Univerzita Hradec Králové Fakulta informatiky a managementu Katedra managementu
INFORMACE O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH POSKYTOVANÝCH OBCÍ Diplomová práce
Autor: Ota Scholz Studijní obor: Informační management (5)
Vedoucí práce: doc. Ing. Pavel Bachmann, Ph.D.
Hradec Králové
Listopad 2015
Prohlášení: Prohlašuji, že jsem diplomovou práci zpracoval samostatně a s použitím uvedené literatury.
V Hradci Králové dne 9. 11. 2015
Ota Scholz
2
Poděkování: Tímto bych rád poděkoval vedoucímu své diplomové práce, panu doc. Ing. Pavlu Bachmannovi, Ph.D., za cenné rady a pomoc při zpracování práce. Dále bych rád poděkoval celé své rodině, kolegům a známým za podporu při zpracování práce.
3
Anotace Diplomová práce se zabývá identifikací současné situace v oblasti poskytování informací o veřejných zakázkách ze stran obcí v České republice. Konkrétně jsou zkoumána čtyři krajská města. V první části práce jsou vymezeny základní pojmy, právní úprava a požadavky na informovanost. Ve druhé části jsou stanovena hodnotící kritéria, která jsou rozdělena do dvou skupin, souhrnné informace o veřejných zakázkách a specifické informace v rámci jejich zadávání. Poté je provedena obsahová analýza oficiálních portálů vybraných měst. Výsledkem práce je zhodnocení současné situace v dané problematice a porovnání s moderními teoretickými přístupy a pravidly. Nejdůležitější zjištění práce je, že jedno ze zkoumaných měst stanoveným kritériím nevyhovělo, konkrétně jím bylo Brno. Další významnou skutečností je, že rozdíly mezi zkoumanými městy byly statisticky významné, rozdíly se nacházely především v dynamickém vyhledávání a v možnosti využít škálování. Tři kritéria nebyla naplněna vůbec a to konkrétně naplnění e-governance, okamžitá komunikace a online nástroje kontaktu. A z tohoto důvodu se dá považovat informovanost o veřejných zakázkách za nedostatečnou.
Annotation The thesis deals with identification of the current situation regarding the provision of information on public contracts from municipalities in the Czech Republic. Specifically, it focuses on four regional cities. The first part of the thesis defines basic concepts, legislation and requirements on the provision of information. In the second part, evaluation criteria are defined and divided into two groups – overall information on public contracts and specific information on public procurement. A content analysis of official websites of the selected cities follows. Finally, the thesis presents an evaluation of the current situation in the field and a comparison with modern theoretical approaches and rules. The most important finding of the thesis is the fact that one of the studied cities, namely Brno, did not meet the stated criteria. Another important fact is that the differences between the studied cities were statistically significant. The differences were found mainly in the field of dynamic search and the possibility of using scaling. Three criteria were not fulfilled at all. Specifically, it was fulfillment of egovernance, instant communication and online contact tools. That is why the provision of information on public contracts can be considered as inadequate.
4
Obsah 1
Úvod……………………………………………………………………………………………………………..8
2
Cíl práce…………………………………………….………………………………………………………..10
3
Teoretická východiska…………………………………………………………………………………12 3.1
VEŘEJNÉ ZAKÁZKY............................................................................................................ 12
3.1.1 Pojmové vymezení......................................................................................................... 12 3.1.2 Ekonomický a sociální rozměr.................................................................................. 13 3.1.3 Historický vývoj .............................................................................................................. 14 3.1.4 Právní úprava .................................................................................................................. 15 3.1.5 Institucionální zabezpečení ....................................................................................... 16 3.1.6 Zadávání veřejných zakázek ...................................................................................... 17 3.1.7 Veřejný zadavatel........................................................................................................... 18 3.1.8 Dotovaný zadavatel ....................................................................................................... 18 3.1.9 Sektorový zadavatel ...................................................................................................... 19 3.1.10
Požadavky na informovanost ............................................................................... 21
3.1.11
Zadávací řízení ............................................................................................................ 23
3.1.12
Běžná praxe.................................................................................................................. 24
3.1.13
Nové trendy veřejných zakázek ........................................................................... 26
3.2
GOOD GOVERNANCE ........................................................................................................ 32
3.2.1 Formování konceptu..................................................................................................... 32 3.2.2 Principy .............................................................................................................................. 33 3.2.3 Vymezení hlavních aspektů ....................................................................................... 36 3.2.4 Informační povinnost a good governance ............................................................ 38 3.3
E-GOVERNMENT ................................................................................................................ 41
3.3.1 Vymezení pojmu a přínosů......................................................................................... 41 3.3.2 Kategorie e-governmentu ........................................................................................... 43 3.3.3 Nástroje e-governmentu ............................................................................................. 45 3.3.4 Implementace v tuzemských podmínkách........................................................... 46 3.4
E-GOVERNANCE ................................................................................................................. 48
3.4.1 Vymezení pojmu ............................................................................................................. 48 3.4.2 Historický exkurz ........................................................................................................... 49 3.4.3 Tuzemské zkušenosti ................................................................................................... 50 5
3.4.4 Možnosti implementace v ČR .................................................................................... 54 4
Metodika práce……………………………………………………………………………………………56 4.1
Konstrukce výzkumu ........................................................................................................ 57
4.1.1 Důvody sestavení konstruktu ................................................................................... 57 4.1.2 Konkrétní kritéria zařazená v konstruktu ........................................................... 58 Segmentace nabídky .................................................................................................................... 59 Možnost dynamického vyhledávače ....................................................................................... 60 Textový řetězec .............................................................................................................................. 60 Termín nabídek a uveřejnění .................................................................................................... 61 Uvedení fáze řízení ....................................................................................................................... 61 Struktura nabídky ........................................................................................................................ 63 Kontakt ............................................................................................................................................. 64 Počet přihlášených ....................................................................................................................... 65 Seznam uchazečů .......................................................................................................................... 66 Specifikace zadání ........................................................................................................................ 67
5
4.2
Charakter výsledného hodnocení ................................................................................ 72
4.3
Bodovací škála ..................................................................................................................... 73
Výsledky práce…………………………………………………………………………………………….74 5.1
Hlavní město Praha ........................................................................................................... 74
5.1.1 Charakter sídla ................................................................................................................ 74 5.1.2 Prostředí zadávání veřejných zakázek .................................................................. 75 5.1.3 Výsledky analýzy zadávání veřejných zakázek .................................................. 77 5.1.4 Kvalitativní posouzení sídla výzkumníkem ......................................................... 82 5.2
Krajské město Hradec Králové ...................................................................................... 82
5.2.1 Charakter sídla ................................................................................................................ 82 5.2.2 Prostředí zadávání veřejných zakázek .................................................................. 83 5.2.3 Výsledky analýzy zadávání veřejných zakázek .................................................. 85 5.2.4 Kvalitativní posouzení sídla výzkumníkem ......................................................... 88 5.3
Krajské město Brno ........................................................................................................... 89
5.3.1 Charakter sídla ................................................................................................................ 89 5.3.2 Prostředí zadávání veřejných zakázek .................................................................. 90 5.3.3 Výsledky analýzy zadávání veřejných zakázek .................................................. 90 5.3.4 Kvalitativní posouzení sídla výzkumníkem ......................................................... 94 6
5.4
Krajské město Ostrava ..................................................................................................... 94
5.4.1 Charakter sídla ................................................................................................................ 94 5.4.2 Prostředí zadávání veřejných zakázek .................................................................. 95 5.4.3 Výsledky analýzy zadávání veřejných zakázek .................................................. 96 5.4.4 Kvalitativní posouzení sídla výzkumníkem ......................................................... 99 6
7
Diskuse………………………………………………………………………………....…………………..100 6.1
Hlavní zjištění a ověření hypotéz ...............................................................................100
6.2
Komparace krajských měst ..........................................................................................101
6.3
Návrhový aparát ...............................................................................................................103
Závěr………………………………………………………………………………………………………...105
Seznam použitých zdrojů…………………………………………………………………………………..107 Příloha č. 1.: E-government zadávání veřejných zakázek………………………………….....112
7
1 Úvod Státní správa disponuje v kontextu tržního mechanismu specifickou rolí. Na jedné straně musí stát nad celým tržním systémem z hlediska dohledu a dozoru, na straně druhé musí vyvažovat potenciál vzniku nepřiměřených nerovností v distribuci kapitálu, produktů i služeb. Veřejné zakázky v tomto ohledu vystupují jako praktický nástroj pro zajištění vlastní infrastruktury státní správy i garanci dostupnosti veřejných statků pro občany. I přes zmíněnou funkci se však na stát uplatňují stejné nároky jako na rozumného hospodáře, který vynakládá disponibilní zdroje účelně a hospodárně. Ve smyslu tohoto pojetí se šíří obliba dobré veřejné správy (good governance) jako konceptu pro procedurální stránku rozhodování a stanovení jasných pravidel vládnutí. Od konceptu je pak neoddělitelný trend rozmachu e-governmentu v uchopení realizace veřejné správy prostřednictvím a s využitím elektronických technologií. Pozadu nestojí ani egovernance jako využití informačních technologií na různých úrovní vlády a veřejného sektoru pro samotné naplnění účelu zlepšení procesu vládnutí. Předmětem tohoto textu jsou informace o veřejných zakázkách poskytovaných obcí (krajskými městy). Cíl představuje identifikace současné situace v oblasti poskytování informací o veřejných zakázkách ze strany obce, konkrétně pak krajských měst. V souladu se stanoveným cílem bude nejprve věnován prostor veřejným zakázkám jako úhlavnímu středobodu problematiky s definováním samotného pojmu, vymezením právní úpravy, požadavků na informovanost, jakožto i běžné praxe a novými trendy v předmětné oblasti a reflexe soudobého vývoje. Následně se pozornost zaměří na good governance z pozice entity pro lepší profilaci veřejné správy jako rozumného a efektivního představitele vládnutí. Další dvě kapitoly již postihnou e-government a e-governance z hlediska principů, přínosů a rizik, nástrojů a možností implementace v podmínkách České republiky. Je to právě využití informačních a komunikačních technologií, které vytváří potenciál pro renovaci 8
veřejného sektoru a snížení byrokracie za současného přiblížení se informačním potřebám občanů a zajištění časové i nákladové úspory.
9
2 Cíl práce Hlavním cílem této práce je podat pravdivý pohled o podávání informací, o veřejných zakázkách potencionálním zájemců, od krajských měst. Cílem práce je také identifikovat, jestli existují významné rozdíly mezi poskytováním informací potencionálním zájemcům o veřejných zakázkách ze strany vybraných krajských měst. Dále zda na portálech měst jsou souhrnné informace a specifikace zadání jednotlivých veřejných zakázek popsány dostatečně a to včetně zakázek již dokončených. Z konkrétních vědeckých metod bude využito v návaznosti na představený kvantitativní charakter především analýzy, syntézy a komparace. Analýza poslouží pro dekompozici zkoumaného jevu na elementární prvky za současné abstrakce od všech ostatních aspektů, které by mohly působit na snížení výpovědní hodnoty. Ve výzkumu tak bude dosaženo poznání samotné podstaty zkoumaného jevu. [1] Syntéza se následně uplatní pro kompozici takového systému, který je nositelem požadovaným chováním dle stavu ideálního. Nejdříve tak bude provedena vlastní kvantifikace hlavních zjištění z teoretické části ve významu styčných bodů, které přinášejí identifikaci toho, jak by koncept informování o veřejných zakázkách krajskými městy měl ideálně vypadat. Ke komparaci různých obcí byla jako měřítko vybrána tři největší česká města doplněná o Hradec Králové, který byl v různých zkoumáních vyhodnocován, jako jedno z nejtransparentnějších měst v České republice. Např. Jablonec nad Nisou se nechal Hradcem Králové inspirovat při řešení žádostí o dotace z rozpočtu města, kvůli vyhodnocení jako netransparentnější v poskytování příspěvků z rozpočtu statutárního města. Z těchto důvodů byl Hradec Králové přidán do zkoumání, aby se ověřila jeho transparentnost i v problematice veřejných zakázek. [2]
10
V souladu s uvedenými skutečnostmi je možné přistoupit k vyslovení výzkumných hypotéz v podobě: H1: V úrovni poskytování informací o veřejných zakázkách se nevyskytují významné rozdíly mezi krajskými městy, tudíž nebude znatelná odchylka v celkových hodnocení jednotlivých měst. H2: Celkové skóre ukazatele „souhrnné informace“ o veřejných zakázkách se bude pohybovat mezi průměrem, za který autor považuje 5 bodů a maximem hodnot, maximální hodnota je pak 10. H3: Celkové skóre ukazatele „specifikace zadání“ o veřejných zakázkách se bude pohybovat mezi průměrem, za který autor považuje 3 body a maximem hodnot, maximální hodnota je pak 6. H4: U žádného z krajských měst úroveň poskytování informací nespadá do kategorie nedostatečná nebo podprůměrná a ve výzkumu nedosáhli méně než je autorem určený průměr a to konkrétně 8 bodů celkem, jak z ukazatele souhrnné informace, tak specifikace zadání. Následně bude vypracovaný přístupový aparát využit pro aplikaci na výzkumném vzorku vybraných krajských měst. Praktický výstup tak bude sestávat z kvantitativního vyjádření kvality poskytovaných informací za každé zkoumané krajské město v celkovém vyhodnocení schopnosti přiblížit se moderním informačním prostředím tuzemské veřejné správy.
11
3 Teoretická východiska 3.1 VEŘEJNÉ ZAKÁZKY V rámci této kapitoly budou analyzovány veřejné zakázky z ohledu významu pro veřejnou správu, právní úpravy a účelového zaměření na poskytování informací o veřejných zakázkách v elektronickém prostředí ze strany obce. Veřejný sektor je zatížen ze své podstaty poskytováním statků a služeb, které by za stejných okolností nebyl ochoten poskytovat sektor soukromý. Nebylo by však reálné uvažovat o vybudování tak silné infrastruktury, která by byla schopná zajistit celkovou soběstačnost při poskytování těchto statků. Jako realizátor tak nezbytně vystupuje externí subjekt ve formě soukromého dodavatele služeb. Argument pro využití naznačeného principu je zřejmý ze samotné odlišnosti veřejného a soukromého sektoru. Soukromý podnikatelský subjekt je nucen setrvat v silně konkurenčním prostředí za nezbytného naplnění znaků efektivnosti a hospodárnosti při tvorbě výstupu. Lze tak konstatovat, že soukromý sektor dosahuje vyšší efektivnosti téměř vždy oproti sektoru veřejnému, který není k takovému chování z principu stimulován.
3.1.1 Pojmové vymezení Veřejné zakázky představují jednu z nejvíce častých forem zajišťování veřejných statků. Zdroj financování projektu zde tvoří veřejný rozpočet, který je takto účelově vynakládán k uspokojení potřeby obyvatel. Vymezení veřejné zakázky je možné uskutečnit na základě dvou pojetí, a to ekonomického a právního. [3] V ekonomickém pojetí se jedná o realizaci projektu veřejného sektoru prostřednictvím realizátora, který pochází z jiného než veřejného sektoru a přebírá tak na sebe odpovědnost za zhotovení na všech úrovních procesu zhotovení zakázky.
12
Právní definice nahlíží na veřejnou zakázku jako na smlouvu, jejíž uzavření podléhá legislativní úpravě zákona o veřejných zakázkách. Oba pohledy jasně vyjadřují totéž, kdy se jedná o dominantní znak v transferu povinnosti uspokojení veřejných potřeb prostřednictvím zástupců soukromého sektoru. Vymezení pojmu na základě právního základu tak lze uskutečnit jako určení smluvního vztahu na dodávku předmětu koupě, a to úplatně od zhotovitele ze soukromého sektoru, kdy vlastní výsledek aktivity přebírá po převzetí veřejný zadavatel zakázky, který na sebe bere rizika spojená s výstavbou nebo jiným zabezpečením zhotovení produktu nebo služby.
