obce omezuje p i jejich rozhodování o využívání finan ních prost edk . Kraje jsou v situaci, kdy hlavní zdroj jejich p íjm tvo í dotace, op t ú elov vázané.

20

více viz: 181/1999 Sb., Evropská charta místní samosprávy

20

3. P íjmy municipalit, da ová pravomoc, da ová konkurence Jedním z hlavních úkol obcí a kraj je poskytovat ve ejné statky a služby. Pro tyto statky je charakteristické, že nejsou vždy poskytovány na tržním principu – poptávky a nabídky. Výjimkou jsou smíšené statky, kdy je analýza spot ebitelských preferencí nezbytná. Mají být dostupné pro všechny ob any, tedy i ty nemajetné, tudíž se poskytují na principu solidarity za netržní ceny. Bu to úpln zdarma, kdy cena je tzv. da ová cena, nebo za ceny, které ani nepokryjí náklady a už v bec nezahrnují ziskovou p irážku, tyto ceny se n kdy nazývají uživatelské poplatky. Navíc jejich poskytování je nákladné a tudíž pro soukromý sektor neatraktivní, proto se ujímá role poskytovatele stát, obec nebo kraj, p ípadn jimi z izovaný podnik, nebo se soukromým firmám poskytne dotace z ve ejných zdroj . A práv zdroje finan ních prost edk jsou p edm tem kapitoly 3.1 a 3.2. D ležitým nástrojem pro pln ní úkol je rozpo et obce. Na rozpo et lze nahlížet jako na pen žní fond. Je to statický pohled – ukazuje, kolik finan ních prost edk má plynout do rozpo tu v daném rozpo tovém období. Dále lze na rozpo et pohlížet jako na bilanci. To je ú etní pohled na v c – aktiva rovnají se pasiva v každém okamžiku. Je možný i rozpo tový p ebytek, ale schodek je doporu ován pouze krátkodob . Na rozpo et lze nahlížet jako na zp sob prosazování cíl municipální politiky – nástrojem prosazování volebního programu, lokálních zájm

a preferencí obyvatelstva. V rozpo tu, zejména v kapitálovém, jsou

naplánovány investi ní akce, na které se obec rozhodla vy lenit finan ní prost edky. Tím, že zastupitelstvo schválí rozpo et v ur ité výši a struktu e, schválí i realizaci investi ních zám r . „Prost ednictvím rozpo tu se materiáln realizují ve ejné politiky. Míra souladu i propojenosti strategických a obsahov

v cných dokument

s rozpo tem a rozpo tovým

výhledem vypovídá o úsp šnosti pln ní volebních program .“ ( Finance územní samosprávy – nástroj ízení a realizace ve ejných politik, Ro enka HN 2002, Praha 2002, str. 137) Hospoda ení obcí se ídí Zákonem

. 250/2000 Sb., o rozpo tových pravidlech

územních rozpo t . V § 2 toho zákona jsou vyjmenovány nástroje finan ního hospoda ení. Krom výše zmín ného rozpo tu je to rozpo tový výhled. § 4 zákona 250/2000 Sb., pohlíží na rozpo et jako na finan ní plán. Pro sestavování rozpo tu platí n kolik zásad:

21 22

•

každoro ní sestavování (rozpo tový rok je shodný s kalendá ním)21,

•

dlouhodobá vyrovnanost (p i sestavování se vychází z víceletého výhledu)22,

§ 4 odst. 2) zákona . 250/2000 Sb., o rozpo tových pravidlech územních rozpo t § 4 odst 3) zákona . 250/2000 Sb., o rozpo tových pravidlech územních rozpo t

21

•

reálnost a pravdivost,

•

ve ejnosti p ístupný,

•

efektivnost a hospodárnost. Rozpo et obce je nepochybn významný dokument. Pln ní rozpo tu je závazné a

kontrolovatelné. Plní informa ní funkci pro ve ejnost i nad ízené orgány. N které zásady a pravidla pro sestavování rozpo tu jsou dokonce stanoveny zákonem. Pro obce mohou sloužit jako návod a zárove usnad ují zp sob kontroly nad ízeným orgán m. D ležit jší z hlediska rozhodovací innosti je pohlížet na rozpo et jako na finan ní plán, který se sestavuje nejen na každý rok, ale také na dlouhé a st ední období. St edn dobý rozpo et je popsán v páté kapitole. To umožní, aby se dlouhodob jší akce lépe plánovaly a aby se nestalo, že po dvou letech se v rozpo tu nenajdou zdroje pro dokon ení akce. Zvláš se plánují p íjmy a výdaje. Krom rozpo tu tvo í systém financování obce ješt mimorozpo tové fondy. Ty mohou být jednak ú elové a jednak neú elové. Fondy se z izují na základ rozhodnutí voleného orgánu a zpravidla p ísn ú elové. Hlavní nevýhodou fond je, že nevy erpané prost edky nelze p evést do následujícího rozpo tového období, takže dochází k neefektivnímu využívání ve ejných prost edk . V dalších kapitolách je pozornost v nována p íjm m rozpo tu, jejich kategorizaci. Závazné t íd ní p íjm a výdaj stanoví zákon. P íjmy a výdaje se t ídí dle rozpo tové skladby. P íjmy výdaje jsou rozd leny do t íd, seskupení položek, podseskupení položek a položek. T ídy jsou celkem ty i pro p íjmy (da ové, neda ové, kapitálové a p ijaté dotace). Pro výdaje jsou to t ídy b žné výdaje, kapitálové a financování. Ke každému druhu p íjmu je p id len ty místný íselný kód. Jako se rozpo et lení na kapitálový a b žný, tak i vlastní p íjmy lze lenit na b žné a kapitálové. B žné p íjmy se pravideln opakují, jsou celkem snadno p edvídatelné, dají se lépe odhadnout. Jsou ur eny na financování b žné opakující se pot eby. Dle charakteru je možné dále tyto p íjmy lenit na da ové a neda ové, dle p vodu na místní dan a p íjmy z p erozd lovacích proces

a to bu

návratné nebo nenávratné. Kapitálové p íjmy jsou

naopak jednorázové a z pravidla se využívají k financování dlouhodobých pot eb, p edevším na financování

dlouhodobých investic. Tyto p íjmy lze op t dále

lenit na vlastní a

z p erozd lovacích proces . Myslím, že len ní na b žný a kapitálový rozpo et, resp. b žné a kapitálové p íjmy umož uje municipalit sledovat, jaké má náklady na provoz. Tato ást rozpo tu by m la být p ebytková. Z b žných a kapitálových p íjm jsou financovány innosti jiného druhu. Výdaje 22

na investice jsou jedine né, neopakovatelné a dlouhodobé. Proto je t eba odd lit je od výdaj na provozní záležitosti. Toto len ní umožní municipalit plánovat lépe výdaje na investi ní zám ry. Další len ní je na p íjmy vlastní a cizí.

3.1. Vlastní p íjmy Dle mého názoru je pojem vlastní p íjmy pon kud zavád jící. Obecn se mezi n zahrnují p íjmy, které obec obdrží v podob da ových p íjm a prost edky, které vybere v podob místních poplatk , které jsou z hlediska da ové teorie dan mi. Tyto p íjmy mají spole né to, že je obec nevrací, nep edstavují pro ni závazek do budoucna. Da ové p íjmy jsou ze zákona nárokové a obec m že rozhodovat o jejich alokaci, na rozdíl od dotací, které rovn ž nep edstavují budoucí závazek, ale jsou bu

vázané na ú el použití nebo jsou

nenárokové. Myslím ale, že by mezi tyto p íjmy m ly být zahrnovány pouze ty, jejichž výnos m že obec ovlivnit, o kterých m že samostatn rozhodovat. Nejprve jsou popsány da ové p íjmy, které tvo í rozhodující ást veškerých obecních p íjm . Nejv tší pozornost je v nována majetkovým daním, které jsou málo významné co do objemu, ale zajímavé z pohledu da ového ur ení a da ové pravomoci obcí. 3.1.1 Da ové p íjmy Da ové p íjmy tvo í hlavní složku p íjmové strany rozpo tu obcí, proto je zde i stru n nastín n vývoj rozpo tového ur ení daní. Od roku 1993 se stala p íjmem rozpo t obcí da z p íjm fyzických osob – celý výnos dan z p íjm fyzických osob samostatn výd le n

inných a podíl na výnosu dan z p íjm

ze závislé innosti. Je to typ sdílené dan . Obce se o celookresní výnos d lily s okresními ú ady, pom r se n kolikrát zm nil. Mezi obce se suma rozd lovala podle po tu obyvatel k celkovému po tu obyvatel v okresu. Od roku 1994 se cely výnos dan z p íjm právnických osob, pokud poplatníkem byla sama obec.

A obcím také p ipadl celý výnos dan

z nemovitostí. V roce 1996 byla uskute n na zm na v rozpo tovém ur ení daní. Nejv tší zm na prob hla u dan z p íjm fyzických osob. Podíl obcí na celookresním výnosu byl 30%, okresním ú ad m p ipadlo také 30 % a zbývající ást plynula do státního rozpo tu. Z podílu obcí se ješt 2/3 rozd lovaly mezi obce dle po tu obyvatel na po tu obyvatel okresu a zbylá t etina se vracela do obce, kde m la sídlo plátcova pokladna. Cílem této zm ny bylo, aby dan byly áste n p erozd lovány podle ekonomické aktivity obyvatelstva. Výpadek v p íjmech nahradil podíl na výnosu dan z p íjm právnických osob, který by stanoven ve výši 20 % z celostátního výnosu.

23

Další zm ny prob hly v roce 2001, kdy bylo t eba do systému financování zavést kraje – nov vzniklé vyšší územn samosprávné celky. Cílem bylo i postupn zvyšovat rozhodovací pravomoci o využití jednotlivých zdroj p íjm územních celk .23 Následující tabulka podává p ehled o vývoji da ových p íjm

eské republiky od roku

1994 do sou asnosti a predikuje vývoj až do roku 2006.

23

více viz: Krupa , Provazníková, Sedlá ek, Svobodová, Gyenes: Vývoj finan ní situace obcí a m st v letech 1993-2003

24

25

Z tabulky je z ejmé, že celkové da ové p íjmy mají rostoucí tendenci. V roce 1994 byly celkové da ové p íjmy 292831 milion korun a o deset let pozd ji byly tém

dvojnásobné

540800 milion korun. Rostou jak dan p ímé tak nep ímé, ale dan p ímé tj. z p íjm fyzických a právnických osob rostou rychleji, p estože evropský trend je spíše zvyšovat podíl nep ímých daní. Od roku 1994 do roku 2002 dominovaly dan nep ímé, v roce 2003 se pom r oto il. P ehledn ji o struktu e da ových p íjm vypovídá následující graf. Jsou použity údaje z roku 2004. Graf 1 Struktura da ových p íjm

DPH

SD

CLO

DPFO

DPPO

SiD

NEMOV

MAJET

OST

Zdroj: vlastní úprava, : www.mfcr.cz

Nejvýznamn jší skupinu tvo í da ové p íjmy. Z grafu vyplývá, že nejv tší podíl na celkových da ových výnosech mají DPH, tedy nep ímá da a p ímé dan

z p íjm fyzických

a právnických osob. Dohromady ale na prvním míst jsou dan p ímé, které p edstavují 52 % všech da ových p íjm . Zajímavé jsou majetkové dan a dan z nemovitostí, které mají velice malý podíl. V celém sledovaném období od roku 1994 do 2006 nep esáhl podíl daní z nemovitostí na celkových da ových p íjmech 2 %. Jejich význam ale spo ívá v tom, že celý jejich výnos plyne do rozpo tu obcí. Navíc je výnos pro jednotlivé obce relativn stabilní, protože závisí na po tu nemovitostí v katastru obce a ten se asto nem ní. O výnosu da ových p íjm rozhoduje Zákon . 243/2000 Sb., o rozpo tovém ur ení výnos n kterých daní územním samosprávným celk m a n kterým státním fond m. Podle §4 tohoto zákona jsou t mito p íjmy: •

výnos dan z nemovitostí; p íjemcem je ta obec, na jejímž území se nemovitost nachází,

•

podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu dan z p idané hodnoty,

26

•

podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu dan (záloh na da ) z p íjm fyzických osob ze závislé innosti a funk ních požitk , odvád né zam stnavatelem jako plátcem dan podle zákona o daních z p íjm ,

•

podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu dan (záloh na da ) z p íjm fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby,

•

podíl na 20,59 % z 60 % z celostátního hrubého výnosu dan (zálohy na da ) z p íjm fyzických osob sníženého o výnosy uvedené v p edchozích odstavcích,

•

podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu dan z p íjm právnických osob,

•

30 % z výnosu záloh na da z p íjm fyzických osob, které mají na území obce bydlišt ke dni jejich splatnosti, a výnosu dan (vyrovnání a dodate n p iznaná nebo dodate n vym ená da ) z p íjm fyzických osob, které m ly na území obce bydlišt k poslednímu dni zda ovacího období, k n muž se da ová povinnost vztahuje, s výjimkou dan vybírané srážkou podle zvláštní sazby a s výjimkou dan (záloh na da ) z p íjm ze závislé innosti a z funk ních požitk srážených a odvád ných plátcem dan . Bydlišt m se pro ú ely tohoto zákona rozumí místo trvalého pobytu fyzické osoby,

•

da z p íjm právnických osob v p ípadech, kdy poplatníkem je p íslušná obec, s výjimkou dan vybírané srážkou podle zvláštní sazby,

•

podíl na 1,5 % z celostátního hrubého výnosu dan (záloh na da ) z p íjm fyzických osob ze závislé

innosti a z funk ních požitk , odvád né

zam stnavatelem jako plátcem dan z p íjm , s výjimkou dan z p íjm fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby. Podíl každé obce ur í vyhláškou Ministerstvo financí R. Jaké tedy je p erozd lování daní mezi obcemi? Obce jsou rozd leny do velikostních kategorií podle po tu obyvatel a každé velikostní kategorii je p ed len koeficient, který vyjad uje podíl na sdílených daních. V následující tabulce je na modelovém roce 2003 ukázáno, jaké jsou rozdíly v da ových p íjmech obcí na obyvatele u sdílených daní.

27

Tabulka 2 Sdílené dan Koeficient velikostní kategorie obcí

Obce s po tem obyvatel od do

Podíl sdílených daní na obyvatele (K )

0,421

do 100

3 212

0,537

101--200

4 104

0,563

201--300

4 348

0,588

301--1500

4 619

0,597

1501--5000

4 677

0,615

5001--10 000

4 833

0,701

10 001--20 000

5 478

0,71

20 001--30 000

5 799

0,744

30 001--40 000

5 332

0,814

40 001--50 000

6 379

0,848

50 001--100 000

6 635

1,039

100 001--150 000

8 121

1,671

150 001 a výše

13 090

2,761 hlavní m sto Praha

22 110

celkem eská republika 7 816 Zdroj: vlastní úprava tabulky na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6188327 19.2.2006

Je patrné, že velikostní kategorie obcí a jim p id lené koeficienty nejsou optimální, protože z takto nastaveného systému jednozna n profitují velká m sta. Pr m rné hodnoty 7816 K na obyvatele za rok dosahují pouze m sta s více než 100 000 obyvateli. Nejv tší da ový výnos na obyvatele má hlavní m sto Praha a to sedmkrát v tší než obce s mén než 101 obyvateli. Myslím, že je zde veliká disproporce v da ových p íjmech mezi jednotlivými obcemi. Navíc velká m sta mohou p i poskytování ve ejných statk dosahovat ur ité úspory z rozsahu a produkovat tak ve ejné statky levn ji. To je vlastn

otázka efektivnosti

poskytování ve ejných statk , na jaké úrovni je ješt poskytovat, aby to bylo ekonomicky únosné. Malé obce se pak stávají nesob sta né a za ú elem pln ní svých povinností se finan n slu ují s okolními obcemi. 3.1.1.1. Podrobn

Majetkové dan , jejich konstrukce

rozebrány jsou dan

majetkové, protože mají zvláštní postavení mezi

da ovými p íjmy. Za prvé celý výnos t chto daní plyne do obecních rozpo t . Výnos plyne té obci, v jejímž katastrálním území se nemovitost nachází. Za druhé u t chto daní se m žeme setkat s problematikou da ové pravomoci obcí a s ní související da ovou konkurencí. Výhodou majetkových daní je to, že p edm t dan (nemovitost) je vid t, nedá se schovat a tudíž je dob e kontrolovatelná. Jako d vod, který opodstat uje existenci majetkových daní se 28

uvádí, že obec je ochránce majetku a majetek zhodnocuje nap íklad budováním infrastruktury. Navíc se zde m že zdanit bohatství, které uniklo dani z p íjm . Argumentem proti této dani je, že nemovitost se po izuje z p íjmu, který už byl zdan n. Výnos t chto daní je velmi nízký, proto je n které státy ruší. P íkladem m že být Slovensko, které v rámci da ové reformy zrušilo všechny majetkové dan .24 Dan z nemovitostí jsou p edm tem zákona . 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí. Konstrukce daní z nemovitostí je podrobn ji popsána, protože jsou to jediné dan v eské republice, kdy m že obec uplatnit da ovou pravomoc. Svoji pravomoc uplat uje prost ednictvím obecn

závazných vyhlášek, což znamená, že tato pravomoc spadá do

samostatné p sobnosti obcí. Nejprve je popsána da

z pozemk . Nej ast ji je poplatníkem této dan

vlastník

pozemku, což m že být i stát nebo jeho organiza ní složka. M že jím ale být také právnická osoba, která má právo pozemek trvale užívat i nájemce, pokud jde nap .o pozemky evidované v katastru nemovitostí. Mnoha pozemk

se týká osvobození. Osvobozeny jsou nap íklad pozemky ve

vlastnictví státu nebo obce, na jejímž katastrálním území se nacházejí, to by vlastn znamenalo, že obec platí da

sama sob , dále pozemky ve ejn

p ístupných park ,

zem d lské pozemky na dobu p ti let a lesní pozemky na dvacet p t let po rekultivaci, pozemky ur ené pro ve ejnou dopravu atd. Základ dan se liší podle druhu pozemku. Jedná-li se o ornou p du, vinici, chmelnici, zahradu, ovocný sad a trvalé travní porosty, je základem cena p dy, která se zjistí jako sou in vým ry pozemku v m2 a pr m rné ceny p dy, která je stanovena vyhláškou, kterou vydává Ministerstvo zem d lství

R po dohod s Ministerstvem financí

R. U hospodá ských les ,

rybník s intenzivním chovem ryb je základem dan cena pozemku, zjišt ná podle cenových p edpis

k 1.lednu zda ovacího období nebo sou in vým ry v m2 a ástky 3,80 K . U

ostatních pozemk je základem skute ná vým ra v m2. Sazba dan je op t diferencována podle druhu pozemku, jeho využití. Orná p da, chmelnice, vinice, zahrady a ovocné sady mají sazbu 0,75 % ze základu dan u trvalých porost , hospodá ských les a rybník s intenzivním chovem ryb 0,25 %. Tato nízká sazba je zde z ejm proto, že tyto druhy pozemk mají nižší výnosnost. U ostatních pozemk

jsou

sazby 0,10 K pro zastav né plochy a nádvo í, 1 K pro stavební pozemky. Tato základní

24

více viz: Kubátová K., Da ová teorie a politika, Erolex, Praha, 2001

29

sazba se násobí koeficientem, který se liší dle velikosti obce. V následující tabulce je uveden jejich p ehled.

