UNIVERZITA PALACKÉHO V OLOMOUCI Filosofická fakulta Katedra politologie a evropských studií
Přímá volba starostů v České republice
Bakalářská diplomová práce Tomáš Posker
Vedoucí diplomové práce: Doc. Mgr. Pavel Šaradín, Ph.D.
Olomouc 2013
Prohlašuji, že jsem tuto bakalářsko diplomouvou práci vypracoval samostatně na základě uvedených pramenů a literatury.
V Olomouci dne 26. dubna 2013
……………………..
Rád bych poděkoval Doc. Mgr. Pavlu Šaradínovi, Ph.D. za vstřícný přístup, cenné rady a odborné vedení bakalářské práce. Děkuji také své rodině a přítelkyni za podporu.
Obsah Úvod ........................................................................................................................................... 5 1. Obecní struktura České republiky ........................................................................................ 10 1.1 Orgány obce ................................................................................................................... 10 1.1.1 Zastupitelstvo obce .................................................................................................. 10 1.1.2 Rada obce ................................................................................................................ 11 1.1.3 Starosta a místo starosta obce .................................................................................. 11 1.1.4 Obecní úřad a tajemník ........................................................................................... 12 1.1.5 Výbory a komise ..................................................................................................... 12 1.2 Volební systém komunálních voleb ............................................................................... 13 1.3 Volební účast .................................................................................................................. 14 1.4 Participace občanů .......................................................................................................... 16 2. Jednotliví aktéři a jejich podpora přímé volby starostů ....................................................... 21 2.1 Politické strany ............................................................................................................... 21 2.2 Zájmová sdružení ........................................................................................................... 24 2.3 Starostové ....................................................................................................................... 26 3. Vybrané státy s přímou volbou starosty ............................................................................... 29 3.1 Slovensko ....................................................................................................................... 30 3.2 Polsko ............................................................................................................................. 32 3.3 Maďarsko ....................................................................................................................... 34 4. Navrhovaný český model přímé volby................................................................................. 37 4.1 V jakých obcích se bude volit přímo starosta? ............................................................... 37 4.2 Odpovědnost a možné odvolání starosty ........................................................................ 38 4.3 Postavení a kompetence starosty .................................................................................... 39 4.4 Volební systém pro volby starostů ................................................................................. 40 Závěr......................................................................................................................................... 42 Seznam pramenů a literatury .................................................................................................... 46
Prameny ................................................................................................................................ 46 Literatura .............................................................................................................................. 49 Abstrakt .................................................................................................................................... 52
Úvod V České republice (dále také ČR) se konala na začátku roku 2013 historicky první přímá volba prezidenta. Občané si přímou volbu prezidenta přáli už delší dobu, ale naráželi na odpor u politických stran. To se mění po parlamentních volbách v roce 2010, kdy se vytváří středo-pravicová vláda1, která se zavazuje v programovém prohlášení, že zpracuje návrh na přímou volbu prezidenta a „zajistí zpracování analýzy s cílem vytvořit podmínky pro možnou přímou volbu starostů v malých obcích, popřípadě v ostatních typech územních samosprávných celků.“ (Programové prohlášení vlády 2010). Téma přímé volby starostů v České republice se objevovalo už dříve. Zejména, když poslanci projednávali v únoru 2000 vládní návrh zákona o obcích2 a také v říjnu 2001 při projednávání vládního návrhu zákona o volbách do zastupitelstev obcí3. Oba dva návrhy zákonů obsahovaly pozměňovací návrhy na zavedení přímé volby starostů, ale ani jeden nebyl přijat (Vedral 2006). Další konkrétní požadavek na přímou volbu starostů byl vznesen během vlády Mirka Topolánka. Ministerstvo vnitra (dále také ministerstvo) bylo pověřeno tímto úkolem a vypracovalo v roce 2007 materiál nazvaný Analýza možnosti zavedení přímé volby starostů, který nebyl kvalitně zpracován, chyběl mu aktuální pohled zejména na evropskou komunální politiku, neboť nereflektoval fakt, že řada evropských zemí přechází z nepřímé volby starostů na přímou volbu. Zcela nedostatečná se jeví komparace s ostatními státy, kde už přímá volba starostů existuje. Analýza se zaměřuje pouze na Slovenskou republiku a spolkovou zemi Bavorsko, přičemž, jako vhodný model pro Českou republiku uvádí slovenskou variantu, která ovšem opomíjí historický model státní správy i rozdílné postavení starostů v obou zemích (Jüptner 2009). Podle již zmíněného programového prohlášení vlády z roku 2010 dostalo opět ministerstvo vnitra za úkol vypracovat Analýzu možnosti zavedení přímé volby starostů v České republice. Na začátku roku 2011 tento úkol ministerstvo vnitra splnilo, neboť to pro něj nebylo nic nového. Hlavním cílem analýzy mělo být vytvoření předpokladů pro konání přímé volby starostů v malých obcích České republiky ve volbách v roce 2014. Následoval další úkol ministerstvu vnitra, který stanovil, že do konce roku 2011 předloží věcný záměr ústavního zákona, který zavádí přímou volbu starostů v malých obcích (Vavera 2011: 8-10). Ke schválení věcného záměru ústavního zákona došlo
1
Koalice Občanské demokratické strany s TOP 09 a Starostové a s Věcmi Veřejnými Zákon číslo 128/2000 Sbírky 3 Zákon číslo 491/2001 Sbírky 2
5
25. ledna 2012 (Deník Referendum 2012). I v tomto případě analýza ministerstva vnitra postrádá aktuálnost lokální politiky v Evropě a neopírá se o odbornou literaturu, která se problematikou přímých voleb starostů zabývá. Oproti předešlé analýze je zde komparace i s dalším státem, který má přímou volbu starosty, a to s Polskem (Analýza 2011). Zvolené téma jsem si vybral, protože v české politologii patří k ne zcela probádaným. Z českých autorů se problematice zavedení přímé volby starostů a její aplikaci na český komunální systém věnují Petr Jüptner a Pavel Šaradín. Zvolil jsem si tuto problematiku také z důvodu, že v mnoha evropských státech se vyskytuje trend rozšiřování případů zavádění plošné, fakultativní nebo selektivní přímé volby starostů (Elcock 2008: 795). V práci se zabývám obdobím až po roce 1990, neboť v tomto období ve střední Evropě dochází ke změně obecních pořádků a způsobu ustanovení jejich politických orgánů (Jüptner 2012). Práce má za cíl ukázat, že zavedení přímé volby starostů v České republice je daleko problematičtější, než zavedení přímé volby prezidenta a má představit výhody i rizika, která tato volba přináší. Dále v práci provedu komparaci se státy, které nám jsou blízké, jak polohou, tak i historií. Pomocí metody analýzy zhodnotím přístup vybraných politických stran, starostů a zájmových sdružení k možnému zavedení přímé volby starostů v České republice. Za pomoci této metody se snažím odpovědět na následující výzkumné otázky: -
Zda má vliv velikost obce na podporu zavedení přímé volby starostů?
-
Zda má vliv politická orientace strany na podporu zavedení přímé volby starostů?
-
Zda má vliv na zavedení přímé volby starostů, to zda v zemi se také volí přímo prezident?
-
Zda má vliv vyšší míra participace občanů na místní politiku, to zda v zemi je zavedena přímá volba starostů?
Na základě výzkumu pomocí empiricko-analytického přístupu se snažím potvrdit či vyvrátit tuto hypotézu: -
Zavedením přímé volby starostů v České republice se zvýší volební účast u komunálních voleb
Práce je členěna celkem do čtyř kapitol. V první z nich představuji obecní strukturu České republiky, přičemž se zaměřuji na současné postavení starosty a na volební systém v komunálních volbách. V druhé části první kapitoly se detailně věnuji volební účasti 6
v komunálních volbách v České republice a občanské participaci, kterou pomocí prováděných výzkumů porovnávám s vybranými evropskými státy. Druhá kapitola je věnována politickým stranám. Představím politické strany, které ve volbách do poslanecké sněmovny v roce 2010 získaly alespoň dvě procenta hlasů. Uvedu jejich názor na přímou volbu starostů. Dále v ní zmíním ankety mezi vybranými starosty, které zjišťovaly, co si o možnosti přímé volby myslí a slibují. V druhé kapitole ještě uvedu pohledy na přímou volbu starostů dvou největších zájmových sdružení, kterých se daná problematika nejvíce týká, neboť členové těchto sdružení jsou zejména starostové obcí a měst. Konkrétně Svaz měst a obcí České republiky a Sdružení místních samospráv České republiky. Třetí kapitola se zaměřuje na komparaci se státy, kde je přímo volený starosta. Uvedu příklady Slovenska, Polska, a Maďarska. V poslední čtvrté kapitole rozebírám materiál vypracovaný Ministerstvem vnitra, který se zabývá možným zavedením přímé volby starostů v České republice. Tento materiál podrobuji kritice a zároveň uvádím možné návrhy, jak zajistit nejlepší variantu přímé volby starostů. Na výše stanovené výzkumné otázky odpovídám a hypotézu ověřuji v závěru bakalářské práce. Debata o možném zavedení přímé volby, ať už prezidenta nebo starosty se vždy setká s velkým nadšením, zejména u laické veřejnosti. Ta do přímé volby vkládá své naděje, že konečně může něco změnit. Navrhovatelé přímé volby většinou argumentují, že zavedením přímé volby se zvýší volební účast i participace občanů na politiku, ale zapomínají na fakt, že na volební účast i participaci občanů mají vliv i další proměnné, jako je například vzdělanost občanů, velikost obce popřípadě nezaměstnanost v dané obci. Přímá volba bývá často médii i některými politiky nesprávně označována, jako prvek přímé demokracie.4 Mnozí občané si totiž neuvědomují, že v České republice máme zastupitelskou demokracii, to znamená, že si pomocí voleb volíme své zástupce (Jüptner 2012). Odborné literatury zabývající se problematikou přímé volby starostů v České republice není příliš už z důvodu, že se zde volí starosta nepřímo. Většinou se autoři věnují úloze starostů, kteří se podílí na místním rozvoji, nebo ke starostům přistupují jako k politickým aktérům. Zde bych jako příklad obou přístupů uvedl kolektivní monografii Samospráva venkovských obcí a místní rozvoj od Josefa Bernarda a kapitolu Michala Illnera Formování lokálních mocenských elit se zvláštním zřetelem na úlohu starostů, která se nachází ve sborníku Regionální vývoj: Specifika české transformace, evropská integrace a obecná teorie.
4
Seminář Institutu pro veřejnou správu při Ministerstvu vnitra ČR 27. září 2012 v Benešově svým názvem přímou starostů s přímou demokracií přímo spojil.
7
Práce vychází především z volebních programů jednotlivých politických stran a opírá se o řadu odborných publikací věnující se problematikou přímé volby starosty. Důležité informace o tématu jsem získal z politologického časopisu Acta politologica, ve kterém se autoři přímo zabývají již zmíněnou přímou volbou starostů v České republice. Čerpám zejména z článků „Ministerská diskuze k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita?“, který byl vydán v roce 2009 a „Přímá volba starostů v evropské komparaci a české diskusi“, který byl zveřejněn v roce 2012. Oba články jsou od Petra Jüptnera. V prvním z nich autor podrobuje kritice dokument, který vypracovalo ministerstvo vnitra za účelem zavedení přímé volby starostů. Petr Jüptner poukazuje na fakt, že tehdejší političtí aktéři chtěli jen otevřít diskuzi o tomto tématu, z toho důvodu nepřikládali důraz na kvalitní zpracování Analýzy možnosti zavedení přímé volby starostů. Autor článku ale dostatečně nezmiňuje právní úpravu, která je při zavedení přímé volby velmi důležitá. Soustředí se pouze na politologické aspekty, které se mohou, ale nemusí vyskytnout při aplikaci přímé volby. V druhém, novějším článku se Petr Jüptner oproti prvnímu věnuje více srovnáním s evropskými státy, kde se vyskytuje přímá volba starostů. Jeho komparace je na rozdíl od materiálu ministerstva vnitra aktuální a přesná. Ve druhé části textu se zabývá debatou ohledně přímé volby starostů v ČR a rozděluje ji na tři období. S autorem musím nesouhlasit u prvního období, které vymezuje do roku 2006, neboť u něj uvádí, že žádná diskuze neproběhla. Už v úvodu jsem zmínil, že návrhy na zavedení přímé volby se objevily i v letech 2000 a 2001. Pro pochopení fungování komunální politiky v systému ČR mně posloužila kniha Jaroslava Čmejrka, Václava Bubeníčka a Jana Čopíka Demokracie v lokálním politickém prostoru. Publikace byla vydána v roce 2010. Ze třetí kapitoly, která se zabývá obecní samosprávou, vycházím při analýze obecní struktury a postavení starosty v tomto zřízení. Také jsem se nechal inspirovat čtvrtou kapitolou, věnující se volebnímu systému, podle kterého se konají komunální volby. Autor opomněl uvést bohužel u této kapitoly volební systémy, podle nichž se volilo v letech 1990, 1994 a 1998. Další dílo zabývající se současnou komunální politikou je monografie Komunální politika, obce, aktéři a cíle místní politiky od Stanislava Balíka, která byla vydána v roce 2009. Autor se problematikou komunální politiky věnuje dlouhodobě. Ve čtvrté kapitole se zabývá obecní samosprávou a jejími orgány. Tato část textu má bohužel charakter výčtu než analýzy, ale i tak je to podáno komplexně a srozumitelně. V šesté kapitole autor popisuje zahraniční příklady obecní samosprávy. Sice se nejedná o novátorský počin, ale přínosné je jeho srovnání s českým obecním pořádkem. 8
Zajímavou knihou zabývající se přímo komparací české lokální politiky s evropskými státy je Evropská lokální politika 2 od Petra Jüptnera, Martina Polince a kolektivu. Publikace byla vydána v roce 2009. Nedostatek spatřuji ve struktuře práce, neboť autoři se nevěnují teoretickému přístupu a tím se kniha stává pouhým přehledem dat. Významným pramenem pro zjištění statistických údajů mi posloužily webové stránky českého, slovenského i maďarského statistického úřadu. Využíval jsem oficiální webové stránky politických stran, abych získal přístup k jednotlivým volebním programům.