3.1.2 Ekonomický a sociální rozměr Hlubší smysl veřejných zakázek je možné najít v entitě optimálního sociálního transferu, který značí alokaci veřejných zdrojů v rovnováze mezi daňovými poplatníky a skupinovými objekty, kteří ponesou účinek opatření. U daňového poplatníka je zvláště důležitý rozměr nároku na podílení se na formulaci veřejného zájmu, jenž vždy spadá k nezbytnosti podstoupení oběti v podobě finanční zátěže ve formě daní. V tomto ohledu veřejná zakázka umožňuje zajištění funkcí veřejného sektoru v důsledku kooperace. [4] Jako veřejná zakázka může vystupovat prakticky jakýkoliv předmět požadovaného ujednání. Z hlediska segmentace je možné dle uplatnění různorodých kritérií ve vztahu k charakteru předmětu zhotovení a finanční hodnoty členit veřejné zakázky ve formě: Zakázky na dodávky – vztahují se na dodání částí výsledného díla nebo jiných samostatně vystupujících celků v podobě zajištění konkrétní produktové potřeby. Zakázky na služby – oproti dodávkám je výkon zajištění veřejné zakázky neodmyslitelně spjatý s pozicí dodavatele, na kterého se váže vlastní činnost. V běžné praxi se většinou jedná o kontinuální a dlouhodobé dodávání služeb. Zakázky na stavební práce – představují kombinaci předchozích možností, kdy dochází k propojení dodávek a služeb v kontextu výstavby vyššího celku. 13
Uvedená tabulka definuje aktuální členění veřejných zakázek dle hodnoty, a to v návaznosti na již vymezené kategorie dodávek, služeb a stavebních prací. Na první pohled je zřejmá zásadní odlišnost v diametrálně se rozcházejících částkách za pořízení stavebních prací. Tabulka 1: Členění zakázek podle hodnoty Dodávky a služby
Stavební práce
Předpokládaná hodnota v Kč
Předpokládaná hodnota v Kč
od (včetně)
do
od (včetně)
Do
0
2,000.000
0
6,000.000
Podlimitní VZ
2,000.000
5,244.000
6,000.000
131,402.000
Nadlimitní VZ
5,244.000
neurčeno
131,402.000
neurčeno
VZ malého rozsahu
Zdroj: ČNB, (2014) [5] Podstatně vyšší rozměr stanovení jednotlivých kritérií je dán významem stavebních prací pro rozvoj infrastruktury státu a zejména vysokou finanční náročnosti v případě nadlimitních vysoko-objemových zakázek. Smysl rozčlenění dle hodnoty a předmětu tkví v rozdílných nárocích na zajištění jednotlivých procesních kroků, které se dotýkají i oblasti zacházení s informační bází. Pevná pravidla jsou nutná pro zajištění úspory veřejných prostředků za eliminace potenciálního nebezpečí neefektivního nakládání se svěřenými státními zdroji. [6]
3.1.3 Historický vývoj První využití veřejných zakázek je možné vysledovat do francouzského stavebního řádu z roku 1535, kdy stát využil pro dodávky stavebních prací a komplexních činností k zabezpečení vlastní infrastruktury dodavatele ze soukromého sektoru. Tento fakt však představuje samozřejmě historicky dlouhodobě využívaný přístup, kdy je hodno stanovení za prvopočátek především vlastní kodifikované přispění k přeneseně první
14
informovanosti o veřejných zakázkách, které jsou podloženy právní úpravou, dávající zájemcům k dispozici jasně stanovená pravidla. V České republice byla upravena metodika zadávání v období tzv. „první republiky“. Během státního komunistického režimu však nebylo reálné, aby koncept veřejných zakázek nalezl své uplatnění, kdy prakticky neexistovala jakákoliv podoba soukromého sektoru. Rozvoj tak nastává až po transformaci hospodářství v roce 1989, kdy se stát musel vyrovnat s novými nároky na proměnu samotné ekonomiky. Potřeby obyvatelstva však nemohly ustoupit do pozadí, proto lze období od roku 1989 považovat za zásadní pro rozvoj veřejných zakázek a nastavení budoucích parametrů. [7]
3.1.4 Právní úprava V rámci procesu realizace veřejné zakázky vykazuje zásadní důležitost poskytování informací ve fázi zadávání, které je v podmínkách České republiky upraveno formou zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Pro svou důležitost a faktickou determinaci celého procesního zajištění byl tento zákon vícekrát novelizován. Aktuálně se jedná o platnou novelu č. 341/2013 Sb., která byla schválena 29. listopadu 2013 s nabytím účinnosti od roku 2014. Je však nutné dodat, že směrodatně vystupuje i zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, který klade nároky na působení obcí i krajských měst. Z hlediska evropského práva a působení směrnic pro implementaci opatření vykazuje dopad zejména směrnice 2014/23/EU o udělování koncesí, směrnice 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a směrnice 2014/25/EU o zadávání zakázek ve vybraných odvětvích (všechny platné od 17. dubna 2014 s podmínkou implementace do 17. dubna 2016). Přitom evropská právní úprava se týká výhradně nadlimitních veřejných zakázek, kdy se u ostatních realizuje pouze naplnění zásad transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace. [8] Samotná veřejná zakázka je prostřednictvím zákonné úpravy definována jako realizace výkonu na základě smluvního ujednání mezi stranou zadavatelskou se stranou 15
dodavatelskou, kdy jako předmět vystupuje úplatné zajištění dodávek nebo služeb či úplatná realizace smluvní výstavby dle zadaných parametrů. Písemná smlouva pak tvoří nezbytnou podmínku pro zajištění celého procesu.
3.1.5 Institucionální zabezpečení Právním ukotvením se honosí i oblast institucionálního zabezpečení veřejných zakázek, které se soustředí na výkon dohledu a kontroly jakožto i výkladu pravidel a podpoře při celém procesu zajištění veřejných zakázek. V tomto ohledu je třeba definovat zejména funkce tří hlavních pilířů institucionální systému ve formě [9]: Ministerstvo pro místní rozvoj – z informačního hlediska poskytuje instituce statistiky, zveřejňuje povinné informace a rovněž poskytuje i další informace obecného charakteru. Výkon činnosti se soustředí na metodické řízení procesu zadávání zakázek se současnou přípravou právních norem. Ministerstvo zajišťuje komplexní výkon správy informačního systému o veřejných zakázkách a také příslušný webový portál. Pokud nastane rozpor výkladu legislativních norem, pak je poskytnut výklad. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže – oproti předchozí instituci se zaměřuje především na péči následnou, tedy na řešení podnětů zájemců na prošetření nesprávného postupu při zadávání veřejných zakázek, a to formou správního řízení. Ve spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj však poskytuje nezbytnou součinnost při implementaci získaných zkušeností do realizace výkladových stanovisek a zákonů. Nejvyšší kontrolní úřad – zabývá se kontrolou hospodaření s veřejnými zdroji v zacílení na plnění státního rozpočtu a zacházení se státním majetkem. Uvedené tři subjekty tvoří provázanou entitu, která zajišťuje promítnutí skutečných potřeb do výsledné podoby legislativních opatření. Praktické problémy identifikované Ministerstvem pro místní rozvoj z hlediska požadavků na právní výklad opatření nebo problémy identifikované Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže z hlediska správních řízení tvoří cenný zdroj utváření budoucích norem.
16
3.1.6 Zadávání veřejných zakázek Obecně se realizuje požadavek na maximalizaci užitku při výkonu veřejné zakázky ve smyslu přínosu pro stát jako zadavatele i účastníka jako zájemce. Základní rámec vychází z dodržení trojice principů hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. K tomu je ovšem zapotřebí nejdříve stanovit pevná pravidla pro samotné subjekty zadavatelů. [10] Zákon o veřejných zakázkách rozlišuje tři skupiny subjektů, kterých se dotýká povinnost postupovat při procesním zajištění veřejných zakázek dle dotčeného ustanovení. Subjekt zadavatele je dále směrodatný z hlediska další klasifikace veřejné zakázky, kdy dochází k rozlišení již vymezeného konceptu segmentace dle objemu a druhu o novou hodnotu právě v podobě osoby zadavatele. Členění dle zadavatelů přináší význam v podobě rozdílných požadavků, které jsou kladeny na jednotlivé kategorie. Zvláště významné je zejména omezení druhů zadávacích řízení, které se vztahují na konkrétní zadavatele. Ne všechny metody tak značí všeobecnou možnost aplikace za jakéhokoliv stavu. Obrázek 1: Rozčlenění zadavatelů veřejných zakázek
Veřejný zadavatel • Česká republika, ministerstva, úřady, soudy.... Dotovaný zadavatel • Fyzická nebo právnická osoba se zakázkou hrazenou z více než 50 % z veřejných zdrojů. Sektorový zadavatel • Přirozený monopol na základě výhody od státu. Zdroj: Zákon č. 137/2006 Sb. 17
3.1.7 Veřejný zadavatel Veřejný zadavatel je tvořen Českou republikou z pozice právnické osoby. Jako zadavatel tak vystupují i podřízené organizační složky v podobě ministerstev, správních úřadů, soudů, státních zastupitelství, kontrolních úřadů, Akademie věd a dalších. Organizační složky ovšem nedisponují potřebným statutem právnické osoby, proto v kontextu veřejné zakázky vystupuje jako zadavatel Česká republika. Jako veřejný zadavatel dále vystupují neziskové organizace a územní samosprávné celky, jakožto i zřizované ostatní organizace. Z hlediska zaměření tohoto textu tak zkoumaná krajská města spadají do kategorie veřejných zadavatelů a tomuto okruhu podřizují svou činnost. Na obecné úrovni tak stojí sjednocující požadavek výkonu činnosti jiné než ziskově zaměřené (tudíž v rámci veřejného zájmu) s ovládáním pomocí státu, který zároveň tvoří převážný zdroj finančních prostředků pro zajištění chodu.
3.1.8 Dotovaný zadavatel Jako dotovaný zadavatel vystupuje fyzická nebo právnická osobu, která je zadavatelem veřejné zakázky, u níž se realizuje přímé propojení s financováním pocházejícím ze strany veřejného sektoru, a to v podobě: Z veřejných zdrojů pochází více než 50 % hrazení veřejné zakázky v relativním vyjádření výsledné nebo předpokládané hodnoty této veřejné zakázky. Z veřejných zdrojů pochází více než 200,000.000 Kč v celkovém souhrnu prostředků pro zajištění zakázky v absolutním vyjádření celkové hodnoty. Z praktického hlediska jde o převážné zastoupení dotací ze státního rozpočtu, dotací z rozpočtů obcí a krajů. Nadnárodní dimenze implementuje i dotace pocházející z veřejných rozpočtů jiných států než České republiky a přidělené granty z rozpočtu Evropské unie pro konkrétní účel.
18
3.1.9 Sektorový zadavatel Nejvýznamnějšího představitele sektorového zadavatele tvoří přirozené monopoly, kdy se jedná o podnikatelské subjekty, které získaly své výsadní postavení na základě rozhodnutí státu o přiřčení této výhody v kontextu určitého odvětví, u něhož je tento přístup legitimním požadavkem. V praxi se tak uplatňuje přirozený monopol zejména u strategických odvětví plynárenství, teplárenství, elektroenergetiky, vodárenství nebo veřejného zajištění dopravy a poštovních služeb. U těchto organizací nedochází k hospodaření s prostředky veřejných rozpočtů, ale o využití právě udělených výhod, které vystupují jako segmentační kritérium. [11] I přes vymezenou výsadní pozici jsou však možnosti zadávání veřejných zakázek značně omezené, přičemž dochází k uplatnění limitu pouze na oprávnění podávat nadlimitní veřejné zakázky a žádné jiné. Sektorový zadavatel tak není oprávněn podat zakázku podlimitní ani malého rozsahu.
19
Tabulka 2: Aktuálně platné limity veřejných zakázek ( v Kč bez DPH) ČR a státní
ÚSC a jiné
Sektorový
právnické
právnické
zadavatel
osoby
osoby
Zakázky
Dodávky
0 – 1,000.000
0 – 1,000.000
-
malého
Stavební práce
0 – 3,000.000
0 – 3,000.000
-
rozsahu
Služby
0 – 1,000.000
0 – 1,000.000
-
Podlimitní
Dodávky
1,000.000 –
1,000.000 –
-
3.256.000
5,010.000
3,000.000 –
3,000.000 –
125,256.000
125,256.000
1,000.000 –
1,000.000 –
3.256.000
5,010.000
zakázky Stavební práce Služby
-
Nadlimitní
Dodávky
3,256.000 - ∞
5,010.000 - ∞
10,021.000 - ∞
zakázky
Stavební práce
125,256.000 -
125,256.000 -
125,256.000 -
∞
∞
∞
3,256.000 - ∞
5,010.000 - ∞
10,021.000 - ∞
Služby Zdroj: Zákon č. 137/2006 Sb.
Pro zakázky s nižší hodnotou se uplatňují méně přísná pravidla než pro veřejné zakázky s hodnotou vyšší dle uvedené tabulky. Legislativa v tomto případě upravuje požadavky na uveřejňování z hlediska právě informačního zajištění subjektů. Kromě toho dopad působí i na stanovené lhůty a možnosti uplatnění různých metod zadávání. Přijímání změny limitů probíhá rozhodnutím vlády, kdy není vhodná implementace do zákonné podoby z motivu příliš časté frekvence těchto změn. Nebezpečí se skrývá především u zakázek malého rozsahu, u kterých platí pro zadavatele povinnost zadání transparentním a nediskriminačním způsobem za cenu obvyklou pro místo plnění. Informace o této kategorii zakázek se dále nikde neshromažďují a je tak tížena kontrola. Polemické je samotné navýšení kapacity limitu, který má vyjadřovat „drobné“ nákupy potřebných hodnot.
20
Aktuální výše limitů z hlediska všech tří vymezených kategorií svědčí o přiblížení se maximálním hodnotám, kdy byla v loňském roce přijata změna zákonné úpravy, která navýšila limity pro zakázky malého rozsahu na jednu z nejvyšších úrovní v rámci Evropské unie. Na škodě je tak transparentnost veřejných zakázek, přičemž veřejný sektor nabyl možnost zadávat zakázky do rozsahu 1 – 3,000.000 Kč bez soutěže nebo nutnosti dohledu. [12] 3.1.10 Požadavky na informovanost Jako klíčový vystupuje požadavek transparentnosti, kdy OECD vyslovuje nárok na adekvátní úroveň transparentnosti v celém cyklu zadávání veřejných zakázek pro spravedlivé a rovnocenné zacházení s potenciálními dodavateli služeb. Krajské město je tak vázáno poskytováním průhledných a konzistentních informací, které zajišťují efektivitu systému a zároveň chrání informace citlivé. Doporučený rámec obsahu informací se tak ze strany OECD rekrutuje z oblastí [13]: Zákonná opatření, regulace, judikáty v kontextu veřejných zakázek předmětné oblasti. Administrativní rozhodnutí a standardy veřejných zakázek. Informace o aktuálním průběhu procesů, kterými se zakázky definují, oceňují a řídí. Podmínky účasti a stanovení kritérií pro učinění výsledného výběru a hodnocení. Uvedené informace by měly přitom být uveřejněny v maximalizaci všech informačních kanálů, a to včasným a dostupným způsobem pro všechny zainteresované strany, nesoucí zájem o získání veřejné zakázky. Obec nebo krajské město přitom musí přizpůsobit transparentnost úhlavní entitě v podobě příjemce informací za současné ochrany těch informací, které musejí být pro svou náchylnost ke zneužití skryty. Informační zabezpečení nepředstavuje jednostrannou komunikační aktivitu, kdy zájemce o veřejnou zakázku vystupuje pouze jako příjemce sdělovaných faktů. Je proto 21
vhodné definovat, jakým způsobem se potenciální dodavatel může aktivně účastnit procesu ve veřejné správě a jaký je rozsah této participace. U zvláště náročných projektů (z důvodu vysoké hodnoty nebo náročnosti zpracování) může být při poskytnutí základních dokumentů nabídnuta možnost kladení otázek a získání zpětné vazby. Tento aspekt je vysoce důležitý zejména v současných podmínkách, které kladou vysoký důraz právě na oboustrannou komunikaci zainteresovaných subjektů. Tento požadavek je obzvláště kladen ve fázi výběru dodavatele, avšak opatření by mělo prostupovat celý proces zajištění veřejné zakázky. Implementace nových technologií pak přináší zabezpečení veřejného sektoru pro prevenci a působení proti nespravedlivému rozhodování. Archivace informací přitom tvoří zásadní entitu pro realizaci auditu, který zajišťuje správné vedení procedury a vlastní kontrolu veřejnosti dané oblasti. Veřejnost mnohdy tvoří opomíjený subjekt, kterému je však třeba věnovat ohled z prosté motivace zájmu na dosahování efektivnosti veřejného sektoru a zajišťování veřejných statků. Archivace tvoří zároveň přehled učiněných rozhodnutí a vyhodnocení jejich efektivnosti, jakožto i monitorování procesů spojených s veřejnými zakázkami. Obce i krajská města tak svým chováním nejenom ovlivňují prostředí současné, ale i determinují vývoj budoucí, který se bude odehrávat právě na základě vyhodnocení úspěšnosti aktuální.