30

Tabulka 3 Koeficient dan z pozemk Koeficient

Po et obyvatel

0,3

do 300 obyvatel

0,6

300 až 600

1

600 až 1000

1,4

1000 až 6000

1,6

6000 až 10000

2

10000 až 25000

2,5

25000 až 50000

3,5

nad 50000 a ve Františkových lázních, Luha ovicích, Mariánských lázních a Pod bradech v Praze

4,5

Zdroj: Zákon . 338/1992 Sb. o dani z nemovitostí

Je to práv tento koeficient, kde m že obec uplatnit da ovou pravomoc. Obec m že obecn závaznou vyhláškou koeficient zvýšit o jednu kategorii a snížit až o t i kategorie. Praha m že sv j koeficient zvýšit na 5. Druhou daní z nemovitosti je da ze staveb. P edm tem této dan jsou stavby na území R, na které bylo vydáno kolauda ní rozhodnutí nebo tomuto rozhodnutí podléhají a jsou užívané podle d íve platných obecn závazných právních p edpis , byty v etn podílu na spole ných ástech stavby, pokud jsou evidovány v katastru nemovitostí. Vy aty z p edm tu dan jsou stavby p ehrad, stavby upravující vodní tok, vodovodní ady, vodárenské stavby, istírny odpadních vod kanaliza ní stoky aj. U staveb existuje široké osvobození od dan . Osvobozeny jsou nap . stavby ve vlastnictví státu, obce, na jejímž katastrálním území se nacházejí, ve vlastnictví jiného státu, církevních organizací, novostavby obytných dom ve vlastnictví fyzických osob a byty v novostavbách, pokud slouží k trvalému bydlení a to na 15 let, od roku vydání kolauda ního rozhodnutí. Poplatníci dan jsou definováni stejn , jako v p ípad dan z pozemk . Základem dan je vým ra p dorysu nadzemní ásti stavby v m2, u samostatného bytu nebo nebytového prostoru je to vým ra podlahové plochy bytu nebo nebytového prostoru, ta se násobí koeficientem 1,2. Takto vynásobená vým ra se nazývá upravená podlahová plocha. Sazba je op t diferencovaná. Pro obytné domy a jejich p íslušenství je to 1 K z vým ry p esahující 16m2. U objekt sloužících k rekreaci jsou to 3 K za 1m2 zastav né plochy. Garáže, které stojí samostatn mají sazbu 4 K za m2 zastav né plochy. U staveb, které slouží k podnikání se dále sazba liší podle toho, o jakou innost se jedná. Jde-li o zem d lskou

31

výrobu, lesní hospodá ství a vodní hospodá ství je sazba 1 K za m2 zastav né plochy, u pr myslu, stavebnictví, energetiku je sazba 5 K

za 1m2 zastav né plochy v ostatních

p ípadech je to 10 K za 1m2 zastav né plochy. Tyto základní sazby je možné zvýšit o 0,75 K za každé nadzemní podlaží. Dále je možno sazbu násobit koeficientem podle velikostní kategorie obce. Jejich p ehled udává následující tabulka. Tabulka 4 Koeficient dan ze staveb Koeficient

Po et obyvatel

0,3

do 300 obyvatel

0,6

300 až 600

1

600 až 1000

1,4

1000 až 6000

1,6

6000 až 10000

2

10000 až 25000

2,5

25000 až 50000

3,5

nad 50000, ve Františkových Lázních, Luha ovicích, Mariánských Lázních, Pod bradech Praha

4,5

Zdroj: Zákon . 338/1992 Sb. o dani z nemovitostí

I tady m že obec obecn závaznou vyhláškou koeficient zvýšit o jednu kategorii a snížit až o t i kategorie. V Praze na nejvíce 5. Navíc u jednotlivých druh staveb se v celé obci násobí sazba koeficientem 1,5, pokud ho obec stanoví obecn závaznou vyhláškou. Jak je vid t, obce mohou výnos z majetkových daní ovlivnit jen v n kterých p ípadech. Navíc je u t chto daní stanoveno široké osvobození, což obce omezuje v optimalizaci da ového výnosu. Této dani jsem v novala zvýšenou pozornost, protože má mezi dan mi zvláštní postavení. Její výnos plyne do obecních rozpo t a její výnos m že obec sama ovlivnit. O tom prvním nepochybuji. Rozpo tové ur ení daní jasn stanoví, že výnos této dan plyne do rozpo tu obce. O vlivu na výnos už ale pochybuji. První d vod je ten, že zákon stanoví mnohá osvobození (jednak asová nap . pro domy ur ené k bydlení, jednak v cná) od této dan , ímž se do velké míry omezuje p edm t a také základ dan . Menší základ znamená menší možnost ovlivnit výnos. Druhý d vod je ten, že obec m že volit mezi koeficienty, ale i v této volb je omezena zákonem nastavenými pravidly. T etí d vod je ten, že výnos této dan je v celostátním m ítku zanedbatelný a ani pro rozpo et obcí to není významná p íjmová položka (tvo í 6-7 % p íjm obce), takže vliv volby koeficientu nemá velký dopad.

32

3.1.1.2.

Da z p íjm

Tato da je uvalena jednak na d chody jednotlivc

fyzických osob a jednak na výnosy,

které plynou firmám - právnickým osobám. Ob tyto dan pat í z hlediska celostátního výnosu k nejv tším daním. Z celostátního výnosu se potom podíl 20,56 % rozd lí mezi obce. Kone ný podíl každé obce závisí na po tu obyvatel. Je li poplatníkem sama obec, pak celý výnos plyne této obci. Da

z p íjm

fyzických osob se v R vztahuje na p íjmy ze závislé

innosti, ze

samostatné výd le né innosti a funk ních požitk , z pronájmu, z kapitálového majetku a ostatních p íjm . Poplatníci mohou uplatnit adu slev na d ti, poplatníka, zvýhodn ní pro t lesn postižené, pro studenty aj. Po na tení všech t chto slev m že poplatník získat dokonce da ový bonus. Další daní z p íjm je da uvalená na právnické osoby. Její význam v posledních letech klesá a navíc se objevuje diskuse, zda tato da je oprávn ná, nebo každý výnos korporace se jednou stane p íjmem fyzické osoby (dividendy), ímž vlastn dochází k dvojímu zdan ní a navíc korporace nemá vlastní da ovou základnu. Tento jev se v R projevu tím, že se postupn snižuje sazba z 31 % v roce 2003 až na 24 % v roce 2006. Dan z p íjm pat í mezi tzv. sdílené dan .25 3.1.1.3.

Da z p idané hodnoty

Tato da pat í mezi nep ímé dan , da ové b emeno nesou spot ebitelé a da odvádí registrovaní plátci dan . Je to da uvalená na veškeré zboží a služby, tedy všeobecná, a tak nevede k distorznímu chování obyvatelstva. Navíc tato da je skrytá v cenách, takže není tak z ejmá a lidé se jí nesnaží vyhnout. Její r st relativn spolehliv vyjad uje stav ekonomiky, pokud je ekonomika v rostoucí fázi cyklu, lidé více spot ebovávají a da ový výnos roste. Její výnos je rostoucí bez v tších výkyv , jak ukazuje následující graf.26 Pouze v roce 2005 výnos DPH vzrostl, protože velká ást zboží a služeb p ešla ze skupiny se sníženou sazbou dan do skupiny se základní sazbou. DPH se adí mezi sdílené dan .

25 26

více: Zákon . 586/1992 Sb., o daních z p íjm ve zn ní pozd jších p edpis více viz: Zákon . 235/2004 Sb., o dani z p idané hodnoty

33

Graf 2 Vývoj výnosu z DPH Výnos DPH 200 000 150 000 100 000 50 000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 DPH mil. K

Zdroj: vlastní dle údaj na www.mfcr.cz

3.1.1.4.

Místní poplatky

Další skupinu vlastních p íjm municipalit tvo í místní poplatky. Podle §1 Zákona . 565/1990 Sb., o místních poplatcích mohou obce na svém území ukládat tyto poplatky: poplatek ze ps , poplatek za láze ský nebo rekrea ní pobyt, poplatek za užívání ve ejného prostranství, poplatek ze vstupného, poplatek z ubytovací kapacity, poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a

ástí m st, poplatek za

provozovaný výherní hrací p ístroj, poplatek za provoz systému shromaž ování, sb ru, p epravy, t íd ní, využívání a odstra ování komunálních odpad , poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho p ipojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace. Poplatek ze psa platí držitel psa, fyzická nebo právnická osoba. Vztahuje se na psy starší t í m síc , osvobozeni jsou psi, které vlastní osoba nevidomá, bezmocná nebo s t žkým zdravotním postižením. Poplatek je ve výši až 1500 K za kalendá ní rok za psa. U osob, které pobírají starobní, invalidní, vdovský nebo vdovecký d chod je poplatek snížen až na 200 K . U druhého a dalšího psa m že obec ud lit slevu ve výší 50 %. Poplatek se platí obci dle místa trvalého pobytu. Poplatníky poplatku za láze ský pobyt nebo rekrea ní pobyt jsou fyzické osoby, které p echodn

a za úplatu pobývají v láze ských místech nebo v místech soust ed ného

turistického ruchu. Poplatek neplatí nap íklad osoby nevidomé, bezmocné, s t žkým zdravotním postižením, osoby mladší 18 let a starší 70 let. Plátci jsou osoby (fyzické i právnické), které p echodné ubytování poskytly. Ubytovatel je povinen vést eviden ní knihy o ubytování v asovém sledu. Sazba poplatku je až 15 K za osobu za každý zapo atý den. Obec m že stanovit poplatek týdenní, m sí ní nebo ro ní paušální ástkou.

34

Poplatek za užívání ve ejného prostranství se vybírá za zvláštní užití ve ejného prostranství, nap íklad výkopové práce, umíst ní do asné stavby, za ízení cirkus , lunapark , skládek, reklamních za ízení, parkovacího místa aj. Poplatníkem jsou fyzické i právnické osoby, které prostranství užívají. Osvobozeny od poplatku jsou zdravotn postižení. Sazba stanovená zákonem je až 10 K za každý zapo atý 1m2 užívaného prostranství za každý den. U n kterých zp sob využití m že být sazba zvednuta na desetinásobek. Poplatek ze vstupného se vztahuje na kulturní, sportovní, prodejní a reklamní akce. Základem poplatku je cena vstupného snížená o da z p idané hodnoty. Poplatek odvádí fyzické nebo právnické osoby, které akci po ádají. Sazba je zákonem stanovena až na 20 % vstupného, obec m že stanovit poplatek paušální ástkou. Poplatek z ubytovací kapacity se vybírá v oblastech soust ed ného turistického ruchu a v láze ských místech z kapacity v za ízeních ur ených k p echodnému ubytování za úplatu. Poplatek se nevztahuje na za ízení pro ubytování student

a žák , za ízení sloužící

k sociálním a charitativním ú el m aj. Poplatek odvádí osoba, která ubytování poskytla a má povinnost vést eviden ní knihu. Sazba je až 4 K za využité l žko za den, ale lze jej stanovit paušální ástkou. Poplatek za povolení k vjezdu motorových vozidel do vybraných ástí m st platí fyzická nebo právnická osoba. Pokud na takovém míst fyzická osoba má trvalý pobyt, nebo tam vlastní nemovitost, poplatek neplatí.

Poplatek se vybírá za vydané povolení k vjezdu

motorových vozidel do vybraných míst. Sazba je stanovena až na 20 K za den ale m že být stanoven paušální ástkou. Dalším místním poplatkem je poplatek za výherní hrací p ístroj, který platí jeho provozovatel. Sazba je za každý výherní hrací p ístroj na t i m síce od 1000 K do 5000 K . Poplatek za provoz systému shromaž ování, sb ru, p epravy, t íd ní, využívání a odstra ování odpad platí jedna fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt nebo v obci vlastní stavbu ur enou k rekreaci. Podle toho se liší i sazba. Pokud má osoba v obci trvalý pobyt, platí ástku až 250 K za kalendá ní rok za osobu. Pokud jde o stavbu ur enou k rekreaci, stanoví se výše poplatku na základ skute ných náklad obce na sb r a svoz net íd ného odpadu až 250 K za osobu za kalendá ní rok. Poslední je poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností p ipojení na obcí vybudovanou stavbu vodovodu nebo kanalizace. Poplatek platí vlastník takového pozemku obci, na jejímž území se stavební pozemek nachází. Sazba nesmí p esáhnout rozdíl ceny

35

stavebního pozemku bez možnosti p ipojení a ceny pozemku s touto možností obec ji stanoví obecn závaznou vyhláškou na 1m2.27 Obec má možnost volby z devíti místních poplatk . Obce, které nejsou láze skými místy nebo místy soust ed ného turistického ruchu, mají možnost volby omezenou. Dále mají obce možnost ur it sazbu jednotlivého poplatku, ale pouze v mezích stanovených zákonem. I zde je da ová pravomoc omezena, navíc obce nemají možnost ovlivnit da ový základ. Výnos místních poplatk

je ve srovnání s ostatními da ovými p íjmy obce malý, i když se

v posledních t ech letech mírn zvýšil. Malý výnos dále omezuje vliv obce na své p íjmy. Na záv r této kapitoly jsem za adila graf, který podává p ehled a vývoji jednotlivých da ových p íjm . Graf 3 Struktura da ových p íjm obcí

Výše da ových p íjm

Struktura da ových p íjm obcí (v etn magistrátních m st) v letech 1993 2003 v absolutním vyjád ení Da z p íjmu 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

fyzických osob Da z p íjm právnických osob Da z nemovitosti

DPH

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Správní, místní poplatky a ostatní da ové p íjmy3)

Zdroj: Krupa , Provazníková, Sedlá ek, Svobodová, Gyenes: Vývoj finan ní situace obcí a m st v letech 19932003, str.12

Tento graf potvrzuje, že obce v eské republice mohou ovlivnit vlastní p íjmy velmi omezen . U p íjm , které jsou pro rozpo et významné nemají žádnou da ovou pravomoc. Pokud obce mohou volit sazby, pak u daní, které jsou pro rozpo et málo významné, takže do celkového výnosu daní obce v podstat nezasáhnou. 3.1.2 Da ová pravomoc Da ová pravomoc znamená možnost ovlivnit da ový základ, sazby nebo osvobození. Z p edchozího vý tu da ových p íjm je z ejmé, že obce v eské republice mají da ovou pravomoc pouze u daní majetkových a to ješt velmi malou. Všechny náležitosti dan ur uje celostátn platný zákon. Všechny da ové p íjmy jsou v R dan bu 27

více viz: Zákon . 565/1990 Sb. o místních poplatcích

36

sv ené nebo sdílené.

Sv ené dan jsou ty, které jsou vybírány dle celostátních pravidel, ale jsou celé p íjmem obcí. V podmínkách eské republiky jsou to práv majetkové dan . Jak je to se sdílenými dan mi? Správce daní, což jsou v eské republice finan ní ú ady, p evádí da ový p íjem obcím nejmén jedenkrát m sí n , pokud je tato ástka v tší než 500 K .

ástka, která je ur ena k p evodu, se zaokrouhluje na celé koruny dol . P i každém

p evodu se celkové ástky p evedené p íjemc m od po átku roku zú tují s následujícími p evody da ových p íjm tzn., že se od ástky nov vypo teného celkového nároku obcí a kraj ode te ástka již d íve zaslaná do jejich rozpo t . V praxi to probíhá takto. Ministerstvo financí dvakrát m sí n sd luje správc m dan sumární stav na p íslušných p íjmových ú tech. Každá da má vlastní ú et v eské národní bance. Tento sumární stav p edstavuje celostátní hrubý výnos dan . Ten je definován jako pen žní prost edky vybrané v pr b hu rozpo tového roku správcem dan minus vrácené pen žní prost edky. Nezahrnují se

ástky

vybrané na pokutách a ástky použité na úhradu náklad da ového ízení. Finan ní ú ady vypo ítají nároky obcí a kraj takto. Porovná se momentální výše inkasa s ástkou, ze které byl naposledy vypo ítáván nárok. Pokud došlo k nár stu inkasa, vypo tou se z p ír stku nároky jednotlivých obcí a p evedou se na jejich ú ty, pokud je p ír stek záporný, nelze prost edky p evád t. To se m že stát nap . u DPH, kdy objem nadm rných odpo tu je v tší než vlastní da ová povinnost. Celostátní hrubý výnos sdílejí rozpo ty obcí (20,59 %), kraj (8,92 %) a státní rozpo et. Základem pro výpo et nároku obce je 100 % celostátního hrubého výnosu jednotlivých typ daní, krom dan z p íjm fyzických osob, kde je to 60% a právnických osob, který je snížen o výnos dan , kterou platí sama obec. U obcí se vypo ítaná ástka rozd lí mezi jednotlivé obce tak, že se vynásobí p íslušným koeficientem velikostní kategorie a jednak procentem, který ur uje vyhláška Ministerstva financí.28 V tší da ovou pravomoc mají obce u tzv. místních poplatk . Podrobnosti jsou uvedeny v kapitolách 3.1.1.1 a 3.1.1.4. Negativním dopadem da ové pravomoci obcí je da ová konkurence. Da ová konkurence s sebou nese riziko migrace obyvatelstva a kapitálu do míst s nižší da ovou zát ží. Myslím, že toto riziko je v R omezeno tím, že neexistuje fungující trh s byty vysoké ceny, regulované nájmy, asto obtížný p ístup k úv r m a hypotékám, silná vazba na rodiny, p átele, na místo p vodu. Toto všechno zvyšuje náklady migrace. V poslední dob se spíše prosazuje trend omezení da ové konkurence (je považována za škodlivou), což znamená 28

více viz: na http://cds.mfcr.cz/cps/rde/xchg/SID-53EDF4E6-B4B3324B/cds/xsl/219_381.html 24.2.06

37

p edevším omezování da ové pravomoci samosprávných celk . Dan plynoucí do územních rozpo t , by m ly co nejmén ovlivnit chování ekonomických subjekt . Navíc proti velké da ové pravomoci hovo í tyto argumenty: •

stát ztrácí kontrolu nad finan ními toky,

•

racionální odhad místních p irážek, stejn jako stanovení místních daní je náro né, a maximalizace výnos mohou porušit vazby v území,

•

každá obec nedisponuje dostate ným množstvím kvalifikovaných kapacit, které zvládnou výb r a správu daní29. Da ová konkurence je považována za škodlivou i v mezinárodním m ítku. Opat ení

proti da ové konkurenci p ijímají i OECD a Evropská unie. V Evropské unii jsou vysoce harmonizovány p edevším nep ímé dan . 3.1.3 Neda ové p íjmy Další velkou skupinu vlastních p íjm tvo í neda ové p íjmy. Na po átku 90. let m ly významnou úlohu odvody od p ísp vkových a rozpo tových organizací, které ale v roce 1997 prudce klesly a od té doby je jejich podíl nevýznamný. Od roku 1997 za aly obce také více pronajímat sv j majetek, takže podíl t chto p íjm má rostoucí tendenci a v posledních letech je to nejv tší neda ový p íjem obcí. Na druhém míst se nacházejí p íjmy z vlastní innosti. T etí nejv tší neda ový p íjem co do objemu tvo í prodej majetku. Graf 4 Struktura neda ových p íjm obcí Struktura neda ových p íjm obcí (v mld.K )

Neda ové p íjmy

16 14

p íjmy z vlastní innosti

12

odvody RO a PO

10 p íjmy z pronájmu majetku

8 6

p íjmy z úrok

4 2 0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

p íjm y z prodeje neinv. m ajetku a ostatní ned.p íjm y

Zdroj: Krupa , Provazníková, Sedlá ek, Svobodová, Gyenes: Vývoj finan ní situace obcí a m st v letech 19932003 str.14 29

více viz: Tóth P., Trendy financování municipalit v zemích EU, Finance Magazine 3/2004, Newfinance,