9
1. Obecní struktura České republiky Obec je základní jednotkou územní samosprávy. Obecní zřízení upravuje zákon o obcích č. 128/2000 Sb. (dále jen zákon o obcích). Obec jakožto veřejnoprávní korporace může navenek jednat jen prostřednictvím svých orgánů, respektive funkcionářů – fyzických osob (Vilímek 2003: 26). Pro každou obec je charakteristické, že má vlastní území, obyvatelstvo, soustavu orgánu a právní subjektivitu. Mezi další charakteristiky obce patří, že může vydávat právní předpisy, vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu (Koudelka 2007: 94). Česká republika patří mezi státy, které se vyznačují velkým počtem obcí. K 1. lednu 2013 bylo na území ČR zaregistrováno 6 251 obcí (ČSÚ).
1.1 Orgány obce Zákon o obcích uvádí za orgány obce zastupitelstvo obce, radu obce, starostu, obecní úřad, zvláštní orgány obce a komise. (Zákon o obcích). 1.1.1 Zastupitelstvo obce Zastupitelstvo obce je jediný obecní orgán, který je zakotven v Ústavě. Toto významné postavení pramení, že je voleno přímo občany v obecních volbách. Počet členů zastupitelstva závisí na počtu obyvatel obce. Nejmenší obce, které mají nejvýše 500 obyvatel, můžou mít pět až 15 členů zastupitelstva. Naopak obce nad 150 tisíc obyvatel můžou mít 35 až 55 členů. Dříve nejmenší obce podle zákona o obcích směly mít maximálně devět zastupitelů. Problém, ale nastal v momentě, kdy si taková obec chtěla zřídit radu, protože podle zákona o obcích počet členů rady nesmí být větší než jedna třetina zastupitelstva. Zákon o obcích počítal s tím, že rada obce se nevolí v zastupitelstvu, kde je méně než 15 zastupitelů. Z tohoto důvodu byl novelizován zákon o obecním zřízení, který dovolil nejmenším obcím volit patnáctičlenné zastupitelstvo (Čmejrek 2010). Zastupitelé mají tři důležitá práva: Právo iniciativy, interpelace a právo na informace. První z nich umožňuje zastupiteli předkládat návrhy zastupitelstvu a dalším orgánům. Právem interpelace se rozumí to, že může vznášet podněty a dotazy na radu obce popřípadě na výbory. Posledním právem na informace má zastupitel možnost vyžadovat od zaměstnanců obce informace ve věcech souvisejících s výkonem jejich funkce. Na druhou stranu funkce zastupitele požaduje i určité povinnosti. V první řadě se žádá od zastupitele aktivní účast na zasedáních zastupitelstva popřípadě orgánů, jejichž je členem. Za druhé je povinností každého člena zastupitelstva, aby se vyvaroval střetu zájmů. Nutno dodat, že porušováním těchto povinností není skutečně vymahatelné (Balík 2009: 67-68). 10
Zastupitelstvo rozhoduje ve věcech samostatné působnosti obce. Disponuje širokou škálou pravomocí. Mezi zásadní pravomoci zastupitelstva patří: schvalování programu rozvoje obce, rozpočtu a závěrečného účtu obce. Dále rozhoduje o vyhlášení místního referenda, vydává obecně závazné vyhlášky obce, či zřizuje obecní policii. Velké pravomoci vlastní zastupitelstvo vůči radě. Určuje kolik členů, bude mít rada, volí ze svých řad jednotlivé členy rady, starostu a místostarostu obce a zároveň je může odvolat z funkce. Rozhoduje o zrušení usnesení rady, které starosta pozastavil, ruší usnesení rady, jsou-li v rozporu se zákonem nebo usnesením zastupitelstva. Zastupitelstvo má důležité kompetence v majetkoprávní sféře. Zasedání zastupitelstva je zásadně veřejné. Usnášeníschopné je pouze za předpokladu, že je přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů (Vilímek 2003: 28). 1.1.2 Rada obce Rada obce se chápe jako výkonný orgán obce v oblasti samostatné působnosti. Odpovědné za svá rozhodnutí je k zastupitelstvu. Rada se skládá ze starosty, místostarosty a dalších členů, kteří jsou zvoleni z řad zastupitelů. Počet členů musí být vždy lichý a nesmí být větší než jedna třetina celkového počtu zastupitelstva. Podle zákona o obcích může mít rada minimálně pět a maximálně 11 členů. Rada se však nemusí volit v každé obci. V menších obcích, kde má zastupitelstvo méně než 15 členů, vykonává funkci rady starosta a zastupitelstvo obce. Rada se schází na schůzích, které jsou neveřejná, a svolává je starosta. Rada je schopna se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech členů rady. Její pravomoci se shodují s faktem, že se jedná o výkonný orgán. Rada připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva. Plní jednotlivé úkoly, které jí svěří zastupitelstvo. Dále zabezpečuje hospodaření obce na základě schváleného rozpočtu. Vydává nařízení obce, zřizuje a ruší komise. Může jmenovat a odvolávat předsedy a členy těchto komisí. Určuje rozdělení pravomocí obecního úřadu a stanoví celkový počet zaměstnanců tohoto úřadu (Čmejrek 2010). 1.1.3 Starosta a místo starosta obce Nejznámějším orgánem obce je starosta. Mnoho lidí si myslí, že starosta má rozhodující pravomoci a vliv na směřování obce. Není to ovšem pravda. Skutečností je, že starosta na rozdíl od zastupitelstva obce, není v Ústavě zmíněn. Starosta sice v České republice zastupuje obec navenek, ale není statutární orgán, proto musí úkony, které potřebují schválení zastupitelstvem nebo radou provádět, až po jejich schválení. Starosta je zároveň součástí rady obce. Jeho pravomoci jsou značně omezené. Patří sem, že starosta může se souhlasem ředitele krajského úřadu jmenovat a odvolávat tajemníka obecního úřadu a v obcích, kde tajemník nepůsobí, zabezpečuje výkon přenesené působnosti. Mezi jeho 11
nejsilnější pravomoci lze označit to, že může pozastavit výkon usnesení rady v samostatné působnosti, jestliže je nesprávné (zde záleží jen na jeho osobní úvaze a hodnocení). Jestli tak udělá, postoupí věc k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva, které o věci rozhodne. Má právo požádat policii o spolupráci k zajištění veřejného pořádku. Dále řídí a svolává zasedání zastupitelstva i rady. Zástupcem starosty bývá místostarosta. Může jich být více a zastupitelstvo jim může i nemusí svěřit některé úkoly. Místostarosta je zároveň člen zastupitelstva. Oba dva mají odpovědnost k zastupitelstvu obce (Balík 2009: 74-75). Starostu i místostarostu volí zastupitelstvo. Před volbou padne návrh zvolit do neobsazené funkce starosty (místostarosty) určitého zastupitele, který musí se svou kandidaturou na funkci souhlasit – jinak by volba postrádala smysl. Hlasování může být veřejné nebo tajné, rozhodnutí závisí na zastupitelstvu. K nutnému zvolení do úřadu starosty (místostarosty) je zapotřebí nadpoloviční většina všech zastupitelů (Koudelka 2007: 187). 1.1.4 Obecní úřad a tajemník Obecní úřad utváří starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu a zaměstnanci obce. V čele úřadu stojí starosta. Rada obce může rozhodnout, že se obecní úřad bude členit na odbory či oddělení. Jeho povinností je plnit úkoly, které mu svěřilo zastupitelstvo nebo rada obce. Dále napomáhá komisím a výborům v jejich činnosti a rozhoduje v situacích stanovených zákonem o obecném zřízení nebo zvláštním zákonem (Čmejrek 2010: 47). V obcích s pověřeným obecním úřadem nebo s rozšířenou působností se zřizuje funkce tajemníka obecního úřadu. Ostatní obce si tento post mohou také zřídit, ale musí to schválit rada obce. Od tajemníka se vyžaduje, aby byl bezpartijní. Odpovědný je přímo starostovi, pokud funkce tajemníka není zřízena, vykonává jeho úkoly starosta. Mezi jeho hlavní úkoly patří zajišťování výkonu přenesené působnosti s výjimkou těch záležitostí, které jsou svěřeny radě, či zvláštním orgánu obce. V rámci samostatné působnosti plní to, co mu zastupitelstvo, rada nebo starosta uloží činit. Tajemník má právo být přítomen na zasedání zastupitelstva i rady obce, kde disponuje poradním hlasem (Tamtéž). 1.1.5 Výbory a komise Jak již bylo zmíněno, zastupitelstvo i rady obce si mají právo na zřízení iniciativních a kontrolních orgánů. Zastupitelstvo zakládá výbory. Povinností každého zastupitelstva je zřídit dva výbory kontrolní a finanční. Ostatní výbory mohou být zřízeny, ale nemusí, záleží vždy na rozhodnutí zastupitelstva obce. Všechny výbory odpovídají za svou činnost zastupitelstvu, neboť plní úkoly, které jim zastupitelstvo zadá. V čele výborů musí stát člen zastupitelstva a 12
počet členů nesmí být sudý. Usnesení přijímá výbor tehdy, když pro něj hlasovala nadpoloviční většina všech členů. Ve finančním a kontrolním výboru nemůže být zastoupen starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu i pracovník úřadu zabezpečující účetní a rozpočtovou práci. Finanční výbor má na starosti kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce. Kontrolní výbor kontroluje, jestli se plní usnesení zastupitelstva a rady obce a ostatní výbory, u kterých se zaměřuje na dodržování právních předpisů (Balík 2009: 78). Komise zřizuje rada obce. V menších obcích, kde není ustanovena rada, zřizuje komise starosta. Jednotlivé náměty a stanoviska předkládá komise radě, které je za své činy odpovědná. Předsedou komise nemusí být člen zastupitelstva, jak je to u výboru, ale u některých komisí se vyžaduje, aby předseda měl odborné vzdělání. Například u přestupkové komise, kde v čele komise musí být osoba s právnickým vzděláním (Balík 2009: 79). Na usnesení se musí shodnout většina hlasů všech členů komise (Vilímek 2003: 32).
1.2 Volební systém komunálních voleb V České republice se v komunálních volbách volí podle poměrného volebního systému. A však tento systém je pro mnohé občany nejméně srozumitelný. Na rozdíl od ostatních voleb, ve kterých se volí také podle poměrného zastoupení, disponuje volič tolika hlasy, kolik se volí zastupitelů. Pokud je, ale obec rozdělena na více obvodů, má volič tolik hlasů, kolik členů zastupitelstva se volí v jeho volebním obvodě. To však neznamená, že musí všechny své hlasy využít. Volič má celkem tři způsoby, jak může hlasovat. První možností je, že na hlasovacím lístku označí jednu politickou stranu (hnutí) a tím dá všechny své hlasy kandidátům vybrané strany. Nebo může udělit hlasy jednotlivým kandidátům napříč politickým spektrem. Poslední možností je, že může předchozí dva způsoby zkombinovat, a sice vybrat jednotlivé kandidáty napříč kandidátními listinami a zbytek hlasů odevzdat jedné politické straně, přičemž volená strana dostane tolik hlasů, kolik činí rozdíl mezi počtem jejích kandidátů a počtem jiných zvolených kandidátů (Lebeda 2009). Po zmíněném způsobu volby se nám může zdát, že naše hlasy přidělené jednotlivým osobnostem dostávají pouze a jenom oni. Opak je realitou. Hlas pro jakéhokoliv kandidáta je na prvním místě hlasem pro politickou stranu, za kterou kandidát kandiduje. Co se tedy děje s hlasem pro jednotlivého kandidáta? Jedná se spíše o formu preferenčního hlasu, který mu může zajistit, aby poskočil na volitelné místo kandidátní listiny, ale také nemusí. 13
Nejdůležitější fakt, který si musí volič uvědomit je, že při každém způsobu volby odevzdává svůj hlas politické straně. Jsou to právě strany, kdo sestavují kandidátní listy a rozhodují o osobnostech, které budou na volitelných místech. Pro rozdělování mandátů se využívá D´Hondtův volební dělitel. Po sečtení hlasů se straně vypočítá, na kolik zastupitelů má nárok. Klíčem pro přidělení křesel konkrétním osobnostem v zastupitelstvu se stává pořadí kandidátů na kandidátní listině, kde se postupuje směrem od shora dolů. Teprve nyní se zde promítnou preferenční hlasy udělené jednotlivým osobnostem. Kandidát, který získá přinejmenším o deset procent více hlasů, než je průměrný počet na jednoho kandidáta uvnitř jeho strany, automaticky postupuje na první místo kandidátní listiny. V případě více takových případů seřadí se kandidáti podle počtu celkových hlasů (Tamtéž). Právě v tomto nedostatku vidím hlavní problém systému. Volič žije v představě, že udělením hlasu vybranému kandidátovi výrazně pomůže k zisku křesla v zastupitelstvu. V realitě, ale dává hlas politické straně, popřípadě nezávislému hnutí. To napomáhá zejména kandidátům na prvních místech kandidátní listiny a de facto vylučuje ze hry kandidáty, kteří jsou na méně volitelných místech, protože aby vůbec poskočili ze svých pozic, musejí získat o deset procent více hlasů než je průměrný zisk hlasů všech těch, co kandidují na stejné kandidátce. Klidně tedy může nastat situace, že na prvním místě kandidátky kandiduje velmi neoblíbený kandidát, který získá výrazně menší počet hlasů, než například kandidát stojící na posledním místě, ale paradoxně bude zvolen do zastupitelstva neoblíbený kandidát, neboť hlasy udělené vybraným kandidátům mu pomůžou udržet se na čele kandidátky. Tím úskalí tohoto volebního systému nekončí, protože, jak víme, zastupitelstvo volí ze svých členů starostu. V mnoha případech se tedy může stát, že starostou bude zvolena osobnost, která získala velmi nízký počet hlasů, než některý kandidát, který se nedostal ani do zastupitelstva. Volební systém komunálních voleb sice umožňuje udělovat preferenční hlasy kandidátům, ale v efektu to vždy pomůže na prvním místě politické straně, či nezávislým hnutím, která mají rozhodující vliv na podobu kandidátní listiny. Čitelnost volebního systému do obecních zastupitelstev je velmi obtížná. Volič ho nemusí pochopit a tak podle svého nejlepšího svědomí volí jednotlivé kandidáty a vůbec netuší, že dává hlas politickým stranám. Je to určitě škoda, protože komunální politika by měla být pro občana daleko srozumitelnější, už z toho důvodu, že místní samospráva ovlivňuje každodenní život občana.