22
3.1.11 Zadávací řízení Zadávací řízení je atributem, který předznamenává celý rozsah poskytovaných informací v návaznosti na užití jednotlivých typů zadávání. V současné době se jedná o uplatnění šesti modelů řízení [11]: Otevřené řízení. Užší řízení. Jednací řízení s uveřejněním. Jednací řízení bez uveřejnění. Soutěžní dialog. Zjednodušené podlimitní řízení. V otevřeném řízení se oslovuje neomezený počet uchazečů, kteří mohou přistoupit se svou nabídkou z pozice dodavatele. Zadavatel tak vykoná informační zabezpečení z hlediska stanovení kvalifikačních požadavků a parametrů zakázky. Jedná se tak o nejvíce transparentní druh zadávacího řízení, u kterého se mohou široce uplatnit moderní elektronické nástroje jako e-aukce nebo DNS. Užší řízení se téměř shoduje s řízením otevřeným, až na stanovení lhůt pro podání nabídek a určení okruhu dodavatelů, kteří jsou oprávnění k podání nabídky a vystupování jako zájemce o přidělení veřejné zakázky. V první fázi se podává žádost o účast, doplněná prokázáním vyžadované kvalifikace. V druhé fázi jsou osloveni k podání vlastní nabídky ti uchazeči, kteří byli na základě dodaných dokumentů zadavatelem. Hlavní roli tak hraje prokázání odpovídající způsobilosti. Jednací řízení s uveřejněním je typické pro sektorové zadavatele, u veřejných zadavatelů je pro využití instrumentu nezbytné naplnit podmínky dle § 22 ZVZ. K jednání s potenciálními dodavateli je přistoupeno až po přijetí nabídek. V běžné praxi se metody využívá v těch případech, kdy z různých důvodu nebylo úspěšné zadávací řízení dle některé z předchozích metod. Jednací řízení bez uveřejnění zastupuje nejméně transparentní způsob, který je však kupodivu dle provedené analýzy užívaných metod v ČR velmi oblíbenou variantou. 23
Zadavatel v tomto konceptu přistupuje k přímému jednání s dodavateli bez podání předchozí nabídky. Na systém tak lze nahlížet jako na standardní obchodní jednání mezi odběratelem a dodavatelem. Soutěžní dialog představuje nejvíce komplexní variantu, u které je vysoce vhodné užití v těch případech, kdy zadavatel není schopen specifikovat nejvhodnější řešení veřejné zakázky. Z tohoto motivu je i nereálné stanovení jasných kritérií nebo požadavků na vlastní výběr dodavatele. Problém se tak řeší právě soutěžním dialogem, který představuje diskuzi s uchazečem o možnostech řešení zakázky. Předpoklad ovšem tvoří naplnění nezbytných kvalifikačních předpokladů, které stanovují požadavek na odbornost vyjádřit se k předmětu zakázky za nalezení nejvíce optimální varianty. V prostředí České republiky není tento systém příliš využíván. Zjednodušené podlimitní řízení slouží veřejným zadavatelům (sektorový zadavatel nenese oprávnění zadávat podlimitní zakázky) pro oslovení minimálního počtu pěti zájemců s výzvou k podání konkrétní nabídky a prokázání odpovídající kvalifikace.
3.1.12 Běžná praxe V běžné praxi je zcela zásadním momentem identifikace potřeb veřejnosti a následná realizace uspokojení těchto potřeb prostřednictvím nalezení souladu mezi očekáváním a naplňováním dlouhodobých záměrů a cílů. Někdy jsou tyto dvě očekávání ve vzájemném protikladu, kdy nelze přistoupit na realizaci bez nalezení patřičného kompromisu. Tíha uskutečnění každého projektu však leží výhradně na státním aparátu, kdy dodavatel hraje roli pouze praktického nástroje. Zájem o získání veřejné zakázky ze strany soukromého sektoru je tak podmíněn výlučně ziskovým motivem, kdy se touto metodikou nabízí zajištění nejčastějšího úzkého místa každého podniku dneška, a to odbytu. V České republice tvoří veřejné zakázky objem prostředků v hodnotě kolem 300 miliard Kč. Evropská komise pak odhaduje objem trhu veřejných zakázek v rozměru 11 – 20 % 24
hrubého domácího produktu za prostor Evropské unie. V České republice se jedná o průměrný podíl 17,5 % na HDP. [14] Obrázek 2: Zadané veřejné zakázky dle druhu zadávacího řízení 2014
Zdroj: VEŘEJNÉ ZAKÁZKY, (2014) [15] Z uvedeného rozboru struktury zakázek je evidentní dominantní zastoupení otevřeného řízení, a to ve vyjádření finančního objemu i počtu veřejných zakázek. Užší řízení pak vystupuje na druhém místě z hlediska finančního objemu, kdy v počtu veřejných zakázek je již tato hodnota nižší. V návaznosti na objem zakázek pak platí nárůst podlimitních a nadlimitních zakázek za současného omezování zakázek malého rozsahu. Obrázek 3:Stav veřejných zakázek dle druhu za rok 2014
Zdroj: Informační systém o VZ, (2014) [16]
25
Členění současného stavu veřejných zakázek dle druhu vypovídá o dominantním rozměru dodávek dle počtu, které směřují k pořízení zboží a souvisejících služeb s pořízením zboží, nákupu movitých věcí nebo dodávkám energií pro zajištění běžného provozu infrastruktury veřejné správy. Veřejné zakázky na stavební práce stojí na druhé příčce z hlediska počtu, avšak na místě prvním z hlediska celkového objemu ve finančním vyjádření. Zakázky na stavební práce nebo zhotovení kompletních staveb tak tvoří nejvyšší zastoupení v rámci podmínek České republiky. Veřejné zakázky na služby představují podíl téměř minoritní v komparaci s předchozími možnostmi, kdy však tento výsledek zkresluje především relativní ukazatel, který nedosahuje ani podílu jedné pětiny objemu. Podíl je možné chápat v návaznosti na vymezení této kategorie jako „zbytkové“.
3.1.13 Nové trendy veřejných zakázek U nových trendů veřejných zakázek lze vysledovat směřování k odlišnému pojetí než tomu bylo v praxi dosud. Konečný uživatel se stále více hlásí ke slovu, kdy se narušuje jistá forma separace vládnutí veřejného sektoru od obyvatel. Ti chtějí nést vyšší míru zainteresování do všech procesů, které se jich přímo dotýkají. Hlavní odklon tak nastává ve smyslu subjektů, které mají zájem o informace. Z dřívějších dob se zažil model, ve kterém hráli dominantní úlohu zejména stát nebo jeho organizační složky na straně zadavatele a fyzická nebo právnická osoba na straně dodavatele nebo zájemce. Tento omezený rozsah však není dlouhodobě přípustný ani udržitelný. Obzvláště současné trendy ve stále vyšší integraci moderních elektronických a komunikačních prostředků velí zavést aparát komplexní informovanosti pro všechny subjekty, veřejnost nevyjímaje. Od společnosti informační se pozornost přesouvá k nové hodnotě společnosti postinformační, která nechce mít informace pouze k dispozici, ale chce již na vstupu 26
disponovat nástrojem, který by vhodně filtroval výstup do podoby informací právě požadovaných. Tento jev netvoří pouze nový koncept zavedený do oblasti veřejné správy, ale potřeba vychází ze samotné konstrukce veřejných statků a veřejného sektoru samotného. Ekonomie se odvíjí od potřeb v zobrazení určitého nedostatku, který chce každý racionálně smýšlející jedinec eliminovat, a to realizací spotřeby. U statků ekonomických získává producent tohoto statku finanční úplatu ve znamení oběti spotřebitele. Některé statky však není možné poskytovat prostřednictvím soukromého sektoru, protože tento fakt vyplývá z charakteru spotřeby v členění statků [17]: Soukromé, které nesou povahu rivalitní a zároveň jsou vylučitelné ze spotřeby pro určité jedince na základě tržního omezení produkujícím účastníkem. Smíšené, u nichž nedochází k naplnění jedné z konstitujících podmínek, a to rivalitnosti nebo vylučitelnosti ze spotřeby. Veřejné, u nichž nejsou splněny obě podmínky, a tudíž se nerealizuje ochota produkovat takové statky ze strany soukromého sektoru, který musí substituovat z pozice producenta sektor veřejný. Tabulka 3: Rozčlenění statků Vyloučení ze spotřeby Rivalitní
Možné Čistě soukromý statek
Nemožné Smíšený statek
Nerivalitní
Smíšený statek
Čistě veřejný statek
Zdroj: HAMPL, M., (2001) [18] Veřejný statek tvoří hlavní instrument pro zajištění formou veřejné zakázky. Veřejnost pak disponuje zájmem na komplexní informační bázi, která pomůže identifikovat zásadní faktory, které vypovídají o: Účel zajištění veřejného statku z hlediska identifikace potřeby a její nezbytnosti. Ospravedlnění efektivního plnění v rámci vyhlášení příslušné veřejné zakázky.
27
Možnost participace veřejnosti na tom, co je veřejný zájem a jak jej nejlépe uspokojit. Stanovení rovných podmínek pro selekci z potenciálních uchazečů o zakázku. Věnovaný ohled veřejnosti z ekonomického hlediska nezbytně rozšiřuje již vymezenou bázi informovanosti o nové potřeby, které jasně predikují tlak na neustálé se přibližování konceptu podnikatelského subjektu a jeho zákazníka. Tento jev bude umocněn v kapitole e-governance, kdy právě ekonomický základ veškerého chování v návaznosti na nutnost uspokojení potřeby a charakter statku determinuje přerod společnosti veřejně-sektorové na společnost soukromo-sektorovou. Minulé uchopení státu a veřejné správy obecně jako autoritativní nadřazenosti nezbytně končí a v současné moderní společnosti nemá právo na existenci. Dřívější byrokratické struktury se staly přímým opakem soukromého sektoru, který musí v rámci svého přežití vykazovat chování maximální efektivní a hospodárné. Zatímco veřejný sektor se nemusí obávat, že by mu někdy došly finanční prostředky (stačí navýšit daně a ostatní platby) a nebo byla uvalena reklamace na výkon činnosti (legislativa jako páteř systému je schopná úředníkovi pomoci identifikovat minimální výkon, za který ještě nehrozí postih a zároveň se maximalizuje získaná odměna z veřejných zdrojů). Soudobé vnímání státu se transformuje do role sloužícího. Každý úředník, ať už v příslušnosti obce nebo krajského města, existuje jenom proto, aby sloužil občanovi a pomohl mu v řešení jeho problému a uspokojení potřeby. Veřejná zakázka slouží jako poskytovaná služba, na kterou má občan nárok a zároveň požaduje přístup stejný, na jaký si navyknul v rámci soukromého sektoru, tedy plnou obeznámenost s opodstatněním, procesem i zajištěním.
28
Vstříc novým nárokům však nevychází pouze požadavky na informovanost, ale i nároky na samotné proměny celého konceptu veřejných zakázek, které jsou z některých hledisek chápány jako přežitek s nezvratnou náhradou v přístupech nových. Nové trendy vycházejí především z rozpočtového omezení, které se musí vypořádat s požadavkem na poskytnutí kvalitního produktu nebo služby. Mnohdy mohou být tyto opozitně směřované veličiny ve vzájemném rozporu, který přináší možnost vybrat si buď dodržení stanoveného rozpočtu, nebo poskytnutí odpovídající kvality. Další významný činitel se vztahuje k odpovědnosti, která se nevyskytuje pouze za konečný výstup díla, ale během celého procesu, do kterého musí obec zasahovat, i když by bylo příhodnější zajištění subjektem jiným (ze soukromého sektoru), který disponuje lepší obeznámeností s reáliemi a zároveň vlastní odpovídající praxí. Financování založené na plném krytí z veřejného rozpočtu tvoří pouze jednu možnost z široké variety různorodých konceptů, které předznamenávají vzájemné odlišné formy financování veřejných zakázek: Financování plně zajištěné z příslušného rozpočtu. Emise státních dluhopisů s přenosem závazku na budoucí rozpočtová období. Zajištění dotací z fondů státních a prostředků Evropské unie. Poskytnutí soukromého kapitálu formou úvěrování, nájmu, leasingem. Public private partnership. Mezaninové úvěry. Vzájemné kombinace předchozích možností financování.
29
Tabulka 4: Veřejné investování
Zdroj: Asociace PPP, (2013) [19] „Public private partnership je smluvní ujednání mezi veřejným orgánem (federálním, státním či místním) a subjektem soukromého sektoru. Prostřednictvím této dohody jsou schopnosti a majetek každého sektoru (veřejného a soukromého) rozděleny na poskytování služby nebo zařízení pro využití širokou veřejností. Kromě sdílení zdrojů, se každá strana podílí na rizicích a odměňuje možnosti v poskytování služeb a/nebo zařízení.“ [20] Veřejná zakázka se sice na základě vymezených skutečností stále těší dominantnímu významu, avšak zajištění soukromého kapitálu pro financování potřeb sektoru veřejného přináší stále přitažlivější potenciál. Oproti veřejné zakázce se jedná o těsnější vztah, který umocňuje informační potřeby, které se budou muset vyvíjet odpovídajícím způsobem pro zajištění budoucí podoby vztahu mezi občany a sektorem soukromým a veřejným. Z vypracované rešerše je možné identifikovat některé zásadní aspekty, které působí na požadavky informovanosti o veřejných zakázkách: Ekonomický a sociální rozměr definující hlavní trojici zájmových skupin v podobě veřejného sektoru v pozici zadavatelů, soukromého sektoru v pozici dodavatelů a občanů v pozici zájemců na validním zajištění jejich potřeb. Rozdílnost podmínek kladených na informační zajištění veřejných zakázek z hlediska osoby zadavatele, objemu zakázky a charakteru poskytovaného statku.
30
Významný objem celkových finančních prostředků vynakládaných na veřejné zakázky v ročním vyjádření. Konflikt úředníka s požadavkem minimální námahy při práci, občana s požadavkem efektivního vynakládání zdrojů, zájemce o zakázku s požadavkem na rovné jednání bez korupce a zájem státu o moderní veřejnou správu. Rostoucí nároky veřejnosti na informační zabezpečení v celé šíři aspektů veřejných zakázek a uchopení role státu jako poskytovatele služeb. Nový trend Public private partnership jako alternativa k veřejným zakázkám, která přibližuje velmi těsně spolupráci veřejného a soukromého sektoru. Automatizace elektronických procesů pro zadávání informací do předem nastavených platforem budovaných z centrální pozice pro dílčí subjekty veřejné správy. Přesun veřejné správy k větší blízkosti lidem bez realizace nadměrné byrokratické zátěže. Obec i krajské město musí umět těmto novým trendům vyhovět, přičemž hlavní důraz je kladen na transparentnost z hlediska dostupnosti informací v dimenzi času a místa potřeby. Občan si navyknul, že na data není nutné čekat a má je k dispozici z pohodlí domova. Současné mnohdy spletité elektronické portály stále nabízejí spoustu příležitostí pro zlepšení, která by vyšla vstříc koncepci tržního mechanismu implementovaného do prostředí veřejné správy. Pro subjekty je stále otevřen široký prostor, který prakticky nelimituje horní hranici poskytování informací. Pro maximalizaci užitku je tak nejvhodnější vždy přistoupit raději k produkci nadbytku pro zabezpečení relevantní představy zástupců soukromého sektoru o požadovaných statcích.