Praha, 2004

38

Pokud jde o nakládání s majetkem, je t eba dob e zvážit, zda ho rovnou prodat nebo ho pronajímat. Každé má své pro a proti. Výhodou prodeje je rychlý zisk vysokého objemu finan ních prost edk najednou a navíc kon í odpov dnost obce za stav majetku. Výhodou pronájmu je relativn stabilní, jistý a dob e plánovatelný dlouhodobý p íjem do obecního rozpo tu. Naopak neodpadá starost o majetek. Platí, že by se obec nem la zbavit majetku bez rozmyslu, protože tím ztrácí kontrolu nad ním a nem že ovlivnit, jak se bude s majetkem nakládat v budoucnu. Další zdroj financí plyne obcím z vlastního podnikání. Obce mohou zakládat municipální podniky, nebo vlastní podíl v podniku a pak mají podíly na jeho zisku, a také investovat. Protože podnikání s sebou nese riziko a obce nesou odpov dnost za spokojenost obyvatel obce a rozvoj obce, tak jsou tyto p íjmy v pom ru s da ovými mnohem mén významné. Zisk municipálních podnik závisí na jejich po tu a velikosti, charakteru jejich innosti a výši ceny, za které poskytují služby nebo prodávají statky ob an . Jak už bylo e eno, ve ejné statky jsou poskytovány v tšinou za jiným ú elem, než je dosažení zisku, takže ceny nezahrnují ziskovou p irážku. Pokud jde o p íjmy plynoucí z podíl

v podniku, pak se zde obec vystavuje riziku,

které s sebou podnikání nese, takže musí zastupitelstvo dob e zvažovat, do jaké podniku vstoupí. S nižším rizikem jsou ale spojeny nižší výnosy. Pokud jde o finan ní investování, pak obec m že zhodnocovat peníze relativn bezpe n na termínovaném ú tu. Výnos je tém

bez rizika, zato malý. Mnohem odvážn jší je

investice do obchodovatelných cenných papír . Protože ale obce nemívají mnoho finan ních prost edk , které by mohly investovat a navíc je tu relativn vyšší riziko, mají tyto p íjmy jen malý podíl na celkových p íjmech obce. Další možností, jak získat vlastní p íjmy jsou uživatelské poplatky za služby a statky poskytované obcemi nap íklad vodné, sto né, odvoz komunálního odpadu apod. Protože se v tšinou stanovují na úrovni náklad bez ziskové p irážky, nejsou významným p íjmem. Poslední možností jsou sank ní poplatky, dary. Ty jsou však nepravidelné, tudíž neplánovatelné a v tšinou zanedbatelné. Obce také mohou prost edky spole n sdružovat. To se d je v p ípadech, kdy mají spole nou investi ní akci. Myslím, že je dobrý zp sob, jak využít finan ní prost edky, nebo jedna obec ze svého rozpo tu nem že být schopná jednak dosáhnout velkých úspor a zárove by sama m la mnohem obtížn jší p ístup k úv r m. V neda ových p íjmech mají dominantní postavení p íjmy z pronájmu majetku. To považuji za pozitivní, nebo tento druh p íjmu je dob e plánovatelný. Mén pozitivní je podíl 39

p íjm z prodeje majetku, i když jeho význam klesá od po átku 90. let 20. století. Tento pokles m že být zp soben tím, že už se obce velké ásti svého majetku zbavily a dnes nemají, co prodávat. Myslím, že pro neda ové p íjmy je mnohem vhodn jší ozna it je za vlastní na rozdíl od da ových p íjm , protože o jejich struktu e obec skute n sama rozhoduje. Z porovnání významu da ových a neda ových p íjm

je patrné, že da ové p íjmy mají p tinásobný

význam v rozpo tu obce a z toho lze usuzovat na to, jaký je skute ný vliv obcí na vlastní p íjmy.

3.2. Cizí zdroje Cizí zdroje m žeme rozd lit na nenávratné a návratné. Nejvýznamn jšími nenávratnými p íjmy jsou dotace, které mohou být ú elové i neú elové, návratné p íjmy jsou p edevším p j ky, a už od státu nebo od bankovního sektoru. Obec je využívají, aby mohly zabezpe it na svém území ve ejné statky v požadovaném standardu. 3.2.1 Nenávratné pen žní transfery Obec je povinna zabezpe ovat pot eby, na které její vlastní zdroje nesta í. Obec musí být schopná zabezpe ovat ve ejné statky a služby na úrovni požadovaného standardu. Tyto statky se poskytují na principu solidarity, to znamená, že standard služby je dosažen bez ohledu na da ovou výt žnost jednotlivé obce. Aby byl dota ní systém efektivní, musí spl ovat adu zásad. Nejd ležit jší jsou tyto p íjemce dotací má být nezávislý v rozhodování o použití dotace, to jinými slovy znamená, že preferovány jsou neú elové dotace. Výše dotací má být dostate ná, aby pokryla pot eby obce. Rozd lování dotací má být spravedlivé a na principu solidarity, což souvisí s definovanou úrovní standardu. Dotace by m ly být plánovatelné, to jinými slovy znamená, že pravidla pro p id lování dotací by se nem la asto m nit, aby obce mohly provád t st edn a dlouhodobé finan ní plány. Dále by dotace m ly motivovat obce, aby se i ony samy snažily získat finan ní prost edky a dob e s nimi hospoda ily, což znamená, že dotace nemá sloužit ke krytí deficitu. Obce by m ly být schopny samy vyhledávat další finan ní zdroje a to i zahrani ní nap . cílené granty. Díky dotacím si stát ponechává ur itou možnost kontroly nad samosprávnými celky.30 Ú elové dotace mohou být použity na krytí jednak b žných výdaj jednak kapitálových. Mají spole né, že jsou pevn vázány na ú el využití.

30

více viz: Peková J., Finance a hospoda ení územní samosprávy, Management press, Praha , 2004, kap. 7

40

B žné ú elové dotace se poskytují zejména na innosti, které obec provádí na základ p enesené p sobnosti, tj. na výkon státní správy. Dále na poskytování ve ejných služeb a statk , u kterých je t eba zajistit standardní úrove kvality, na vyrovnání rozdíl v da ové kapacit a eliminaci výdajové externality. Kapitálové ú elové dotace se naopak použijí na financování investi ní výstavby, investic a realizaci a financování zám r státní politiky a vyhlášených výdajových program . Míra ú elovosti je r zná. M že být vázána na spln ní stanovených podmínek použití, v tomto p ípad se špatn využité prost edky vrací do státního rozpo tu. N kdy m že být podmínkou využití vlastních prost edk , pak se na financování podílí stát i obec. Obec se podílí z poloviny nebo stanoveným procentním podílem. Neú elové dotace nejsou vázány na ú el využití. Odpov dnost za jejich erpání nese sama obec.31 Problémem se m že stát neodbornost zastupitelstva p i rozhodování o využití dotací. Pro rozd lování neú elových dotací se postupuje dle r zných kritérií. Nejjednodušší kritérium je po et obyvatel obce, proto pat í k nejvyužívan jším. Tento ukazatel má n které nedostatky

nepostihuje v kovou strukturu obyvatelstva, která ovliv uje pot eby obce

významn . Nepostihuje ani sociální strukturu obyvatelstva. Proto v poslední dob získávají na významu další kritéria. Po et obydlí v obci, rozloha obce, pr m rná výška budov, délka silni ní sít , pr m rný p íjem obyvatelstva, po et d tí školního v ku. Nap íklad pr m rný p íjem obyvatelstva vypovídá o schopnosti platit místní dan , nakupovat statky a platit za n . Pro tato kritéria platí obecn tyto zásady: •

snadná zjistitelnost, nízké administrativní náklady spojené s jejich zjiš ování,

•

objektivní vyjád ení,

•

nepodléhají municipální a regionální politice,

•

nezávislost na cyklických výkyvech ekonomiky,

•

stálost v ase. V eské republice je stále hlavním kritériem p ed lení dotací velikost p ípadn poloha

obce. Dotace jsou plánovány v R v zákon o státním rozpo tu na p íslušný rok. Do územních rozpo t jsou alokovány ú elové, neú elové, b žné i kapitálové dotace. B žné dotace ú elové z nich tvo í nejv tší objem.

eský dota ní systém má také n které

nedostatky. Jsou to p edevším tyto: p evaha ú elových dotací, což zvyšuje závislost územních 31

více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, 2004, Praha, kap. 7

41

celk na státu a navíc to neumož uje efektivn jší rozhodování na nižších úrovních správy. Nejsou dob e nastavena kritéria pro poskytování

neú elových dotací a propadávání

nevyužitých dotací na konci roku, což vede k plýtvání s finan ními prost edky a zvyšuje aloka ní neefektivnost finan ních prost edk . Dotace obcím plynou jednak ze státního rozpo tu. Ty slouží k zabezpe ení veškerých pot eb obyvatelstva (školská za ízení, domovy d chodc , zdravotnická za ízení, sociální pé e, výkon státní správy, sociální dávky, dávky státní sociální podpory, pro sbory požární ochrany a hasi ské záchranné sbory, odv tvov

vyrovnávací dotace na financování vybraných

ve ejných statk , na konkrétní investice). Tyto dotace musí být obcím poskytnuty. Obec se na tyto p íjmy tedy m že spolehnout. Jejich podíl na celkových dotacích tvo í 47 %. 32 Dále plynou dotace z kapitoly státního rozpo tu všeobecná pokladní správa, dotace z dalších rezortních kapitol a ze státních fond . Tyto dotace jsou zpravidla p ísn ú elové. Správce daného fondu vyhlásí podmínky tím, že vypíše granty, zp sob erpání, využití a vyú tování dotací na konci roku. Vedle t chto dotací se ješt obcím vyplácejí tzv. mimo ádné dotace, které nejsou plánované, poskytují se z rezerv státního rozpo tu, rozhoduje o nich vláda a vyplývají z rozpo tových zm n. Význam dotací v rozpo tu obcí má rostoucí tendenci, což je zp sobeno tím, že reformou ve ejné správy byly z ízeny obce s rozší enou p sobností, které vykonávají v tší rozsah státní správy a na to dostávají dotaci ze státního rozpo tu. Svým významem je lze postavit na úrove

da ových p íjm . Na rozdíl od da ových p íjm , ale obce nemohou svobodn

nakládat s dotacemi, jejich rozhodovací pravomoc je omezena jak u ú elových dotací tak u dotací, které plynou ze státního rozpo tu na zabezpe ení pot eb obyvatelstva. 3.2.2 Návratné p íjmy Obce získávají návratné p íjmy v dob , kdy pot ebují do asn

krýt výdaje na

poskytované ve ejné statky a služby, to znamená do asn p eklenout asový nesoulad mezi p íjmy a výdaji v obecním rozpo tu. To se týká p edevším krátkodobých úv r , obec se do asn dostane do platební neschopnosti, a tak je nucena vzít si krátkodobou p j ku. Druhou situací je, že se obec rozhodne pro velký investi ní zám r, který není schopná pokrýt z vlastních p íjm ani z dotací, a u kterých se p edpokládá n kolikaletá realizace, jde tedy o dlouhodobou investici. Z t chto p íjm

vyplývá povinnost splatit závazek v budoucnu a

p edstavují tedy dluh obce. 32

výpo et: celkové dotace obce v roce 2004 / dotace ze státního rozpo tu v 2004 dle zákona . 457/2003 Sb., o státním rozpo tu

42

Mezi návratné druhy p íjm pat í úv ry od bankovních ústav , p íjmy z emitovaných dluhopis nebo návratné finan ní výpomoci od jiných subjekt ve ejné správy, nap íklad v rámci rozpo tové soustavy. Ty jsou zpravidla bezúro né nebo málo úro ené, mohou mít odklad splácení. Nejsou nárokové a záleží na subjektu, který je poskytuje, v jaké výši úv r poskytne. 3.2.2.1

Úv r

Úv r je nej ast jší zp sob získávání cizích zdroj . Úv ry se d lí na krátkodobé (splatnost do jednoho roku), st edn dobé (se splatností do deseti let), dlouhodobé (se splatností delší než deset let, v R je tato lh ta kratší než deset let). Nejdostupn jší je krátkodobý p eklenovací úv r

nebo kontokorent od bankovního

ústavu. Ten je využíván i n kolikrát b hem rozpo tového období k p eklenutí období nesouladu p íjm a výdaj . Kontokorentní úv r lze erpat na základ smlouvy s pen žním ústavem do výše, která je stanovena ve smlouv . Stejn tak je stanovena i výše úroku. P eklenovací úv r je poskytován na b žné výdaje a je obvykle poskytován b hem kalendá ního roku, pouze výjime n na p elomu. St edn dobé úv ry slouží zpravidla ke krytí investice a jsou zpravidla ú elové. U t chto úv r je t eba provést zajišt ní návratnosti zap j ených finan ních prost edk . U obcí je ale problém, že investi ní zám ry nebudou v budoucnu p inášet zisky nebo jen malé a navíc investice mají velice dlouhou dobu návratnosti. Tyto úv ry se využívají nej ast ji. Dlouhodobý úv r využívají obce na financování dlouhodobých investic, zejména v oblasti technické infrastruktury. Tyto úv ry tvo í nejv tší objem cizích návratných zdroj . V R získávají obce úv ry se zvýhodn nou úrokovou sazbou, protože jsou považovány za bezpe né dlužníky. Zám r úv ru schvaluje zastupitelstvo obce. Úv r se erpá na základ úv rové smlouvy a na základ umo ovacího plánu.33 Za závazky ru í obec nemovitým majetkem, budoucími rozpo tovými p íjmy, které musí být dob e plánovatelné, cennými papíry nebo se zaru í t etí osoba, která vlastní nemovitý majetek a m že se jím zaru it za obec. Konkrétním p íkladem úv ru m že být úv r na infrastrukturní investice. Tento úv r poskytuje nap íklad spole nost Enargi s.r.o. Je to ú elov zam ený úv r na financování výstavby obecných komunikací, infrastruktury - kanalizace, plynofikace, ve ejné osv tlení apod. Úv r je ur en územním samosprávným celk m – obcím, m st m, kraj m – jimi vlastn ným dce iným spole nostem a p ísp vkovým organizacím. Úv r je možno erpat 33

více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha 2004, kap. 8

43

jednorázov p evodem na b žný ú et nebo postupným uvol ováním k p ímé úhrad závazk v pr b hu výstavby. Úv r je možno splácet až po dobu 15 let. Pro získání úv ru je t eba p edložit ur ité dokumenty – ú etní výkazy za minimáln dv ú etní období, ov ený souhlas zastupitelstva s p ijetím úv ru a spln ní bonitních kritérií.34 Podobné úv ry poskytuje eskomoravská rozvojová a záru ní banka v rámci programu Obec a obchodní banky. Rozhodnutí o úv ru je pln

v kompetenci zastupitelstva obce, které na základ

dlouhodobých investi ních zám r plánuje i zdroje financování, proto je úv r plánovatelný p íjem, stejn

jako jeho splácení je dop edu známý výdaj. Naopak krátkodobé úv ry

k p eklenutí asového nesouladu mezi p íjmy a výdaji, slouží k zabezpe ení ádného provozu v obci. Nelze ho p esn naplánovat, protože není známo, kdy bude pot eba erpat nap . kontokorentní úv r a navíc by m l být na konci rozpo tového období splacen. Myslím, že na základ minulých zkušeností je zastupitelstvo schopno odhadnout výši i dobu erpání úv ru. 3.2.2.2

P íjmy z emise cenných papír

Municipální cenné papíry lze charakterizovat jako cenné papíry, které jsou „ vydávány, m sty a jinými orgány místní správy. D ležitým rozlišovacím znakem t chto cenných papír je jejich úrok, ten nepodléhá zdan ní. Kv li úlevám na daních a nižšímu riziku je však úroková

míra

nižší

než

u

dluhopis

korporátních.“

(Afin

Brokers

a.s.

na

www.stockmarket.ns.cz/ škola-investora.nsp 14.2.2006). Municipality nemohou vydávat akcie, jelikož majetek pat í všemu lidu. Místo pen z si mohou p j it emisí obligací. Hodnota t chto obligací závisí na možnostech municipalit p j ku i úrok splácet.35 Tento druh p íjmu je spíše dopl kový. Je možno využít r zné druhy cenných papír , které mohou ale nemusí být ve ejn obchodovatelné. Tyto cenné papíry se emitují s relativn nižší úrokovou míru, protože jsou považovány za bezpe nou investici z pohledu kupujícího. Emise s sebou nese ale dodate né náklady. Krom náklad na tisk cenných papír (v materializované podob ) jsou tu náklady na zprost edkování emise. Emisi m že obec provád t sama nebo prost ednictvím zprost edkovatele. Tím bývá n kolik finan ních ústav konsorcium. To se zaru í, že ást emitovaných cenných papír prodá nebo koupí do svého portfolia. Za toto zprost edkování se ale platí poplatek. K náklad m je t eba p ipo ítat úrokové náklady. Úrokové sazby mohou být stanoveny jako fixní nebo prom nlivé nebo jejich kombinace.

34 35

více viz: http://www.enagri.cz/index.php?stranka=financ 13.2.2006 více viz: K íž Z., Cenné papíry na http:kriza4cz/semistr%e1lky/ostatn%cd%20cenn%e9%20pap dry.ht. 14.2.2006

44

Výhodou emise je, že obec získá finan ní prost edky okamžit .36 V R se tento zp sob získání dodate ných finan ních prost edk

využívá spíše

dopl kov , hlavn ve v tších m stech. K emisi pot ebuje obec povolení Komise pro cenné papíry, v žádosti jsou definovány i emisní podmínky. Komise také sleduje vývoj a strukturu rozpo tu. Podmínky emise navrhuje pen žní ústav v tzv. prospektu. Ten je sou ástí žádosti, kterou obec p edkládá Komisi pro cenné papíry. Aby byl o cenné papíry obce zájem, musí mít obec zajišt nou bonitu. Protože tyto p íjmy se užívají k financování v tších investi ních zám r , nikoli na financování b žných pot eb, je nevýhodou tohoto druhu p íjmu, že se stává zát ží pro budoucí rozpo et a generace. Myslím, že emise municipálních obligací je pro obec náro ná p edevším organiza n , proto ji využívají p edevším velká m sta. Takto získané zdroje jsou využívány na realizaci investi ních zám r . 3.2.2.3

Finan ní leasing, sm nky

Sm nka je cenný papír, který je vystavený ve prosp ch ur ité osoby. Pro výstavce p edstavuje slib, že splatí p íslušnou ástku ve prosp ch p íjemce. Je to jednoduchý zp sob, jak si obstarat pot ebné finance rychle a pružn . Je soudn vymahatelná. Další možností, jak zabezpe it ve ejné pot eby je komunální leasing, finan ní nebo operativní pronájem. Hlavní nevýhodou je, že tento zp sob získání finan ních prost edk je relativn nákladný. Výhodami jsou rychlost a pružnost po ízení investice. Když po izuje obec majetek na finan ní leasing, stává se obec leasingovým nájemcem a po ukon ení smlouvy se majetek dostává do vlastnictví obce. V p ípad operativního leasingu se obec vlastníkem majetku nestává. Nemusí se sice starat o stav majetku, opravy, rekonstrukce aj., ale zato platí vyšší nájemné.37 Výhody komunálního leasingu jsou tyto:38 •

šet í pen žní prost edky subjektu tím, že nemusí dát celý objem prost edk

na

investice najednou, •

je možné domluvit jakýkoliv režim splácení stroje pro výrobu produkt s ohledem na náb h výroby,

•

leasingová spole nost šet í výrazn pracovní as zastupitelstva, nebo sama si zajistí p íslušné zdroje, ímž komunální subjekt nemusí shán t úv rové zdroje, dotace apod.,

36

více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha, 2004, kap. 8 více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha , 2004 38 více viz: ichovský L, Jak financovat komunální projekty?, Montanex, Ostrava, 1996, str.95-102 37

45

•

leasingová spole nost je nositelem rizika inflace p i leasingu movitých p edm t , nebo ze svých zdroj kryje inflaci,

•

leasing u movitých p edm t je obecn využíván pro da ové úspory,

•

pružnost a operativnost zm ny splátkového kalendá e leasingového nájemného ve vazb na mobilizaci zdroj

lze p izp sobovat p íjmovým i výdajovým položkám

municipality a tím pružn reagovat na pot eby regionu a jeho obyvatel, •

rychlost po ízení investice je velmi operativní, takže v reálním ase lze rychle a efektivn uspokojovat pot eby ob an co do asu i regionu ve vzájemné koordinaci s volebními plány zastupitelstev,

•

leasing nabízí široké spektrum doprovodných služeb, které zasahují do všech inností a využití investice,

•

municipalita nemusí pro po ízení investice prodávat sv j majetek, ale pouze jej použije jako zástavu,

•

dává možnost tvorby nových pracovních p íležitostí,

•

podporuje rozvoj regionu i tvorbu st edního podnikatelského stavu. Mezi hlavní nevýhody pat í:

•

leasing je službou pro komunální subjekt a za tuto službu se platí leasingové nájemné, které zahrnuje úrok zdroje, za který leasingová spole nost finan ní prost edky získala,

•

p i po ízení stroj

a za ízení na leasing dochází ke ztrát

reproduk ní hodnoty

p edm tu leasingu. V záv ru kapitoly je uveden vývoj cizích zdroj financování pot eb obcí a to v letech 1993-2003.