1.3 Volební účast Někdy se můžeme setkat s názorem, že volební účast je synonymem politické participace občanů (Šaradín 2004). Další autoři, ale tvrdí, že volební účast na politickou 14
participaci nemá vůbec vliv. Určitě se dá polemizovat s oběma názory. Dle mého se volební účast řadí k jednomu z projevů politické participace, ale je správné dodat, že existují i další výrazy politické participace, které mohou mít podobu například v členství v politických, či zájmových skupinách (Balík 2009: 165). Na volební účast v komunálních volbách má vliv řada faktorů. Na prvním místě bych zmínil, že tyto volby nejsou, tak atraktivní, jako například volby do Poslanecké sněmovny nebo prezidentské volby, se kterými máme novou zkušenost. V takových případech mnozí autoři rozlišují volby, na volby prvního a druhého řádu. Do voleb druhého řádu řadí například krajské volby, volby do evropského parlamentu a také volby do obecních zastupitelstev. Rozdíly mezi volbami prvého a druhé řadu spatřují v poklesu volební účasti, kdy tvrdí, že u voleb prvního řádu je volební účast výrazně větší, než u voleb druhého řádu (Balík 2009: 166). Další aspektem, který může ovlivnit volební účast v komunálních volbách, je velikost obce. V následujícím grafu lze vypozorovat, že volební účast v komunálních volbách v letech 1994, 1998, 2002 a 2006 se v malých obcích vyznačuje větší hodnotou, než v obcích, které mají 1 tisíc a více obyvatel. 100
%
80
1994
1998
2002
2006
60 40 20 0 do 200
200-499
500-999
1000-4999
5000-9999 10000-29999 30000 a více
Počet obyvatel
Zdroj: ČSŮ. Dále bych zmínil, že na volební účast může, ale nemusí mít vliv, to, jestli v dané obci starosta obhajuje svůj post nebo už svůj mandát neobhajuje. V případě druhého příkladu, lze očekávat vyšší volební účast, protože po volbách zastupitelstvo zvolí nového starostu a rozhodující slovo o podobě zastupitelstva mají občané. Důvodem proč jít, či nejít k volbám může volič spatřovat v tom, že v obci kandiduje pouze jedna kandidátní listina. Volič se při pohledu na hlasovací lístek, na kterém bude pouze jedna kandidující strana či hnutí, může, ale nemusí rozhodnout zůstat doma a nevolit, protože si uvědomí, že v zastupitelstvu obce budou kandidáti z jedné politické strany, či hnutí (Balík 2009: 169).
15
Volební účast v komunálních volbách v České republice měla tendenci stále klesat. Teprve v roce 2006 se stalo, že volební účast byla větší, než v předchozích volbách. Nejednalo se sice o žádné převratné číslo, ale pád volební účasti se zastavil. V posledních konaných volbách do obecních zastupitelstev v roce 2010 se tento trend potvrdil. Volební účast byla o necelá dvě procenta vyšší, než v roce 2006. Celkové hodnoty volební účasti uvádím v tabulce číslo jedna. Tabulka č. 1: Volební účast v komunálních volbách v ČR
Rok
Zastupitelstva v obcích - bez místních a obvodních zastupitelstev účast v %
1994
62,3
1998
46,7
2002
45,5
2006
46,4
2010
48,5 Zdroj: ČSÚ – zpracoval autor
1.4 Participace občanů Typickým rysem občanské participace je členství v občanských sdruženích. Omezit se, ale jen na členství v místních organizovaných skupinách, by byla chyba. Občanská participace může mít několik podob. Zejména v obcích, kde žije menší počet obyvatel. U dvanácti menších obcí se Josef Bernard a Jana Vobecká zaměřili na různé formy občanské participace. Kromě zkoumání týkající se členství v dobrovolných spolcích, se zaměřili na začlenění občanů do dobrovolných aktivit konané pro obec v případě nutnosti. Dále zkoumali politickou participaci v obci, zda se občan účastní voleb do zastupitelstva, diskutuje s členem zastupitelstva, popřípadě sleduje pravidelně nástěnku obecního úřadu nebo se účastní zasedání zastupitelstva. Výsledky výzkumu ukázaly, co se týče participace na dobrovolných aktivitách, že občan nemá problém pomoci s úklidem veřejných prostor ani s přípravou veřejné události, ale je méně nakloněný k práci v zastupitelstvu, v jeho výborech i komisích. K vysvětlení tohoto jevu může vést fakt, že lidé jsou skeptičtí k jakékoli politice a orgánům, které byť 16
trochu s politikou souvisí. U politické participace autoři vypozorovali, že se občané obvykle účastní voleb do zastupitelstva a se členy orgánu diskutují. Na druhou stranu, ale malé množství občanů navštěvuje zasedání zastupitelstva a sleduje alespoň týdně nástěnku obecního úřadu. U obou případů vidím, jako možnou příčinu nízké aktivity čas občanů. Občan svůj volný čas bude trávit určitě jinak (Bernard, Vobecká 2011). Tabulka č. 2: Participace na dobrovolných aktivitách v obci v posledních třech letech Dobrovolné aktivity
Ano v %
Ne v %
Úklid veřejných prostor
45
55
Příprava veřejných událostí
38
62
Práce v zastupitelstvu, výborech, komisích
10
90
Lokální politická participace
Ano v %
Ne v %
Účast ve volbách do zastupitelstva
57
43
Diskuze s členem zastupitelstva
49
51
Týdenní sledování nástěnky OÚ
25
75
Účast na zasedání zastupitelstva
18
82
(Bernard, Vobecká 2011: 173). Tabulka č. 3: Lokální politická participace
(Bernard, Vobecká 2011: 173). Způsoby a podmínky politické participace občanů na lokální úrovni detailně popisuje zákon o obcích. Občan, který je starší 18. let má práva umožňující jeho politickou participaci v obci například:
Volit a být zvolen do zastupitelstva obce
Hlasovat v místním referendu
Vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce a k závěrečnému účtu obce
Vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce svá stanoviska k projednaným věcem 17
Podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty (Illner 2011: 29-30).
V mnoha publikacích se píše o plánech, které mají podpořit dostatečně velkou občanskou participaci. Nejčastěji se uvádí přímá volba starostů a místní referenda. U obou dvou nástrojů však nelze zcela jasně určit, zdali napomůžou k mobilizaci a sjednocení občanů nebo oslabí postavení zastupitelstev. Při takové definici můžeme Českou republiku považovat za pozoruhodný příklad, protože přímá volba starostů zde ještě nebyla zavedena, ale možnost pořádat místní referenda uzákoněna byla (Veter, Kersting 2003). Zajímavé je se podívat, jak na problematiku participace občanů nahlížejí sami starostové. Podle výzkumu z roku 1997 starostové měst uznávají její důležitost, ale současně jsou opatrní, pokud má jít o její realizaci. Oslovení starostové, kterých bylo 519, se mezi sebou shodli, že občané se nezajímají o práci zastupitelstva a jejich vliv na řízení měst v poslední době nevzrostl. Znepokojující, ale ne většinově přijatý názor starostů, lze spatřit i v tvrzení, že zastupitelé po svém zvolení rychle ztrácí kontakt s občany (Illner 2001: 269). Tabulka č. 4: Názory starostů na úlohu občanů v místní politice Názory starostů na úlohu občanů v místní politice
Ano v Ne v % Ani - ani v % %
Aktivní účast obyvatel v době mezi volbami je důležitá
72
14
13,9
Občané se zajímají o práci městského zastupitelstva
15,2
42,5
42,2
30,9
1,6
67,6
31,6
47,9
20,3
19,6
60,1
20,3
Vliv průměrného občana na řízení obce v poslední době vzrostl Volby jsou jediný způsob, jak mohou občané ovlivnit místní politiku Zastupitelé rychle ztrácejí kontakt s obyčejnými občany
(Výzkum Starostové obcí a měst v sedmém roce samosprávy: 1997). V České republice od druhé poloviny 90. let se vyskytuje zajímavý rozdíl v chování a postojích občanů k místní politice. V jednom případě se o politiku na úrovni obce nezajímají, nabývají dojmu, že ovlivnit řešení problému ve své obci nemohou. Na druhou stranu, ale s místní politikou a orgány, jako například starosta či obecní zastupitelstvo spokojeni jsou a důvěru v tyto instituce mají (Illner 2001: 269). Tento jev se objevuje dodnes.
18
Tabulka č. 5: Možnosti lidí ovlivňovat veřejné dění (%)5
Vyjadřovat se k problémům společnosti Ovlivnit řešení problému své obce Dosáhnout svých oprávněných požadavků Ovlivnit řešení problému ve státě
Rozhodně ano
Spíše ano
Spíše ne Rozhodně ne
19
43
25
11
5
32
43
17
1
23
44
25
1
9 34 (Buchtík 2013).
53
Tabulka č. 6: důvěra obyvatel ústavním institucím (v %) Důvěra
III/12 IV/12 V/12 VI/12 IX/12 X/12 XI/12 XII/12 I/13
II/13 III/13
Vláda
21
16
14
16
14
12
15
13
12
16
19
39
37
35
35
34
36
37
38
39
34
38
59
58
55
57
54
55
59
56
58
57
59
Starosta
59
60
58
56
56
54
61
58
58
57
60
Hejtman
39
39
36
34
35
36
40
38
37
35
38
Krajské zastupitelstvo Obecní zastupitelstvo
(Kunštát 2013). Jak už jsem uvedl, každý autor chápe občanskou participaci odlišně a řadí do ní různé situace. Například Michael L.Smith pracuje na základě Evropského sociálního výzkumu, který se konal v letech 2004 a 2005. Rozlišuje mezi volební a nevolební formou participace. Nás bude zajímat druhá forma, neboť volební participaci už jsem představil prostřednictvím volební účasti. Do nevolební části politické participace autor zařazuje:
5
Dopočet do 100 % v řádku tvoří odpověď „nevím“
19
Kontakt – s politikem, úředníkem státní správy či místní samosprávy - zkratka KONTAKT
Práci v politické straně nebo v aktivistické skupině - zkr. WRKPP
Práci v jiné organizaci či sdružení - zkr. WRKORG
Nošení symbolů nějaké kampaně - zkr. BADGE
Podepsáni petice - zkr. PETICE
Účast na legální veřejné demonstraci - zkr. PROTEST
Bojkot určitého zboží - zkr. BOJKOT (Smith 2009: 35).
V uvedené tabulce číslo sedm uvádím čtyři postkomunistické státy a jejich míry participace u jednotlivých forem nevolební participace. Z celkového výsledku dobře vychází Česká republika, která má v porovnání s jednotlivými státy vyšší nebo stejnou hodnotu téměř u každé formy participace. Pouze u oblasti týkající se petičních akcí, skončila s výrazným odstupem za Slovenskem. Důvodem tohoto jevu je, že Slovenská republika má zavedenou přímou volbu starostů a zároveň k tomu uzákoněn institut odvolávajícího referenda vůči starostovi, kterého může kdykoli využít. Na druhou stranu, ale i Polsko má v současnosti zavedenou přímou volbu starostů a k němu stejný nástroj odvolání, tak proč je u kolonky Polska, tak malá hodnota? Z důvodu toho, že Slovensko má oba instituty zavedeny v dřívější době, než byly uzákoněny v Polsku a také ze staršího data, kdy výzkum proběhl (Smith 2011). Tabulka č. 7: Podíl respondentů v jednotlivých zemích, kteří se v posledních 12 měsících angažovali v různých formách politické participace (v %) Země
KONTAKT WRKPP WRKORG BADGE PETICE PROTEST BOJKOT
ČR
17
3
8
5
14
4
7
Maďarsko 10
1
2
2
6
2
5
Polsko
7
3
6
4
9
2
5
Slovensko 8
3
8
5
25
4
12
(Smith 2009: 36 – zpracoval autor).
20
2. Jednotliví aktéři a jejich podpora přímé volby starostů V úvodu jsem uvedl, že podpora přímé volby starostů byla i za minulých vlád. Pro aktuálnost tématu, se ale zaměřím pouze na politické strany, které kandidovaly v posledních konaných parlamentních volbách v roce 2010 a získaly alespoň dvě procenta hlasů. Navíc ještě uvedu pirátskou stranu, která se přímé volbě starostů také věnuje.