31
3.2 GOOD GOVERNANCE Governance značí anglický pojem pro vládnutí či řízení, které se vyznačuje konstrukcí účelného mechanismu pro naplňování závazků jako vlastní části politických procesů. Řízení přitom reprezentuje širší pojem než vládnutí, které je pouze dílčí částí. Přesně vymezit good governance je však prakticky nemožným krokem, kdy lze narazit na vysoké množství definic, a to vzájemně odlišných. [21] Podstatné je pojetí good governance jako požadavku na takové vládnutí, které se blíží stavu ideálnímu. Jedná se o uchopení způsobu a procesu rozhodování, jenž se honosí objektivitou, transparentností a jednáním dle předem určených pravidel. V jistém smyslu je možné nalézt soulad s obecnými nároky na veřejnou správu. [22] Jako dílčí atribut vyzvedá Rektořík navyšování efektivnosti vynakládání veřejných výdajů, kdy veřejné zakázky tvoří institut zajištění efektivnějšího plnění v komparaci s možnostmi veřejného sektoru. [23]
3.2.1 Formování konceptu Konceptuálně se good governance zakládá na dvou úrovních. První úroveň je vytvořena tzv. „zespoda“. Týká se zajištění vlastních investic a finančních prostředků, které vyplývají z patronské aktivity každého občana. Lidé vykazují obecně zájem na efektivním hospodaření, kdy by jejich finanční oběť byla vynaložena odpovídajícím způsobem. Všeobecně přijímaná pravidla však nebyla dosud vytvořena, přičemž není možné přijmout normy dobrého vládnutí z hlediska rozličnosti jednotlivých aspektů každého národa. [24] Lze vyslovit vysoký klad přístupu zejména ve formování dobrého vládnutí od nejvíce zainteresovaných subjektů, a to právě občanů. Výběr daní a související aktivity tvoří nejvíce negativně přijímaná opatření, která jsou však nezbytná pro zabezpečení chodu každého státu. Občan by tak měl nejlépe postihnout, jakým způsobem chce, aby bylo s jeho prostředky zacházeno k zaopatření potřeb. Vnitrostátní nebo mezinárodní 32
instituce jako alternativní formující pak nemohou dosáhnout oné potřebné „čistoty vyjádření“, protože sledují odlišný zájem, daný účelovým zaměřením své činnosti. Druhou úroveň tvoří formování přístupu tzv. „seshora“, ve kterém hrají výhradní roli právě různorodé instituce a organizace národní i nadnárodní. Jedná se o formování dobrého vládnutí jako reakční aktivity na již realizované nedostatky dosavadního systému, a to ve formě neefektivnosti, navyšování korupce, zadluženosti státu i obyvatel. Již z principu tak musí ekonomické problémy stát na pozici právě hlavního motivu pro formulaci good governance. Obě snahy vedou ke společnému cíli zlepšení budoucí profilace ekonomického a sociálního vývoje státu. V jistém smyslu koncept čerpá znalosti a zkušenosti běžných managerských postupů, které se pokouší uplatnit v novém prostředí.
3.2.2 Principy Počátky good governance je možné nalézt v 70. letech minulého století, kdy se začala realizovat snaha o hospodárné řízení vstupních zdrojů veřejného sektoru. Pevnější podoba byla však přístupu dána až v letech osmdesátých, kdy začaly vznikat návrhy, jak se vyhnout krizovým situacím, pocházejícím dominantně z ekonomické oblasti. Mezinárodní instituce hledaly možnosti, které by vedly ke zlepšení veřejného financování. V tomto uchopení tvořily standardy dobrého vládnutí prostředek pro preventivní zabránění konfliktům, negativnímu vývoji financí a další krizím. Rozšíření vlastního okruhu problémových otázek zajistil rok 1989, kdy byla zpochybněna samotná koncepce státu, který dosud nezná odpovědi na pozitivní přístup k dobrému vládnutí, tedy co má vlastně učinit, aby dosáhnul ekonomického rozvoje a zajistil vhodné podmínky pro maximalizaci užitku občanů nebo minimalizaci jejich finančních obětí pro rozvoj státu. [24] Další impulz tvořil vývoj nových technologií a vědeckých objevů, které stále více směřovaly k prohloubení globalizace a vzájemného propojení integrovaných trhů. Stát 33
už nestál v pozici izolovaného subjektu, kdy rozhodnutí vykazovalo dopad téměř výhradně na vlastní obyvatelstvo. Bylo třeba počítat s širším kontextem, ve kterém následek rozhodnutí může ovlivnit mnohé. V listopadu 1989 Světová banka poprvé použila termín good governance ve spojení se způsobem výkonu politické moci pro řízení ekonomických a sociálních zdrojů země. Prvotní vymezení neochvějně směřuje k hlavnímu předmětu této práce, a to veřejných zakázek, u kterých se jedná o kombinaci obou faktorů ve smyslu: Ekonomický rozměr v podobě výdaje veřejné zprávy pro zajištění veřejných statků. Sociální rozměr ve spotřebě veřejnosti těchto statků v potřebné kvalitě a množství. Definice byla nadále rozvíjena. V roce 1994 Světová banka vymezila good governance jako „Good governance je předvídatelná, otevřená a osvětlená tvorba politiky v uchopení transparentního procesu, profesionální administrativy, vlády zodpovědné za své činy, silné participace občanské společnosti ve veřejných otázkách a zachování vlády práva.“ [25] Světová banka se tak stala jednou z prvních organizací, které přistoupily k užívání a samotnému vymezení dosud nového pojmu. Hlavní příčinou bylo špatné vládnutí, které vykazovalo prvky bránění rozvoji a selhání veřejného sektoru jako zásadní brzdě celého vývoje hospodářství. Někdo by mohl namítnout, že v oblasti veřejných zakázek snad ani není možné působit negativně na rozvoj ekonomiky, neboť vydané peněžní prostředky jsou příjmem soukromého sektoru, který je schopen cyklicky multiplikovat získaný efekt. Příjem podnikatelského subjektu tak zajistí rozvoj pracovních míst a navýší celkovou úroveň vyplacených mezd v ekonomice. Navýšení příjmů obyvatelstva se nezbytně projeví v části na zvyšování úspor a v části na zvyšování okamžité spotřeby. Uložené 34
úspory budou využity na financování nedostatkových subjektů prostřednictvím bankovního systému s transpozicí prostředků od subjektů přebytkových k subjektům deficitním. Dochází tak k rozvoji další produkční činnosti, která se opět promítne v navýšení objemu finančních prostředků obyvatel a celý proces tak dochází ke vzájemné stimulaci. Je třeba zmínit, že v období po Velké hospodářské krizi ve třicátých letech sám velký John Maynard Keynes prohlásil, že pro zabránění krize by bylo nejlepší stimulovat soukromý sektor ze strany sektoru veřejného, i kdyby samotný výstup této aktivity nebyl potřebný. Dalo by se tak na základě vymezených skutečností učinit závěr, že v oblasti veřejných zakázek nemůže být veřejný sektor neefektivní, protože každý výdej finančních prostředků ze státního rozpočtu se nezbytně transformuje v efekt získaný v sektoru soukromém a následně proměněný v nárůst hrubého domácího produktu a blahobytu obyvatelstva. Je však třeba mít na paměti, že pokud dojde na přenos prostředků ze sektoru veřejného do sektoru soukromého, pak stát má vždy k dispozici dostatek zdrojů, ať se nachází v jakékoliv situaci. Pokud by se opravdu choval neefektivně, chudnoucí státní rozpočet bude okamžitě kompenzován na straně příjmové stránky (navýšení přímých daní, DPH, spotřebních daní a dalších), jakožto i na straně výdajové (snížení transferů pro občany, snížení mezd pro státní zaměstnance). Docházelo by tak právě k brzdění dalšího rozvoje ekonomiky, jak správně formulovala Světová banka. Ta však nedisponovala odpovídajícím politickým mandátem z pozice získané legitimity přímo od občanů. Podmínky na ustanovení good governance tak nemohly být kladeny na platformě nepolitické instituce. Pojem se začal přesouvat do národní a mezinárodní oblasti různorodých institucí, které se rovněž zaměřovaly na postihnutí negativních efektů korupce a plýtvání veřejnými zdroji. Dobré vládnutí mělo vypovídat o způsobu vládnutí, které by vystupovalo jako 35
základní kritérium pro zvážení pomoci příslušnému státu od světových finančních institucí. Počáteční obsahové náležitosti good governance směřovaly k naplnění trojice hlavních požadavků [26]: Efektivní veřejná správa v maximalizaci přínosu efektu za minimalizace výdajů. Spolehlivý soudní systém s jasně stanovenými pravidly a garancí rovného přístupu. Zodpovědná administrativa na úrovni všech správních celků a státu samotného. Od tohoto mezníku se používání pojmu stalo častým artiklem, kdy se rozšiřoval význam od hlavního ekonomického pojetí k politickému prostředí, které si kladou za cíl zajistit dodržování práv svých občanů. V současné době je tak vnímá koncept good governance v rovinách managerské, sociální, občanské, ekonomické, rozvojové, místní samosprávní a jiné. [24]
3.2.3 Vymezení hlavních aspektů Pro kladení nároků ze strany konceptu a vyhodnocení jejich plnění je nezbytné identifikovat hlavní znaky, které vypovídají o jednotlivých aspektech úpravy. Z tohoto hlediska lze za nejdůležitější znak uchopit proceduralitu. Způsob a proces rozhodování zde splývají s procesem samotného vládnutí, kdy se kladou požadavky na objektivní a transparentní přístupu na podkladu pevně stanovených pravidel. Otázka, jaké procedury a charakteristiky vedou k naplnění pojmu a veřejnou správu tak lze považovat za dobrou, však není zodpovězena. Nelze odvodit ani negativní vymezení v kontrastu k tomu, co lze označit za vládnutí špatné. Uvedené požadavky stojí na pozici silně individuálního charakteru, který sice tvoří východisko pro kategorizaci jednotlivých jednání veřejné správy, ale bez širší strukturovanosti.
36
Aktuálně se udává osm základních principů good governance [24]: Transparentnost. Participace. Vláda práva, v kontextu právního státu. Zodpovídání se za svou činnost v principu skládání účtů. Komunikace a reakce na podněty. Snaha o nalezení konsenzu. Poctivost a začlenění. Efektivita a účelnost. Jednotlivé principy jsou vzájemně pevně provázané, kdy je vytvořeno pět tematických skupin. Každá předcházející skupina tvoří funkci předpokladu pro naplnění principu ve skupině následující. Tyto skupiny lze identifikovat jako [22]: 1. skupina: vláda práva pro ustanovení samotného právního rámce vládnutí. 2. skupina: odpovědnost a transparentnost v nastavení procedur a kontrolních opatření. 3. skupina: hodnotová orientace a etický kodex ve snaze o nalezení konsenzu, poctivosti a začlenění. 4.
skupina:
participace
v závislosti
na
státní
administrativě
v rámci
dobrovolnosti. 5. skupina: efektivita a účelnost ve zhodnocení výsledného výstupu a zhodnocení relevantních vedlejších účinků opatření v dopadu na jiné subjekty. V České republice jsou přímo v zákonné úpravě upraveny povinnosti dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace, které tvoří základní okruh neporušitelných principů. „Zadavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Zadavatel nesmí omezovat účast v zadávacím řízení těm dodavatelům, kteří mají sídlo nebo místo podnikání v členském státě Evropské 37
unie a ostatních státech, které mají s Českou republikou či Evropskou unií uzavřenu mezinárodní smlouvu zaručující přístup dodavatelů z těchto států k zadávané veřejné zakázce.“ [8]
3.2.4 Informační povinnost a good governance Základní podobu informační povinnosti o veřejných zakázkách upravuje § 146, 147 a 147a zákona 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Upraven je seznam povinně uveřejňovaných údajů, způsob zveřejnění vyhlášení, vzory a druhy formulářů, postup při úpravách údajů, přístup k uveřejněným vyhlášením se způsobem doručení a postup při nápravě vad při vyhlášení. Zadavatel veřejné zakázky nese povinnost uveřejnění informací ve Věstníku veřejných zakázek (jako součásti informačního systému o veřejných zakázkách ČR) a Úředním věstníku EU (pro vybrané veřejné zakázky). Ve vztahu k jednotlivým druhů veřejných zakázek pak nese zadavatel povinnost: Nadlimitní veřejné zakázky uveřejnit ve Věstníku a zároveň v Úředním věstníku EU. Podlimitní veřejné zakázky uveřejnit ve Věstníku, ostatní možnosti jsou dobrovolné. Veřejné zakázky malého rozsahu se neuveřejňují ve Věstníku ani Úředním věstníku EU, přičemž stanovení vhodného způsobu zveřejnění je čistě v pravomoci zadavatele, který ovšem může využít dle svého uvážení i obě tyto možnosti. Z obsahového hlediska tvoří dominantní důležitost zejména zadávací dokumentace, která představuje soubor dokumentů, údajů, požadavků a technických podmínek zadavatele pro vymezení předmětu veřejné zakázky. Hloubka těchto poskytovaných informací musí být odpovídající pro požadavek věrného postihnutí nabídky. Za správné a úplné uveřejnění zadávacích podmínek je zodpovědný zadavatel.
38
Zákon o veřejných zakázkách stanovuje minimální rozsah zadávací dokumentace, která musí obsahovat alespoň „obchodní podmínky, včetně platebních podmínek, případně též objektivních podmínek, za nichž je možno překročit výši nabídkové ceny, technické podmínky (§ 45) nebo zvláštní technické podmínky (§ 46a), je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, požadavky na opatření k ochraně utajovaných informací (§ 46b), je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, požadavky na zabezpečení dodávek (§ 46c), je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, požadavky na varianty nabídek podle § 70, pokud je zadavatel připustil, požadavek na způsob zpracování nabídkové ceny, podmínky a požadavky na zpracování nabídky, způsob hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií, požadavek na podání nabídky pouze v elektronické podobě prostřednictvím elektronického nástroje, pokud tak zadavatel stanovil, a jiné požadavky zadavatele na plnění veřejné zakázky.“ [8] V aplikaci na implementaci aspektů good governance představují uvedené prvky informační povinnosti obcí naplnění požadavku odpovědnosti, kdy je jasně stanoven za odpovědnou osobu zadavatel, a to v dimenzi správného a úplného zadání relevantních informací. Pokud by tak nastal případ v rozporu s ostatními nároky, kladenými na informační zajištění, pak by se pozornost nápravy zcela jistě zaměřila správným směrem na faktického viníka tohoto stavu. Naplnění požadavku transparentnosti vychází ze stanovení taxativního výčtu minimálního rozsahu poskytovaných informací, jejichž celkový rozsah se navíc rozšiřuje při uplatnění povinnosti zveřejnění ve Věstníku a Úředním věstníku EU. Struktura zadání zakázky představuje požadavky na stanovení [9]: Systémové a evidenční číslo veřejné zakázky pro zajištění unikátní identifikace. Počátek běhu lhůt pro podání přihlášky a stanovení termínu pro ukončení sběru. Název, druh veřejné zakázky dle užívané kategorizace a přesný popis předmětu. Identifikace veřejného zadavatele a uvedení kontaktního místa pro podávání přihlášek. Druh zadávacího řízení, typ podle předpokládané hodnoty a předpokládaná hodnota. 39
Zadávací dokumentace a ostatní dokumenty pro specifikaci nároků a kladených podmínek zakázky. V rámci hlubší strukturovanosti poskytovaných informací je však ponechána jistá úroveň benevolence pro obce a krajská města, která se naskýtá zejména v přizpůsobitelnosti prezentace veřejné zakázky dle návrhu zadavatele. Legislativní úprava v tomto kontextu pouze dokladuje nezbytný minimální rozsah, který by odpovídal naplnění zákonem stanovených předpisů. Tento rozměr je nejvíce patrný v dílčí oblasti zadávací dokumentace, u které se otevírá široký prostor pro specifikaci předmětu díla, jakožto i souvisejících podmínek. Využití moderních technologií navíc rozprostírá dosud nevyužívaná pole působnosti, kdy nemusí být veřejná zakázka uchopena v současném pojetí jako prosté jednostranné oznámení pro potenciálního zájemce. Namísto toho lze usuzovat pro budoucí vývoj vytvoření takové virtuální entity, která by zprostředkovala propojení nabídky s poptávkou v rámci již zmíněné oboustranně budované komunikace. Přitom by do vztahu vstupoval i nezbytný třetí subjekt v pozici občana s vyjádřením svých potřeb. Lze tak predikovat budoucí podobu zajištění informování o veřejných zakázkách ve formě elektronického propojení subjektů: Občan jako zdroj řešení potřeby ve smyslu opodstatnění existence veřejné zakázky a subjekt vyhodnocení úspěšnosti plnění. Obec a krajské město jako poptávající na trhu statků a služeb soukromého sektoru v elektronické sféře. Soukromí podnikatelé jako nabízející své výrobní zdroje ve smyslu práce, půdy a kapitálu pro tvorbu konečného výstupu. Tento systém jistě nabývá vyšší komplikovanosti, ale zároveň tvoří ucelený a navzájem propojený okruh, který vhodným způsobem ilustruje identifikované skutečnosti vztahu mezi informačními vstupy a výstupy veřejných zakázek. 40
3.3 E-GOVERNMENT V devadesátých letech nastala epocha velkého rozmachu internetu a nových technologií, které ovlivnily i samotnou veřejnou správu. Nové obchodní možnosti využil soukromý sektor beze zbytku a téměř okamžitě. V souladu s tímto přístupem bylo brzy jasné, že v kontextu se stále více se prosazujícím požadavkem dobrého vládnutí se bude muset změnit i veřejná správa, která si vynutila existenci vlastního pojmu e-government.