46

Graf 5 Zadluženost obcí Souhrnná zadluženost obcí podle v cné struktury (v mld. K ) 40

Bankovní úv ry

Zadluženost obcí (v mld.K )

35 30 25

Komunální obligace

20 15 10

Ostatní dluhy*

5 0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Zdroj: Krupa , Provazníková, Sedlá ek, Svobodová, Gyenes: Vývoj finan ní situace obcí a m st v letech 19932003 str.17

Je vid t, že objem cizích zdroj financování má rostoucí tendenci. Nejvýznamn jší je podíl bankovních úv r na druhém míst jsou komunální obligace. Význam cizích zdroj je velký, 22 % výdaj obce je financováno práv t mito zdroji.39 Myslím, že p tina rozpo tu je už významné íslo. Sv d í to o tom, že obce mají relativn snadný p ístup k cizím p íjm m, zejména úv r m. Získat úv r je administrativn relativn nenáro né a navíc ho poskytují všudyp ítomné banky, takže na rozdíl od emise obligací je to dostupný zdroj. Výhodou cizích zdroj

je p edevším to, že obec sama rozhoduje o jejich alokaci

s výjimkou ú elových dotací. Myslím, že pro obec, která se rozhodne pro ur itý investi ní zám r je jednodušší vy ídit si úv r, než vyhledávat dota ní tituly a dokládat mnohé podmínky, které jsou pot eba pro ud lení dotace, a i z asového hlediska je úv r rychlejší, ale dražší. Celosv tové zkušenosti ukazují, že používání bankovních úv r na financování infrastruktury m st a obcí je podmínkou jejich rozvoje.40 P íjmy obcí v roce 2004 Celkové p íjmy obcí dosáhly ke konci sledovaného období 248,5 mld. K , což je o 4,5 mld. K více proti roku 2003, tj. nár st o 1,8 %. Následující tabulka uvádí podrobný p ehled p íjm obcí v letech 2002 až 2004.

39

výpo et: celkové výdaje v 2003/sou et cizích zdroj , p i výpo tu jsem vycházela z údaj v grafu, proto je výsledek pouze orienta ní 40 více viz: Holoubek M., Bez úv r obce a m sta chátrají, finance magazín 3/2005, na http://www.financemagazine.cz/index.php?id=cislo3-05/clanek-obce 24.3.2006

47

Tabulka 5 Struktura p íjm municipalit (v mil. K ) 2002

2003

2004

I. Da ové p íjmy 99 550 107 496 116 126 Dan z p íjm FO 29 226 31 059 34 415 Dan z p íjm PO 25 905 28 411 30 585 Da z p id.hodn. 31 837 33 904 36 228 Poplatky 7 998 9 286 9 972 Da z nemovitosti 4 571 4 828 4 919 II. Neda ové p íjmy 23 809 22 812 23 447 III. Kapitálové p íjmy 11 589 12 030 11 126 Vlastní p íjmy 134 948 142 338 150 696 IV. P ijaté dotace 73 257 101 629 97 779 -- b žné 55 844 81 339 78 220 -- kapitálové 17 412 20 291 19 559 P íjmy celkem 208 204 243 967 248 474 Zdroj: Územní rozpo ty v roce 2004 na http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 11.8.2005

Základním zdrojem obecních p íjm jsou stále da ové p íjmy, i když se celkový objem p ijatých dotací tomuto objemu p ibližuje. Díky tomu, že roste celkový objem finan ních prost edk vybraných státem, roste i výše da ových p íjm obcí. V roce 2002 tvo ily da ové p íjmy tém

47 %. Do roku 2004 se tento pom r nezm nil. Majetkové dan na celostátní

úrovni nevýznamné tvo ily 2 % všech p íjm obce v roce 2002 a v 2004 1,9 %, což ukazuje na klesající trend a je otázka, zda tyto dan mají v eské da ové soustav své opodstatn ní. Následující tabulka udává podíl jednotlivých druh p íjm obcí v roce 2004. Tabulka 6 Struktura p íjm municipalit Typ p íjmu Da ové p íjmy Neda ové p íjmy Kapitálové p íjmy Dotace

% 47 9 5 39

Zdroj: Územní rozpo ty v roce 2004 http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 11.8.2005

Podstatnou ást p íjm obcí tvo í p ijaté dotace, které v celkovém objemu rozpo t p edstavují 39 % p íjm . Objem dotací ze státního rozpo tu a Národního fondu byl ve výši 45,9 mld. K , ze státních fond 6,8 mld. K . Dotace kraj

inily 35,7 mld. K a krom toho

zapojily obce prost edky z vlastních ú elových fond ve výši 9,3 mld. K v roce 2004.41

41

více viz: Územní rozpo ty v roce 2004 na http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 11.8.2005

48

4. Výdaje Jsou druhou stranou rozpo tu, jako ú etní bilance. M žeme je lenit z n kolika hledisek - plánovatelnosti, z ekonomického hlediska na b žné a kapitálové. Plánovatelné jsou výdaje, které se pravideln opakují - provoz škol, na u ební pom cky, platy zam stnanc

aj.42

Neplánovatelné jsou výdaje nahodilé, které se vyskytnou v pr b hu rozpo tového období. Ne ekané výdaje na údržbu, opravy budov p i živelní pohrom mohou být p íkladem. Tyto výdaje je možno financovat z rezervních fond , pokud je obec vytvá í. Z b žných výdaj

se financují b žné, pravideln se opakující pot eby v p íslušném

rozpo tovém období. N kdy se nazývají neinvesti ní nebo provozní výdaje. Kapitálové výdaje slouží k financování dlouhodobých pot eb, zejména investi ních, které p esahují jedno rozpo tové období. Mezi tyto výdaje pat í i výdaje, které souvisí se splácením p j ek, konkrétn jistiny, úroky jsou b žné výdaje.43 „Obce prost ednictvím kapitálových výdaj financují p edevším investi ní akce zejména v odv tví školství a zdravotnictví, výstavbu nových ústav sociální pé e, výstavbu obecních byt a dom s pe ovatelskou službou, dále výstavbu technické infrastruktury, výstavbu pr myslových zón, výstavbu akcí souvisejících s ochranou životního prost edí ( OV, kanalizace, vodovody).“ (Krupa , Provazníková, Sedlá ek, Svobodová, Gyenes: Vývoj finan ní situace obcí a m st v letech 1993-2003, Fakulta ekonomicko-správní Univerzita Pardubice , 2004 str. 16) Dále výdaje m žeme lenit podle funkcí a to na aloka ní, redistribu ní a stabiliza ní. Aloka ní se využijí na nákup služeb a zboží od soukromých firem, jsou to vlastn vstupy pro organizace ve ejného sektoru nebo na uhrazení ztráty vlastních podnik , u kterých je obec zakladatelem.Výše t chto výdaj

závisí na rozsahu a kvalit

poskytovaných ve ejných

statk .44 Redistribu ní výdaje se týkají spíše vyšších územních samosprávných celk , které poskytují finan ní transfery obcím. O stabiliza ních výdajích mluvíme až na úrovni státu. Dále výdaje municipalit m žeme d lit podle toho, zda jimi financujeme ekonomickou nebo sociální infrastrukturu. Ekonomická infrastruktura zahrnuje výstavbu a údržbu ve ejných komunikací, ve ejných prostranství, osv tlení, komunálních byt

aj.Výdaje na sociální

infrastrukturu zahrnují b žné a kapitálové výdaje na vzd lání, pé i o zdraví, na výstavbu a provoz sociálních za ízení, sociální pen žní transfery a podobné nenárokové dávky pro ob any. 42

více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha , 2004 více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha , 2004 44 více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha, 2004 43

49

V eské republice se používá ješt

len ní výdaj na výdaje na financování vlastní

innosti obce a financování jejich organizací, které z ídily pro zabezpe ení lokálních statk , výdaje ve form nenávratných dotací, nebo návratných finan ních p j ek poskytovaných právnickým osobám, dary, výdaje z titulu pln ní uzav ených smluv (úv rových smluv v souvislosti se splácením úv r a p j ek, úrok , apod.), výdaje související s ú astí obce na finan ním trhu a p ísp vky p i sdružování finan ních prost edk jiné obci.45 „Výdaje obcí v roce 2004 dosáhly 258,2 mld. K , což je o 9,7 mld. K

více než

v roce 2003 (tj. o 3,9 %). Výdaje obcí se na výdajích územní samosprávy podílejí 81,3% . B žné výdaje tvo í 69,8 % a dosáhly 180,4 mld. K . Nár st je patrný u všech položek, ale nejvýrazn jší je u neinvesti ních transfer

p ísp vkovým organizacím (34,8 % b žných

výdaj ), což je dáno p ímými náklady na vzd lání u základních škol, které jsou prost ednictvím rozpo t kraj financovány z Ministerstva školství, mládeže a t lovýchovy. Druhou objemov nejv tší položkou b žných výdaj je nákup vody, paliv, energie, služeb a ostatních nákup (22,3 %). Kapitálové výdaje obcí ve výši 77,9 mld. K se na celkových výdajích podílejí 30,2 %, což je proti roku 2003 (28,82 %) op t jisté zvýšení, nebo v roce 2003 byly signalizovány tendence zpomalení dynamiky r stu v této oblasti. Jednotlivé investi ní programy v etn evropských fond p edpokládají participaci vlastních zdroj obcí. To vede na jedné stran k efektivnosti p i vynakládání finan ních prost edk , zvyšuje to však na druhé stran tlak na zapojování mimorozpo tových zdroj

obcí a ovliv uje to také r st jejich zadlužení.“ (

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 dne 2.2.2006) Následující tabulka p ináší porovnání výdaj obcí v letech 2003 a 2004. Tabulka 7 Struktura výdaj municipalit (v mil K ) Výdaje

2003

2004

I. B žné výdaje 177 001 180 361 Platy zam stnanc 18 878 19 460 Nákup paliv, energie, služeb 39 790 40 269 Dopravní obslužnost 1 409 1 388 Neinv. transf. organizacím 60 187 62 784 Neinv. transf. obyvatelstvu 15 417 15 229 II. Kapitálové výdaje 71 543 77 893 Výdaje celkem 248 543 258 254 Saldo p íjm a výdaj -4 576 -9 780 Zdroj: Územní rozpo ty v roce 2004 na http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 11.8.2005

45

více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha 2004

50

Dále je popsán vývoj výdaj v letech 1993-2003. V celkové struktu e výdaj obcí mají relativn vysoký podíl kapitálové výdaje. Podíl na celkových výdajích je tém

30%. Graf 6 Struktura výdaj obcí

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

B žné výdaje

20 03

20 02

20 01

20 00

19 99

19 98

19 97

19 96

19 95

Kapitálové výdaje

19 94

19 93

Výše výdaj

Vývoj výdaj obcí v letech 1993 - 2003 (v etn magistrátních m st) absolutní vyjád ení

Zdroj: Krupa , Provazníková, Sedlá ek, Svobodová, Gyenes: Vývoj finan ní situace obcí a m st v letech 19932003, Fakulta ekonomicko-správní Univerzita Pardubice , 2004 str. 16

Pozitivní vývoj v oblasti kapitálových výdaj byl na za átku devadesátých let, kdy podíl kapitálových výdaj na b žných rostl. Od roku 1998 se však tento trend oto il. Velký r st je zaznamenán u b žných výdaj zatímco kapitálové spíše stagnují. Dv t etiny výdaj obce jsou vynaloženy na b žnou innost v obci. Jejich rostoucí tendence, jak je vid t na grafu, považuji za negativní. Myslím, že je to zp sobeno tím, že na obce jsou ze strany státu p evád ny nové a nové povinnosti, které zat žují obecní rozpo et, protože dodate né prost edky stát uvol uje se zpožd ním. Celou jednu t etinu výdaj vydávají obce v podobn neinvesti ních transfer . Z toho vyplývá, že o jedné t etin rozpo tu obce samostatn nerozhodují, protože jsou to výdaje sociálního charakteru, jsou povinné a tyto peníze p es obecní rozpo et pouze prote ou, druhou t etinu vynaloží obce na platy zam stnanc a režijní výdaje, teprve zbývající t etina je vynaložena na investice, o kterých obce samostatn rozhoduje. Navíc je tím do ur ité míry omezována investi ní aktivita obcí, protože více prost edk je vázáno na tyto povinnosti.

51

5. Analýza cizích zdroj financování Z p edcházejících kapitol vyplývá, že obec m že k financování svých pot eb využít r zné zdroje p íjm . V p ípad cizích návratných zdroj obce musí být obez etné, nebo s nimi souvisí povinnost závazek v budoucnu splatit. Než se obec rozhodne pro p ijetí takového závazku, je povinna provést analýzu svých p íjm a výdaj nejen v sou asnosti, ale p edevším v budoucnosti. Pro tuto analýzu je možné využít již zmín ný víceletý rozpo et. Podle §3 Zákona . 250/2000 Sb., o rozpo tových pravidlech územních rozpo t vzniká samosprávním územním jednotkám povinnost sestavovat rozpo tový výhled. „Rozpo tový výhled je pomocným nástrojem územního samosprávného celku sloužící pro st edn dobé finan ní plánování rozvoje jeho hospodá ství. Sestavuje se na základ uzav ených smluvních vztah a p ijatých závazk zpravidla na dva až p t let následujících po roce, na který je sestavován ro ní rozpo et. Rozpo tový výhled obsahuje souhrnné základní údaje o p íjmech a výdajích, zejména o dlouhodob jších závazcích a pohledávkách, o finan ních zdrojích a pot ebách dlouhodob realizovaných zám r .“ (§3 zákona . 250/2000Sb.). „ Problém je, že tuto

povinnost

ada

obcí

nespl uje.“(

Hrabalová,

na

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6193125 2.2.2006) „Toto víceleté plánování je jedním ze standardních nástroj finan ního ízení uplat ovaného v zemích OECD. Tento nástroj je také podporován Sv tovou bankou nebo Mezinárodním m novým fondem p i reformách (Hrabalová,

Využívání

ízení ve ejných výdaj

v rozvíjejících se zemích.“

rozpo tových

výhled

na

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6193125 2.2.2006) Hlavní p ínosy víceletého rozpo tu jsou podle Hrabalové tyto: •

zlepšení strategického a dlouhodobého plánování (zastupitelé a vedoucí odd lení jsou nuceni rozhodovat o realizovaných výdajích obce v dlouhodob jším horizontu, je t eba definovat dlouhodobé priority a cíle rozvoje obce),

•

udržení fiskálního zdraví (víceletý rozpo et vymezuje hranice budoucího hospoda ení, upozor uje na rizika hospoda ení obcí v p edstihu, a tak umož uje tato rizika ídit a p edcházet jejich vzniku),

•

obce, které ho využívají pro ízení svých závazk , ukazují, že budou schopny tyto závazky v budoucnu splácet (zárove slouží k rozhodování o rozsahu investi ních aktivit v následujících letech, ímž podporuje vyrovnanost rozpo tového hospoda ení obce),

52

•

úspora asu v novaného pracím na rozpo tu (a to po uplynutí období, ve kterém se uskute uje p echod od jednoletého rozpo tování k víceletému),

•

zam ení na hodnocení výkon (víceleté rozpo tování umož uje opustit p ístup, kdy se rozhoduje o detailech a jednotlivých položkách rozpo tu a nahradit ho rozhodováním o realizovaných politikách a programech, jejich cílech a výstupech a s tímto pohledem ídit finan ní zdroje),

•

omezení vlivu jednorázových p íjm a krátkodobých dotací (p edstavitelé obcí mají možnost hledat alternativní zdroje financování a nahradit jednorázové p íjmy). „P ínosy využití víceletého rozpo tování jsou závislé zejména na t ech základních

podmínkách realizace víceletého rozpo tu. D ležité je vymezení ú elu využívání tohoto nástroje, tedy vyjasn ní zám ru, pro vlastn municipalita víceletý rozpo et sestavuje, co od jeho zpracování o ekává. Dále je pro tvorbu víceletého rozpo tu zásadní vyjád ení priorit a cíl rozvoje obce, a to jak pro celou organizaci, tak pro její ásti. Jedná se o základní informace, z kterých se p i sestavování víceletého rozpo tu vychází. Víceletý rozpo et by tedy m l být provázán se strategickým plánem rozvoje obce a s dalšími nástroji, které obec p i svém ízení využívá. T etí podmínkou je podpora víceletého rozpo tování, a to jak ze strany zam stnanc , tak ze strany politických reprezentant . Podpora pracovník m sta zajistí, aby víceletý rozpo et nebyl vytvá en jen formáln a aby byly zavedeny postupy a metody, které celý proces podpo í. Podpora ze strany zastupitel ovliv uje reálnost tohoto dokumentu. To znamená, aby byl do ur ité míry pro hospoda ení obce závazný, aby se z jeho priorit vycházelo p i sestavování ro ního rozpo tu a tyto priority byly p i innosti m sta skute n sledovány. Vedle t chto t í podmínek uplatn ní víceletého rozpo tu je samoz ejm významná tvorba jeho obsahu, tedy vlastní zp sob rozpo tování, metody a postupy tvorby odhad p íjm

a výdaj

a forma zpracování rozpo tového výhledu. To, jestli využití víceletého

rozpo tu bude provázet i úspora

asu p i pracích na ro ním rozpo tu, ovliv uje i jeho

zapojení do rozpo tového procesu.“ (Hrabalová, Využívání rozpo tových výhled

na

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6193125 2.2.2006) Zavád ní víceletého rozpo tu m že narazit na n které bariéry, které jsou dle Hrabalové tyto: •

jak bude víceletý rozpo et provázán se strategickým plánem a dalšími nástroji, které obec p i svém ízení využívá,

53

•

jaký bude zp sob provád ní zm n víceletého rozpo tu v pr b hu období, na které bude p ijímán,

•

jakým zp sobem bude ešena situace, kdy dojde k p ekro ení výdaj dané innosti, i dané odd lení utratí více prost edk , než kolik mu bylo p vodn rozpo továno,

•

jakým zp sobem budou stanoveny priority jednotlivých krátkodobých a dlouhodobých projekt a aktivit po dobu, na kterou je sestavován víceletý rozpo et, a jak budou tyto priority promítnuty do rozpo tu,

•

jakým zp sobem bude ešena situace, kdy skute né p íjmy budou nižší než o ekávané,

•

nakolik mohou vedoucí odd lení m nit schválený rozpo et bez dalších schvalovacích procedur p ijatých zm n,

•

jakým zp sobem budou ešeny požadavky na zabezpe ení projekt lidskými zdroji p i provád ní zm n v projektech,

•

v jakém vztahu k sob budou výsledky b žného a kapitálového ú tu na konci roku, tzn., zda bude možné využít p ebytek b žného rozpo tu k vyrovnání deficitu kapitálového ú tu,

•

jakým zp sobem bude probíhat informování o pln ní víceletého rozpo tu v pr b hu rozpo tového cyklu,

•

zda bude možné p evád t rozpo tové zdroje mezi jednotlivými rozpo tovými roky a za jakých podmínek, p ípadn jaké k tomu budou sloužit schvalovací mechanismy,

•

zda bude víceletý rozpo et obsahovat ur itou rezervu ke krytí neo ekávaných výdaj , v jaké výši bude vytvá ena a v jakých p ípadech bude použita ke krytí neo ekávaných výdaj . Výše rozpo tové rezervy závisí na variabilit p íjm a výdaj a také na výši hotovosti pot ebné k p ekonání ur itých krátkodobých výkyv v p íjmech i výdajích,

•

zda se do víceletého rozpo tu budou promítat i potencionální závazky obce, nap . poskytnuté záruky,

•

zvýšení pracovního zatížení zam stnanc obce, které bude pravd podobn nuceno zm nit styl práce s rozpo tem, zm nit rozpo tové metody a postupy, získávat a zpracovávat nové informace, koordinovat

innosti finan ního odd lení s dalšími

odd leními, •

nedostatek flexibility p i rozhodování obce,

•

reálnost víceletého rozpo tu, která závisí na tom, zda má obec definovány priority.