2.1 Politické strany Vítěznou politickou stranou ve volbách do poslanecké sněmovny v roce 2010 se stala Česká strana sociálně demokratická (dále také ČSSD). Získala 22,0 % hlasů a v poslanecké sněmovně obsadila 56 křesel. To jí ovšem na účast ve vládě nestačilo, protože neměla koaličního partnera, se kterým by utvořila většinu v dolní komoře Parlamentu (Volební server ČSÚ). Ve svém programu měla hlavně zmíněno, že prosadí přímou volbu prezidenta a podpoří myšlenku posilování práv občanů skrz přímou demokracii - krajské referendum a prosazení zákona o celostátním referendu (Volební program ČSSD). Před volbami strana deklarovala, že budou podporovat přímou volbu hejtmanů. U této možnosti si sociální demokraté slibovali upevnění moci v krajích, kde vládli od roku 2008. Předseda strany Bohuslav Sobotka obecně prohlásil, že sociální demokracie bude vstřícná ke každému návrhu, který bude obsahovat institut přímých voleb (Sobotka ČSSD). Na druhém místě se ve volbách umístila Občanská demokratická strana (dále také ODS). Její zisk byl 20,2 % hlasů. Po přepočítání na mandáty získala 53 křesel (Volební server ČSÚ). ODS na rozdíl od sociální demokracie našla koaliční partnery a vytvořila koaliční vládu, ve které obsadila funkci předsedy vlády a další ministerstva. Ve svém programu zmínila, že navrhne přímou volbu prezidenta. V oblasti politického systému zmiňuje pouze změnu volebního systému, kterým se volí do poslanecké sněmovny, protože podle ODS současný systém brání k vytvoření stabilním vládám. Zavedení přímé volby starostů se v programu občanských demokratů vůbec neobjevuje (Volební program ODS). Třetí místo ve volbách obsadila politická strana TOP 09, která kandidovala s podporou hnutí Starostů a nezávislých. Toto uskupení získalo 16,7 % hlasů a v poslanecké sněmovně zasedlo 41 členů, kteří kandidovali na společné kandidátní listině (Volební server ČSÚ). Strana vstoupila do koaliční vlády, aby mohla plně naplňovat svůj volební program. V programovém prohlášení vlády strana zmiňuje, že chce navrhnout přímou volbu prezidenta, ale také zavést přímou volbu starostů a primátorů. Strana si od toho slibuje větší zájem občana
21
o veřejný život a také vyšší volební účast ve volbách. Velký vliv na prosazení přímé volby starostů uvnitř strany má právě spolupráce s hnutím Starostové a nezávislí, už podle názvu je jasné, jakou problematikou se toto hnutí zabývá a kým je tvořeno (Volební program TOP 09). Čtvrtou nejsilnější stranou se po volbách stala Komunistická strana Čech a Moravy (dále také KSČM). Získala 11,3 % hlasů a celkem 26 mandátů. Stejně jako ČSSD skončila v opozici (Volební server ČSÚ). Ve svém volebním programu měla, že bude prosazovat přímou demokracii prostřednictvím institutu obecního referenda a zasadí se o zjednodušení pro jeho vyhlášení. Dále se vyjadřuje k podpoře přímé volby prezidenta, ale trvá na tom, že musí dojít k posílení jeho pravomocí. Zajímavým bodem v programu KSČM ve vztahu k obcím je, že strana chce přerozdělit pravomoci mezi zastupitelstvem a radou obce tak, aby rada obce neměla rozhodující slovo v závažných otázkách, které mají přímý vliv na občany obcí (Volební program KSČM). Názor komunistické poslankyně Miloslavy Vostré na zavedení přímé volby starostů je pozitivní, ale musí podle ní dojít k posílení jejich pravomocí. Pro zavedení přímé volby argumentuje tím, že skončí situace, kdy starostou obce je zvolen kandidát, který nezískal nejvyšší počet hlasů (Kudrnovská 2011). Poslední úspěšnou stranou ve volbách se staly Věci veřejné (dále také VV). Získaly 10,9 % hlasů a dohromady 24 mandátů (Volební server ČSÚ). Strana vstoupila do koalice s Občanskou demokratickou stranou a s TOP 09. Věci veřejné vystupovaly před volbami, jako nejsilnější kritik dosavadních politiků a nabízely nové tváře, které nejsou zdiskreditovány. Strana se také označovala stranou přímé demokracie. Ve volebním programu se zaměřily na širší využití referend, dále byly pro zavedení přímé volby prezidenta, starosty i hejtmana. Zdůvodňovaly to tím, že se zvýší důvěra ve zvolené zástupce. Přímá volba podle strany také zajistí větší informovanost občanů a zvýší zájem o politiku. Věnují se i problematice odvolatelnosti politiků, kterou dávají do souvislosti s osobní odpovědností. Přesný způsob, ale nenavrhují, neboť strana si myslí, že by o tomto měla probíhat celospolečenská diskuze. Nicméně navrhují možné příklady zemí, kde přímá volba i odvolatelnost funguje (Volební program VV). Těsně pod pěti procentní hranici, kterou je zapotřebí překonat, aby se strana dostala do poslanecké sněmovny, skončila Křesťanská demokratická unie – Československá strana lidová (dále také KDU-ČSL) se ziskem 4,4 % hlasů (Volební server ČSÚ). Stalo se tak poprvé od pádu komunistického režimu, že KDU-ČSL nebyla zastoupena v dolní komoře Parlamentu. Ve volebním programu se strana vůbec nevěnovala přímé volbě, ať už 22
prezidenta, nebo starosty. Celkově chtěla podporovat rozvoj venkova a pomoci obcím ve finanční oblasti (Volební program KDU-ČSL). Momentální stanovisko k přímě volbě starostů, podle krajského zastupitele za KDU-ČSL Romana Línka je, že strana by tento návrh podpořila. Zastává názor, že přímá volba starosty posílí jeho autoritu i mandát. Současně by podle zastupitele přímá volba pomohla zapojit občany do rozhodovacích procesů v obci a zvýšila účast ve volbách, jako hlavní pozitivum volby uvádí, že se obnoví zájem občanů o politiku (Línek 2012). Těsně za KDU-ČSL ve volbách skončila Strana práv občanů Zemanovci (dále také SPOZ). Dosáhla slušné podpory, která činila 4.3 % hlasů (Volební server ČSÚ). Strana měla, jako hlavní bod v programu přímou volbu prezidenta. Kladla také velký důraz na referendum a změnu volebního systému, kde chtěla upravit pravidla pro přidělování preferenčních hlasů. Ve svém volebním programu píše, že zajistí přímou volbu starostů, primátorů a hejtmanů, aby už nedocházelo k situacím, kdy starostou nebo primátorem se stane osoba, která získala svůj post na základě politické dohody (Volební program SPOZ). Další stranou, která má prvky přímé demokracie ve svém programu je Suverenita – Blok Jany Bobošíkové (zkratka Suverenita). Ve volbách v roce 2010 získala 3,7 % hlasů (Volební server ČSÚ). Hlavním rysem Suverenity je ochrana národních zájmů. Pro zavedení prvků přímé demokracie dokonce navrhla novelizaci Ústavy České republiky. Stejně, jako další politické strany byla také pro přímou volbu prezidenta (Volební program Suverenita). Svoje posty v dolní komoře Parlamentu neobhájila ani strana Zelených (zkratka Zelení). Na rozdíl od roku 2006, kdy poprvé zasedla v poslanecké sněmovně, tak v roce 2010 získala pouze 2,4 % hlasů (Volební server ČSÚ). Zelení ve svém programu měli přímou volbu prezidenta a zároveň chtěli zajistit přijmutí zákona o celostátním referendu a krajském referendu. Ve volebním systému, podle kterého se volí do obecních zastupitelstev, chtěli zrušit pěti procentní uzavírací klauzuli pro zisk mandátu (Volební program Zelení). Na posledním místě bych ještě zmínil Českou pirátskou stranu a její vztah k přímé volbě politiků (zkratka Piráti). Piráti sice nemají takovou volební podporu, jako předešlé politické strany, ale jejich oblíbenost postupně roste zejména u mladých voličů. V posledních volbách do poslanecké sněmovny Piráti získali 0,8 % hlasů (Volební server ČSÚ). Piráti prosazují kromě přímé volby prezidenta také přímou volbu starosty, hejtmana, ředitele České televize, ředitele Českého rozhlasu, členy Nejvyššího kontrolního úřadu i nejvyššího státního zástupce. Zabývají se i možností odvolání těchto představitelů prostřednictvím petice. Velký 23
důraz kladou na referenda, kdy chtějí, aby občané rozhodovali v celostátním referendu o různých podobách zákonů, mezinárodních smluv či o umístění vojenských základen. Silně se inspirují od Švýcarského modelu přímé demokracie (Program Piráti). Tabulka č. 8:Stanovisko politických stran k přímé volbě starostů Přímou volbu
Podpora přímé
Název strany
v programu
volby nyní
Pravice/levice/střed
ČSSD
NE
ANO
levice
ODS
NE
-
pravice
TOP 09
ANO
ANO
pravice
KSČM
NE
ANO
levice
VV
ANO
ANO
střed
KDU-ČSL
NE
ANO
střed
SPOZ
ANO
ANO
levice
Suverenita
ANO
ANO
pravice
SZ
NE
-
střed
Piráti
ANO
ANO
střed
(vlastní zpracování)
2.2 Zájmová sdružení Zavedení přímé volby starostů se netýká jen politiků, ale i některých zájmových sdružení, ve kterých jsou současní starostové zastoupeni. Nejvíce se k problematice přímé volby starostů vyjadřují dvě hlavní sdružení, které reprezentují zájmy obce a měst, jsou to Svaz měst a obcí České republiky (zkratka SMO-ČR) a Sdružení místních samospráv České republiky (zkratka SMS-ČR). SMO-ČR se k otázce přímé volby starostů staví dlouhodobě skepticky. Podle zástupců svazu tato velká změna není nutná. Svůj názor potvrdili už na konferenci v roce 2008, kterou 24
pořádalo ministerstvo vnitra za úkolem zahájit diskuzi na téma přímé volby starostů. Stanovisko SMO-ČR zde přednesl Jakub Pôbiš. Potvrdil většinový názor SMO-ČR, že by se nejdříve mělo debatovat o rozšíření pravomoci starosty, než o způsobu, jak se bude starosta volit, tím se de facto připojil k návrhu ministerstva vnitra, který je obsažen v materiálu k možnému zavedení přímé volby starostů. Dále uvedl, že svazu jde spíše o prosazení většinových prvků ve volebním systému, podle kterého se volí do zastupitelstev obcí. Vlažný postoj SMO-ČR k zavedení přímé volby starostů mohl být zapříčiněn faktem, že v této době pro něj bylo klíčové zajistit spravedlivé financování obcí skrz rozpočtové určení daně a dokončit elektronizaci veřejné správy (Jüptner 2009). Po roce 2010, kdy se znovu otázka přímé volby starostů objevuje, SMO-ČR zůstává ve svém názoru konzistentní. Pro přehled podpory přímé volby mezi starosty zaslalo SMO-ČR na začátku roku 2011 svým členským obcím anketu, ve které se mají dosavadní starostové vyjádřit, jestli jsou pro zavedení přímé volby i za takové situace, kdy přímo volený starosta nebude členem zastupitelstva. Výsledky ankety ukázaly, že starostové vůbec netušili, že návrh na přímou volbu starostů počítá se starostou, který bude stát mimo zastupitelstvo a nebude mít tedy vliv na zásadní rozhodování. Odpověď starostů na přímou volbu starostů byla taková, že 63 % dotázaných starostů přímou volbu odmítlo (Zgrajová 2011). Zcela opačný názor na přímou volbu starostů zastává SMS-ČR. Na stejné konferenci v roce 2008 obhajoval přímou volbu starostů právní zástupce SMS-ČR Stanislav Polčák. Argumentoval, že zavedením přímé volby starostů se zamezí situacím, kdy starostou obce je zvolena osobnost, která nedostala nejvyšší počet preferenčních hlasů ve volbách. Podle něj přímá volba starostovi napomůže k nezávislosti vůči zastupitelstvu. Dalším důležitým aspektem přímé volby, kterému SMS-ČR přikládá velký důraz, je rozšíření kompetencí starosty. Jako příklad uvádí postavení starosty na Slovensku, kde starostu volí přímo občané a zároveň slovenský starosta disponuje exekutivními pravomocemi. Na závěr svého příspěvku Stanislav Polčák předložil model přímé volby starostů, který navrhlo SMS ČR: 1. přímá volba starosty (primátora) v čele obce, města s tím, že by byl osobně odpovědným za výkon veřejné správy na daném území, tedy i za chod úřadu; takový návrh vyžaduje hlubší zásah do stávajícího znění zákona o obcích; 2. volba starosty u menších měst a obcí v jednokolovém relativně většinovém modelu, u velkých měst v systému dvoukolové absolutní většiny; 3. ponechat radu jakožto iniciativní, výkonný a kontrolní orgány obecního zastupitelstva, popřípadě obecní radu zcela zrušit; 25
4. volit zastupitelstvo na principu poměrné volby; 5. rozdělit kompetence tak, aby zastupitelstvo plnilo základní koncepční a kontrolní roli, schvalovalo zásadní majetkové úkony, koncepční a finanční dokumenty či vyhlášky a starostovi (primátorovi) by byla svěřena exekutivní funkce ; inspirativní je úprava slovenská; 6. odvolání starosty je přípustné pouze občany na základě kvalifikovaného návrhu (soudem přezkoumatelného) pro závažné porušování právních povinností starosty, jež jsou stanoveny či vyplývají z právních předpisů (Jüptner 2009).
2.3 Starostové Nyní bych představil hlavní aktéry přímé volby starostů, tedy samotné starosty. K přímé volbě se nevyjadřují až nyní. Už v roce 1997 proběhla mezi starosty anketa, ve které byla položena otázka, jestli starostové souhlasí, aby starosta byl volen přímo občany. Výsledky ukázaly, že názor starostů je vyhraněný, protože pouze jedno procento respondentů odpovědělo, že neví a osm procent se vyjádřilo, že souhlasí i nesouhlasí. Přesné data jsou uvedena v tabulce č. 9. Tabulka č. 9:Názory starostů na vhodnost přímé volby starostů v % Zcela souhlasím
42%
Spíše souhlasím
16%
Souhlasím i nesouhlasím
8%
Spíše nesouhlasím
18%
Naprosto nesouhlasím
15%
Nevím
1% (Vajdová 1999: 39). Zajímavé je pozorovat podporu přímé volby u obcí různé velikosti. Ministerstvo vnitra
v roce 2011 se při zpracování materiálu k možnému zavedení přímé volby starostů obrátilo na představitele obcí prostřednictvím ankety, aby si ověřilo, jak velká podpora přímé volby u
26
starostů je. Odpověď dostalo od 2 431 obcí6 (asi 40 % všech obcí v České republice). Z výsledku vyplývá, že podpora přímé volby u obcí, které mají počet obyvatel do pěti tisíc, je poměrně vysoká a drží se hodnoty nad 60 %. Menší podpora se vyskytuje u obcí od pěti tisíc obyvatel, kde podpora přímé volby je na úrovni 58 %. Důvodem, proč se u větších obcí nevyskytuje, tak velká podpora, jako u menších lze zdůvodnit tím, že vládní návrh počítá se zavedením přímé volby starostů v menších obcích, kde se nevolí rada obce popřípadě v obcích do 1500 obyvatel (Analýza 2011). Celkově, ale podpora přímé volby u starostů dosáhla hodnoty 65 %. Ovšem nutně podotknout, že ve stejném období se konala již zmíněná anketa SMO-ČR mezi starosty, a ta dopadla zcela jinak. Pro připomenutí u ankety SMO-ČR se 63 % starostů postavilo proti přímé volbě. Proč tedy při stejné anketě jsou rozdílné výsledky? Odlišnost výsledků způsobil fakt, že SMO-ČR se starostů ptal na podporu přímé volby i za situace, kdy přímo volený starosta nebude členem zastupitelstva, naopak ministerstvo vnitra se ptalo jenom na možnost zavedení přímé volby. Celkové výsledky ankety ministerstva vnitra ukazuje tabulka č. 10. Tabulka č. 10:Názory starostů na vhodnost přímé volby starostů dle velikosti obce názor obcí v % velikostní kategorie obce
počet reagujících obcí ANO
NE
obec do 500 obyvatel
1 249
66%
34%
obec od 501 do 1 000 obyvatel
603
65%
35%
obec od 1 001 do 1 500 obyvatel
238
60%
40%
obec od 1 501 do 3 000 obyvatel
174
65%
35%
obec od 3 001 do 5 000 obyvatel
79
63%
37%
obec od 5 001 obyvatel
88
58%
42%
CELKEM
2 431
65%
35%
(Ministerstvo vnitra 2011).