3.3.1 Vymezení pojmu a přínosů Samotný pojem se nepřekládá do žádného jazyka a definice podléhá výhradně vymezení obsahu a cílů přístupu. Jedná se o proces transformace vnitřních a vnějších vztahů za využití informačních technologií ku optimalizaci interních procesů k dosažení vyšší úrovni přiblížení se potřebám konečných uživatelů. [27] „E-government je moderní veřejnou správu, která vykonává všechny své funkce a poskytuje všechny své služby při intenzivním využití elektronických médií. Elektronická média nejsou využívána jenom pro zpracování interních informací a komunikaci mezi jednotlivými složkami veřejné správy, ale také pro komunikaci s jinými organizacemi, občany a podnikatelskou sférou.“ [28] Cílem e-governmentu je na základě předložené definice především využití informačních technologií pro zkvalitnění služeb veřejné správy. V tomto vymezení cíle se skrývá několik důležitých vnitřních aspektů, které směřují k zajištění lepší organizace řízení orgánů veřejné správy, usnadnění a zrychlení práce řadových zaměstnanců na pozicích úředníků a celkově levnějšího poskytování služeb s přínosem úspory pro veřejný sektor. Někteří autoři (např. Mates) [29] vnímají v konceptu potenciál pro restrukturalizaci celého systému orgánů veřejné správy s eliminací duplicit, zkvalitnění podkladů pro rozhodování a dosažení vyšší kvality a efektivnosti. Zda tento přístup opravdu skýtá požadovaný potenciál je však otázkou značně polemickou. Mates tak přistupuje k vyčlenění hlavních kladných stránek, které přinášejí při implementaci e-governmentu 41
neoddiskutovatelný
přínos,
identifikovatelný
jako
automaticky
očekávanou
funkcionalitu [29]: Úspora času směřovaná k občanům při zajišťování rutinních byrokratických záležitostí. Zajištění jednodušší, rychlejší a přesnější komunikace uvnitř systému státního aparátu. Zvýšení úspory nákladů za poštovné, papír, archivování i příslušný odborný personál. Rychlejší a kontinuální úřadování v přesném procesním zařazení v rámci případu. Rozšíření rozpětí řízení na další zainteresované subjekty i předměty výkonu činnosti. Zkvalitnění
a
zpříjemnění
výkonu
veřejné
moci
s
dosažením
vyšší
transparentnosti. Obzvláště transparentnost reprezentuje důležitý atribut v návaznosti na informovanost při zadávání veřejných zakázek, kdy lze e-government využít jako nástroj jednoduššího přístupu k informacím a zajištění snadnější kontroly činnosti odpovědných orgánů veřejné správy. Dochází tak ke snížení hrozby korupčního jednání, protekce nebo jiného chování, které není z pohledu úředníka v souladu s požadavky good governance. Rovněž není nezbytný osobní kontakt mezi občanem (dodavatelem) a úředníkem (zadavatelem) bez nutnosti realizace transakčních nákladů. Na základě uvedených skutečností by mohl být přijat dílčí závěr, že e-government vzhledem k již vymezeným skutečnostem stojí v pozici nástroje pro zajištění good governance a možností aplikace na předmětný problém informování o veřejných zakázkách ze strany obcí nebo krajských měst. Nabízí se otázka, co máte tedy územně samosprávná jednotka učinit pro validní implementaci systému e-governmentu?
42
První krok k úspěšné implementaci e-governmentu tvoří tzv. „G2G“ neboli transformace klasického přístupu na přístup elektronický a multimediální. Využívají se ICT nástroje pro lepší funkčnost vnitřních pracovních a řídících procesů. Jako další krok vystupuje budování vztahu s dalšími zainteresovanými skupinami, jako je privátní sektor a jiné orgány státní správy. Přitom se neuplatňuje princip pevné návaznosti, kdy vždy záleží na konkrétním subjektu a jeho momentálních dispozic.
3.3.2 Kategorie e-governmentu Zmíněné kroky k implementaci konceptu zároveň tvoří jednotlivé kategorie egovernmentu, které se člení dle navázaného vztahu veřejného sektoru s občany v primárním zařazení, kdy se kategorie mohou přiblížit až propojení s dalšími státy. Government to Citizen (G2C) směřuje ke zpřístupňování informací online a zabezpečování potřeb občanů ve vymezení fyzických osob. Nejprve se tato kategorie soustředila výhradně na odkazový systém v prostředí webových prezentací. Uživatel tak musel sám těžit informace z často nepřehledných struktur virtuálního úřadu. Efekt lze vymezit jako značně odrazující, kdy si občan raději rozmyslel potřebu disponovat informacemi a odstoupil od jejich aktivního vyhledávání. Implementace G2C se proto zaměřuje na minimalizaci této zátěže a přínosu možnosti získat téměř ihned požadované informace ve chtěném výstupu. Jako hlavní měřítko zde slouží množství nezbytných „kliknutí myši“ pro vytěžení obsahu. Alternativu tvoří shromáždění různých odkazů vlastních pro specifický druh požadavku nebo přizpůsobení obsahu stránky. Government to Business (G2B) soustřeďuje pozornost k soukromému sektoru jako obchodního vztahu ve smyslu objednávek zboží a služeb, které stát vyžaduje pro zajištění své funkčnosti. Ulehčení dochází zejména u rutinních činností, které je třeba zabezpečovat rychleji a cenově efektivněji.
43
Systém tak pomáhá sjednotit celý systém do jednoho procesu od identifikace potřeby přes plánování potřeb až po zajištění objednávky. Trhy a vlastní katalogy nabídky jsou sjednoceny online formou objednávek a plateb. Cenný nástroj představuje zejména hromadný „bidding“ nebo-li umístění hromadné poptávky po určité komoditě se stanovením rozhodovacích kritérií (nejčastěji požadavku kladeného na co nejnižší kupní cenu). Government to Government (G2G) poskytuje služby mezi státními a veřejnými institucemi navzájem nebo i mezi státy a státními uskupeními. Důležitost se skýtá zejména ve spolupráci úřadů, které se tak mohou vyhnout vzniku duplicitních postupů a navyšovat efektivitu pomocí vyšší informovanosti ku sjednocení vysoce kooperovaných postupů ve vztahu k občanům, podnikatelským subjektům i nadnárodním uskupením. Obrázek 4: Schéma e-governmentu
e-správa (G2G)
e-správa (G2G) e-služby propodnikatele (G2B)
e-government
e-služby pro občany (G2B)
e-služby pro občany (G2C) e-služby pro organizace (G2N)
Zdroj: ŠPAČEK, D., (2012) [30] Někteří autoři navíc přidávají do konceptu i zaměření na organizace (G2N) v zacílení hlavně na neziskový sektor, který disponuje přímým napojením na stát. Doplňkovou kategorii dále reprezentuje segment G2E (Government to Employees), který cílí na účinnost a efektivnost převzetí komerčních praktik a jejich zapojení do prostředí operací veřejné správy z hlediska oblasti dodavatelských řetězců nebo finančního a znalostního 44
řízení. Úředníci tak mají získat schopnost vylepšení efektivity a zamezení zpoždění zpracování. Lidské zdroje zde hrají podstatnou roli ve zvyšování loajality a snižování fluktuace. Komerční sektor tvoří v jistém smyslu vzor pro inspiraci sektoru veřejnému, který má být dle očekávání schopen poskytovat stejnou a vyšší přidanou hodnotu v návaznosti na implementaci nástrojů sektoru soukromého. Využívá se pohled zákazníka, který generuje hlavní stimul pro rozvoj pravidel interního a externího fungování správy z hlediska interakce jednání se zákazníkem v pozici občana. Moderní informační a komunikační technologie jsou vysoce zastoupeny v běžné činnosti každého člověka, přesto však e-government bere ohled i na ty občany, kteří daným technologiím neholdují. Nebezpečí také představuje současný stav v České republice, kdy se z e-governmentu staly osamělé koncepty v neprovázanosti na další nástroje, které mají dohromady tvořit významný synergický efekt. Zásadně schází koordinace úsilí vedoucí k sjednocení administrativních procesů pro sdílení a opakované užití informací prostřednictvím mnoha rozličných kanálů.
3.3.3 Nástroje e-governmentu Nástroje e-governmentu jsou determinovány potřebou řízeného postupu, který směřuje k dosažení úspěchu v předem stanovených dimenzích. Základ tak tvoří strategické řízení, které definuje systematický proces a základ úspěchu každého podnikatelského subjektu působícího v soukromém sektoru. Strategie vystupuje jako integrační klíč k celému přístupu k organizaci veřejné správy. Jakákoliv činnost se neděje náhodně a nahodile (jak tomu u veřejné správy mnohdy bývá), ale tvoří nedílnou součást vyššího plánovaného záměru. Jednotlivé nástroje v rámci komplexního strategického řízení tvoří [31]: Řízení výkonnosti jako zastřešující prvek pro všechny fáze s formulací strategie z hlediska definování mise, vize a cíle úsilí veřejného sektoru v dané oblasti. 45
Plánování s vytvořením strategického plánu a harmonogramu realizace za uplatnění konkrétních metod metriky SMART, řízení kvality dat (kontrola, firewall, bezpečnost, audit,….), implementace ISO norem a zajištění dat proti možnému zneužití. Vlastní realizace sestaveného plánu s alokací vstupních zdrojů a realizací aktivit pro naplnění cílů s třemi oblastmi organizování, personalistikou a vedením. Jedná se o kontraktování, zajištění financování a řízení lidských zdrojů personálním managementem. Kontrolování proběhlých aktivit v rámci monitoringu a vyhodnocení dle controllingu, ekonomických analýz (ROA, ROE, ukazatelé likvidity, rentability,….) a zejména vyhodnocení spokojenosti koncových uživatelů jako hlavního faktoru úspěchu.
3.3.4 Implementace v tuzemských podmínkách Pravomoc a působnost dohromady generují postavení subjektů veřejné moci a tím determinují celkový kontext veřejné správy. Působnost vyjadřuje úkol veřejné moci, který má za cíl zabezpečit konkrétní úroveň organizační hierarchie státní správy. Systém autority zároveň propojuje sled financování a působnosti. [30] Zavedení e-governmentu je tedy nutně podmíněno koncepčním přístupem vlády, který se projevuje v proměně samotné hierarchie. Koncepce státní informační politiky byla poprvé v ucelené formě přijata v roce 1998, kdy byly stanovené dosud aktuální cíle, kterých mělo být dosaženo. „Součástí rozvoje informační společnosti je i vytváření informačních systémů veřejné správy, které ji nejen zefektivní a zjednoduší, ale především budou přínosem pro občany, umožní vytvořit integrovanou síť kontaktních míst veřejné správy, kde si občan nebo organizace na jednom místě mohou vyřídit své záležitosti se státní správou.“ [30]
46
První pevně implementované opatření tvořilo zřízení elektronických podatelen, které bylo navázáno na zákon č. 304/2001 Sb., jenž toto ustanovení obsahoval ve formě požadavku na nezbytné rozšíření působnosti státní správy do oblasti internetu. Komplexní úprava e-governmentu pak byla přijata v roce 2006 ve formě materiálu „Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby – Strategie realizace Smart Administration v období 2007 – 2015“. Dokument obsahuje vysoké množství cílů v rámci konceptu, kdy tvoří základ pro zajištění financování z evropských strukturálních fondů. Cíle strategie směřují k: Zlepšení procesu tvorby a vlastní implementace přijatých politik do běžného výkonu. Vylepšení regulatorního prostředí a zefektivnění a zprůhlednění činnosti úřadů. Vytvoření centrálních registrů a zkvalitnění justičních funkcí. Rovnoprávnost listinných a elektronických dokumentů. Přiblížení veřejné správy potřebám občanů a vytvoření kontaktních míst. Během let docházelo k postupnému rozšiřování konceptu o nové hodnoty, které se dotkly i konkrétních úkolů pro obce a krajská města. Obce tak nesou úkol poskytování technologické a personální kapacity pro spádové obce a obce ostatní. Kromě toho jsou povinny zajistit vybudování technologického centra pro zpracování klíčových dat základních registrů a souvisejících aplikací. Zvláště vysokou důležitost tvoří pracoviště Czech Point pro občany a eGON pro vzdělávání úředníků i občanů se zavedením bezplatného e-learningového systému pro celou veřejnou správu. Pro krajská města platí povinnost zřízení center ORP, které představuje širší rozsah eGON v konstrukci centra technologického, vzdělávacího a administrativního. Kromě toho krajská města tvoří páteř spolupráce s ostatními subjekty pro vybudování:
47
Občanský portál CzechPoint@home se zabezpečením komunikace veřejnosti s veřejnou správou pomocí elektronických formulářů a rezervačního systému schůzek. Integrace vnitřního systému pro tvorbu portálu úředníka. Zajištění komunikační infrastruktury regionů a měst. Klíčové projekty, které již byly realizovány a mohou sloužit jako kladná ilustrace zvládnutí konceptu e-government zastupují zejména datové schránky a právě systém Czech Point. Czech Point je vybudován jako jednotné kontaktní místo, sloužící pro získání výpisů z katastru nemovitostí, obchodního rejstříku, rejstříku trestů a živnostenského rejstříku. Provoz byl zahájen již v roce 2008, kdy je financování zabezpečeno z účelových dotačních fondů. Do dnešního dne stále narůstá množství poskytovaných služeb pomocí Czech Point. Datové schránky byly navrženy jako elektronické úložiště pro doručování dokumentů a suplování funkce komunikačního nástroje s veřejnou správou. Orgány veřejné moci podléhají zákonem stanovenému povinnému zavedení.. Využití datových schránek pro přijímání úředních dokumentů ve formě datové zprávy má být do budoucna povinným artiklem pro veškeré podnikatelské subjekty, kdy se užitek propojuje zejména s urychlením a zjednodušením procesu podávání daňového přiznání.
3.4 E-GOVERNANCE Ve spojitosti s e-governmentem bývá často zmiňován i pojem e-governance, který mnohdy podléhá téměř synonymickému významu. Odlišné prvky však lze nalézt, kdy egovernance tvoří nadřazenou entitu, jejíž součást tvoří právě e-government.