54

Hlavním p ínosem je tedy zejména ízení zadluženosti obcí a definování st edn dobých cíl

rozvoje obce. D ležité je, aby se obec nenechala odradit po áte ními zvýšenými

pracovními, informa ními a finan ními náklady p i jeho zavád ní. Jak se využívají st edn dobé výhledy v praxi? Na toto téma byl proveden výzkum na Masarykov univerzit v Brn . Cíle výzkumu byly definovány takto:46 •

Nakolik m sta v eské republice využívají rozpo tový výhled pro plánování a ízení svých finan ních tok .

•

Jakým zp sobem je rozpo tový výhled sestavován a za len n do rozpo tového procesu m sta. V této souvislosti byla zkoumána i otázka jeho provázání s dalšími nástroji ízení m st.

•

Co tento dokument obsahuje a jaká je jeho srozumitelnost.

•

Jaké jsou p ínosy využívání rozpo tového výhledu, ale na druhé stran

i jaké

problémy jsou spojeny s implementací tohoto nástroje. •

Pro

m sta rozpo tový výhled nevyužívají. Jaké jsou hlavní d vody pro toto

rozhodnutí. V následující tabulce je uvedena návratnost dotazník podle velikostních kategorií m st, a dále procento obcí v každé kategorii, které rozpo tový výhled sestavují. Tabulka 8 Návratnost dotazníku dle velikostních kategorií Velikostní kategorie

Po et m st v kategorii

Po et odpov dí

Procento odpov dí v kategorii

Sestavují rozpo tový výhled

Podíl sestavují (v %)

do 4999 266 68 25,6 33 48,5 obyvatel 5000--9999 129 64 49,6 37 57,8 10 000--19 999 68 45 66,2 38 84,4 20 000--29 999 28 19 67,9 16 84,2 30 000--49 999 13 9 69,2 8 88,9 50 000--99 999 17 13 76,5 10 76,9 více jak 5 4 80,0 3 75,0 100 000 Celkem 526 222 42,2 145 65,3 Zdroj: Hrabalová, Využívání rozpo tového výhledu, na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183 11.2.2006

Z této tabulky vyplývá, že z celkového po tu 526 oslovených m st se jich 222 rozhodlo odpov d t. Nejv tší návratnost dotazník byla v poslední velikostní kategorii m st nad 100

46

vícíe viz: Hrabalová, Využívání rozpo tových výhled na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183 11.2.2006

55

000 obyvatel, a to 80 %. Rozpo tový výhled sestavuje v pr m ru 65,3 % obcí, nejlepší výsledek je u velikostní kategorie 30000-49999 obyvatel. Jako hlavní d vody, pro obce nebo m sta nesestavují tyto výhledy byly nej ast ji uvedeny tyto:47 •

neexistenci požadavku na zpracování rozpo tového výhledu ze strany zastupitelstva m sta,

•

absenci metodiky pro sestavování rozpo tového výhledu,

•

chybí p esv d ení samotných pracovník finan ních odbor m sta o tom, že je ú elné rozpo tový výhled sestavovat. „Problémy sou asné praxe m st v R v oblasti využívání rozpo tových výhled

je

možné vid t v n kolika oblastech, které jsou spolu vzájemn provázány. P evládající p ístup k rozpo tování je založen na plánování a sledování vývoje jednotlivých položek rozpo tu. V této souvislosti jsou také stanovovány priority rozpo tu a rozpo tového výhledu. Pozornost m st je tedy zam ena na ízení vstup , nikoli na výsledky, kterých je pomocí alokace zdroj m sta dosahováno. Finan ní ízení asto není propojeno se strategickým plánem i ani neexistuje dokument, který by definoval v cné priority rozvoje m sta v jednotlivých oblastech jeho innosti. Nedochází ke sledování a hodnocení služeb poskytovaných m stem, p ípadn plánováním

a

ízením.“

není provázanost mezi t mito

(Hrabalová,

Využívání

innostmi a finan ním

rozpo tových

výhled ,

na

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183 11.2.2006). Toto je obecn problém efektivní alokace zdroj , který souvisí se zp soby rozpo tování. K rozpo tování se v eské republice p istupuje takto, vychází se z tzv. historické báze – úrove

rozpo tu v p edchozím období, která je stanovena. Tato historická báze se nijak

nereviduje a v sou asnosti nemá opodstatn ní. Nikde není prov eno, jak tato historická báze vznikla, je subjektivní. Navíc v eské republice dosud neexistuje systém prozkoumávání preferencí cílových skupin obyvatelstva, pro které jsou ve ejné statky nabízeny. Neexistuje kontrolní mechanismus využívání neú elových dávek48 . „ asto také neexistuje provázanost mezi rozpo tem a rozpo tovým výhledem, rozpo tový výhled není za len n do rozpo tového procesu. Rozpo tový výhled je sestavován ve form , která není p íliš srozumitelná ani pro ty, kte í o n m mají rozhodovat, ani pro ve ejnost. Ta není v n kterých m stech ani do celého procesu realizace rozpo tového výhledu 47

více viz: Hrabalová, Využívání rozpo tového výhledu na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183 11.2.2006 48 více viz: Ochrana F., Manažerské metody ve ve ejné správ , Ekopress, Praha , 2002

56

zapojena.“

(Hrabalová,

Využívání

rozpo tových

výhled ,

na

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183 11.2.2006) Další problém spo ívá v tom, že chybí metodiky tvorby rozpo tových výhled a návody na jejich využití . M sta ani nemají možnost navzájem své zkušenosti porovnávat. (Hrabalová Využívání

rozpo tových

výhled ,

na

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183

11.2.2006) „Problematická je také struktura p íjmové stránky rozpo t m st, kdy více jak 80 % p íjm je tvo eno da ovými p íjmy a p íjmy z dotací. M sta mají problémy s odhadem výše da ových p íjm , protože dochází k astým zm nám v právních normách, které ovliv ují jejich výši (a

už se jedná o zm nu rozpo tového ur ení daní

i zm nu v zákonech

upravujících jednotlivé dan ). Vedle toho však v tšina da ových p íjm nezávisí na aktivit obce, jejich výnosy jsou rozd lovány s ohledem na po et obyvatel obce. Dalo by se p edpokládat, že tato skute nost odhad výše budoucích da ových p íjm usnadní. Není tomu tak zejména proto, že na úrovni státu chybí p edpov di výnosu t chto daní, ale i makroekonomické predikce, ze kterých by m sta mohla p i odhadu da ových p íjm vycházet. Dota ní p íjmy jsou také t žko odhadnutelné, nebo

není v dlouhodob jší

perspektiv známa dota ní politika státu. ada dota ních titul je nenárokových, a m sta tedy neví, zda se jim poda í dotace získat.“ (Hrabalová, Využívání rozpo tových výhled , na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183 11.2.2006) „Povinnost sestavovat st edn dobý rozpo et existuje sice ze zákona, ale z d vodu výše uvedených má pouze formální podobu. Tím ovšem takovýto nástroj ztrácí smysl pro ízení financování

a

zadluženosti.“

(Hrabalová

Využívání

rozpo tových

výhled ,

na

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183 11.2.2006) „K ešení uvedených problém by mohlo p isp t, pokud by se zvýšila informovanost m st o metodách a postupech, které zkvalit ují jejich finan ní plánování a

ízení,

o možnostech využití jiného než položkového rozpo tování zam eného na sledování vstup organizace. Vedle toho by bylo vhodné vytvo it platformu pro vým nu znalostí a zkušeností v t chto oblastech a podporovat zavád ní nejlepší praxe. Je otázkou, na jaké úrovni a jaká instituce by m la tento prostor vytvo it. Ke zlepšení v oblasti plánování a ízení finan ních tok by také jist p isp lo zlepšení informovanosti ze strany ministerstva financí o zamýšlených opat eních a legislativních zm nách a jejich vlivu na hospoda ení m st. Také informace o p edpokládaném vývoji ekonomiky a jednotlivých faktorech, které ho ovliv ují by m la být

57

ast jší.

“(Hrabalová,

Využívání

rozpo tových

výhled ,

na

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183 11.2.2006) Pokud obec žádá o úv r její bonitu prov uje i p ípadný v itel. „Rozumí se jí schopnost dlužníka p ijímat krátkodobé bankovní úv ry, ale zejména jeho schopnost zajistit jejich efektivní splácení v etn p íslušných úrok . „ (Zdroje a formy krátkodobého financování na http://leonardo.utb.cz/html/kral/kral6.htm 13.2.2006) Krom st edn dobých rozpo t

by m ly municipality sestavovat dlouhodobé plány

rozvoje, nap . investi ní plány. „V tomto procesu velmi významnou úlohu hrají riziko a faktor asu. D vodem jejich existence je, že jde o finan ní rozhodování týkající se horizontu minimáln 1 roku, obvykle však 5-10 a u bytové výstavby až 30 let. Protože investice ovlivní hospoda ení municipality i její cash flow na mnoho let dop edu a v p ípad nevhodné a neefektivní investice zp sobí municipalit

problémy, které mohou nabýt až ne ešitelné

podoby a následné platební neschopnosti municipality se všemi z toho vyplývajícími negativními d sledky. Dlouhý asový horizont návratnosti investice má za následek riziko správného odhadu budoucí návratnosti formou výše budoucích pen žních p íjm , krom jiného i z titulu vývoje nové techniky a možnost jiného stupn zastarávání uvedené investice ve srovnání s plánovaným.“ (Plánování investic – finan ní kritéria efektivnosti investi ního projektu na http://leonardo.utb.cz/html/kral/kral7.htm 13.2.05) Cílem investi ní politiky municipality proto musí být výb r, p íprava a realizace takových investi ních projekt (v jejich variantním ešení), které budou mít za následek r st efektivního majetku municipality. K posouzení investic mohou municipality využít ukazatele typu istá sou asná hodnota nebo vnit ní výnosové procento. (Plánování investic – finan ní kritéria efektivnosti investi ního projektu na http://leonardo.utb.cz/html/kral/kral7.htm 13.2.05) P i provád ní víceletých finan ních plán jsou obce nuceny p íjmy a výdaje odhadovat. „Prvním krokem je odhad p íjm z daných zdroj za daných podmínek, tj. sou asných sazeb, zp sobu výb ru a pravidel. Je d ležité, aby se každá položka p íjm analyzovala s ohledem na specifické faktory, které mohou ovlivnit kolísání výnos z roku na rok. Výnos daní se m že m nit se zm nou da ového základu nebo s výkyvy v ekonomice. P íjmy z uživatelských poplatk

se mohou m nit s objemem nabízených služeb nebo poptávkou

obyvatelstva.„ ( ichovský L, Jak financovat komunální projekty?, Montanex, Ostrava,1996, str.38) Odhady nesmí být nadhodnocené ani podhodnocené ale realistické. „ Obec by nem la prognózovat vyšší výdaje na základ nadhodnocených p íjm , do kterých promítne vyšší 58

o ekávanou inflaci.“ ( ichovský L, Jak financovat komunální projekty?, Montanex, Ostrava, 1996, str.39) Pokud by p íjmy podhodnotila, mohlo by dojít k nedostate n zd vodn ným rozhodnutím o zvýšení výdaj . ( ichovský L, Jak financovat komunální projekty?, Montanex, Ostrava, 1996, str.39) Druhým krokem je odhad velikosti p ír stku p íjm , které lze dosáhnout zm nami již používaných zdroj p íjm . T mito zm nami mohou podle ichovského být: •

rozší ení záb ru dan nebo poplatku, tedy zvýšení po tu lidí nebo transakcí, na které se bude tato da vztahovat, nap . zrušení výjimek,

•

zm na ve zp sobu oce ování, takže n kte í nebo všichni budou platit vyšší dan , poplatky,

•

zvýšení sazby dan nebo poplatku,

•

zm na ve vybírání dan a poplatku, která povede k nižším da ovým únik m, nebo zrychlí p ísun pen z do obecního rozpo tu. Toto v eské republice nem že být realizováno, protože obce nemají k t mto úpravám

pravomoci. Podrobn ji je toto popsáno v kapitole 3.1.2. „Dalším krokem p i hodnocení možností r stu rozpo tových p íjm je porovnání dané obce s jinou obcí obdobné velikosti.“ ( ichovský L, Jak financovat komunální projekty?, Montanex, Ostrava,1996, str.39) Krom p íjm je t eba provézt analýzu výdaj . „Zhodnotit sou asnou úrove výdaj z hlediska možných úspor a zvýšení efektivnosti, zm n v poptávce obyvatelstva a v pot eb jednotlivých druh služeb a hledání žádoucího rozd lení výdaj na dosažení spravedlivého rozložení služeb.“ ( ichovský L, Jak financovat komunální projekty?, Montanex, Ostrava, 1996, str.46). Nejprve se stanoví základna výdaj na základ minulých let a potom je pot eba rozhodnout o možných zvýšeních výdaj p edevším v d sledku inflace. Otázkou je, s jak velkou inflací po ítat a jakým zp sobem zahrnout nákladovou inflaci do rozpo tu. Další zvýšení výdaj vyplývá z p edchozích závazk obce – na rozestav né investice, p ijetí p j ky apod. Nár st výdaj obce m že být zp soben zvýšenou poptávkou ve ejnosti po ur itých obcí poskytovaných službách. A kone n poslední možnost r stu výdaj – ta souvisí se zlepšením služeb a s rozší ením jejich záb ru. Obec by m la pro tyto ú ely evidovat strukturu p íjm a výdaj v n kolikaletém vývoji. Dále by m la sledovat vývoj b žné ásti rozpo tu a dluhovou službu, celkovou dluhovou službu jako procentní podíl na disponibilních zdrojích.

59

6. Zadluženost municipalit Nejprve je t eba vymezit pojmy ve ejný dluh a municipální dluh. Ješt musíme odd lit pojmy deficit a dluh. Deficit se rovná p ebytku výdaj nad p íjmy za ur ité období. Je to toková veli ina. Naproti tomu dluh je stavová veli ina. Velikost dluhu je suma deficit k danému okamžiku. „Ve ejný dluh je vyjad ován jako celkový dluh (bez ode tení pohledávek). M že vzniknout deficitem,

i n kolika deficity. Podle vzniku rozlišujeme

strukturální deficit – vzniká jako výsledek permanentní expanzivní rozpo tové politiky a cyklický deficit – odráží automatické zm ny ve výší daní a rozpo tových výdaj , ke kterým dochází

v souvislosti

s cyklickými

výkyvy

reálného

produktu.“

(http://www.finance.cz/home/hospodarstvi/rozpocet/ver_dluh/) . Municipální dluh je sou ástí ve ejného dluhu, proto je v úvodu kapitoly popsáno, jak na n j pohlíží moderní ekonomické teorie. Podle tradi ní ekonomické teorie (klasická a neoklasická ekonomická teorie) mají ve ejné výdaje na agregátní poptávku dva protich dné ú inky. Jednak je to multiplika ní efekt a jednak efekt vyt s ování. Vládní výdaje p sobí na r st d chod domácností. Domácnosti tak áste n zvýší svoji spot ebu, ímž vyvolají p ír stek dalších d chod . Takto celý proces postupuje všemi oblastmi ekonomiky, dokud se nevy erpá. V tomto p ípad má zvyšování ve ejných výdaj

pozitivní dopad. Proti tomuto efektu p sobí vyt s ovací efekt.

Multiplika ní efekt zvyšuje d chody, vyšší d chody ale vyvolávají vyšší poptávku po pen žních z statcích, což vede k r stu úrokové míry. Vyšší úroková míra má negativní dopad na investice. V tomto p ípad je dopad zvyšování vládních výdaj nežádoucí. Další úvahy o ve ejném dluhu jsou založeny na p edpokladu, že uvažujeme malou otev enou ekonomiku, protože tento model odpovídá podmínkám

eské republiky. Stejn

jako další p edpoklad, totiž že m nový kurz je voln pohyblivý. Pokud vláda zvýší výdaje, rozjede se multiplika ní efekt a s tím spojená zvýšená poptávka po pen zích. Pokud by centrální banka nezvýšila pen žní zásobu, poroste úroková míra. Ta p iláká zahrani ní kapitál, který zp sobí apreciaci domácí m ny a vyt sní vývoz zboží. To se nazývá mezinárodní vyt s ovací efekt. Záv r této teorie íká, že v malé otev ené ekonomice zvýšení vládních výdaj vyvolá stejné snížení istého vývozu zboží a služeb. Podle nov jší Ricardovi-Barrovi teorie, r st ve ejných výdaj má dopad na spot ebu domácností. Tato teorie v souladu s hypotézou životního cyklu a racionálních o ekávání p edpokládá, že lidí si uv domí, že zvýšení vládních výdaj dnes povede k zvýšení daní

60

v budoucnu, proto už dnes sníží svoji spot ebu a zvýší soukromé úspory. Schodek ve ejných rozpo t nemá sám o sob tedy vliv na výši agregátní poptávky, ale na její strukturu. Vládní výdaje vyt sní soukromé, a tak se p esouvají výrobní zdroje.49 Podle Musgraveho se liší ve ejný a soukromý dluh, protože: „Ve ejný dluh není nutné splatit, protože rozpo et a ekonomika jsou nep etržitými prvky. Když je n který dluhopis splatný, je zaplacen, nezbytné prost edky se získávají vydáním nových dluhopis . Dluh je tak regenerován.“ (Musgrave R.A, Musraveová P.B.,Ve ejné finance v teorii a praxi, Management Press, Praha, 1994, str. 509) Navíc dluh m že být splácen prost ednictvím inflace. Týká se to p edevším dlouhodobých závazk . Záleží také na tom, jak se inflace odrazí v nominální úrokové mí e a jak je inflace správn odhadnuta.50 V souvislosti s ve ejným zadlužením, je asto diskutována otázka morálního hazardu, protože sou asná generace se zadluží na úkor generací budoucích. Vycházíme z p edpokladu, že platí ekonomická identita úspory rovná se investice. Potom zvyšování vládních výdaj p esouvá prost edky ze soukromého sektoru (efekt vyt sn ní viz výše.) Bu dojde ke snížení spot eby domácností, tím se sníží blahobyt sou asné generace a nedotýká se budoucí. Nebo sou asná generace svoji spot ebu nezm ní, budoucí generace pak zd dí menší zásobu kapitálu, protože sou asná generace mén spo í, a tím se sníží d chod budoucí generace. Záleží také na tom, jak je ve ejný dluh financován. Pokud vyššími dan mi v budoucnu, sníží se budoucí spot eba, pokud p j kou, pak budou nižší úspory, takže budoucí generace ponese b emeno v každém p ípad . Pokud se ve ejný dluh vytvá í v kapitálové ásti rozpo tu, pak toto nep edstavuje žádný problém, protože užitky se také realizují až v budoucnu, takže transfer b emena je správný. Z tohoto d vodu je nutné d lit rozpo et na b žný a kapitálový.51 „Nízké p íjmy obecních rozpo t nejen nesta í k základnímu investi nímu rozvoji, ale zárove ohrožují samotnou existenci venkova, a to se všemi d sledky s tím spojenými. Vinu na tom nese špatn nastavené p erozd lování vybraných daní. Neuv itelných šedesáti procent dosahují rozdíly v p íjmech na jednoho ob ana mezi obcemi do 5 000 obyvatel a m sty v kategorií 50 až 100 000 obyvatel. V p ípad srovnání s m sty nad 100 000 obyvatel je tento propad ješt

v tší. Díky tomu dochází k absurdním situacím, kdy starosta menší obce

považuje za úsp ch, poda í-li se mu koupit jeden sloup ve ejného osv tlení ro n a nahradit jím sloup shnilý. Samoz ejm v rámci bezplatné brigády, protože na nic jiného mu v rozpo tu nezbývají peníze. Zatímco jeho kolegové z velkých m st si ve stejné dob staví pomní ky 49

více viz: Holman R., Makroekonomie, st edn pokro ilý kurz, C.H.Beck v Praze, 2004, kap. 10.5, 17.1,17.2 více viz: Musgrave R.A, Musgraveová P.B.,Ve ejné finance v teorii a praxi, Management Press, Praha, 1994 51 více viz: Musgrave R.A, Musgraveová P.B.,Ve ejné finance v teorii a praxi, Management Press, Praha, 1994 50