6
Oslovena nebyla statutární města a hlavní město Praha
27
Názory starostů na přímou volbu už jsem zmínil, ale ještě bych chtěl uvést názor zastupitelů. Výzkum prováděný v roce 2008 a 2009 zkoumal, zda zastupitelé z různě velkých obcí považují za vhodné zavést přímou volbu starostů. Výsledky se zásadně nelišily od ankety ministerstva vnitra, jen potvrdily, že zastupitelé ve větších městech jsou přímé volbě méně nakloněni. Nejvíce to jde vidět u měst nad 50 tisíc obyvatel. U ostatních obcí se podpora přímé volby pohybovala vesměs kolem 70 %. Z výsledků tohoto výzkumu i z ankety Ministerstva vnitra vyplývá, že podpora přímé volby starostů nezávisí na velikosti obce. Pro přehledné výsledky výzkumu slouží tabulka č. 11. Tabulka č. 11:názory zastupitelů na vhodnost přímé volby starostů podle velikosti obce Počet obyvatel obce/města %
3 až 5 5 až 10 10 až 20 20 až 50 >50
Vhodné
74
69
75
78
65
Střed
15
18
12
13
19
Nevhodné
11
12
13
9
16
Počet reagujících zastupitelů
215
201
274
180
149
(Ryšavý 2011: 137).
28
3. Vybrané státy s přímou volbou starosty Nyní se podíváme do středoevropských zemí, kde se volí starosta přímo občany. Představím model Slovenska, Polska i Maďarska z důvodu, že zmíněné země jsou České republice blízké polohou i historií. Všechny tři státy stejně jako Česká republika mají zkušenost s nedemokratickým režimem a jejich transformace na demokratický systém probíhala ve stejnou dobu jako v České republice. Dalšími společnými znaky pro vybrané země jsou, že tvoří Visegrádskou skupinu a do Evropské unie vstoupily společně v roce 2004. Ještě než začnu popisovat jednotlivé země, tak chci na tabulce č. 12 ukázat, že přímá volba starostů se vyskytuje i v dalších zemích střední a východní Evropy. Zajímavé je sledovat možnou návaznost přímé volby starostů na přímou volbu prezidenta. Není automatické, že pokud v zemi je zavedena přímá volba starosty tak nutně musí být zavedena i přímá volba prezidenta nebo naopak. Česká republika je toho příkladem, neboť voliči zde mohou volit prezidenta přímo, ale starostu nikoliv. Ovšem jak ukazuje tabulka č. 12, států, které mají zavedeny oba dva druhy přímých voleb je převážně více, než zemí, kde se volí přímo pouze prezident nebo starosta. Tabulka č. 12: Vztah mezi přímou volbou prezidenta a starostů ve střední a východní Evropě. Nepřímá volba
Přímá volba
Nepřímá volba
prezidenta a
prezidenta a
prezidenta a
(převažující) nepřímá (převažující) přímá
(převažující) přímá
volba starostů
volba starostů
volba starostů
Lotyšsko
Slovinsko
Maďarsko
Estonsko
Chorvatsko
Přímá volba prezidenta a (převažující) nepřímá volba starostů
Litva Česká republika
Polsko Slovensko Rumunsko Bulharsko Ukrajina Makedonie 29
(Jüptner 2012: 235).
3.1 Slovensko Slovenská republika měla k 1. lednu 2013 celkový počet 2927 obcí (Obce SR). I když Slovensko po změně režimu pořád tvořilo federaci s Českou republikou, obnova místní samosprávy se značně lišila od obnovy, která probíhala v ČR. Vrcholné orgány v obci na Slovensku tvoří starosta a obecní zastupitelstvo. Oba orgány jsou zakotveny v Ústavě Slovenské republiky. S radou obce slovenská samospráva počítá pouze jako s kontrolním orgánem zastupitelstva a s poradním orgánem, který má sloužit starostovi. Starostu obce i zastupitelstvo volí přímo občané současně na stejně dlouhé funkční období čtyř let. Oproti českému příkladu slovenské zastupitelstvo není nadřazeno starostovi, a proto nemůže starostovi zadávat úkoly. Zastupitelstvo má své pravomoci ustanovené v zákoně o obecním zřízení, ale nesmí rozhodovat ve věcech, které jsou v zákoně vyhrazeny starostovi. Zastupitelstvo schvaluje rozpočet obce, určuje plat starosty, rozhoduje, zda budou zřízeny obecní podniky, rozpočtové a příspěvkové organizace a také, jak se bude nakládat s obecním majetkem. Dále zastupitelstvo volí zástupce starosty, který musí být člen zastupitelstva a vyhlašuje referendum. Starosta tedy rozhoduje o všech ostatních záležitostech obce mu svěřených v zákoně, které ze zákona nepřipadají zastupitelstvu obce. Pozice starosty vyplývá zejména ze zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadeni7. Starosta je statutárním orgánem obce a nejvyšším exekutivním orgánem, který vykonává správu obce. Mezi jeho pravomoci patří, že svolává a řídí zasedání zastupitelstva, i když není jeho členem, podepisuje zastupitelstvem přijatá usnesení. Ovšem může usnesení nepodepsat a tím pozdržet jeho výkon v případě, že si o usnesení myslí, že je pro obec nevýhodné a odporuje zákonům. Starosta reprezentuje obec navenek ve vztahu k fyzickým a právnickým osobám i ke státním orgánům. Pasivní volební právo pro volbu starosty je podmíněno věkem. O funkci starosty se může ucházet osoba, která nejpozději v den voleb dovršila 25 let věku a musí mít trvalý pobyt na území obce, kde kandiduje. Starosta i zastupitelstvo se volí většinovým relativním systémem. Starostou je tedy zvolen občan, který získal nejvyšší počet hlasů. Kandidáty na starostu můžou navrhovat politické strany nebo občané. Na kandidátní listině pro volby starostů může politická strana označit jenom jednoho svého kandidáta, nebo se politické strany mohou mezi sebou domluvit, že postaví společného kandidáta. Pokud na funkci starosty chtějí kandidovat
7
Zákon byl naposledy novelizován zákonem č. 102/2010 Zb.
30
nezávislí kandidáti, tak musejí sehnat dostatečně velký počet podpisů od občanů, kteří jejich kandidaturu podporují. Stanovený počet podpisů se liší podle velikosti obce. Například v obci, kde bydlí 50 obyvatel tak nezávislý kandidát musí sehnat deset podpisů svých podporovatelů. V obci s 51-100 obyvateli je stanoven limit 20 podpisů, se 101-500 obyvateli na 40 podpisů, s 501-2000 obyvateli se musí sehnat 100 podpisů, s 2001-20 tisíci obyvateli je nutno získat 200 podpisů, s 20001-100 tisíci obyvateli 400 podpisů a nad 100 tisíc obyvatel je potřeba sehnat 600 podpisů. Funkce starosty je neslučitelná s funkcí zastupitele obce (Jüptner, Ezechiášová 2009). Zastupitelstvo, jak už jsem zmínil, vyhlašuje místní referendum. Tento nástroj využívá v případech, kdy se navrhuje sloučení obcí, zrušení či rozdělení obcí, ale také v situaci pokud o něj požádá alespoň 30 % oprávněných voličů (Balík 2009: 115). Existují případy, kdy zastupitelstvo může, či naopak musí vyhlásit referendum o odvolání starosty. Zákon o obecním zřízení stanovuje, že zastupitelstvo musí vypsat hlasování o odvolání starosty obyvatelstvem, pokud o to požádá alespoň 30 % oprávněných voličů, nebo v případě, že starosta hrubě či opakovaně zanedbává svůj úřad. Dále zastupitelstvo může vyhlásit referendum o odvolání starosty v momentě, kdy starosta je déle než 6 měsíců mimo výkon funkce, za takové situace zastupitelstvo může, ale nemusí vypsat referendum. Hlasování o odvolání starosty je platné, pouze tehdy, jestli se ho zúčastnila nadpoloviční většina oprávněných voličů a pokud rozhodnutí o odvolání starosty bylo přijato nadpoloviční většinou zúčastněných voličů (Jüptner, Ezechiášová 2009). Jakkoli se může zdát, že zastupitelstvo se starostou mají přesně vymezené kompetence, existují situace, kdy je zapotřebí shoda obou orgánů. V takových to momentech nastává problém, pokud starosta nemá většinu v zastupitelstvu obce a většinu tvoří opozice, která je z jiného politického tábora než přímo zvolený starosta. Jestliže obě dvě strany mezi sebou nenaleznou kompromis, tak se může stát, že obec bude paralyzována a nebude moci efektivně fungovat. Velmi to připomíná kohabitaci, kterou známe z Francie, kdy prezident a předseda vlády jsou z jiné politické strany (Balík 2009: 115). Častokrát se setkáme s názorem, že přímá volba starostů bývá zavedena v zemích, kde už například existuje přímá volba prezidenta. Slovensko ovšem tento názor nepotvrzuje, protože zde byla ustanovena nejdříve přímá volba starostů a teprve potom přímá volba prezidenta (Jüptner 2012: 235). Posledním téma, které chci u Slovenska ještě zmínit, je volební účast v komunálních volbách. Očekávalo by se, že když občané mohou své zástupce 31
v komunálních volbách volit přímo, bude vysoká volební účast. To ovšem neplatí na příkladu Slovenska. Volební účast v komunálních volbách od roku 1994 se pohybuje okolo 50 %. Pro přehled uvádím tabulku č. 13, ve které je zaznamenána volební účast od roku 1994 až do roku 2010. Tabulka č. 13: Volební účast v komunálních volbách na Slovensku Rok
Volební účast v komunálních volbách v %
1990
63,8
1994
52,4
1998
54
2002
49,5
2006
47,6
2010
49,7 (Zdroj: Slovenský statistický úřad)
3.2 Polsko Polsko na rozdíl od Slovenska je zemí, kde přímá volba starosty byla zavedena později než přímá volba prezidenta (Jüptner 2012: 235). Přímá volba starostů byla uzákoněna až v roce 2002 jako součást reformy polské samosprávy. Polsko má na rozdíl od České republiky výrazně méně obcí. Ačkoliv má skoro čtyřikrát více obyvatel než ČR, obcí na území Polska je 2479 (Smith 2011). Nutno dodat, že polské obce se řadí k největším v Evropě a jejich průměrný počet obyvatel je 15 tisíc (Balík 2009: 119). Obec v Polsku tvoří základní jednotku administrativního členění, která jako jediná instituce obecní samosprávy má zakotvení v Ústavě. Ostatní orgány jsou zmíněny v zákonech, které se týkají místní samosprávy. V každé obci se volí rada obce (obdoba českého a slovenského zastupitelstva). Tato rada po volbách volí ze svého středu výkonný orgán a tím je správní rada obce (obdoba české rady obce). Včele správní rady stojí předseda. Institut přímo voleného starosty stojí mimo zmíněné dva orgány (Kubát 2004: 284). Od zavedení přímé volby starostů a ve větších městech primátorů si představitelé politických stran slibovali, že pomůže odstranit mnohé problémy polské samosprávy. 32
Nejtíživějším problém polských obcí byla korupce lokálních politiků, kdy často spojovali veřejné zájmy obce se svými soukromými zájmy. Na krizi místní samosprávy se také projevoval silný vliv politických stran, které měly konečné slovo při volbě starosty, protože do roku 2002 starostu a primátora volila rada obce. Ke konečnému zavedení přímé volby napomohl i fakt, že veřejnost si to přála. V mnoha průzkumech konaných za úkolem zjistit, jak moc si občané přejí přímou volbu starosty a primátora, podporu přímé volby vyslovilo až 80 % obyvatel. Před zavedením přímé volby měl starosta pravomoci značně slabší než rada obce. Mohl například stanovovat podmínky územního plánování, rozhodovat o sociální pomoci nebo jmenovat ředitele základních škol. Rozhodovat o významných věcech, ale bylo vyhrazeno pouze radě obce. A právě tady udělali vládní představitelé chybu, protože zavedli přímou volbu, ale nerozšířili přímo voleným starostům a primátorům pravomoci. Starosta obce tedy může naplňovat svůj volební program pouze za situace, kdy má většinu v radě obce. Ta ovšem nemusí být vždy jistá, neboť do rady obce v obcích s více než 20 tisíci obyvateli se volí podle poměrného volebního systému a v obcích, které mají méně, než 20 tisíc obyvatel se ve volbách do rady obce používá většinový volební systém s formulí prosté většiny. Dále je ještě potřeba zmínit, že zmíněné volby probíhají současně s přímými volbami starostů a primátorů (Kubát 2003). Kandidáta na starostu určují volební výbory, které mohou, ale nemusí být spjaty s politickou stranou. Ke kandidatuře je povinností dodat potřebný počet podpisů od voličů, kteří s kandidátem na starostu souhlasí. V obcích do 5 tisíc obyvatel se vyžaduje 150 podpisů, do 10 tisíc obyvatel je nutno sebrat 300 podpisů, do 20 tisíc obyvatel je nastavena hranice na 600 podpisů. Ve větších obcích do 50 tisíc obyvatel to je 1500 podpisů, do 100 tisíc obyvatel se vyžaduje 2 tisíce podpisů a ve městě nad 100 tisíc obyvatel se musí dodat 3 tisíce podpisů. Starosta i primátor se volí na základě většinového volebního systému s formulí absolutní většiny. To znamená, že starostou se stává kandidát, který získá nadpoloviční většinu všech hlasů. Pokud žádný kandidát nadpoloviční většinu nezíská, uskuteční se druhé kolo voleb za 14 dní, kde proti sobě budou stát dva nejúspěšnější kandidáti z kola prvního (Tamtéž). Iniciovat odvolání starosty může rada obce i místní občané. U obou dvou možností se k odvolání používá referendum (Balík 2009: 120). Aby referendum bylo závazné, platí pravidlo tří pětin účasti. Starostu může na návrh ministra vnitra odvolat předseda vlády a to z důvodu, že starosta opakovaně porušuje zákony. O chování starosty informuje ministra vnitra vojvoda, který je jmenován vládou (Kubát 2003).