3.4.1 Vymezení pojmu
48
E-governance zastupuje kromě využívání elektronických prostředků veřejnou správou (ve smyslu e-government) i prosazování vyšší účasti občanů na vládě, správě a řízení uvnitř příslušného celku. Jako e-governance je tedy možné vyslovit vládnutí a jako egovernment nástroj k tomuto vládnutí. Tabulka 5: Komparace e-governance a e-government Zaměření konceptu Organizační typy
Veřejný sektor
Vnější okolí
Vnitřní prostředí
e-government
e-governance
(extranet a
(intranet)
internet) Soukromý sektor
Vnitřní organizační
e-governance
systémy (extranet a
(intranet)
internet) Zdroj: PALVIA, S., SHARMA, S., (2007) [32] Uvedená klasifikace zařazuje e-governance jako vnitřně zacílený koncept pro využívání zdrojů informačních a komunikačních technologií organizace ve smyslu kapitálu, personálu a procedur. V běžné praxi je však možné se setkat se vzájemným prolínáním obou přístupů, kdy společnou podstatu tvoří využití technologií pro účely zajištění good governance. Touhou každého správného vedení je však dosáhnout synergického efektu konceptů, pro což je nezbytné vždy myslet na propojení již v samotné fázi konstrukce nástrojů, které budou posléze aplikovány do běžného života veřejné správy.
3.4.2 Historický exkurz Za vznikem e-governance stojí zejména prohloubení potřeb obyvatelstva a konstantní navyšování kladených nároků. Zlepšení procesu vládnutí v intencích good governance má přispět k praktickému plnění proklamovaných cílů a plnění sledovaného účelu
49
v procesním zaměření na přiblížení se konečnému spotřebiteli veřejných služeb, jakožto i produktů, vyplývajících z charakteru již definovaných veřejných statků. Z vymezených odlišných prvků stojí e-governance na nadřazené hodnotě (ve smyslu vlastního přínosu zavedení metodiky do praktické činnosti) oproti e-governmentu, kdy se jedná o implementaci přístupu i do vnitřní sféry správy. Dominantní oblast komunikace již neprobíhá pouze ve vztahu k vnějšímu okolí, ale egovernance zajišťuje promítnutí informačních technologií do celé báze struktury veřejného sektoru s nejmarkantnějším přínosem právě na interní dopad subjektů. V teoretické rovině však není e-governance věnována dostatečná pozornost jako tomu je v případech e-government a samotné good governance. Autoři se věnují pojmu jenom v situaci, kdy se realizuje požadavek na faktické odlišení přístupu od e-government. V běžné praxi lze jen velmi těžko odlišit pojetí e-governance od e-government, a to i v případech operování s pojmem vrcholnými představiteli státní správy. Smysl tohoto přístupu je možné nalézt v samotné premise, kdy e-government nemůže existovat bez e-governance a naopak. Vzájemné svázání veličin je tak velmi pevné, přičemž se však současná odborná veřejnost přiklání k vymezení e-governance jako vyšší úrovni e-governmentu v dimenzi procesního zajištění dobrého vládnutí. Odlišný přístup se vztahuje k téměř absolutní definici, kdy e-government zastřešuje veškerá další odvětví e-správy, která jsou spojeny zásadním vztahem ke státnímu a veřejnému sektoru. Přitom není možné určit přesnou návaznost dílčích větví stejnorodého přístupu.
3.4.3 Tuzemské zkušenosti V kontextu implementace v České republice se momentálně situace nachází v dimenzi egovernmentu s nárokem občanů na pokračování vývoje směrem k e-governance. Ne
50
všechny zaváděné prvky však vykazují kladný dopad, kdy se lze setkat s častým nepochopením konceptu a neodpovědným konstruováním nástrojů. Oficiální povědomí dosud neexistuje ani nebylo zapracováno do infrastruktury správy státu. Na veřejných vysokých školách se dosud nelze setkat s vyučováním good governance a souvisejícími přístupy e-government a e-governance. Přitom se jedná o velmi komplexní a složitou záležitost, která by potřebovala právě neochvějně pevnou podporu ze strany vědecké platformy. Důsledkem je stav, kdy prakticky nikdo nerozumí, co se vyžaduje a čeho se má dosáhnout. Není tak divu, že k veřejnosti se dostanou především informace o selhání přístupu, mnohdy s katastrofálními následky jako v případech registru vozidel nebo sKaret. „Z relevantních podkladů nelze vyvozovat závěry ohledně zkušeností a kompetence vybraného dodavatele CRV pro tvorbu systému tohoto charakteru. Jako jeden z klíčových faktorů vnímá MD časovou tíseň, od které se odvíjeli další vzniklé komplikace. Vrcholovou odpovědnost za současný stav tedy nesou společně ministři dopravy, kteří byli ve svých funkcích od roku 1998. Z hlediska manažerské odpovědnosti je současný stav výsledkem nedostatečného konání na úrovni ředitelů odboru provozu silničních vozidel a odboru ICT a spisové služby MD. V průběhu řízení projektu došlo k řadě selhání, za něž je odpovědný Řídící výbor, zejména jeho předseda (Daniel Bartek, Ivo Toman). Odpovědnost těchto osob je
odvozena
od
závazného
dokumentu
-
Základní
dokument
projektu.
Za
nejproblematičtější považuje MD podcenění možných rizik a komunikaci. Nejednoznačně byly také vymezeny kompetence a odpovědnost v rámci základní projektové dokumentace. V oblasti technických příčin jde o jednoznačné selhání v podcenění komplexnosti migrace dat. Za migraci byl odpovědný dodavatel, tj. ATS Telcom. Rovněž došlo k prodlení s přípravou testovacích dat. Dodavatel byl odpovědný za Návrh architektury systému, která zahrnovala i návrh technické infrastruktury pro provoz CRV. Zároveň ve své Závěrečné zprávě k incidentům CRV uvádí, že základním nedostatkem provozu služeb CRV je nevhodně zvolený typ infrastruktury. Podle předložených dokumentů nebyla především z časových důvodů testování a důkladnému proškolení uživatelů věnována dostatečná pozornost.“ [33] 51
Integrace registru vozidel do systému veřejné správy měla tvořit jeden z hlavních modelů možného budoucího směřování moderního přístupu se základem v přiblížení se potřebám obyvatel. Koncept nesl podobu veřejné zakázky, kdy výherce na základě usouzení nejvýhodnějších nabídnutých podmínek zatupovala firma ATS-Telcom Praha.
Projekt byl nedostatečně veden zejména ve zmíněném bodu nejednoznačného vymezení kompetencí a odpovědnosti v rámci základní projektové dokumentace. Přitom tento soubor informací představuje jeden ze základních dříve vymezených požadavků na jasné definování odpovědnosti smluvních stran.
Snaha o implementaci moderního konceptu e-governance tak narazila na selhání již v samotném předpokladu validního informování a poskytování informací o veřejné zakázce ze strany státu. V tomto ohledu se nabízí pohled na poskytované informace jako základ veškerých dalších navazujících aktivit, které nejsou schopny se obejít bez položení patřičných základů budoucího formování vztahu. Přitom byly naplněny veškeré nároky blízkosti občanovi (konceptu tolik vlastní) již v definovaných přínosech projektu:
Zajištění větší přehlednosti systému registru vozidel pro uživatele z řad úředníků státní správy i občanů pro elektronické získávání a ověřování dat, jakožto i poskytnutí podkladu pro komunikaci s úřady pro řešení konkrétní životní situace. Zavedení možnosti získat značku na přání v konstrukci unikátní kombinace písmen a číslic na vyžádání občana, a to za taxativně stanovený poplatek. Propojení elektronického registru vozidel s policejními registry a evidencí kradených automobilů ve vnitrostátním i mezinárodním prostředí.
Po spuštění nedošlo ke splnění žádného očekávaného přínosu, kdy některé aplikace způsobily samotný pád systému. Spekulovalo se dokonce o poručení zákona o veřejných zakázkách dle příčiny změny zadávacích podmínek. Tento stav byl však nakonec negován. 52
„V souvislosti s kontrolou smluvních vztahů bylo zjištěno, že s odkazem na znalecký posudek společnosti Cetag s.r.o. bylo možné vybudování aplikace CRV podřadit pod příslušný katalogový list smlouvy o poskytování a rozvoji IT služeb uzavřenou s ATSTELCOM PRAHA a.s. Tímto postupem nedošlo k porušení zákona o veřejných zakázkách, neboť nedošlo ke změně zadávacích podmínek, která by zakládala zadání nové veřejné zakázky.“ [33]
Miliony korun českých daňových poplatníků byly následně utraceny za s-kartu, neboli sociální kartu, která měla přinést kombinaci identifikační karty a vlastního účtu pro zajištění příjmu prostředků z různorodých dávek od státu na řešení sociální situace. „Sociální karta (sKarta, karta sociálních systémů) má přinést revoluci ve způsobu výplaty sociálních dávek. Na základě příslušného zákona a vyhlášky ministerstva práce a sociálních věcí má sociální karta sloužit jako nástroj k výplatě všech nepojistných sociálních dávek. Týká se tedy všech dávek, jako jsou přídavky na dítě, rodičovský přídavek, dávky pomoci ve hmotné nouzi (doplatek na bydlení, příspěvek na živobytí). Prostřednictvím sKarty by dále měla být dále vyplácena i podpora v nezaměstnanosti nebo dávky pro zdravotně postižené.“ [34] Projekt však disponoval od počátku zajištění mnoha problémy, které znemožnily validní existenci konceptu v tuzemském prostředí. Informační zabezpečení zde selhalo fatálně, kdy prakticky nikdo nepřistoupil k vysvětlení jednoznačných přínosů pro konečné uživatele. Lze tak kladně hodnotit snahu implementovat moderní přístupy do českého prostředí, ale co zásadně schází k úspěchu, je právě informovanost, která se u analyzovaných dvou případů vztahuje k elementům: Pevné stanovení odpovědnosti za zpracování konkrétních částí dodávky v definovaných parametrech ve vlastním zadání zakázky. Informování veřejnosti o vlastních přínosech budované entity a celkovém zajištění nezbytných informací o základních parametrech konceptu.
53
„Projekt sKarty, která měla postupně sloužit jako prostředek, pro výplatu všech sociálních dávek, v roce 2014 končí. Skartu tak nakonec dostalo jenom 277 tisíc lidí (původně bylo naplánováno více než milión sKaret). Projekt, který začal velmi ambiciózně, byl po celou dobu svého vzniku a trvání kritizován. A to jak politiky, tak i celou řadou nevládních organizací – proti kartě vyslovil ombudsman a různé organizace, které se zabývají problematikou sociálních dávek a sociálně slabších občanů.“ [34]
3.4.4 Možnosti implementace v ČR Z globální praxe je možné definovat e-government jako prediktor e-governance. Od jisté úrovně začlenění e-governmentu do běžného života veřejné správy nastává fáze nasycenosti a zároveň potřeby posunout se na novou, propracovanější úroveň, kterou může e-governance nabídnout. Česká republika se tak momentálně nachází na samotném prahu e-governance, kdy je možné časový vývoj zhodnotit jako: „Za tu dobu se podle mě udělal obrovský pokrok hlavně ve dvou oblastech – distribuci informací od státní a veřejné správy směrem k občanům a ve vytvoření základů legislativního rámce pro praktickou implementaci eGovernmentu. V tom jsme myslím i řadu zemí předběhli. Za obrovský pokrok třeba osobně považuji digitalizaci a zpřístupnění katastru nemovitostí i zavedení Czech Pointů. Z mého pohledu je navíc sympatické, že v tomto případě stát myslel i na to, že ne všichni s ním budou chtít komunikovat výlučně elektronickou cestou a že si tím ušetřil i mnoho problémů do budoucna.“ [35] Občané si navykli na zavedení informačních technologií do běžného života a chtějí získat kompletní přehled o státu z hlediska vztahu poskytovatele služeb. V tomto smyslu se uplatňují zvyky pocházející z tržního mechanismu, kdy občan transformuje své vnímání právě tržním směrem. Stát tak vystupuje v roli podniku, který za úplatu daňového zatížení má poskytovat služby a statky v souladu s očekáváním obyvatelstva. V čele stojí požadavek vědět, kam směřují veřejné finance, které jsou státu odváděny prostřednictvím daní a jiné zátěže. Na úrovni obcí a krajů se jedná o velmi těsný vztah,
54
kdy by ideální podoba vykazovala aktivní spoluúčast na tom, jak budou vybrané peníze investovány a využity. V tomto smyslu jsou již patrné první vlaštovky nového přístupu, kdy se těší vysoké oblibě veřejná připomínková řízení k územním plánům, ke kterým se vyjadřuje velké množství občanů. Právě tím se nabízí praktické uplatnění konceptu, který si klade za cíl spolupracovat více s občany a nechat je participovat na rozhodování. Spokojen musí být jak občan poskytující financování, tak státní aparát poskytující za toto financování služby. E-government byl vymezen jako praktická proměna běžně užívaných nástrojů veřejné správy směrem k elektronické budoucnosti. E-governance pak zajišťuje skutečnou přidanou hodnotu pro občany za využití e-governmentu. Ve všech strukturách státní správy musejí být proto implementovány potřeby občana, aby se stal samotným centrem dění. Veřejná zakázka reprezentuje prosté zabezpečení statků. S přidáním e-governance se informační hodnota navýší o přesném informování, za co jsou peníze lidu vydávány, komu a zejména proč. To vše v souladu s vysokou přístupností a bezproblémovým vyhledáváním dle chtěných kritérií. V současné době se daří České republice implementovat konkrétní projekty egovernmentu a nedaří přidat vyšší hodnotu e-governance (dle již uvedených negativních výsledků předchozích snah státu). Zajištění úplné informovanosti (a to nejen v oblasti veřejných zakázek a nejen z informační povinnosti obcí a krajských měst) o tom, co, kdo, proč, jak, za kolik a pro koho stát vykonává v nejlepším smyslu přínosu e-governance ještě potrvá. Již dnes jsou však patrné světlé průniky prvních úspěchů (analyzované úspěchy v podobě datových schránek a konceptu Czech Point). Přínos občana se zároveň rovná přínosem státu v minimalizaci korupčního prostředí a získávání okamžité zpětné vazby, která může přinést cenné poznatky.
55
4 Metodika práce Informace o veřejných zakázkách představují, dle již vymezených skutečností v rámci teoretické části, výchozí předpoklad pro realizaci samotné zakázky. Současná situace v oblasti informování by tak měla inklinovat k využití všech dostupných moderních prostředků, které vedou k zajištění dostatečného obeznámení potenciálního dodavatele se všemi relevantními aspekty budoucího navázání dodavatelského vztahu v dimenzi produktů nebo služeb. Pomocí zpracování teoretické části bylo dosaženo odpovídajícího znalostního aparátu, který nalezne uplatnění v části praktické pro identifikaci současné situace v předmětném zájmu poskytování informací o veřejných zakázkách ze strany krajských měst pro potencionální zájemce. Důležitost informovanosti vyplývá zejména ze samotné podstaty veřejné zakázky jako formy zajišťování veřejných statků pro potřeby obyvatelstva, které nemohou být garantovány jiným možným způsobem, zejména pak formou tržního mechanismu, protože pro zástupce komerčního sektoru není takové poskytování lukrativní. Na výdajové stránce ovšem stojí veřejné prostředky v podobě státního rozpočtu, kterými se platí vzniklé náklady pro zajištění vzájemného vztahu mezi dodavatelem a odběratelem. Požadavek efektivnosti tak stojí na obou stranách. Hlavní praktický přínos realizovaného výzkumu je tak možné shledat v určení aktuálního stavu informování o veřejných zakázkách krajskými městy v komparaci s identifikovaným kontextem moderních teoretických přístupů a pravidel na základě získaného znalostního aparátu. Jako hlavní zorný úhel pohledu bude brán potenciální zájemce o realizaci veřejné zakázky, který stojí ve středu dění jako úhlavní zájem krajského města k získání toho nejpovolanějšího subjektu, který může přinést maximalizaci užitku při výkonu zakázky. K tomu je ovšem zapotřebí myslet právě na jeho informační požadavky a běžný výkon práce s informacemi.