61

v podob litinových autobusových ekáren. Tato situace je nejen nesolidární, ale p edevším neetická. Je t eba ji urychlen

ešit a existující nepom r alespo

áste n narovnat ve

prosp ch malých obcí. P edevším se musí zm nit d lení obcí do kategorií, podle kterých se ur uje jakým zp sobem budou dostávat p íjmy ze státního rozpo tu na jednoho ob ana. P ed asem byla za ú asti Odboru územních rozpo t MF

R vypracována modelová tabulka,

která se zabývá práv touto záležitostí. Ukazuje, že pokud by obce do 2 tisíc obyvatel získaly koeficient o hodnot 1,00 (podle kterého se da ové výnosy rozd lují), bylo by výsledkem snížení propastného rozdílu v p íjmech obce na hlavu. Nejmenší obce by dostávaly ne 3 000 korun na rok na ob ana jako je tomu nyní, nýbrž 8 000 K . U m st do 100 000 obyvatel by došlo k nepatrnému snížení ze 7 870 na 7 080 korun. To znamená, že v p ípad , kdy má obec 100 obyvatel by dostala místo 300 000 korun 800 000 K ro n . Díky tomu by si nap íklad mohla dovolit alespo

áste nou rekonstrukci inženýrských sítí oproti dnešnímu stavu, kdy jí

prost edky zbudou jen na pokrytí správy obecního ú adu. Tyto zm ny by tak zárove reagovaly na situaci, kdy v obcích asto pracuje nebo má rekrea ní nemovitosti velký po et lidí, kte í zde nemají trvalé bydlišt . P itom využívají obecní infrastrukturu a zvyšují náklady na její údržbu, aniž by se na tom jakkoliv finan n podíleli. Platné zákony však ani tuto záležitost ne eší ve prosp ch obcí. Nedostatek vlastních prost edk

navíc obcím brání

v použití prost edk z evropských fond , nebo nemají z eho erpat prost edky na nezbytnou spoluú ast p i realizaci projekt , které lze z evropských fond hradit.“ (Ve ejná správa na http://www.mvcr.cz/casopisy/s/2006/05/tema2.html 19.2.2006) I sídelní struktura má vliv na zadluženost obcí. Velký po et malých obcí, ve kterých žije malý po et obyvatel asto vede k tomu, že v obci není dostate n vzd lané obyvatelstvo. V zastupitelstvech sedí lidé, kte í nemají pot ebné znalosti k rozhodování ve v cech samosprávy. P itom do oblasti samosprávy spadá mnoho záležitostí, které se týkají hospoda ení, jako nap íklad rozvojový plán obce, sestavování rozpo tu nebo rozhodování o návratných zdrojích financování. Takto utvo ená sídelní struktura navíc komplikuje rozpo tové ur ení daní. Pro jeho ú ely jsou obce rozd leny do velikostních kategorií. Malé obce, které se potýkají s úbytkem obyvatelstva se snaží zoufale udržet v dané kategorii, aby nep išly o své p íjmy.52

52

více viz: Vá a L., Rozpo tové ur ení daní pro obce a m sta, Ve ejná správa .5/2005, Ministerstvo vnitra, Praha, 2006, str. 29

62

6.1. Vývoj zadluženosti municipalit Aby mohla obec u init kvalifikované rozhodnutí analýzu dluhové služby. Na základ

výkaz

o p ijetí závazku, musí provézt

o hospoda ení zhodnotí zastupitelstvo

hospoda ení v minulosti a výhled do budoucna. K tomu m že vhodn posloužit víceletý rozpo et, nebo finan ní výhled. Na základ plánu rozvoje obce p edloží investi ní zám ry. Je t eba stanovit priority, protože ne všechny bude možno realizovat najednou. Municipalita by m la zhodnotit svoje možnosti, jak ovlivnit výši p íjm z místních poplatk , zejména jde o to, zda je d sledná p i jejich výb ru. Obec musí zhodnotit budoucí p íjmy, a už v podob dotací ze státního nebo krajského rozpo tu, z prodeje a pronájmu majetku a možnosti využít rezervy z minulých let. Nemén d ležitá je i analýza výdaj . U b žných výdaj je t eba zhodnotit, zda nedochází k plýtvání, kde by bylo možné najít rezervy. P i analýze dluhové služby je možno využít n které ukazatele nap .: podíl b žných a celkových p íjm , b žných a celkových výdaj , obligatorních a b žných výdaj . Analýza zadluženosti má význam p i rozhodování bankovního ústavu p i poskytnutí úv ru. Banka rozhodne o neposkytnutí úv ru v p ípad , že obec nadhodnotí budoucí p íjmy, nebo podhodnotí výdaje (viz zásada reálnosti), když obec hospoda í nevyrovnan , pokud by splátky úv ru omezovaly b žné výdaje a tím ochromily b žnou innost obce, pokud obec neposkytne pot ebné záruky apod.53 Analýza dluhové služby má zásadní význam pro ob smluvní strany p i poskytování úv r .(viz kapitola 5) „Obce vykázaly na konci roku 2004 souhrnný dluh ve výši 74,8 mld. K . Proti

skute nosti roku p edchozího se jedná o nár st ve výši 6,3 % a v absolutním vyjád ení jde o zvýšení o 4,4 mld. K . V této celkové zadluženosti jsou zahrnuty bankovní úv ry, výnosy emitovaných komunálních dluhopis a návratné finan ní výpomoci, p j ky státního rozpo tu, a rozpo t státních fond . Podíl jednotlivých položek na dluhu obcí je patrný z následující tabulky.“

(Územní

rozpo ty

v roce

2004,

http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 18.2.2006) Tabulka 9 Složení municipálního dluhu v 2004 Úv ry Komunální obligace Finan ní výpomoci

p íjem v mld p íjem v % 38,5 51,5 23,9 32 12,4 16,5

Zdroj: Ve ejné rozpo ty v roce 2004 na http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 18.2.2006 53

více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha., 2004, kap. 7

63

Pro v tší p ehlednost je ješt za azen graf. Graf 7 Složení municipálního dluhu Složení municipálního dluhu Úv ry

Komunální obligace

Finan ní výpomoci

Zdroj: Ve ejné rozpo ty v roce 2004 na http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 18.2.2006, vlastní úprava

Nejv tší podíl zaujímají úv ry. D vodem bude z ejm snadná dostupnost a to i pro ty nejmenší obce. Vysoký podíl komunálních obligací si vysv tluji tím, že velká p edevším magistrátní m sta v roce 2004 emitovala cenné papíry ve velkých objemech. Další zajímavý ukazatel je po et zadlužených obcí. V následující p ehledné tabulce je sledován po et zadlužených obcí z celkového po tu obcí a to od roku 1994 do roku 2004. dále je zde vy ísleno, kolik v t chto obcích žije obyvatel, a jaký je podíl dluhu na jednoho obyvatele. Tabulka 10 Zadluženost obcí 1994-2004 Po et Po et % obyvatel Zadluženost Zadluženost Po et obcí zadlužených zadlužených zadlužených celkem na obyvatele Rok celkem obcí obcí obcí (mil. K ) (K ) 1994 6 221 1 969 31,7 7 539 091 14 344,90 1 900 1995 6 243 2 341 37,5 8 080 904 20 322,90 2 510 1996 6 227 2 274 36,5 8 429 584 28 262,40 3 350 1997 6 230 2 450 39,3 8 703 842 34 385,70 3 950 1998 6 238 2 721 43,6 8 931 369 38 992,70 4 370 1999 6 239 3 091 49,5 9 081 782 39 972,80 4 400 2000 6 246 4 213 67,5 9 434 937 40 968,40 4 340 2001 6 250 2 985 47,8 9 109 435 48 343,70 5 310 2002 6 331 3 027 47,8 9 040 395 55 798,40 6 170 2003 6 244 3 108 49,8 9 007 830 70 413,40 7 820 2004 6 244 3 217 51,5 8 854 218 74 868,40 8 460 Zdroj: Ve ejné rozpo ty v roce 2004 na http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 18.2.2006 a vlastní úprava

Z této tabulky je patrné, že dochází pouze k malým zm nám ve vývoji po tu obcí. Krom

roku

2002 nep esáhl po et obcí 6250. Mnohem zajímav jší je vývoj po tu

zadlužených obcí, který má rostoucí tendenci. Nejvyšší zadluženost dosáhly obce v roce 2000,

64

kdy bylo zadluženo p es 4000 obcí, což je 67 % všech obcí. Mezi lety 1994-2004 stoupl po et zadlužených obcí o 20%. P ehledn ji tyto údaje zobrazuje graf. Nejlépe je z etelný skok dluhu v roce 2000. Graf 8 Vývoj po tu zadlužených obcí Vývoj po tu zadlužených obcí

Po et obcí celkem

04

03

20

20

02 20

00

01 20

99 19

20

98

97

19

19

19

96

95 19

19

94

7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0

Po et zadlužených obcí

Zdroj: Ve ejné rozpo ty v roce 2004 na http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 18.2.2006 a vlastní úprava

Stejn jako roste po et zadlužených obcí, roste i po et obyvatel, kte í v nich žijí. V roce 1994 žilo v zadlužených obcích 7 539 091 obyvatel, což bylo p ibližn 75 % populace. V roce 2004 už to bylo dokonce 87 % obyvatel, p i celkovém po tu obyvatel eské republiky 10 220 600. 54 Za nejd ležit jší považuji ale sledovat vývoj municipálního dluhu na celkovém dluhu. Proto je vložen následující graf a tabulka. Tabulka 11 Struktura ve ejného dluhu eské republiky státní dluh (mld K )

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001 2002 2003

158.8

154.4

155.2

173.1 194.7

228.4

289.3

345.3

396

493.2 592.9

20

28

34.3

38.9

39.9

40.9

48.3

55.7

70.4

207.4 233.6

268.3

330.2

393.6

452

563.6 667.7

municipální dluh (mld K ) 14.34 ve ejný dluh (mld K )

173.14 174.4

183.2

2004

74.8

podíl munic.dluhu na ve ejném dluhu v % 8.28 11.47 15.28 16.54 16.65 14.87 12.39 12.27 12.33 12.49 11.20 Zdroj: vlastní výpo et z údaj na http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/str_vyvoj_sd.html 25.3.2006

Jak municipální tak státní dluh mají rostoucí tendenci. V roce 1994 tvo il municipální dluh 14,34 miliard K , zatímco v roce 2004 už je to 74,8 miliard K , což je p tkrát více. Nejv tší nár st municipálního dluhu nastal mezi lety 2002 a 2003, kdy se dluh zvýšil o 15 miliard K .

54

zdroj: www.czso.cz a vlastí výpo et

65

Pokud jde o podíl municipálního dluhu na celkovém ve ejném zadlužení m žeme íct, že se pohybuje okolo 10 %. V roce 1994 to bylo 8,28 %, podíl se zvyšoval až do roku 1997, kdy dokonce tvo il municipální dluh 16,65 % a od té doby se postupn podíl snižuje až na 11,20 % v roce 2004. Protože ale v absolutním vyjád ení municipální dluh roste, tak to znamená, že státní dluh roste rychleji. Pro p ehlednost je zde umíst n graf. Graf 9 Složení ve ejného dluhu Složení ve ejného dluhu 800 600 400 200 0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 státní dluh

municpální dluh

Zdroj: vlastní úprava na http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/str_vyvoj_sd.html 25.3.2006

Na záv r jsem sledovala vývoj zadluženosti na obyvatele. Graf 10 Zadluženost na obyvatele (v K ) Zadluženost na obyvatele (K ) 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Zadluženost na obyvatele (K )

Zdroj: vlastní výpo et z údaj na http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/str_vyvoj_sd.html 25.3.2006

Tato k ivka nazna uje jasný trend. Obce se zadlužují stále víc a tempo r stu dluhu je stoupající. Zatímco p ír stek dluhu na obyvatele mezi lety 1994-1995 inil 610 K , tak mezi lety 2003-2004 640 K . Nejv tší p ír stek byl mezi lety 2000 – 2001, kdy p ír stek dluhu na obyvatele byl 970 K . Dalším sledovaným faktorem je zadluženost obcí dle jejich velikostních kategorií.

66

Tabulka 12 Zadluženost obcí dle velikostních kategorií v roce 2004

Velikostní kategorie obce

Zadluženost na Po et všech Dluh obcí dané obyvatele dané obyvatel obcí kategorie (tis. kategorie obcí v dané kategorii K ) (K )

0--100

40 392

39 618

981

101--200

166 490

260 032

1561

201--300

222 181

346 325

1558

301--1500

1 854 138

6 371 299

6436

1501--5000

1 506 011

6 224 797

4133

5001--10 000

896 863

4 048 250

4513

10 001--20 000

961 888

3 338 563

3471

20 001--30 000

675 620

2 674 535

3958

30 001--40 000

354 678

812 128

2289

40 001--50 000

184 887

658 813

3563

50 001--100 000

1 225 713

3 408 226

2780

100 001--150 000

102 246

751 973

7354

150 001 a výše

853 050

12 160 827

14255

Hl. m sto Praha

1 160 118

33 773 082

29112

Celkem 10 204 275 74 868 469 7337 Zdroj: : http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 18.2.2006

Obce jsou rozd leny do kategorií podle po tu obyvatel, samostatn je vykazováno hlavní m sto Praha. Ta se na celkovém municipálním dluhu podílí 45 %. Na druhém míst jsou municipality s po tem obyvatel více než 150 001. Malé obce do sto obyvatel mají na celkovém dluhu podíl pouhých 0,05 %.

6.2. Regulace zadluženosti Zadluženost municipalit se za ala vyvíjet nežádoucím sm rem, zejména v 90. letech byla dynamika r stu zadluženosti vysoká55, proto vláda navrhla zp sob, jak jej regulovat. První snahy o regulaci se objevily již v roce 1997. V tomto roce vydala vláda dv usnesení. První z 16. dubna . 229. Tímto usnesením uložila tyto povinnosti:56 •

ministru financí iniciovat a prosazovat v legislativním procesu u p edpis upravujících hospoda ení obcí takové právní úpravy, které budou sloužit k prevenci nadm rného zadlužování obce,

•

len m vlády p i poskytování ú elových dotací obcím v letech 1998 až 2000 p ihlédnout, zda žádající obec dosáhla minimáln

vyrovnaného rozpo tového

hospoda ení v roce 1997, 55 56

více viz: Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha., 2004, kap. 7 více viz: Regulace zadluženosti obcí a kraj pomocí ukazatele dluhové služby, http://www.krjihomoravsky.cz/metlisty/oe/Dluhova_sluzbaregulace%20zadluzenosti_obci_a_kraju.htm z 11.8.2005

67

•

len m vlády p i poskytování ú elové dotace ze státního rozpo tu a státních fond výhradn t m obcím, u kterých bylo p i p ezkoumání jejich hospoda ení potvrzeno, že za p edcházející dva roky hospoda ily bez výhrad nebo uspokojiv

objasnily

vypo ádání výhrad. V druhém usnesení z roku 1997 . 707 vláda: •

schválila Zásady postupu p i poskytování státních ú elových dotací obcím a okresním ú ad m,

•

uložila

len m vlády a vedoucím ostatních úst edních orgán

státní správy

p ihlédnout p i poskytování státních ú elových dotací obcím a okresním ú ad m v letech 1999 a 2000 k tomu, zda tyto subjekty nevykazují podíl dluhové služby na b žných p íjmech, ve smyslu platné rozpo tové skladby po konsolidaci, v p íslušném kalendá ním roce vyšší než 15%. Další opat ení p išla v roce 2001, kdy nabyl ú innosti zákon . 450/2001 Sb., kterým byly novelizovány zákony o obcích, krajích, o hlavním m st Praze a další zákony. V tomto zákon byla upravena následující opat ení v lánku 1: •

obec nesmí svým majetkem ru it za závazky fyzických osob a právnických osob, jichž není z izovatelem. Právní úkony u in né v rozporu s tímto ustanovením jsou od za átku neplatné,

•

stát neru í za hospoda ená a závazky obce, pokud tento závazek nep evezme stát smluvn ,

•

uzav ení smlouvy o p ijetí úv ru nebo p j ky za zahrani í schvaluje vláda,

•

emisi komunálních obligací schvaluje vláda,

•

obec nesmí p ijmout úv r, pokud její dluhová služba p esahuje 15% vlastního rozpo tu minulého roku. Právní úkony jsou p i porušení t chto pravidel od za átku neplatná. Již v roce 2002 byla tato pravidla Zákonem . 231/2002 Sb., zrušena krom prvního

uvedeného, protože se ukázala jako nejasná57. V roce 2004 byl zaveden ukazatel dluhové služby usnesením vlády .346 o regulaci zadluženosti obcí a kraj pomocí ukazatele dluhové služby. Tento ukazatel je konstruován jako podíl dluhové služby a dluhové základny. Jeho velikost nesmí p ekro it hodnotu 30 %. Dluhová služba je tvo ena sou tem t chto položek: • 57

zaplacené úroky (položka 5141 rozpo tové skladby),

Regulace zadluženosti obcí a kraj pomocí ukazatele dluhové služby, http://www.krjihomoravsky.cz/metlisty/oe/Dluhova_sluzbaregulace%20zadluzenosti_obci_a_kraju.htm z 11.8.2005

68

•

uhrazené splátky vydaných dluhopis (položky 8XX2 rozpo tové skladby),

•

splátky jistin ( položky 8XX4 rozpo tové skladby),

•

splátky leasingu (položka 5178 rozpo tové skladby). Jednoduše jsou to veškeré úhrady obce, které by nemusela platit, kdyby nem la žádné

dluhy. Dluhová základna je tvo ena t mito položkami: •

skute n dosažené da ové p íjmy v 1. t íd a neda ové p íjmy v 2. t íd rozpo tové skladby za kalendá ní rok,

•

dotace souhrnného finan ního vztahu (položky 4112 a 4212 rozpo tové skladby). Jsou to vlastn

prost edky finan ního vztahu státního rozpo tu k rozpo t m obcí a

k rozpo t m kraj . Podmínky pro hodnotu ukazatele dluhové služby se zm nily, p vodn nesm l být v tší než 15 %. Toto kritérium bylo pravd podobn velmi p ísné a málokterá obec by ho splnila, proto se zvedl v roce 2004 na 30 %. Ukazatel dluhové služby vypo ítává Ministerstvo financí pro každou obec. Pokud obec p ekro í povolenou hranici, vyžádá si ministerstvo vysv tlení, kde mohou uvést okolnosti, které vedly k zadluženosti a tyto okolnosti ministerstvo vyhodnocuje. Pozornost se vedle samotného ukazatele dluhové služby zam uje i na celkovou zadluženost, zadluženost na jednoho obyvatele, trend zadluženosti obce v minulosti, velikost obce a da ová výt žnost.58 Zam uje se p edevším na obce, které hodnotu p ekro ily opakovan . Ve vysv tlovacím dopise ministerstvu by obce také m ly navrhnout opat ení, kterými se budou snažit situaci napravit. Ministerstvo financí sestaví seznam rizikových obcí, které p ekro ily ukazatel dluhové služby. Správci kapitol, kte í p erozd lují dotace k t mto obcím p istupují obez etn ji. P i vyhodnocování informací bere Ministerstvo financí na z etel n které okolnosti, které zmír ují negativní dopady vysoké hodnoty ukazatele. Mezi tyto okolnosti pat í využívání kontokorentního ú tu. P i kontokorentním úv ru má dlužník právo, aby byly hrazeny jeho závazky i v p ípad , že na ú tu nemá dostatek finan ních prost edk . Úv r je erpán, pokud je ú et v debetu. Není to tedy dluh ve vlastním slova smyslu, a p esto že se ú tuje na 8113 a 8114, a tedy vstupuje do ukazatele dluhové služby nebere ho Ministerstvo v úvahu, že obec p ekro í ukazatel dluhové služby.