33
Podporovatelé přímé volby očekávali, že přímá volba starostů a primátorů bude mít za následek vyšší volební účast. Realita je ovšem jiná, neboť volební účast v Polsku byla od pádu komunistického režimu vždy nízká. Ať už se jednalo o jakékoli volby. V roce 2002, kdy měli občané poprvé možnost zvolit si svého starostu či primátora, tak se k volbám dostavilo 44,2 % občanů. Zdůvodnit tak nízkou volební účast můžeme tím, že v Polsku od roku 2000 do roku 2002 probíhala permanentně volební kampaň, protože se konaly prezidentské, parlamentní a komunální volby. Patrně se u voličů projevila unavenost z voleb (Tamtéž). Pro přehled uvádím tabulku č. 14 s hodnotami volební účasti v polských komunálních volbách. Tabulka č. 14: Volební účast v komunálních volbách v Polsku Rok
Volební účast v komunálních volbách v %
1990
42,3
1994
33,8
1998
45,5
2002
43,8
2006
46
2010
47,3 (Zdroj: Polský statistický úřad).
3.3 Maďarsko Maďarsko je poslední zemí z Visegrádské skupiny, která pořád praktikuje nepřímou volbu prezidenta. Ačkoliv starosty si občané volí přímo (Jüptner 2012). Když porovnáme počet obcí v Maďarsku a ve stejně početné České republice, zjistíme, že maďarských obcí je skoro dvakrát méně než v ČR (Balík 2009). Maďarsko má přesně 3175 obcí (Maďarský statistický úřad.) Základní orgán místní samosprávy tvoří zastupitelstvo, které má právo vydávat právní předpisy pro danou obec. Mezi jeho další pravomoci patří například vyhlašování místního referenda, schvalování rozpočtu, územního plánu obce, nebo vydávání obecních nařízení. Může také rozhodnout o zřízení jednotlivých výborů a při jejich ustanovení zvolit členy. Zastupitelstvo se volí na čtyřleté období, přičemž volební systém se liší v závislosti na velikosti obce. U obcí do 10 tisíc obyvatel se používá systém blokového hlasování, u kterého může volič volit nanejvýše tolik kandidátů, kolik zastupitelů bude mít 34
nové zastupitelstvo. Zastupitelem se stává kandidát s nejvyšším počtem hlasů v pořadí dle počtu volených zastupitelů. Jiný volební mechanismus se praktikuje u obcí nad 10 tisíc obyvatel. Zde se využívá smíšený volební systém. Přibližně nadpoloviční většina mandátu se volí většinovým systémem v jednomandátových volebních obvodech. Ostatní mandáty se rozdělují na základě poměrného zastoupení prostřednictvím kandidátní listiny. Maďarští voliči nevolí smíšeným systém pouze na komunální úrovni. Tento model systému se uplatňuje i u voleb parlamentních. U voleb do obecních zastupitelstev, kde se volí podle smíšeného systému lze častěji vypozorovat, že zvolení kandidáti mají podporu politické strany, protože nezávislí kandidáti nemají moc šancí jak uspět v poměrné části systému (Marková 2009). Starostové se v Maďarsku po pádu komunismu volili přímo, ale jen v obcích a městech do 10 tisíc obyvatel. V ostatních obcí starostu volilo zastupitelstvo. Změna nastává v roce 1994, kdy je přímá volba starostů rozšířena na všechny obce a města (Benda 2004). Starosta reprezentuje obec navenek a s pomocí obecního úřadu vykonává státní správu. Na druhou stranu nese odpovědnost za aplikaci obecní legislativy do praxe a za provádění funkci samosprávy. Starosta může rozhodovat ve věcech obce, ale musí mít k tomu zmocnění od zastupitelstva. Starosta svolává i předsedá zasedání zastupitelstva a zároveň je jeho členem. Vůči zastupitelstvu má omezené pravomoci. V případě, kdy se domnívá, že zastupitelstvo svým rozhodnutím poškozuje obec, tak může dát podnět, aby se o tomto rozhodnutí jednalo znovu. V obcích, kde žije méně než 3 tisíce obyvatel je funkce starosty vykonávaná vedle hlavního zaměstnání. Ve větších obcí je starosta pro funkci uvolněn. Volební období starosty se shoduje se čtyřletým období zastupitelstva (Marková 2009). Volba starosty probíhá současně s volbami do zastupitelstva obcí. Kandidáty na post starosty můžou navrhovat politické strany či společenské organizace, nebo sami občané. Pro kandidaturu v obcích do 10 tisíc obyvatel musí kandidát získat nominaci od nejméně třech procent voličů. V obcích do 100 tisíc obyvatel je nutné dostat nominaci alespoň od dvou procent voličů, ale nejméně však od 300 voličů. Ve městech s více než 100 tisíci obyvatel nominují kandidáta alespoň dvě procenta voličů, nejméně však 2 tisíce voličů. Pro získání nominace na post starosty hlavního města je zapotřebí získat 0,5 % voličů hlavního města. Pro volbu starosty se využívá většinový volební systém relativní většiny. To znamená, že starostou se stává osobnost, která získala nejvíce hlasů. Pokud nastane situace, že se neobjeví žádný kandidát na starostu, nebo dva a více kandidátu na funkci starosty získali ve volbách shodný počet hlasů, musí se konat nové volby. Na rozdíl od Slovenska i Polska občané v Maďarsku nemají možnost odvolat přímo voleného starostu. Starosta může být odvolán 35
pouze na základě rozhodnutí župního soudu8, kterému mu podá návrh na odvolání zastupitelstvo. Ovšem jenom tehdy, když si zastupitelstvo myslí, že starosta obce opakovaně porušuje zákony. Návrh zastupitelstva musí být schválen kvalifikovanou většinou. Další způsob, kdy zaniká mandát starosty, nastává v momentu rozpuštění zastupitelstva (Tamtéž). Zastávat funkci starosty v Maďarsku s dalšími funkcemi, či některým zaměstnáním je nemožné. Starostou obce nemůže být zvolena osoba, která zároveň pracuje ve veřejné správě, je zástupcem starosty, či zastupitelem v jiné obci. Dále starostou nemůže být soudce, prokurátor, notář, voják z povolání, policista nebo ředitel instituce, která je zřízená stejnou obcí (Svoboda 2000). Volební účast v maďarských komunálních volbách se od roku 1990 neustále zvyšovala. Zatímco ve volbách v roce 1990 byla na hranici 40 %, tak v roce 2006 už dosahovala hodnoty 53 %. Vysvětlit nárůst volební účasti lze tím, že občané si uvědomili význam místních samospráv, které ovlivňují každý den jejich život, nebo to lze chápat tak, že politické strany utvořily stejné dva stranické bloky, které se objevují na celostátní úrovni. V posledních volbách však volební účast už poklesla a nepotvrdila tendenci růstu (Marková 2009: 190). Tabulka č. 15: Volební účast v komunálních volbách v Maďarsku Volební účast v komunálních Rok
volbách v %
1990
40,2
1994
43,4
1998
45,7
2002
51
2006
53,1
2010
46,6
(Zdroj: Národní volební úřad)
8
Obdoba českého krajského soudu
36
4. Navrhovaný český model přímé volby Ministerstvo vnitra vypracovalo materiál, který obsahoval podrobný scénář, jak by měla přímá volba v České republice vypadat. Ještě než popíšu vybraná kritéria tohoto materiálu, tak je potřeba zmínit, že vládní návrh počítal se zavedením přímé volby starostů už v roce 2014, ale vláda na začátku roku 2013 tento návrh odložila na žádost ministerstva vnitra. Ministerstvo argumentovalo, že vzhledem k časové náročnosti legislativního procesu by se to nestihlo připravit tak, aby občané mohli volit přímo starosty v komunálních volbách v roce 2014. Dalším argumentem pro odložení návrhu bylo tvrzení, že vláda i ministerstvo vnitra musí zhodnotit zkušenosti s přímou volbou prezidenta, která proběhla poprvé v historii v lednu 2013 (Týden 2013).
4.1 V jakých obcích se bude volit přímo starosta? Ministerstvo vnitra se nenechalo inspirovat slovenským ani polským modelem přímé volby, kde se starosta volí ve všech obcích. Vypracovaný materiál počítal s tím, že přímo volený starosta se nebude volit ve všech obcích, ale jen v menších. Zde nastává první problém, jak definovat menší obce. Ministerstvo nejdříve pracovalo s kritériem počtu obyvatel v obci. Po provedení statistiky, kdy se ukázalo, že skoro 5350 obcí má počet obyvatel do 1500, se ministerstvo vnitra rozhodlo přistoupit k jinému návrhu, který bude definovat obci s přímou volbou starosty. Přiklonilo se k návrhu, že přímo volený starosta se bude volit v obcích, kde není ustanovena rada obce. Tento model si ministerstvo obhajovalo tím, že v obcích ve kterých není zřízena rada obce, tak její kompetence vykonává starosta. Ano, to je pravda, rada obce se nezřizuje v obcích, kde zastupitelstvo má méně než 15 členů, ale zapomíná se na skutečnost, že i v nejmenší obci se může zastupitelstvo rozhodnout pro patnáctičlenné složení a tím pádem se bude moci ustanovit rada. V takovém případě by zavedení přímé volby starosty záviselo na rozhodnutí zastupitelstva (Analýza 2011). Právě návrh, který počítá se zavedením přímé volby jen v některých obcích, vidím jako nedostatečný. Nechat přímou volbu na vůli zastupitelstva lze chápat jako alibismus, neboť se tím ministerstvo či vláda zříká odpovědnosti a přenechává volbu starosty na zastupitelstvu, u kterého víme, že disponuje nejsilnějšími kompetencemi v obci. Často se setkáváme s názory, které přímou volbu obhajují tím, že si ji občané přejí. Pokud by se přímá volba starostů aplikovala jen do určitých obcí, jak k tomu přijdou občané v obcích, kde se zastupitelstvo rozhodne, že počet členů se zvýší na 15 a tím pádem zanikne možnost přímé volby starosty? Vyvarovat se všem takovým problémům lze snadno. Stačí jen přímou volbu starostů do návrhu zapracovat tak, že se bude týkat všech obcí, jako je tomu například na Slovensku nebo 37
v Polsku. Ostatně SMO-ČR deklaroval možnou podporu přímé volby starostů pouze za podmínky, týkající se všech obcí (SMO-ČR 2011). Na druhou stranu je potřeba zmínit, že SMS-ČR podporuje návrh navržený ministerstvem vnitra a tak se přímá volba starostů ocitá na mrtvém bodě.
4.2 Odpovědnost a možné odvolání starosty Ministerstvo ve svém návrhu počítá i s institutem odvolatelnosti starosty. Do nynějška mohlo starostu odvolat pouze zastupitelstvo. Ministerstvo vnitra pracuje s faktem, že přímo volený starosta nebude člen zastupitelstva a proto bude na zastupitelstvu nezávislý. Návrh ministerstva vnitra umožňuje odvolat starostu prostřednictvím místního referenda, které vyhlásí ředitel krajského úřadu. Ve zmíněném návrhu ovšem není uvedeno, kdo může podat návrh na odvolání starosty. V evropských zemích, kde se volí přímo ve volbách starosta, bývá nejčastěji navrhovatelem zastupitelstvo nebo občané, kteří musí sehnat dostačený počet podpisů pod petici na odvolání starosty. Ministerstvo vnitra pouze zmiňuje referendum. Aby referendum za odvolání starosty bylo platné, musí se ho zúčastnit nejméně jedna polovina oprávněných voličů a pro návrh se vyslovit nadpoloviční většina voličů. Dále návrh na odvolání starosty upravuje jeho financování. Ministerstvo, aby zamezilo možnému častému pokusu o odvolání starosty, tak počítá s tím, že referendum bude placeno z obecního rozpočtu a ne ze státního (Analýza 2011). Možnou inspiraci u institutu odvolání starosty můžeme hledat u sousedních zemí. V Polsku může návrh na odvolání starosty podat zastupitelstvo nebo občané. V případě zastupitelstva, které iniciuje odvolání starosty a výsledek referenda je takový, že starosta odvolaný není, musí se zastupitelstvo obce rozpustit. Dalším specifikem polského odvolávacího mechanismu je, že referendum platí tehdy, kdy volební účast dosáhne tří pětiny účasti z předešlých voleb starostů i primátorů. U zavedení kvóty účasti z předešlých voleb je výhodné, že se platnost referenda neodvíjí od demografických změn, jako je například počet obyvatel v obci. Naproti tomu na Slovensku je pro závazné referendum nutné, aby se ho zúčastnila alespoň jedna polovina oprávněných voličů. Český návrh počítá se stejným modelem, který je na Slovensku. Nastavený vysoký práh účasti v těchto zemí může silně ovlivnit počet možných pokusů na odvolání starosty, neboť občané pochopí, že nedokážou přesvědčit voliče, aby vůbec k referendu přišli. U menších obcí ještě lze počítat s vysokou účastí u referenda, ale ve větších městech je velmi nepravděpodobná. Dalo by se říct, že nastavené kritérium na odvolání starosty na Slovensku zvýhodňuje obce před městy. Na rozdíl
38
u polského kritéria účasti při referendu se rozdíly mezi obcemi či městy smazávají (Smith 2011).