56
Za prostředí výzkumu poslouží konkrétní způsob internetové prezentace jednotlivých zkoumaných krajských měst, které zpravidla uvádějí dvě dimenze informací, a to informace souhrnné o základních parametrech nabídky a informace specifické v rámci zadání, které rozšiřují informační hodnotu.
4.1 Konstrukce výzkumu
4.1.1 Důvody sestavení konstruktu V teoretické části byl věnován prostor i aspektům, které představují zákonné určení chování krajských měst v oblasti informování v návaznosti na konkrétní užití repertoáru veřejných zakázek. Pro naplnění požadavku na koherentní a úplné zpracování však bude uplatněn přístup v souladu s good governance (a dílčími nástroji e-government a egovernance), které chápou zákonné prostředky pouze jako informační minimum, kdy by měla každá organizační jednotka státu klást hlavní důraz na požadavek co nejlepší profilace informačního zabezpečení. Pozornost tak bude věnována nikoliv pouze legislativnímu minimu, ale komplexnímu řešení všech faktorů, které vykazují pro osobu zájemce o veřejnou zakázku významnou důležitost. V rámci vymezených nároků tak nezbytně dochází k nutnosti vypořádat se s vysokým rozsahem informací, které jsou navíc umocněny rozměrem krajských měst jako výzkumné entity. Pro zajištění vysoké výpovědní hodnoty a možnosti přímého porovnání mezi analyzovanými faktory, tak bude využito kvantitativního výzkumu, s realizací kvantifikace zásadních znaků, které slouží v pozici ukazatele úrovně informovanosti. Kvantitativní výzkum vystupuje jako vysoce standardizovaný vědecký výzkum, který se zaměřuje na popis zkoumaných jevů pomocí proměnných znaků sestrojených takovým způsobem, aby byly schopné měřit požadované vlastnosti v konkrétním vyjádření. Získané výsledky jsou posléze interpretovány využitím statistických metod. Uplatněná vědecká metoda při kvantitativním výzkumu vychází z deduktivního uchopení, testování hypotéz a teorie. Zjištěné chování systému je v tomto směru určené 57
faktory a nese očekávatelný charakter. Jako cíl výzkumu stojí popis, explanace a predikce. Zaměření poskytuje úzkou perspektivu definovanou právě testováním vyslovených hypotéz. [36] Transpozice proměnných znaků do číselného vyjádření probíhá měřením nebo škálováním (v určitém rozsahu např. 1 - 5). Oproti kvalitativnímu výzkumu se tak získávají reprezentativnější výsledky z větších souborů dat, které vedou ke kvalitně ověřitelným a srovnatelným výsledkům, avšak za náročnější interpretace.
4.1.2 Konkrétní kritéria zařazená v konstruktu V prostředí této kapitoly bude využit znalostní aparát z teoretické části pro přímou aplikaci do prostředí vlastního výzkumu v definování jednotlivých znaků a jejich kvantifikaci váhy v realizovaném výzkumu. Ohled se tak zaměří na dvě hlavní oblasti informování o veřejných zakázkách ze strany statutárních měst, a to soubor informací souhrnných (jako tzv. „okamžitý informační nárok“, zpravidla situovaný do úvodní oblasti informování prostřednictvím příslušné webové prezentace) a specifikace zadání, kde bude kladen velký důraz na hloubkové upřesnění všech relevantních aspektů zadání. Tabulka 6: Konkrétní kritéria zařazená v konstruktu Souhrnné
Předmět zakázky, rozsah zakázky, dynamické vyhledávání, textový
informace
řetězec, termín uveřejnění, termín podání nabídek, fáze řízení, struktura statická, škálování, dynamický obsah, odpovědná osoba, telefonický kontakt, e-mailový knotakt, online nástroje kontaktu, počet přihlášených, seznam uchazečů, parametry nabídky uchazečů
Specifikace
Systémové a evidenční číslo, přesný popis předmětu, druh zadávacího
zadání
řízení, předpokládaná hodnota, definování, ocenění a řízení, podmínky účasti zájemců, výběrová kritéria, zadávací dokumentace, ostatní dokumenty, naplnění e-government, okamžitá komunikace, naplnění e-governance
Z hlediska struktury informačního zabezpečení vystupují souhrnné informace jako vymezení hlavních znaků konkrétní veřejné zakázky. Konstrukt si tak lze nejlépe 58
představit jako vstupní bránu nebo předpoklad pro následné detailní obeznámení se s faktory nabídky na vysoké rozlišovací úrovni. Potenciální zájemce využívá souhrnných informací pro shledání souladu hlavních profilujících znaků nabídky veřejné zakázky s jeho možnostmi a potřebami. Platí proto nárok na krajská města poskytovat souhrnné informace v co nejvyšší míře přehlednosti a odpovídajícím rozsahu hlavních informací.
Segmentace nabídky Poskytnutá oferta veřejné zakázky nepostačuje sama o sobě jako úplný informační aparát. Je třeba myslet na potenciálního realizátora, který musí být informován již na vstupu o příslušném zařazení veřejné zakázky do určité sféry, která se slučuje s oblastí jeho zájmového směřování k nalezení dodavatelského vztahu. Ve výkonu běžné praxe se lze setkat s vysokým množstvím automatizovaných vyhledávačů veřejných zakázek, které generují pomocí matematických operátorů požadovaný výstup o současném stavu nabídek zakázek na trhu v rozlišení na konkrétní územní oblast nebo právě dle vlastního druhového rozlišení. Uživatel si tak může předem stanovit, jakou poptávkou chce být oslovován v dimenzi rozličných determinujících kategorií dle vlastního uvážení. Služba webových portálů jej pak informuje o naplnění požadavku ve formě výstupu konkrétního souboru nabídek. Je však nutno dodat, že veškeré tyto nástroje se většinou pojí s nutností zpoplatnění. Krajské město tak musí poskytnout odpovídající zařazení veřejné zakázky s užitím kritérií jako základního stavebního kamene následné selekce. Jedná se tak o ideální nárok na implementaci označení selekce dle předmětu zakázky a jejího rozsahu ve finančním vyjádření hodnoty. Ideální případ tak představuje uvedení předmětu i rozsahu zakázky zároveň v kombinaci znaků: Předmět ve formě zakázky na dodávky, služby nebo stavební práce. Rozsah zakázky v podobě malého rozsahu, podlimitního nebo nadlimitního.
59
U rozsahu zakázky přitom může substituovat slovní označení dle zákonné úpravy vyjádření konkrétní hodnoty, pokud je to v daném případu z povahy předmětu a charakteru nabídky možné. Uvedení předmětu i rozsahu je uchopeno jako naplnění úplného informačního zabezpečení s ohodnocením 1, naplnění pouze jednoho znaku (předmět nebo rozsah) nese hodnotu 0,5 a neuvedení ani jednoho znaku 0.
Možnost dynamického vyhledávače Představené parametry segmentace nabídky nemusejí stát v pozici statického užití prostých informací, které jsou uvedeny pouze ve formě textového výstupu. Přidanou hodnotu zastupuje zejména vytvoření dynamického vyhledávače, který je schopen na bázi zadání vstupních dat vygenerovat hledanou podobu dotazu. V praxi se tak lze ideálně setkat s implementovaným rozhraním, ve kterém uživatel může samostatně zvolit pomocí posuvného vyhledávače z třídících znaků (předmět zakázky, rozpočtový limit a další) nebo formou zadání požadovaného klíčového slova. Obě tyto kategorie představují totožnou přidanou hodnotu, proto při jejich zavedení bude faktor hodnocen 1 bodem, při užití základního statického rozhraní 0 body.
Textový řetězec Textový řetězec zastupuje jistou modifikaci běžného vyhledávání, které je k dispozici téměř ve všech podobách současně dostupných internetových stránek. Smyslem je přinést užitek ve formě nalezení příslušného textu v rozsahu veškerých informačních databází, které jsou v kontextu veřejné zakázky obsaženy. Uživatel tak při otevření stránky nabídek veřejných zakázek může zadat konkrétní a specificky hledaný dotaz, který vychází z jeho potřeb a v jistém smyslu identifikuje vyhledávaný záměr (např. položení obkladů, zajištění dodavatelského řetězce na služby).
60
Služba textového řetězce následně projde veškerá zdrojová data na všech úrovních a poskytne výstup ve formě shody s požadovaným atributem. Při implementaci textového řetězce bude faktor ohodnocen 1 bodem, při absenci 0 body.
Termín nabídek a uveřejnění Termín uveřejnění dává informaci o momentu vstupu nabídky do veřejného prostoru, kdy se každý potenciální zájemce může dozvědět o existenci nabídky a ucházet se o jej získání. Zájemce tímto získává nepřímý odhad, jak dlouho se již nabídka nachází v běžném oběhu a může spekulovat, kolik zájemců se vzhledem k charakteru a náročnosti plnění mohlo přihlásit k relevantnímu odhadu možné penetrace veřejné zakázky konkurenčními subjekty, které budou usilovat o získání pro svou potřebu. Termín podávání nabídek lze definovat jako jeden ze základních předpokladů položení validní informovanosti v podobě celého řetězce procesního zajištění informování o veřejných zakázkách. Příjemce musí disponovat vědomostí, do kdy se může ucházet o realizaci zakázky ve formě podání nabídky v odpovídajících předem stanovených parametrech. Z podstaty uvedených skutečností vyplývá pozice termínu uveřejnění jako doplňková, avšak přesto cenná hodnota, zatímco termín pro podání nabídek reprezentuje nezbytný atribut, jehož absence by byla velmi závažnou skutečností. Při uvedení termínu uveřejnění platí přidělená hodnota 0,5 bod (při absenci 0), u termínu podání nabídek 1 bod (při absenci 0).
Uvedení fáze řízení Mohlo by se zdát, že informovanost by se měla dominantně vztahovat na samotný počátek celého procesu, a to ve formě informování o záměru zajistit dodávku produktů nebo služeb formou veřejných zakázek. Jistě se jedná o nejkoncentrovanější požadavek, avšak je třeba myslet na celý řetězec zpracování, kdy vstupuje do informační hodnoty
61
možnost sledovat kompletní průběh v rámci požadavku na transparentnost řízení pro veřejnost v podobě občanů, kteří záměry financují nepřímou cestou veřejných rozpočtů. V případě hypotetického neúspěšného adepta je jistě vhodné implementovat sledování dalšího vývoje zakázky až po její ukončení některou ze zákonných forem. Pro aktivního účastníka řízení se zase nabízí hodnota v podobě okamžité obeznámenosti s momentálním stavem vývoje zakázky. Z tohoto hlediska je vhodné zavést uvedení fáze řízení, ve které se aktuálně zakázka nachází, a to ve formě: Předběžné oznámení. Podávání nabídek. Otevírání obálek. Posouzení kvalifikace. Hodnocení nabídek. Zadání zakázky. Zrušení zadávacího řízení. Ukončeno plnění smlouvy na základě veřejné zakázky. Podávání žádostí o účast. Uvedené faktory stojí na pozici úplného taxativního výčtu fází, kterých může každá veřejná zakázka nabývat. Vstup zajišťuje předběžné oznámení, jehož smysl je možné vystopovat k přípravě potenciálního adepta k vynaložení takové aktivity, která by směřovala k validnímu navýšení možností získat požadovanou zakázku. V dalších fázích se uchazeč dovídá postupný průběh veřejné zakázky až po ukončení ve formě zadání zakázky nebo zrušení zadávacího řízení. V případě zavedení fází bude přičten krajskému městu 1 bod, v případě absence 0 bodů.
62
Struktura nabídky Podoba informačního zabezpečení může sestávat z prosté implementace oznámení v rámci jedné stránky internetové prezentace, kdy jsou veškeré okolnosti uvedeny ve formě rozložení výchozího zdrojového souboru. Zde se nachází polemika v oblasti upřednostnění schématu pro různé jedince, kdy jsou možnosti posouzení značně individuální. Někomu vyhovuje strohé podání informací, které jsou logicky řazeny ve vzájemné návaznosti
prostého
statického
zobrazení.
Někdo
však
oproti
tomu
může
upřednostňovat komplexnější struktury informovanosti, v nichž se může dle vlastního uvážení a momentální informační potřeby volně pohybovat. Nalézt ideální řešení a tím i nejlepší podobu struktury nabídky je tak značně náročným atributem, přičemž je vhodné aplikovat již identifikovaný aparát požadavku na informovanost ve smyslu koherentního a přehledného systému, který by maximalizoval přidanou hodnotu uživatele. Optimální podoba podávání informací by tak měla sestávat z užití kombinace statických aspektů pro uspokojení potřeby přehledného a věcného zobrazení a zároveň dynamických faktorů, které garantují pohyb v rámci hlubších sfér nabídky. V souladu s představenými atributy se tak člení ideální podoba do tří navzájem propojených aspektů: Statické zobrazení hlavních okolností informovanosti o příslušné veřejné zakázce. Zavedení možnosti vyhledávat nebo škálovat prostřednictvím navolených znaků různorodé veličiny podané nabídky. Dynamický pohyb na dalších úrovních informačního zabezpečení v podobě plného informování ve formě samostatných stránek projektu a nebo umístěného souboru se všemi relevantními soubory (např. v podobě .pdf, .rar nebo dalších typů souborů). 63
Pokud budou v rámci konkrétního krajského města zastoupeny veškeré aspekty, pak se bude jednat o dosažení optimálního informování s ohodnocením 1,5 bodů. Při absenci některé z veličin bude vždy odečteno 0,5 bodů. Přitom minimum reprezentuje 0,5 bodů, kdy není možné uvažovat o absenci statického zobrazení jako základního rozměru přístupu.
Kontakt Uvedení kontaktu znamená položení možností pro získání rozšiřujících informací, a to prostřednictvím osobního kontaktování odpovědné osoby. U veřejné zakázky by tak vždy měla být spojena odpovědná osoba, která disponuje schopnosti podat více informací dle specifického požadavku potenciálního zájemce. Nabízí se tak otázka, jaká forma kontaktu reprezentuje ideální řešení informační potřeby. V tomto ohledu je třeba počítat s nezbytným propojením pozice osobního kontaktu v závislosti na stanovišti příslušného zázemí krajského města. V současných informačních podmínkách není problémem ihned zjistit, kde se daný úřad nachází, navíc v běžném propojení stránky nabídky veřejných zakázek s vlastní prezentací krajského města. Avšak moderní trendy v souladu s konceptem good governance obzvláště směřují ke koncentraci informací v rámci jednoho místa. Samozřejmě by bylo kontraproduktivní usilovat o uvádění kompletní adresy s číslem dveří u předmětné nabídky, kdy by nezbytně docházelo naopak k přesycení neadekvátními informacemi z pozice neúnosné a nepotřebné přemíry dat, která je rovněž nechtěným atributem v rozporu s kladenými požadavky na efektivnost. Jako hlavní zdroje kontaktu je tak možné definovat zejména tři možnosti: Uvedení telefonického kontaktu na pevnou linku v rámci pracoviště s funkčností po pracovní dobu nebo mobilního kontaktu pro časově neomezenou komunikaci. Zavedení e-mailového kontaktu v podobě klikatelného odkazu na jméno odpovědné osoby či ve formě samostatně stojící informace. 64
Implementace i jiných modelů, které spadají k užití online komunikačních nástrojů icq nebo možnosti spojení prostřednictvím sociálních sítí. V rámci bodování bude přidělen 0,5 bod za prosté uvedení odpovědné osoby jako základní veličiny. Dalších 0,5 bodu bude získáno za naplnění jedné ze tří aplikovaných možností kontaktu v podobě telefonu, e-mailu nebo online klientů a sociálních sítí. Maximální hodnota tak stojí na pozici 2 body.