58

více viz: Kotrba R., Regulace zadluženosti obcí a kraj na http://denik.obce.cz/go/dokumenty/z_mf/rok_04/4_04/index.htm ze 11.8.2005

69

Další takovou okolností je revolvingový úv r. Je to takový úv r, u kterého se za stanovené období opakovan p ijímají návratné zdroje a splácejí se. Ú tuje se stejn jako kontokorentní úv r. Jednorázová splátka, která je mimo ádná. Ú tování neumož uje odd lit ádné a mimo ádné pen žní operace. Jednorázové splacení se považuje za vysoce pozitivní, proto se zohled uje p i výpo tu ukazatele dluhové služby. Protože tuto informaci nelze získat z výkaz , musí o nich obce informovat ministerstvo v dopise. Zapojení do program Phare, Sapard, Strukturálních fond a Kohezního fondu. Obce musely úv ry a p j kami p edfinancovat projekty, které jsou nakonec financovány z výše zmín ných zdroj . Pokud zadluženost vznikla v d sledku odstran ní následk

povodní v roce 2002,

nemusí obec spl ovat ukazatel dluhové služby. Pokud obec p ijme hypote ní úv r na obecní bytovou výstavbu, splátky úv ru se hradí z nájemného od ob an , a proto neohrožuje hospoda ení obce. V t chto p ípadech se vypo ítá tzv. modifikovaný ukazatel dluhové služby.59 Tento p ístup považuji za vhodný, nebo smysl t chto úlev spo ívá v tom, že stát neomezuje obce a jejich rozvoj. Tento diferencovaný p ístup dle druhu zadlužení navíc m že motivovat obce k vyvinutí aktivity p i hledání finan ních zdroj a investi ní innosti. Podporuje obce, aby vynakládaly úsilí p i získání prost edk z Evropské unie nebo se snaží kompenzovat p írodní katastrofy, které obce nemohou p edvídat a na odstran ní následk je t eba vynaložit zna né finan ní prost edky. Je zde uplat ován individuální p ístup k jednotlivým obcím, protože není dluh jako dluh. Ukazatel dluhový služby je nový nástroj, který se v eské republice využívá k regulaci dluhu, poprvé byl pro jednotlivé obce vypo ítán za rok 2003.60 V eské republice se ješt uplat ují další zp soby regulace dluhu. Je to p edevším souhlas centrální vlády, pokud si municipalita p j uje v cizí m n .61 To ale nejsou asté p ípady. Krom výše zmín ných nástroj zp sob

existují další možnosti regulace. Prvním z t chto

je nutnost p edchozího povolení od centrální vlády nebo federální vlády. Tato

povinnost se m že vztahovat pouze na n které typy p j ek. Stát nap . vymezí ú el p j ek, 59

více viz: Ministerstvo financí, Vyhodnocení informací od oslovených obcí, na http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/ver_rozpocty_20490.html 2.3.2006 60 více viz: Regulace zadluženosti obcí a kraj pomocí ukazatele dluhové služby na http://www.krjihomoravsky.cz/metlisty/oe/Dluhova_sluzbaregulace%20zadluzenosti_obci_a_kraju.htm z 11.8.2005 61 více viz: Kamení ková V., Decentralisation in the Czech republic, na http://www.im.dk/publikationer/decentralisation/kap06.htm 2.3.2006

70

nebo ur í, že obce si mohou p j ovat pouze na st edn dobé nebo dlouhodobé kapitálové výdaje. V zemích Evropské unie se tento zp sob uplat uje nap . v N mecku, Rakousku, Dánsku, Špan lsku, Irsku, Lotyšsku, na Kypru, Malt , Slovensku a Slovinsku. Další možností je omezit horní hranici zadluženosti. Hranice zadluženosti je stanovena v r zných zemích odlišn . Nap íklad v Rakousku je stanovena pro každou zemi odlišn . Hranice zadluženosti se v Evropské unii pohybuje od 35 % v Litv do 60 % v Polsku. Nutno poznamenat, že se hranice zadluženosti vztahuje k r zným základnám, jsou to bu

isté ro ní

p íjmy, celkové ro ní p íjmy nebo p edpokládané p íjmy v daném roce. Další možností regulace dluhu je omezit horní hranici ro ní splátky dluhu. Horní hranice ro ní splátky se pohybuje v rozmezí 5 % až 70 % b žných p íjm nebo celkových p íjm nebo o ekávaných p íjm . I v tomto p ípad v r zných zemích. To je práv p ípad

se ukazatel vztahuje k r zným základnám

eské republiky a ukazatele dluhové služby. Další

možností je omezit horní hranici ástky pro nové p j ky. Ostatní možnosti pro regulaci zadluženosti jsou zákaz financování amortizování dluhu pen zi z p j ky, povinné zahrnutí do rozpo tu splácení dluhu a zvláštní podmínky pro ošet ení rizika ze zm ny úrokové míry.62 Krom t chto metod je možné, že vláda zakáže p ijímat p j ky v cizí m n , a to kv li m novému riziku, vláda stanoví maximální úrokové sazby, za které si obec m že vyp j it, maximální dobu splatnosti nebo zp sob splácení dluhu.Vláda také m že zakázat tzv. rolování dluhu, tedy splácení dluhu novým dluhem.63 Ministerstvo financí má ješt další legislativní nástroje. Je to ustanovení zákona o dluhopisech (Zákon . 190/2004 Sb.,), kdy obec se musí obrátit na Ministerstvo financí o souhlas s vydáním komunálního dluhopisu. Teprve potom m že obec p edložit prospekt Komisi pro cenné papíry. M žeme íct, že v eské republice je vláda celkem tolerantní, využívá pouze ukazatele dluhové služby, takže nezasahuje významn do rozhodování obce o financování investi ního zám ru úv rem. Druhým kontrolním subjektem je Komise pro cenné papíry, která schvaluje prospekt, který p edkládá emitent cenných papír , v tomto p ípad obec. Dále m že ministerstvo díky zákonu

. 420/2004 Sb., p ezkoumávat hospoda ení územních samosprávních celk .

P ezkoumání hospoda ení provádí bu

samo ministerstvo nebo nezávislý auditor. Zam uje

se na hospoda ení s majetkem ve vlastnictví samosprávného celku, zadávání ve ejných zakázek a jejich realizace, a také pohledávky a závazky.

62 63

více viz: Kol: Local finance in the twenty five countries of the European Union, Dexia 2004, Paris více viz: Peková J:, Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha, 2004, kap. 7

71

V neposlední ad mohou být pojistkou rostoucí zadluženosti obchodní banky, které mohou obci odmítnou poskytnutí úv ru. Ve vý tu metod regulace zadluženosti jsem se zam ila p edevším na pohled státu. Problém zadluženosti se ale týká i dalších ekonomických subjekt , mám na mysli banky, podnikatele a v neposlední ad ob any. Ty zajímají ale jiné informace, než stát. Proto je t eba pohlížet za obec a její hospoda ení z dalších úhl pohledu – vytvá í obec vhodné podmínky pro podnikání, je atraktivní pro mladé lidi apod. Takovým ukazatelem by mohl být rating obce (je to p evzetí metody ze soukromého sektoru, kdy se tímto ukazatelem hodnotí nap . malé a st ení firmy, jehož smyslem je usnadnit jim p ístup k úv r m), jehož výpo et je ale velmi náro ný a nákladný. Tento zp sob hodnocení hospoda ení obce pak mohou využít ostatní lánky ve ejné správy, bankám, drobným podnikatel m i velkým investor m a kone n obcím, které tak získají objektivní pohled na vlastní hospoda ení. V eské republice provádí rating provádí soukromá firma CCB. Ta zpracovává tzv. úv rový rating. Rating je stanovován na základ vypo tené finan ní a nefinan ní bonity. Finan ní bonity je charakterizována jedním ze t í stup

rizika

a vychází z hodnocení

finan ních ukazatel jednak statisticky, jednak v meziro ním vývoji. Nefinan ní bonita je charakterizována jedním ze t í stup

rizika a je založena na posouzení skupiny kritérií, které

se týkají nefinan ních charakteristik hodnoceného subjektu. Tento rating se vztahuje na m sta do 100 000 obyvatel.64 Vzhledem k tomu, že rating obce vyžaduje dodate né prost edky, zejména pro malé obce bude náro né, nechat si ho vypracovat. Navíc není povinný, takže bude trvat n kolik let, než se pro n j obce hromadn rozhodou a než se stane kritériem bank nebo podnikatel p i jejich rozhodování.

64

více viz: Internetový rating municipalit na http://www.dvs.cz/go/clanek.asp?id=5806742 z 22.3.2006

72

6.3. Regulovat ano i ne Obce jsou samostatné subjekty, nezávislé na státu. Mají vlastní majetek, sestavují rozpo et dle vlastního uvážení. Má tedy stát do jejich zadluženosti zasahovat. Existují argumenty pro i proti. Argumenty pro jsou t i: •

municipální dluh je sou ást ve ejného dluhu. Za n j nese odpov dnosti centrální vláda, a tak

by m la mít možnosti ovlivnit rozhodování územních vlád, které se týká

p ijímání úv r , p j ek a emisí obligaci, •

druhým argumentem je snaha ochránit územní celky p ed nadm rným zadlužením,

•

posledním argumentem je poukazování na okolní evropské státy, ve kterým existuje systém regulace zadluženosti. K jednotlivým argument m existují proti argumenty.

•

municipální dluh se na celkovém ve ejném dluhu podílí jen malým procentem (viz kapitola 6.1),

•

je to vyjád ení ned v ry zastupitel m, ú edník m a t m, kdo pracují v bankách ve schopnost správn odhadnout dluhovou kapacitu obce,

•

i v evropských státech se vyskytují p edlužené obce a m sta65. Je nesporné, že zadluženost s sebou p ináší ur ité problémy. Než se obec rozhodne pro

úv r, i jinou formu závazku, m la by si odpov d t na tyto otázky. Z eho splácet dluh – jde o problém, který souvisí s poskytováním ve ejných statk , které nep ináší obci zisk? Jaká je optimální výše dluhové služby, aby obec neochromila budoucí hospoda ení ? Jaké jsou možné infla ní dopady na ekonomiku – je to otázka makroekonomická, ve ejný dluh a zvyšování výdaj vedou k inflaci ? Jaká jsou kurzová rizika – to se týká závazk v cizí m n ? Jak se za úv r zaru í ? (viz kapitola 3.2.3.1) Myslím, že vzhledem k vývoji zadluženosti municipalit v posledních letech je nutné, aby stát na zadluženost municipalit dohlížel. Ukazatel dluhové služby považuji za vhodný nástroj, p edevším diverzifikovaný p ístupu k r zným druh m a d vod zadlužení. Je to vhodný nástroj regulace, který nezasahuje do rozhodovací pravomoci municipalit ve smyslu jejího omezení. Navíc pro obce nep edstavuje nár st povinností a náklad , protože jeho 65

více viz Matoušková Z., Regulovat více i mén , Ve ejná správa 29/2001 na http://www.mvcr.cz/casopisy/s/2001/0029/29konz2.html z 11.8.2005

73

výpo et provádí Ministerstvo financí na základ údaj o hospoda ení obce z jejího rozpo tu, který obec musí sestavovat i pro jiné ú ely. Podle m je i silný argument ten, že municipální dluh je sou ástí celkového ve ejného zadlužení, proto by vláda m la mít možnost, jak tento dluh usm r ovat. Tento argument navíc posiluje i proces evropské integrace, protože státy jsou vázány tzv. Maastrichtskými kritérii. Ta obsahují jednak pravidla pro m novou oblast, která se týkají úrovn inflace, jednak pro kursovou stabilitu a kone n pro fiskální oblast, která se práv týkají schodku ve ejného rozpo tu – ten nesmí p esáhnout 3 % HDP, a ve ejného dluhu – ten nesmí být v tší než 60 % HDP.66 Pro

eskou republiku to platí dvojnásob, protože by ráda v co nekratší dob p ijala

jednotnou evropskou m nu.

66

více viz: http://www.euroinfocentrum.cz/enlargement/page.php?aid=287&sid=516&wid=10 22.3.2006

74

7. Komparace

eské republiky s dalšími zem mi Evropské unie

Evropská unie má dvacet p t len , proto je velmi problematické je porovnat. Jednotlivé zem mají dlouhou tradici, vyvíjely se samostatn a to se také odráží v jejich da ových systémech, uspo ádání místních vlád, mí e decentralizace a také hospoda ení místních vlád a p ístup k zadluženosti municipalit. V zemích Evropské unie se m žeme setkat s r zným po tem stup

místních

samospráv. Jejich po et se pohybuje od jedné do t í. Obce však vždy p edstavují první úrove . V následující tabulce se azeny zem

podle po tu stup

místní samosprávy.

Výjimkou je Portugalsko, které nemá žádné decentralizované územní jednotky. Tabulka 13 Stupn místní správy v EU Ti Federace

Špan lsko, Francie, Irsko, Unitární stát Itálie, Polsko

Dv

Jedna

N mecko Belgie Dánsko, ecko, Ma arsko, Lotyšsko, Nizozemí, eská republika, Spojené království, Slovensko, Švédsko;

Rakousko

Kypr, Estonsko, Finsko, Litva, Lucembursko, Malta, Portugalsko, Slovinsko.

Zdroj: Kol., Local finance in the twenty fine countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž, vlastní úprava

Na území unie se nachází celkem 89 355 obcí. 80 % z nich se nachází na území p ti stát : Francie, N mecko, Špan lsko, Itálie a eská republika. eská republika, která je jedním z nejmenších stát unie má na svém území 7 % obcí. To je d kaz o tom, že sídelní struktura v Evropské unii je velmi diverzifikovaná, pr m rný po et obyvatelstva v obcích je malý. Vzhledem k tomu, že sídla (obce, m sta) vykonávají státní správu a samosprávu m žeme hovo it i o rozdrobenosti správy. Navíc

eská republika spolu s Francií má nejmenší po et

obyvatel na jednu obec. Naproti tomu Litva má nejv tší obce. Na celém území jich má pouze 61. V n kterých zemích má mezi obcemi zvláštní postavení hlavní m sto. Je tomu tak ve Francii, Ma arsku, Polsku,

eské republice, Spojeném království a Slovensku. Tato hlavní

m sta, n kdy ješt další velká m sta, jsou rozd lena na obvody, jež jsou pov eny ízením služeb styku s ob any. Tyto obvody mají vlastní rozpo ty. V posledních desetiletích došlo k rozší ení kompetencí samospráv. Zem , které se k unii p ipojily v roce 2004, v tšinou postkomunistické, se s tímto procesem setkaly v rámci p echodného procesu

a p ístupu k demokracii. Kompetence lze rozd lit na t i skupiny.

Vlastní kompetence, spojené s ízením místního zájmu. Toto odpovídá u nás pravomocím,

75

které obce vykonávají v samostatné p sobnosti. Kompetence ve prosp ch státu, v našem systému íkáme, že obce vykonávají státní správu. Do t etice jsou to kompetence, jejichž ízení je jim delegováno jinými úrovn mi správy. S tím se u nás zatím nesetkáváme. P íkladem by byl p enos kompetencí kraje na obecní úrove . Mezi pravomoci municipalit v Evropské unii pat í zásobování a distribuce pitnou vodou stejn jako išt ní odpadních vod, sb r a zpracování domovního odpadu, kultura, turistika a sport, vzd lávání: údržba školských budov na prvním a na druhém stupni vzd lávání (rovn ž profesní vzd lávání v n kterých zemích), a odm ování u itelského personálu v o n co více než polovin zemí (Dánsko, Špan lsko, Estonsko, Finsko, Ma arsko, Itálie, Lotyšsko, Litva, Polsko, Spojené království, Slovensko, Slovinsko áste n , Švédsko), sociální pé e: pomoc handicapovaným d tem, rodinám, starým osobám, osobám v nesnázích, atd. V n kterých z "nov

p istupujících" zemí, jako je nap íklad Litva, vykonávání tyto kompetence m že

zahrnovat proplácení nákladu na teplo, vodu a dopravu pro rodiny s nízkými p íjmy, m stské rozvody elekt iny a tepla (nap íklad v Dánsku, ve Finsku, v Portugalsku, a ve v tšin "nov p istupujících" zemí), zdravotnictví: preventivní p sobení, léka ská pomoc zdarma pro ty nejchudší. V n kterých zemích zodpov dnost za zdravotnictví zahrnuje i ízení nemocnic. Tak je tomu jmenovit v Dánsku, ve Špan lsku, v Ma arsku, v Itálii, v Polsku a ve Švédsku, bydlení: obhospoda ování nájemných byt , výstavba sociálních byt , poskytování pomoci na bydlení nebo na topení (v zemích "nov obecních byt

v zemích "nov

p istupujících"). Poznamenejme že množství

p istupujících" již není p íliš významné, nebo místní

samosprávy v pr b hu let 1990 p ikro ily k prodeji vetší ásti svých byt , domovy d chodc , místní komunikace a místní ve ejná doprava, místní rozvoj, urbanizmus a ekonomický rozvoj.67 S rozvojem pravomocí a vykonávaných

inností rostou i ve ejné výdaje. Výdaje

samospráv v roce 2001 vzrostly na 1037 miliard EUR, což je 11,2 % HDP a 2300 EUR na jednoho obyvatele. Tato tendence je umocn na u postkomunistických stát , což souvisí se samotným vznikem samosprávy. B hem let 1996 a 2001 se zvýšili výdaje z 23 miliard EUR na 40 miliard EUR. Struktura lokálních výdaj vypovídá o hlavním poslání samospráv. 139 miliard EUR bylo vynaloženo na investi ní výdaje, což jsou tém

dv t etiny ve ejných

investi ních výdaj . Jedná se p edevším o investice do infrastruktury. U nejmladších len Evropské unie je tento podíl ješt v tší.