4.3 Postavení a kompetence starosty Materiál Ministerstva počítá s přímo voleným starostou, který nebude člen zastupitelstva a zároveň starostovi nepřiděluje žádné nové pravomoci. Návrh pouze zmiňuje, že starosta převezme kompetence od rady obce. Zde vidím asi největší problém možného zavedení přímé volby. Jak víme, přímo volený starosta nebo prezident má tendenci tvrdit, že disponuje silným mandátem od voličů a tím pádem často chodí na hranu svých pravomocí. V systému obecní samosprávy České republiky víme, že největší kompetence má zastupitelstvo obce. Zastupitelstvo obce je tím orgánem, který má konečné slovo při sestavování rozpočtu a při dalších rozhodování. A nyní k tomuto orgánu přibude přímo volený starosta, který bude disponovat silnějším mandátem od voličů a bude chtít naplňovat svůj volební program. Pokud v zastupitelstvu zasedne většina zastupitelů ze stejné politické strany, jako je přímo zvolený starosta nebo se v zastupitelstvu najde většina, která bude nakloněna starostovi,
nenastává žádný problém. Problém přichází v situaci, kdy
v zastupitelstvu obce bude zastoupena většina, která bude proti starostovi. V takovém případě přímo zvolený starosta nebude moci vykonávat svůj volební program, neboť konečné rozhodnutí o směřování obce má v rukou zastupitelstvo. Ministerstvo vnitra ve svém materiálu často odkazuje na model přímé volby zavedené na Slovensku a dává ho za příklad pro možné zavedení přímé volby v České republice. Ovšem pracovníci Ministerstva si neuvědomili fakt, že postavení starosty na Slovensku a v ČR je značně odlišné. Slovenský starosta disponuje daleko většími pravomocemi než starosta český (Analýza 2011). Stejnou chybu při zavádění přímé volby starostů v závislosti na nepřidělené nové pravomoci udělali i polští vládní představitelé (Kubát 2003). Jak předejít možným sporům mezi přímo zvoleným starostou a zastupitelstvem se jeví možnost zakotvit orgán starosty do Ústavy ČR a přidělit mu nové pravomoci. Ústava ČR v oblasti samosprávy zná pouze zastupitelstvo, jako jediný rozhodovací orgán. Pokud by oba dva vrcholné orgány byly zmíněny v Ústavě a zcela jasně by byly odděleny jejich pravomoci, mohlo by se zdát, že budou mít mezi sebou nastaveny mantinely, které zabrání možnému střetu. Pro změnu Ústavy je ovšem zapotřebí najít v Parlamentu ČR tří pětinovou většinu všech poslanců a senátorů. V momentálním složení obou komor Parlamentu se na změnu Ústavy musí shodnout pravicové i levicové strany, které nachází kompromis velmi obtížně. Další možností, jak nejlépe eliminovat vztah mezi starostou a zastupitelstvem je po vzoru 39
Maďarska stanovit, že přímo volený starosta bude členem zastupitelstva. I když starosta bude členem zastupitelstva, nezbavíme se možné situace, kdy v zastupitelstvu bude mít většinu opozice, ale pokud přímo volený starosta bude mít pravomoc svolávat a řídit zasedání zastupitelstva, může nastolovat takovou agendu, která je pro něj důležitá.
4.4 Volební systém pro volby starostů Ministerstvo vnitra se zabývá také samotným volebním systémem. Přiklání se k většinovému systému s formulí relativní většiny. Starostou obce by se stal kandidát, který by získal nejvíce hlasů ve volbách. Autoři se k systému přiklání z důvodu, že stejný systém se uplatňuje na Slovensku, ale i z finančních důvodů. Mají pravdu, že relativně většinový systém je méně nákladný, než většinový systém s formulí absolutní většiny. Slabinu relativně většinového systému spatřuji v jeho konečném výsledku, protože starostou se může stát osoba, která nedosáhla podpory nadpoloviční většiny voličů, ale jen podpory největší menšiny. Právě síla mandátu může hrát důležitou roli při střetech přímo zvoleného starosty se zastupitelstvem. Pokud ve volbách starosta získá výrazně méně hlasů než zvolené zastupitelstvo, můžeme očekávat ještě větší dominantní postavení zastupitelstva obce. Při přímé volbě starosty se jiný, než většinový systém neočekává. Druhým možným volebním systémem je většinový systém s formulí absolutní většiny. Tento systém se používá v Polsku. Starostou je zvolen kandidát, který získal absolutní většinu všech hlasů. Pokud nadpoloviční většinu hlasů nezískal, koná se obvykle za 14 dní druhé kolo voleb, do kterého postupují dva nejúspěšnější kandidáti z kola prvního. Pozitivem systému absolutní většiny je fakt, že starostou se stane osoba, která bude mít podporu nadpoloviční většiny voličů. Naopak nevýhoda je právě finanční nákladnost, protože s největší pravděpodobností se starosta nezvolí v prvním kole, zejména pokud bude kandidovat více kandidátů. Další nevýhoda spojená s druhým kolem voleb může být menší volební účast. Nemusí se jednat o fakt, ale při stejném volebním systému používaným do voleb do Senátu ČR víme, že volební účast v druhém kole je výrazně menší než v kole prvním. Oba zmíněné systémy mají své výhody i nevýhody, ale více bych se přikláněl k systému relativní většiny, neboť volební účast v komunálních volbách v České republice má tendenci růst a zavedení většinového systému s formulí absolutní většiny by mohl mít za následek, že se u voličů projeví unavenost z voleb a tím pádem by mohla klesnout volební účast (Analýza 2011). Jen pro připomenutí volič v ČR volí své zástupce do poslanecké sněmovny, Senátu, krajského zastupitelstva, obecního zastupitelstva, Evropského parlamentu a nově i prezidenta. U dvou orgánů se používá
40
většinový systém absolutní většiny, tudíž s největší pravděpodobností se volby budou opakovat.
41
Závěr Zavedení přímé volby starostů v České republice nelze považovat za uzavřenou věc. Na první pohled se může zdát, že když už se povedlo zavést přímou volbu prezidenta, tak zavedení přímé volby starosty bude v porovnání s ní bezproblémová záležitost. Ve své práci jsem se pokusil ukázat, že přímá volba starosty obsahuje stejně i možná více problémů, než přímá volba prezidenta. Nejdůležitější roli při zavádění přímé volby sehrávají politické strany, a tudíž jsem se pokusil, pomocí metody analýzy zjistit přístup vybraných politických stran k přímé volbě starostů. Z důvodu absence přímé volby starosty v České republice jsem se v práci snažil představit evropské státy, ve kterých starostu volí voliči přímo. Kvůli omezenému rozsahu jsem si vybral pouze země, které jsou České republice blízké zeměpisnou polohou, tak i minulostí. V úvodu jsem stanovil čtyři výzkumné otázky, kterým se nyní budu věnovat. První výzkumná otázka měla za cíl zkoumat, zda má vliv velikost obce na podporu zavedení přímé volby starostů. Na základě ankety provedené ministerstvem vnitra můžu konstatovat, že podpora přímé volby starostů u menších až po středně větší obce, které mají počet obyvatel do 5 tisíc, se jeví víceméně stejně a její podpora se pohybuje kolem 60 %. Naopak u větších obcí, kde žije více, než 5 tisíc obyvatel podpora přímé volby starostů klesá. Nejedná se o velký rozdíl, ale lze z toho poznat, že větší obce jsou méně nakloněny přímé volbě, než menší obce, výjimku v tomto případě představuje kategorie obce, která má počet v rozmezí od 1000 do 1500 obyvatel a její podpora přímé volby starostů je menší, než u obcí velikostně větších kategorií. Důvodem proč podpora přímé volby starostů u větších obcí, které mají více, než 5 tisíc obyvatel není tak velká, se může jevit skutečnost, že ve větších obcích se rozhoduje o daleko rozsáhlejších věcech a stranická příslušnost starostů i zastupitelstva zde hraje významnější roli než v menších obcích, kde se setkáváme nejčastěji s nezávislým starostou i zastupitelstvem. Druhá výzkumná otázka byla formulována, jestli má vliv politická orientace strany na podporu zavedení přímé volby starostů. Pomocí metody analýzy volebních programů a následného aktuálního pohledu čelních představitelů českých politických stran na danou problematiku, jsem dospěl k názoru, že levicové a středové strany jsou k přímé volbě starostů nakloněny více než ty pravicové. Toto zjištění se týká zejména u aktuální podpory přímé volby, než u zakotvení přímé volby ve volebním programu. Musím konstatovat, že ze stran, které se dostaly do poslanecké sněmovny, měly přímou volbu starostů ve volebním programu pouze TOP 09 a Věci veřejné. Právě tyto dva subjekty vstoupily do koaliční vlády a prosadily do programového prohlášení vlády přímou volbu starostů. Další politické strany, 42
které měly přímou volbu starostů ve svém programu, byla Strana práv a občanů Zemanovci, Suverenita a Piráti. Z uvedených stran obsahující přímou volbu starosty ve volebním programu lze říci, že pro přímou volbu se tehdy vyslovily politické strany jak levicové tak pravicové i středové. Třetí výzkumná otázka měla za cíl zkoumat, zda má vliv na zavedení přímé volby starostů, to zda v zemi se volí přímo prezident. Při pohledu na země střední a východní Evropy můžeme tvrdit, že značná část těchto zemí má zavedenou přímou volbu prezidenta i starosty. Země, ve kterých občané nemohou volit přímo prezidenta ani starosty jsou pouze dvě. V zemích, kde se naopak volí přímo prezident, ale ne starosta jsou také dvě a to již zmíněná Česká republika a Litva. Na základě srovnávací analýzy, jsem zjistil, že ve vybraných zemí, které jsem si vybral pro komparaci s Českou republikou, se institut přímo voleného prezidenta i starosty vyskytuje na Slovensku i v Polsku. Na druhou stranu přímo volený starosta, ale nepřímo volený prezident se objevuje v Maďarsku. Rozdíl mezi slovenským a polským příkladem je v pořadí, v jakém se přímo volené instituty zavedly. Na Slovensku byla dříve zavedena přímá volba starosty a teprve později přímá volba prezidenta. Oproti tomu v Polsku občané měli možnost nejdříve si zvolit prezidenta a až v roce 2002 starostu. Česká republika v případě zavedení přímé volby starostů bude následovat polský příklad. Poslední výzkumná otázka měla za cíl zkoumat, zda má vliv vyšší míra participace občanů na místní politiku, to zda v zemi je zavedena přímá volba starostů. Na základě výsledků provedeného výzkumu, který zkoumal občanskou participaci v obcích v České republice, se jasně ukázalo, že občané se o místní politiku ve větším počtu nezajímají. Dále z výsledku plyne, že občané chápou participaci na místní politiku pouze prostřednictvím voleb, kterých se zpravidla účastní. Co se ale týče ostatních forem občanské participace, k těm občané jsou daleko méně nakloněni. Zajímavým paradoxem u českého vnímání občanské participace na místní politiku je, že občané jsou skeptičtí se angažovat v místní politice, mají dojem, že ovlivnit problém ve své obci nemohou, ale k orgánům obecní samosprávy mají největší důvěru na rozdíl od vlády či Parlamentu. Pro srovnání s vybranými zeměmi, kde existuje institut přímo voleného starosty, jsem se zaměřil na různé formy občanské participace, kromě volební účasti. Z výsledku výzkumu vyplývá, že ani na Slovensku, v Polsku i Maďarsku participace občanů po zavedení přímé volby starostů nedosáhla žádných velkých hodnot, ba dokonce Česká republika měla větší hodnoty různých forem občanské participace, než země, ve kterých občané volí přímo starosty. Tudíž lze konstatovat, že na vyšší participaci občanů nemá vliv to, zda v dané zemi je zavedena přímá volba starostů.
43
Ve své práci jsem se věnoval volební účasti v komunálních volbách. V České republice se volební účast v komunálních volbách od roku 2002 zvyšuje. Naproti tomu jsem při komparaci s vybranými státy zjistil, že volební účast v komunálních volbách se zvyšovala pouze v Maďarsku. Volební účast na Slovensku i v Polsku se snižuje, nebo si udržuje zhruba stejně velkou hodnotu. Mezi důvody menší volební účasti zejména v Polsku je zapotřebí uvést, že Poláci nepatří mezi disciplinované voliče. Ale pokud se zaměříme v případě Polska i Maďarska jenom na volby, ve kterých voliči poprvé volili přímo starostu a porovnáme volební účast historicky prvních voleb s předchozími komunálními volbami, kdy se starosta volil ještě nepřímo, dojdeme k zjištění, že v Maďarsku se volební účast zvýšila, ale v Polsku se naopak snížila. Jak už jsem uvedl v textu práce volební účast v Polsku, je v porovnání s jinými státy velmi nízká, ať se jedná o jakýkoli druh voleb. Na základě stále rostoucí volební účasti v komunálních volbách v České republice i v situaci, kdy je starosta obce pořád volen nepřímo, ale i na základě slovenského či polského příkladu, kde volební účast vzrostla teprve v posledních komunálních volbách nelze potvrdit stanovenou hypotézu, že při zavedení přímé volby starostů v České republice se zvýší volební účast v komunálních volbách. Literatury zabývající se komunální politikou je velké množství. Ať už se jedná o publikace, které se zabývají volebním systémem, volební účasti nebo nesoutěživostí komunálních voleb. Ovšem problematika přímých voleb starostů se u českých autorů nesetkává s velkým zájmem. Možným důvodem je skutečnost, že řada autorů nevěří politickým stranám, že prosadí přímou volbu starostů. Moje práce neměla za cíl kritizovat či chválit zavedení přímé volby starostů v České republice, ale měla poukázat na všechny možná rizika a pozitiva, kterou přímá volba přináší. V dnešní době se může zdát, že neexistuje dostatečně velká politická ochota k zavedení přímé volbě a tudíž zabývat se aplikací přímé volby na český model je bezvýznamné. Ale to by byla velká chyba, neboť přímá volba starostů v Evropě se těší velké popularitě a řada zemí už ji zavedla. Uvědomuji si, že moje práce neobsahuje dostatečně velkou komparaci s evropskými zeměmi, která by mohla poukázat na další výhody i nevýhody zavedení přímé volby starostů v České republice. Mým primárním cílem bylo ukázat, že zpracování materiálu ministerstva vnitra ohledně přímé volby starostů nebylo uděláno kvalitně a obsahovalo řadu chyb. Další možný výzkum v oblasti přímé volby starostů by byl možný v porovnání s jinými evropskými zeměmi, které na rozdíl od České republiky už přímou volbu starostů mají. Zaměřil bych se na institut odvolání přímo voleného starosty a provedl komparaci se státy, kde se tento institut využívá. Zkoumal bych četnost pokusů, které byly provedeny za 44
účelem odvolat starostu obce, a pomocí metody analýzy bych se snažil zjistit, kolik takových pokusů bylo úspěšných.
45
Seznam pramenů a literatury Prameny „Analýza zavedení přímé volby starostů 2011“ Ministerstvo vnitra (online). Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/informace-o-moznosti-zavedeni-prime-volby-starostu-vcr.aspx (25. duben 2013). „Malý
lexikon
obcí
ČR“
Český
statistický
úřad
(online).
Dostupné
z:
http://www.czso.cz/csu/2012edicniplan.nsf/p/1302-12 (25. duben 2013). „Obce se vyslovily pro zavedení přímé volby starostů“ Ministerstvo vnitra (online). Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/obce-se-vyslovily-pro-zavedeni-prime-volby-starostu.aspx (25. dubna 2013). „Programové prohlášení vlády ČR ze dne 4. 8. 2010“ Úřad vlády České republiky (online). Dostupné
z:
http://www.vlada.cz/cz/jednani-vlady/programove-prohlaseni/programova-
prohlaseni-74856/ (25. duben 2013). „Přímá volba starostů – co možná nevíte“ Svaz měst a obcí České republiky (online). Dostupné z: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/sprava-obce/prima-volba-starostu-comozna-nevite.aspx (25. Dubna 2013). „Přímá volba starostů? Až se vláda poučí z boje o Hrad“ Týden.cz (online). Dostupné z: http://www.tyden.cz/rubriky/domaci/politika/prima-volba-starostu-az-se-vlada-pouci-z-bojeo-hrad_261039.html (25. Dubna 2013). „Sobotka: přímá volba starostů“ Česká strana sociálně demokratická (online). Dostupné z: http://www.cssd.cz/ke-stazeni/videogalerie/video-novinky/sobotka-prima-volba-starostu/ (25. duben 2013). „Vláda schválila přímou volbu starostů v malých obcích“ Deník referendum (online). Dostupné
z:
http://www.denikreferendum.cz/clanek/12395-vlada-schvalila-primou-volbu-
starostu-v-malych-obcich (25. duben 2013). „Volební program ČSSD pro volby 2010“ Česká strana sociálně demokratická (online). Dostupné z: http://www.cssd.cz/ke-stazeni/volebni-programy/ (25. duben 2013).
46
„Volební program KDU-ČSL pro volby 2010“ Křesťanská demokratická unie – Československá strana lidová (online). Dostupné z: http://kdu.ecpaper.cz/#page=1 (25. dubna 2013). „Volební program KSČM pro volby 2010“ Komunistická strana Čech a Moravy (online). Dostupné z: http://www.kscm.cz/politika-kscm/volebni-program (25. duben 2013). „Volební program ODS pro volby 2010“ Občanská demokratická strana (online). Dostupné z: http://www.ods.cz/politicky-program/volebni-programy (25. duben 2013). „Volební
program
Pirátů“
Česká
pirátská
strana
(online).
Dostupné
z:
http://www.pirati.cz/program/prima_demokracie (25. dubna 2013). „Volební program SPOZ pro volby 2010“ Strana práv občanů Zemanovci (online). Dostupné z: http://www.spoz.cz/volebni-program/ (25. dubna 2013). „Volební program Suverenity pro volby 2010“ Suverenita Jany Bobošíkové (online). Dostupné z: http://historie.suverenita.cz/kdo-jsme/program (25. dubna 2013). „Volební program TOP 09 pro volby 2010“ TOP 09 (online). Dostupné z: http://www.top09.cz/proc-nas-volit/volebni-program/volebni-program-2010/
(25.
duben
2013). „Volební
program
VV
pro
volby
2010“
Věci
veřejné
(online).
Dostupné
z:
http://www.veciverejne.cz/politicky-program.html (25. dubna 2013). „Volební program Zelených pro volby 2010“ Strana zelených (online). Dostupné z: http://www.zeleni.cz/underwood/download/files/sz-volebni-program-2010.pdf
(25. dubna
2013). „Zoznam obcí Slovenskej republiky“ Obce Slovenské republiky (online). Dostupné z: http://www.sodbtn.sk/obce/ (25. dubna 2013). Český statistický úřad. Dostupné z: http://www.czso.cz (25. dubna 2013). Maďarský národní volební úřad. Dostupné z: http://valasztas.hu/ (25. dubna 2013).
47
Maďarský statistický úřad. Dostupné z: http://www.ksh.hu/?lang=en (25. dubna 2013). Polský statistický úřad. Dostupné z: http://www.stat.gov.pl/gus/index_ENG_HTML.htm (25. dubna 2013). Slovenský statistický úřad. Dostupné z: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=4 (25. dubna 2013). Volební server Českého statistického úřadu (online). Dostupné z: http://volby.cz/ (25. duben 2013). Zákon č. 128/2000 o obcích (obecní zřízení).
48
Literatura Balík, Stanislav. 2009. Komunální politika obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Grada. Benda, Lukáš. 2004. „Maďarsko.“ Pp. 217-235 in Michal Kubát (ed.). Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia. Bernard, Josef, Jana Vobecká. 2011. „Rozvoj venkovských obcí.“ Pp. 128-181 in Josef Bernard, Tomáš Kostelecký, Michal Illner, Jana Vobecká (eds.). Samospráva venkovských obcí a místní rozvoj. Praha: Slon. Buchtík, Martin. 2013. „Občané o svých možnostech ovlivňovat veřejné dění-únor 2013.“ pro
Dostupné
z:
http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a6977/f3/pd130328.pdf
(25.
Centrum
výzkum
veřejného
mínění
(online).
duben 2013). Čmejrek, Jaroslav. 2010. „Obecní samospráva.“ Pp. 37-49 in Jaroslav Čmejrek, Václav Bubeníček, Jan Čopík (eds.). Demokracie v lokálním politickém prostoru. Praha: Grada. Elcock, Howard. 2008. „Elected Mayors: Lesson Drawing from Four Countries.“ Public Administration 86 (3): 795-811. Dostupné z: http://www.jstor.org/ (25. dubna 2013). Illner, Michal. 2001. „Formování lokálních mocenských elit se zvláštním zřetelem na úlohu starostů.“ Pp. 251-274 in Martin Hampl a kol. (eds.). Regionální vývoj: specifika české transformace, evropská integrace a obecná teorie. Praha: Demo Art. Illner, Michal. 2011. „Institucionalizované formy spolupráce, partnerství a participace v místní veřejné správě a jejich právní regulace.“ Pp. 16-35 in Daniel Čermák, Jana Vobecká, Josef Bernard, Michal Illner, Tomáš Kostelecký, Věra Patočková, Jana Stachová, Zdenka Vajdová (eds.). Spolupráce, partnerství a participace v místní veřejné správě: význam, praxe, příslib. Praha: Slon. Jüptner, Petr, Monika Ezechiášová. 2009. „Slovensko.“ Pp. 197-231 in Petr Jüptner, Martin Polinec a kol. (eds.). Evropská lokální politika 2. Praha: IPS FSV UK. Jüptner, Petr. 2009. „Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká
priorita?.“
Acta
Politologica
1
(3):
305-331.
Dostupné
z:
http://acpo.vedeckecasopisy.cz/publicFiles/00055.pdf (25. Dubna 2013).
49
Jüptner, Petr. 2012. „Přímá volba starostů v evropské komparaci a české diskusi.“ Acta Politologica
4
(3):
232-245.
Dostupné
z:
http://acpo.vedeckecasopisy.cz/publicFiles/00323.pdf (25. dubna 2013). Koudelka, Zdeněk. 2007. Samospráva. Praha: Linde. Kubát, Michal. 2003. „Polské komunální volby 2002- opět ve znamení systémových změn.“ Politologický časopis. Dostupné z: http://www.politologickycasopis.cz/cz/archiv/2003/1/ (25. dubna 2013). Kubát, Michal. 2004. „Polsko.“ Pp. 271-294 in Michal Kubát (ed.). Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia. Kudrnovská, Marie. 2011. „Lidé by si měli sami vybírat starostu své obce.“ Haló noviny. Dostupné
z:
http://www.kscm.cz/z-medii/53809/lide-by-si-meli-sami-vybirat-starostu-sve-
obce?previev=archiv (25. dubna 2013). Kunštát, Daniel. 2013. „Důvěra ústavním institucím v březnu 2013.“ Centrum pro výzkum veřejného
mínění
(online).
Dostupné
http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a6975/f3/pi130327.pdf
z: (25.
duben 2013). Lebeda, Tomáš. 2009. „Komunální volby klamou. Krátké zastavení nad problematickými aspekty volebního systému pro obecní zastupitelstva.“ Acta Politologica 1 (3): 332-343. Dostupné z: http://acpo.vedeckecasopisy.cz/publicFiles/00056.pdf (25. dubna 2013). Línek, Roman. 2012. „Chceme přímou volbu starostů a hejtmanů.“ Křesťanská demokratická unie – Československá strana lidová (online). Dostupné z: http://www.kdu.cz/Zpravy/Zregionu/2012/Linek--Chceme-primou-volbu-starostu-a-hejtmanu.aspx (25. dubna 2013). Marková, Klára. 2009. „Maďarsko.“ Pp. 169-196 in Petr Jüptner, Martin Polinec a kol. (eds.). Evropská lokální politika 2. Praha: IPS FSV UK. Ryšavý, Dan. 2011. „Reformy na lokální úrovni.“ Pp. 122-138 in Dan Ryšavý, Pavel Šaradín (eds.). Zastupitelé českých měst a obcí. Praha: Slon. Smith, Michael. 2009. Občané v politice: Studie k participativní a přímé demokracii ve střední Evropě. Praha: ISEA.
50
Smith, Michael. 2011. „Politika odvolání jako inovativní nástroj prosazování transparentnosti a občanské účasti ve slovenské a polské místní samosprávě.“ Sociológia 43 (4): 338-361. Dostupné z: http://www.sav.sk/journals/uploads/08240943Smith%20-%20OK.pdf (25. dubna 2013). Svoboda, Karel. 2000. „Místní samospráva v Maďarsku II.“ Moderní obec 6 (8). Šaradín, Pavel. 2004. „Volební účast ve volbách do obecních zastupitelstev v ČR.“ Středoevropské politické studie. Dostupné z: http://www.cepsr.com/clanek.php?ID=198 (25. dubna 2013). Vajdová, Zdenka. 1999. „Starostové v obcích a městech v sedmém roce existence samosprávy.“ Pp. 31-46 in Vznikání demokratické praxe v České republice: Lokální politika, neziskový a výrobní sektor. Praha: Francouzský ústav pro výzkum ve společenských vědách. Vavera, František. 2011. „Přímá volba starostů.“ Veřejná správa. Vedral, Josef. 2005. „Přímá volba starostů (Možné varianty změn zákonné úpravy obecního zřízení).“ Deník veřejné správy. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6180233 (25. duben 2013). Vetter, Angelika, Norbert Kersting. 2003. „Reforming Local Government. Heading for Eficiency and Democracy.“ Pp. 333-349 in Norbert Kersting, Angelika Vetter (eds.). Reforming Local Government in Europe. Opladen: Leske + Budrich. Vilímek, Petr. 2003. „Struktura a pravomoci orgánů obecní samosprávy.“ Pp. 26-34 in Stanislav Balík (ed.). Komunální volby v České republice v roce 2002. Brno: Masarykova univerzita. Zgrajová, Lenka. 2011. „Rada Svazu odmítá přímou volbu starostů i navrhovanou sociální reformu.“
Deník
Veřejné
správy.
Dostupné
http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6484857&ht=p%F8%EDm%E1+volba+starost%F9
z: (25.
dubna 2013).
51
Abstrakt Existují země, kde starosta obce je volen nepřímo nejčastěji zastupitelstvem obce. Na druhou stranu jsou také země, ve kterých občané starostu volí přímo ve volbách. Ačkoliv se Česká republika doposud řadí k zemím, kde se využívá nepřímá volba, tak probíhá diskuze o možném zavedení přímé volby starostů. Cílem bakalářské práce Přímá volba starostů v České republice je popsat proces možného zavedení, který by se promítl na komunální systém České republiky. Po představení obecní struktury České republiky a volebního systému, podle kterého se volí v komunálních volbách, přecházím k výzkumu volební účasti v komunálních volbách a k problematice participace občanů na místní politiku, neboť na základě těchto údajů vyvracuji hypotézu, že zavedením přímé volby starostů v České republice se zvýší volební účast v komunálních volbách. V práci se dále zaměřuji na vybrané politické strany a pomocí metody analýzy hodnotím jejich přístup k přímé volbě starostů. Pro inspirující příklad pro Českou republiku provádím komparaci se státy, kde už přímá volba starostů existuje. Vybral jsem si Slovensko, Polsko a Maďarsko a to z důvodu, že mají společně s Českou republikou zkušenost s komunistickým režimem. Klíčová slova: přímá volba, starosta, komunální volby, volební účast.
Abstract There are many countries where mayors are elected by city council indirectly. But, on the other hand we know also countries where mayors are elected by citizens directly. Although, Czech republic belongs to the group of countries that exercises/practices indirect elections. Nowadays we are opening the debate about possible change of our electoral system. The goal of this thesis “Direct election of mayors in the Czech Republic“ is to describe the alternative process of changing the way of elections and its consequences to Czech`s current local electoral system. At the very beginning there is described the communal structure of Czech republic, its electoral system which is used in municipal elections. Afterwards the thesis is focussed on research on citizen`s electoral`s participating in municipal elections and it is also concentrated on the issue of people`s participation in local politics and that is the reason why I falsify my hypothesis that the changement of electoral system or more precisely the redesigning our system to direct-vote will bring higher electoral participation. My thesis is aimed to seleced political parties and thanks to the method of analysis I evaluate its approach to direct-vote of mayors. The case of Czech republic is compared with countries where the
52
direct-vote has been established. I have chosen Slovakia, Poland and Hungary because of its common developpement and experience in the communist part of Europe. Keywords: direct-vote, mayor, municipal elections, registred voters.
53