67

více viz: Kol., Local finance in the twenty five countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž,

76

Pokud jde o p íjmy, mezi jednotlivými státy existují velké rozdíly, které vyplývají z toho, jak se v jednotlivých státech liší da ové systémy. Da ové p íjmy pat í mezi tzv. vlastní p íjmy obce. Mezi tyto p íjmy pat í p íjmy z vnit ních služeb ú ad obcí a p íjmy z prodeje a pronájmu majetku. Dan lze rozd lit do dvou skupin. •

majetkové, která se vym uje z hodnoty majetku,

•

da z ekonomických subjekt (p íjmy FO a PO)68. V žádné zemi nemají obce velkou da ovou pravomoc. Viz d vody v kap. 3.1.2

Ve v tšin stát tvo í ást p íjm municipalit podíly na celostátních daních. Mezi n pat í p edevším výnos dan z p idané hodnoty. V r zných státech je ale jiný význam t chto p íjm v rozpo tu obce. Tradi ní je alokace výnosu majetkových daní do rozpo tu obcí, a také jistá míra da ové pravomoci u t chto daní, stejn jako u daní, které známe u nás v podob místních poplatk . Tyto p íjmy jsou velmi variabilní, stejn jako jejich výnos. V n kterých zemích existuje místní da

z p íjm

fyzických osob nebo právnických

osob. Dalším významným zdrojem p íjm municipalit jsou dotace. Ty jsou jednak od státu, mohou ale také pocházet ze zdroj v Evropské unii. Objemov nejvýznamn jší jsou dotace na provoz, jen z ídka p evažují dotace na investice. Ve všech zemích existuje systém dotací, které jsou jak ú elové, tak všeobecné. Ú elové dotace p evažují na Kypru, v Ma arsku, Irsku Lotyšsku, v Litv a v eské republice. V n kterých státech dostávají obce dotace v p ípad nesnází nap . vážné finan ní potíže, vysoká míra nezam stnanosti, zvláštní geografická poloha apod. Všeobecné dotace se poskytují dle kritérií jako je po et obyvatel, rozloha apod. (podrobn ji kapitola 3.3.1.4). Pokud jde o zadluženost municipalit, v roce 2001 se na ní podílely p edevším starší lenské státy Evropské unie. Podíl dluhu municipalit však je na celkovém ve ejném zadlužení malý. K regulaci zadluženosti municipalit se používají tzv. pravidla obez etnosti, která jsou podrobn ji popsána v kapitole 6.2.69 V p íloze . 1 je tabulka, který podává podrobný p ehled o stavu ve ejných financí v jednotlivých zemích Evropské unie. Zem

v tabulce jsou se azeny podle ekonomické

výkonnosti, která je m ena ukazatelem HDP na obyvatele. U jednotlivých zemí je pozornosti

68

více viz:Toth P., Trendy financování municipalit v zemích EU, Finance Magazine 3/2004, Newfinance,

Praha, 2004 69 více viz: Kol., Local finance in the twenty five countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž, vlastní úprava

77

v nována p edevším celkovým a místním ve ejným výdaj m, celkovým a místním investicím a celkové a místní zadluženosti. Z ukazatele podíl HDP na obyvatele je z ejmé, že lenské státy mají velice rozdílnou ekonomickou aktivitu. Nejlépe je na tom Lucembursko, které má HDP na obyvatele 50100 EUR. Ostatní státy jsou až daleko pod touto úrovní. Pokud jde o

eskou republiku, pak se

adí mezi státy s nejnižší ekonomickou aktivitou. Nižší hodnotu mají jen Slovensko, Litva, Lotyšsko, Estonsko, Polsko a Ma arsko. Dá se tedy íct, že deset nejmladších len Evropské unie jsou státy, které jsou ekonomickou výkonností za p vodními patnácti leny. Z tohoto pravidla existuje výjimka v podob Kypru. Prvním porovnávaným ukazatelem byly investice ve ejného sektoru. V rámci p esouvání kompetencí na samosprávné celky, dochází k nár stu výdaj t chto celk , ímž více ovliv ují vývoj makroekonomických veli in. V n kterých zemích se podílejí tyto celky na celkových investi ních výdajích i více než 50 %. To je p ípad N mecka, Nizozemí, Polska, Portugalska, Velké Británie, Špan lska, Švédska, Belgie, Dánska, Estonska, Finska, Irska, Francie, Itálie a Lotyšska. V eské republice je podíl místních investic 47,4 %. Nejmenší podíl místních investic je v Litv (10,2 %) a na Malt . Na Malt je to z toho d vodu, že tamní obce, m sta mají relativn malé kompetence a ve venkovských oblastech zajiš uje investi ní rozvoj stát.70 Na následujícím grafu jsou zobrazeny všechny státy Evropské unie. Graf 11 Ve ejné investice v EU Ve ejné investice 2001

celkové investice v mil EUR

Po Es lsk to o Sl ns ov ko en sk o Li tv a

tu ga ls ko M Sl alt ov a in sk o

Ky pr

Po r

Be lg F r ie an ci e

F R insk ak o ou sk o

VB

Irs ko

Lu ce m bu rs ko

50000 40000 30000 20000 10000 0

místní investice v mil. EUR

Zdroj: Kol., Local finance in the twenty five countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž, vlastní úprava

70

více viz: Kol., Local finance in the twenty five countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž, vlastní úprava

78

Nejaktivn jší v investování je Francie, kde také podíl místních investic je nejv tší. Zajímavé je postavení eské republiky mezi deseti nejmladšími leny Evropské unie, proto je zde umíst n graf, který se zam uje na tyto státy. Graf 12 Ve ejné investice v nových zemích EU 10 nejmadších lnen EU

celkové investice v mil EUR

Li tv

a

o en sk

ko

Sl ov

Es to ns

Po ls k

o

al ta Sl ov in sk o

M

Ky pr

8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

místní investice v mil. EUR

Zdroj: Kol., Local finance in the twenty five countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž, vlastní úprava

Nejv tšími investory jsou Polsko a Ma arsko. Municipality nejvíce investují v Polsku, eská republika je na t etím míst . Pokud jde ale o podíl municipálních investic, pak je eská republika z t chto deseti zemí na tvrtém míst za Lotyšskem, Polskem a Estonskem. Maltu jsem ze srovnání vy adila z d vodu omezených kompetencí tamních municipalit. V neposlední

ad

jsou státy porovnávány z hlediska zadluženosti. Jednak je

porovnávána zadluženosti celková a podíl místní zadluženosti na celkové zadluženosti a také zadluženost na jednoho obyvatele. Nejprve se podívejme na celkovou zadluženost v grafu. Graf 13 Celková a místní zadluženost v 2001 Zadluženost 2001

celková zadluženost v mil EUR

Lotyšsko

Slovensk o

Polsko

R

Malta

ecko

Špan lsk o

Francie

N mecko

Finsko

VB

Irsko

Lucembur sko

1500000 1000000 500000 0

místní zadluženost v mil EUR

Zdroj: Kol., Local finance in the twenty five countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž, vlastní úprava

79

Mezi nejzadlužen jší státy, m eno v absolutních

íslech, pat í Itálie, Francie a

N mecko. Platí ale, že srovnání v absolutních íslech je problematické z d vodu rozdílnosti ve velikosti zemí unie. Z toho d vodu jsem za adila porovnání zadluženosti na obyvatel. Graf 14 Zadluženost na obyvatele

ve ejná zadluženost na obyvatele

Litva

Lotyšsko

Slovensko

Estonsko

Polsko

Ma arsko

R

Slovinsko

Malta

ecko

Portugalsko

Kypr

Špan lsko

Itálie

Francie

Belgie

N mecko

Finsko

Rakousko

VB

Švédsko

Irsko

Dánsko

Lucembursko

30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

Nizozemí

Zadluženost na obyvatele 2001

místní zadluženost na obyvatele

Zdroj: Kol., Local finance in the twenty five countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž, vlastní úprava

Nejzadlužen jší jsou obyvatelé Belgie, Itálie a Rakouska. Municipality nejvíce zadlužují své ob any v Nizozemí. I z tohoto grafu je z ejmé, že podíl municipalit na ve ejném zadlužení není nijak významný. Je to díky nastaveným regula ním opat ením ze strany státy, které zabra ují tomu, aby se obce nedostaly do situace, kdy nebudou schopné splácet své dluhy. Pro úplnost je dopln na komparativní analýza o podrobn jší pohled na nejmladší leny unie. Graf 15 Zadluženost na obyvatele v nových lenských zemích EU Zadluženost nejmaldších len EU 2001 10000 8000 6000 4000 2000

ve ejná zadluženost na obyvatele

Li tv a

sk o

Sl ov en

ko Es to ns

sk o Po l

in sk o Sl ov

M al ta

Ky

pr

0

místní zadluženost na obyvatele

Zdroj: Kol., Local finance in the twenty five countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž, vlastní úprava

Je z eteln vid t, že nejzadlužen jší jsou obyvatelé Kypru a na druhém míst je Malta. eská republika si v tomto srovnání nestojí špatn , lépe jsou na tom obyvatelé Estonska a Lotyšska.

80

Na záv r porovnám podíl místního dluhu na celkové ve ejné zadluženosti. Graf 16 Podíl místní zadluženosti na celkové v %

Litva

Lotyšsko

Slovensko

Estonsko

Polsko

R

Ma arsko

Slovinsko

Malta

Portugalsko

ecko

Kypr

Špan lsko

Itálie

Francie

Belgie

N mecko

Rakousko

Finsko

VB

Švédsko

Irsko

Dánsko

Lucemburs

50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00

Nizozemí

Podíl m ístní zadluženosti v %

podíl místní zadluženosti na celkové %

Zdroj: Kol., Local finance in the twenty five countries of the European union, Dexia, 2004, Pa íž, vlastní úprava

Podíl na místní zadluženosti v žádné ze sledovaných zemí nep ekra uje 50 %. Nejv tší je v Estonsku, které se k této hranici velmi p ibližuje. Podobn vysoký podíl na celkové zadluženosti mají municipality v Lucembursku.

eská republika pat í k zemím, kde je podíl

na zadluženosti p es 10 %, jak ale víme z kapitoly 6.1, podíl municipalit na ve ejném zadlužení se snižuje. eská republika v porovnání s ostatními leny evropské unie v oblasti zadluženosti pat í k zemím, které mají spíše menší zadluženost. Je pravd podobné, že se ale bude zvyšovat, protože se bude vyvíjet tak, jako dnešní vysp lé západní zem unie. Pokud jde o municipální zadluženost, její podíl je spíše v tší.

81

Záv r Municipality jsou samostatné subjekty s vlastní rozhodovací pravomocí. Vzhledem k tomu, že jejich možnost ovlivnit výnosy z da ových p íjm

je omezena na minimum,

v tšina dotací je ú elov vázána, nezbývá jim nic jiného, než si finan ní prost edky p j it. Základem dobrého rozhodování je zpracovaný dlouhodobý investi ní plán, zpracované projekty a správn definované cíle a stanovené priority. Vedle dlouhodobého rozvojového plánu by obce m ly zpracovávat i víceleté rozpo ty. To obce v eské republice ale neumí a ani v dostate né mí e toho nevyužívají, a to p esto, že jim to zákon ukládá jako povinnost (viz kapitola 5). P i hodnocení zadluženosti je nutné sledovat, za jakým ú elem se obce zadlužují. Zadlužení je nevhodné v p ípad financování b žných výdaj , ale investi ní zám ry by bez cizí pomoci zvládnout nešlo. Trend posledních let je takový, že obecní dluh roste, roste i po et zadlužených obcí a obyvatel v nich žijících (kapitola 6.1). Navíc dynamika r stu municipálního dluhu se zvyšuje. Pozitivn se na první pohled vyvíjí pom r municipálního dluhu na celkové ve ejné zadluženosti, ale pravá p í ina je ta, že vládní dluh roste rychleji než municipální, což pozitivní není. Zajímavá je struktura zadluženosti obcí z hlediska velikostní kategorie. Platí p ímá úm ra, že ím v tší obec, tím v tší dluh. D vodem m že být jednak to, že malé obce nemají odvahu poušt t se do velkých investi ních akcí, jednak to, že z pohledu v itel nejsou tak d v ryhodné, a proto nedosáhnou na úv ry. Jak ale vyplývá z komparace se zem mi v Evropské unii, podíl municipálního dluhu v eské republice není zdaleka nejvyšší. V celkové zadluženosti se adí eská republika mezi státy s nižší úrovní ve ejného dluhu.

eská republika také pat í mezi státy s nízkou úrovní

investic, proto je pravd podobné, že se zadluženost bude zvyšovat. P i porovnávání republiky s deseti státy, které p istoupily k Evropské unii v roce 2004, je

eské

eská republika

zem s relativn vysokou mírou ve ejných investic a relativn nízkou mírou zadluženosti, což považuji za dobrou charakteristiku. Pro komparativní analýzu je problém s aktuálními daty. Dexia v roce 2004 zpracovala údaje za rok 2001. S rostoucí zadlužeností vyvstává otázka, zda by stát, resp. centrální vláda, m la a jak tuto zadluženost regulovat. Odpov di na tyto otázky jsou uvedeny v kapitole 6.3. Problém spo ívá v tom, kde je hranice mezi svobodným rozhodováním municipalit a nutností státního zásahu. Je nutno posoudit schopnost municipalit objektivn hodnotit vlastní hospoda ení. Je

82

ale nezpochybnitelné, že obce hospoda í s ve ejnými prost edky, proto si myslím, že regulace je na míst . Pozitivním aspektem zadluženosti municipalit je to, že dluh vzniká z d vodu nedostatku finan ních prost edk na investi ní zám ry. Každá obec by p i rozhodování o p ijetí dalšího závazku vycházet ze zpracovaného dlouhodobého plánu rozvoje. Na základ tohoto plánu by m la obec vytvo it investi ní strategii. Dále by m la mít stanoveny priority jednotlivých investi ních zám r , aby mohla v p ípad pot eby rozhodnout o tom, která investice je z hlediska naléhavosti mén d ležitá. Na základ investi ního plánu pak obec vypracuje rozpo tový výhled, takže má p ehled o tom, jaká investice z jakých zdroj bude financována a v jakém asovém horizontu. K tomu m že ješt použít nástroj analýzy dluhové služby. Do budoucna bude pro obce d ležité p edevším zavést st edn dobé a dlouhodobé plánovaní hospoda ení, stanovení cíl v oblasti rozvoje obcí a také tyto cíle se adit dle priorit. Takové hospoda ení bude totiž možné lépe kontrolovat, zejména ze strany ve ejnosti.

83

P ílohy

84

Seznam tabulek Tabulka 1 Da ové p íjmy eské republiky Tabulka 2 Sdílené dan Tabulka 3 Koeficient dan z pozemk Tabulka 4 Koeficient dan ze staveb Tabulka 5 Struktura p íjm municipalit (v mil. K ) Tabulka 6 Struktura p íjm municipalit (v %) Tabulka 7 Struktura výdaj municipalit (v mil K ) Tabulka 8 Návratnosti dotazník dle velikostních kategorií obcí Tabulka 9 Složení municipálního dluhu v 2004 (v %) Tabulka 10 Zadluženost obcí 1994 2004 Tabulka 11 Struktura ve ejného dluhu v eské republice Tabulka 12 Zadluženost obcí dle velikostních kategorií v roce 2004 Tabulka 13 Stupn místní správy v zemích Evropské unie

Seznam graf Graf 1 Da ové p íjmy eské republiky Graf 2 Vývoj výnosu z DPH Graf 3 Struktura da ových p íjm obcí Graf 4 Struktura neda ových p íjm obcí Graf 5 Zadluženost obcí Graf 6 Struktura výdaj obcí Graf 7 Složení municipálního dluhu Graf 8 Vývoj po tu zadlužených obcí Graf 9 Složení ve ejného dluhu Graf 10 Zadluženost na obyvatele (v K ) Graf 11 Ve ejné investice v Evropské unii (v mil. EUR) Graf 12 Ve ejné investice v nejnov jších zemích Evropské unie (v mil. EUR) Graf 13 Celková a místní zadluženost v roce 2001 (v mil. EUR) Graf 14 Zadluženost na obyvatele (v EUR) Graf 15 Zadluženost nejmladších stát Evropské unie v roce 2001 Graf 16 Podíl místní zadluženosti na celkové (v %)

85

Informa ní Zdroje Publikace ichovský L., Jak financovat komunální projekty?, Montanex, Ostrava, 1996 Giddens A., Sociologie, Argo, Praha, 1999 Holman R., Makroekonomie, st edn pokro ilý kurz, C. H. Beck ,Praha, 2004 Klimeš L., Slovník cizích slov, Státní pedagogické nakladatelství, 1985 Krupa , Provazníková, Sedlá ek, Svobodová, Gyenes: Vývoj finan ní situace obcí a m st v letech 1993-2003, Fakulta ekonomicko-správní, Univerzita Pardubice , 2004 Kubátová K., Hamerníková B., Ve ejné finance, Eurolex Bohemia, 2000 Kol., Úvod do regionálních v da a ve ejné správy, 4. vydání, Aleš en k s.r.o., Plze , 2002 Mates P., Matula M., Kapitoly z d jin a teorie ve ejné správy, Vysoká škola ekonomická, Praha, 1999 Ochrana F., Manažerské metody ve ve ejné správ , Ekopress, Praha , 2002 Peková J. Finance územní samosprávy, Victoria Publishing, Praha, 1995 Peková J., Hospoda ení obcí a rozpo et, Codex Bohemia, Praha, 1997 Peková J., Hospoda ení a finance územní samosprávy, Management press, Praha , 2004 Tóth P., Ekonomika m st a obcí, Vysoká škola ekonomická, Praha, 1998 Toth P., Trendy financování municipalit v zemích EU, Finance Magazine 3/2004, Newfinance, Praha, 2004 Svoboda K., Základy správního práva, Vysoká škola ekonomická, Praha, 1996 Vá a L., Rozpo tové ur ení daní pro obce a m sta, Ve ejná správa 5/2006, Ministerstvo vnitra, Praha, 2006 Zelenka V., Kapitoly z d jin eskoslovenské ekonomiky,vývoj hospoda ení svazk územní samosprávy a po átky hospoda ení národních výbor , Praha,1986 Finance územní samosprávy – nástroj ízení a realizace ve ejných politik, Ro enka HN 2002, Praha, 2002 Kol: Local finance in the twenty five countries of the European Union, Dexia, 2004, Paris

86

Právní p edpisy Zákon . 128/2000 Sb., o obcích Ústavní zákon . 1/1993 Sb., Ústava eské republiky Zákon . 243/2000 Sb.,o rozpo tovém ur ení výnos n kterých daní územním samosprávným celk m a n kterým státním fond m(zákon o rozpo tovém ur ení daní) Vyhláška . 477/2004 Sb., o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních ástech celostátního hrubého výnosu dan z p idané hodnoty a daní z p íjm Zákon . 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí Zákon . 565/1990 Sb., o místních poplatcích Zákon . 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí Zákon . 450/2001 Sb., kterým se m ní zákon . 128/2000 Sb., o obcích (obecní z ízení), ve zn ní pozd jších p edpis , zákon . 129/2000 Sb., o krajích (krajské z ízení), ve zn ní pozd jších p edpis , zákon . 131/2000 Sb., o hlavním m st Praze, ve zn ní pozd jších p edpis , Zákon

. 250/2000 Sb., o rozpo tových pravidlech územních rozpo t , ve zn ní zákona .

320/2001 Sb., zákon . 218/2000 Sb., o rozpo tových pravidlech a o zm n n kterých souvisejících zákon (rozpo tová pravidla), ve zn ní pozd jších p edpis , a zákon . 101/2000 Sb., o ochran osobních údaj a o zm n n kterých zákon , ve zn ní pozd jších p edpis Zákon . 586/1992 Sb., o daních z p íjm ve zn ní pozd jších p edpis Zákon . 235/2004 Sb., o dani z p idané hodnoty

87

Internetové zdroje Ministerstvo financí na http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/stat_rozp.html dne 1.2.2006 Plánování investic – finan ní kritéria efektivnosti investi ního projektu na http://leonardo.utb.cz/html/kral/kral7.htm 13.2.05 Zdroje a formy krátkodobého financování na http://leonardo.utb.cz/html/kral/kral6.htm 13.2.2006 Afin Brokers a.s. na www.stockmarket.ns.cz/ škola-investora.nsp 14.2.2006 K íž Z., Cenné papíry na http:kriza4cz/semistr%e1lky/ostatn%cd%20cenn%e9%20pap dry.ht. 14.2.2006 Kotrba R., Regulace zadluženosti obcí a kraj , Ministerstvo financí eské republiky http://www.ipravnik.cz/ipravnik/ipravnik.nsf/0/97AB115E9545019FC12570000043B10A 18.2.2006 Matoušková Z., Regulovat více i mén , Ve ejná správa 29/2001 na http://www.mvcr.cz/casopisy/s/2001/0029/29konz2.html z 11.8.2005 Internetový rating municipalit na http://www.dvs.cz/go/clanek.asp?id=5806742 z 22.3.2006 Územní rozpo ty v roce 2004 na http://www.denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627 11.8.2005

88