Počet přihlášených Každá veřejná zakázka se pohybuje v kontextu tržního mechanismu, kdy se tak účinně vymaňuje z vlivu sektoru veřejného nespojeného s nutností konkurenčního chování a usilování o efektivnost jednání. Účastník však musí reflektovat získané zkušenosti z tržního prostředí a pečlivě zvažovat veškeré nezbytné náklady vynaložené na projevení zájmu o veřejnou zakázku, kdy nelze eliminovat ani časovou náročnost. Na tento faktor působí zejména riziko naplnění daných podmínek jako předpokladů pro účast na výběrovém řízení, kdy však není na žádné úrovni procesního zajištění garantováno získání této zakázky z platformy prostého naplnění definovaných podmínek, které vystupují jako vstupní předpoklad. Zájemci tímto vznikají alternativní náklady obětovaného času, které by mohly být vynaloženy na jinou aktivitu spojenou s realizací zisku. Veřejný sektor musí proto počítat s tím, že čas každého zástupce soukromého sektoru je drahou veličinou, se kterou je třeba odpovídajícím způsobem nakládat. Informování adeptů o počtu přihlášených je schopných na jedné straně zajistit nižší zatížení účastníků, kteří jsou schopní dle prosté číselné informace predikovat míru konkurence a zájem poptávky o přidělení veřejné zakázky. Na druhé straně se tímto přístupem může dosáhnout eliminace těch uživatelů, kteří nedisponují dostatečným 65
sebevědomím obstání v konkurenčním boji a tím pádem je nelze považovat za nejlepší možnou podobu zajištění veřejné zakázky. Zástupci veřejného sektoru by tak měli vždy transformovat počet již přihlášených do uvedení ve vymezené kolonce pro informování účastníků, kdy se jedná o vlastní zájem sektoru veřejného a soukromého dle vymezených intencí. Zároveň tak dochází k realizaci cenné informace o ochotě nabídky tržního mechanismu ve vztahu k různorodým předmětů řešení veřejných zakázek. Implementace počtu přihlášených účastníků bude ohodnocena plným počtem 0,5 bodu jako maxima, absence tohoto faktoru 0 body.
Seznam uchazečů Vyšší informační hodnotu přináší seznam uchazečů, který se vymezuje proti prostému počtu přihlášených obsažením kompletní identifikace přihlášených, kteří se budou ucházet o získání veřejné zakázky s ostatními konkurenty. Obzvláště cenné a transparentní je využití nástroje v propojení s uvedením určitého parametru nabídky cenového řešení, pokud je dodavatel služeb a produktů vybírán na nejčastějším základě nejnižší nákladovosti právě v návaznosti na požadovanou cenu. Přínos se tak uskutečňuje pro krajské město, uživatele i příjemce přínosů veřejné zakázky, kdy každý z těchto subjektů vypracováním a zveřejněním seznamu uchazečů získává efekt dle své zainteresované pozice: Potenciální uchazeč je schopen na základě poskytnuté informační báze zhodnotit svou nabídku v širším kontextu dalších nabídek, kdy může modifikovat jednotlivé prvky pro navýšení pravděpodobnosti získání zakázky v nastolení parametrů výhodnějších pro krajské město oproti nabídkám ostatním. Příjemce veřejných statků v pozici občana a zároveň poskytovatele příjmů do veřejného rozpočtu jako prostředku financování veřejné zakázky získává kompletní přehled o vyslovených možnostech nabídky ze strany zástupců 66
veřejného sektoru, kteří se účastní řízení. Jsou tak položeny základy pro následné vyhodnocení efektivnosti státní správy na podkladu dispozice totožnými informacemi. Krajské město, které tak definuje podmínky pro stanovení vnitřního konkurenčního souboje mezi zájemci, který vede ke vzájemnému snižování zejména nákladové stránky s úsilím získat výhodu. V konečném důsledku na tomto přístupu vydělá právě krajské město, které působí na snižování ceny zakázky a zároveň umožňuje dosažení efektivnosti správným výběrem nejvhodnějšího uchazeče. Uvedený nástroj se samozřejmě nemusí vztahovat výlučně na nákladovou stránku, kdy se však jedná o entitu nejsnáze aplikovatelnou. Uvedení seznamu uchazečů v rámci prezentace veřejné nabídky bude hodnoceno 0,5 bodu, v případě rozšíření o jednotlivé parametry nabídky o dalších 0,5 bodu na celkovou maximální hranici 1 bod.
Specifikace zadání Specifikace zadání vychází z obsažení detailních informací o veřejné zakázce, které si mohou zobrazit vážní zájemci pro zvážení všech relevantních okolností a vytvoření předpokladu pro počátek realizace přistoupení na výběrové řízení nebo jinou zákonnou formu procesní realizace. V reflexi získaných poznatků ze zpracované teoretické části tak vystupuje požadavek na informace o aktuálním průběhu procesů, kterými se zakázky definují, oceňují a řídí a podmínky účasti a stanovení kritérií pro učinění výsledného výběru a hodnocení. Tento repertoár vyplývá přímo z doporučení OECD. V rámci konceptu good governance byl identifikován soubor požadavků na systémové a evidenční číslo veřejné zakázky pro zajištění unikátní identifikace. Rovněž název, druh veřejné zakázky dle užívané kategorizace a přesný popis předmětu. Druh zadávacího řízení, typ podle předpokládané hodnoty a předpokládaná hodnota. Zadávací
67
dokumentace a ostatní dokumenty pro specifikaci nároků a kladených podmínek zakázky. Veškeré tyto aspekty vycházejí z nároku na transparentnost řízení v uchopení prezentace veškerých skutečností, které jsou pro výkon zakázky významného charakteru a měly by tak být svěřeny ve známost zájemci pro učinění validního rozhodnutí a směřování dalších kroků. E-government klad požadavky na využití informačních technologií ku optimalizaci interních procesů k dosažení vyšší úrovně přiblížení se potřebám konečných uživatelů. Elektronická média by tak neměla být využívána jenom pro zajištění interních informací a komunikaci mezi jednotlivými složkami veřejné správy, ale také pro komunikaci s jinými organizacemi, občany a podnikatelskou sférou, kdy se nabízí široký prostor pro uplatnění právě v kontextu veřejných zakázek. Celkové vyhodnocení dosažení přínosů v souladu s principy e-government je však náročnou disciplínou. Požadovaný stav je tak možné sloučit do takové podoby prezentace nabídky, při které je využitím výhradně elektronických prostředků zájemce schopen disponovat veškerými potřebnými informacemi a nemusí se pro další informační zajištění obracet na jiné formy kontaktu např. ve formě osobního styku s vyčleněným úředníkem. Obsažené informace by tak měly poskytovat prostor pro možnost okamžité dispozice všemi aspekty vedoucímu k možnosti následné reakce ve formě podání nabídky dle stanovených podmínek. Svěřením významného rozsahu úkolů do sféry elektronické prezentace informací garantuje krajské město kýžený efekt úspory času směřované k občanům při zajišťování rutinních byrokratických záležitostí. Zajištění jednodušší, rychlejší a přesnější komunikace uvnitř systému státního aparátu. Zvýšení úspory nákladů za poštovné, papír, archivování i příslušný odborný personál. Rychlejší a kontinuální úřadování v přesném procesním zařazení v rámci případu. Rozšíření rozpětí řízení na další zainteresované subjekty i předměty výkonu činnosti. Zkvalitnění a zpříjemnění výkonu veřejné moci s dosažením vyšší transparentnosti. 68
Naplnění těchto kritérií směřuje k uplatnění e-governmentu v celé míře a tím i zároveň k zajištění výkonu good governance v aplikaci na informování o veřejných zakázkách ze strany krajských měst. Právě transformace klasického přístupu na elektronický a multimediální znamená implementaci moderního požadovaného přístupu s realizací kladných efektů. Konkrétně se jedná o implikaci Government to Business (G2B) se zaměřením na soukromý sektor pro zajištění dodávek zboží a služeb za současného odlehčení zátěže rutinních činností a byrokratizace. Smyslem je poskytnout prostředí, které se honosí rychlostí a efektivitou. Online forma s definováním veškerých potřebných náležitostí reprezentuje nákladově úsporný nástroj v souladu s potřebami veřejného i soukromého sektoru. Dotčené požadavky konceptu se soustřeďují zejména kolem rovnoprávnosti listinných a elektronických dokumentů, přiblížení veřejné správy potřebám občanů a zástupců soukromého sektoru. E-governance představuje užší zaměření na koncept pro využívání zdrojů informačních a komunikačních technologií organizace ve smyslu kapitálu, personálu a procedur. Egovernance zajišťuje promítnutí informačních technologií do celé báze struktury veřejného sektoru. Naplnění podstaty je tak navázáno na dispozici takovým přístupovým aparátem, který umožňuje vhodnou komunikaci se zodpovědnou osobou prostřednictvím elektronických prostředků. Dle vymezených skutečností na bázi znalostního aparátu ze zpracování teoretické části je možné přistoupit k vymezení jednotlivých kategorií specifikace zadání s průnikem do oblasti good governance, e-government a e-governance v podobě: Systémové a evidenční číslo zakázky pro unikátní identifikaci. Přesný popis předmětu veřejné zakázky. Druh zadávacího řízení. Stanovení předpokládané hodnoty. Informace o definování, ocenění a řízení veřejných zakázek. Podmínky účasti zájemců. 69
Stanovení kritérií pro učinění výsledného výběru a hodnocení. Zadávací dokumentace. Ostatní dokumenty specifikující nároky a podmínky realizace. Naplnění podstaty e-government splněním všech předchozích kategorií. Možnost okamžité komunikace se zodpovědnou osobou. Naplnění podstaty e-governance splněním všech předchozích kategorií. V rámci obodování získává naplnění každé dílčí kategorie 0,5 bodu. Maximální počet je tak možné získat v hodnotě 6 bodů, představujících maximalizaci vhodného přístupu, který lze sloučit s přístupem ideálním. Systémové a evidenční číslo zakázky pro unikátní identifikaci naplňuje nárok na transparentnost v rámci jedinečného určení zakázky v systému pro následnou komunikaci k věcnému zařazení tématu. Přesný popis předmětu veřejné zakázky vede k jasnému definování podstaty zajištění služby, kdy se nesmí vyskytnout možný rozpor mezi subjektivním vnímáním příjemcem a objektivní realitou, ze které nabídka vychází. Druh zadávacího řízení předznamenává celý rozsah poskytovaných informací v návaznosti na užití jednotlivých typů zadávání ve formě otevřené řízení, užší řízení, jednací řízení s uveřejněním, jednací řízení bez uveřejnění, soutěžní dialog, zjednodušené podlimitní řízení. Stanovení předpokládané hodnoty nelze sloučit s výkonem kategorizace veřejné zakázky v rámci příslušných kategorií ocenění, ale v dimenzi co nejpřesnějšího postihnutí výsledné částky, pokud je takové určení v dané situaci možné a odpovídá charakteru zpracovávané veřejné zakázky. Informace o definování, ocenění a řízení veřejných zakázek naplňují skutkovou podstatu komplexního informačního zabezpečení, které vychází z procesního zajištění průběhu řízení s vazbou na výkonná místa a formu jednotlivých kroků. 70
Podmínky účasti zájemců zastřešují definování podmínek pro přístup jednotlivých uchazečů do řízení s dostatečnou obeznámeností o všech relevantních podmínkách, vystupujících jako předpoklad účasti. Stanovení kritérií pro učinění výsledného výběru a hodnocení vede k zabezpečení transparentnosti během samotného výběru, který musí být učiněn na základě předem známých a zveřejněných kritérií a hodnocení nabídek zájemců. Zadávací dokumentace nevystupuje jako obecně uchopitelná entita, ale vysoce specifický konstrukt individualizovaný pro každou veřejnou zakázku zvlášť. Jako takový bude také posuzován vždy z hlediska specifického přístupu. Ostatní dokumenty specifikující nároky a podmínky realizace jsou v jistém smyslu kategorií dobrovolnou, na kterou se nevztahuje automatický nárok, ale zároveň reprezentuje vhodné zachycení všech dalších relevantních podmínek. Naplnění podstaty e-government splněním všech předchozích kategorií se vztahuje k možnosti považovat daný přístup k informování o veřejných zakázkách za vyhovující podmínkám e-governmentu v naplnění předchozích nároků. Možnost okamžité komunikace se zodpovědnou osobou se úzce propojuje na naplnění podstaty e-governance splněním všech předchozích kategorií s přístupem analogickým s vyhodnocením e-governmentu. Právě okamžitá komunikace stojí v pozici hlavní hodnoty e-governance v kontextu celého konceptu good governance.
71
4.2 Charakter výsledného hodnocení Výsledné hodnocení za jednotlivá krajská města bude vycházet ze sumy ukazatelů, které jsou sestrojeny z identifikovaných skutečností zpracování části teoretické. V jistém smyslu stěžejní ukazatel, který vystupuje v pozici determinantu odpovídajícího a požadovaného charakteru informačního zabezpečení bude reflektován prostřednictvím souboru informací zastřešujících celý okruh informování o veřejných zakázkách. Tabulka 7: Charakter výsledného hodnocení KRAJSKÉ MĚSTO
Slovní komentář
Bodování
Ukazatel 1 Ukazatel 2 Ukazatel 3… ∑ Zdroj: Autor Prezentovaný charakter výsledného hodnocení představuje výstup v podobě sjednocení všech analyzovaných skutečností do praktického a přehledného tabulkového rozhraní, které pomáhá sumarizovat hlavní zjištění z provedeného výzkumu. Každý dílčí atribut bude postoupen ohodnocení formou slovního komentáře a posléze obodování dle již přestavené hodnotící škály. Slovní hodnocení může nabývat rozsahu tří možných variant: Ukazatel naplněn zcela. Ukazatel naplněn částečně. Ukazatel nenaplněn vůbec. První varianta naplnění ukazatele směřuje k udělení celého bodového rozpětí ve vyjádření maxima přípustné hranice. U úplného nenaplnění je uděleno 0 bodů. V případě částečného naplnění se jedná o kategorii, která má zabezpečit reflexi i těžko kvantitativně postihnutelným atributům v posouzení specifických okolností a jejich 72
následného
individuálního
zhodnocení
pro
vysokou
výpovědní
hodnotu
zpracovávaného výzkumu. 4.3 Bodovací škála Bodovací škála je sestavena jako souhrn dílčích vyjádření ukazatelů představených v rámci předchozí kapitoly o konstituci realizovaného výzkumu. Smyslem je poskytnout výsledný soubor hodnot za celý soubor determinovaný výzkumným zájmem. U kategorií souhrnných informací jako vstupního repertoáru informování o veřejných zakázkách je možné dosáhnout maximálně deseti bodů, které reprezentují zcela ideální přístup veřejné správy k informování prostřednictvím příslušného krajského města a jeho vymezeného informačního aparátu. Specifikace zadání ve světle vyšší míry informovanosti do hloubky předmětného problému zajišťuje maximální dosažení šesti bodů, a to rovněž ve vyjádření ideálního přístupu k informovanosti a uplatnění tak potenciálu konceptu Good governance i v prostředí České republiky. Výsledné hodnocení je tak možné na základě představeného aparátu vztáhnout dle bodové hodnoty v podobě: Pro souhrnné informace: 8,5 – 10,0 bodů
=
Vynikající stav podaných souhrnných informací
6,5 – 8,0 bodů
=
Nadprůměrná kvalita souhrnných informací
4,5 – 6,0 bodů
=
Dostačující stav s vhodností dílčích úprav
2,0 – 4,0 bodů
=
Stav vypovídající pouze základní souhrnné
=
Nedostačující souhrnné informace
=
Vynikající
=
Dostačující stav s vhodností dílčích úprav.
informace 0,0 – 1,5 bodů Pro specifikace zadání: 4,5 – 6,0 bodů
stav
plně
v souladu
s Good
governance. 2,5 – 4,0 bodů 0,0 – 2,0 bodů
=
Nedostačující detailní informace o veřejné zakázce
73
Pro celkové hodnocení: 14,5 – 16,0 bodů
=
Vynikající stav plně v souladu s Good governance.
12,5 – 14,0 bodů
=
Chvályhodná úroveň informovanosti.
10,5 – 12,0 bodů
=
Dobrý stav s vhodností dílčích úprav.
8,0 – 10,0 bodů
=
Přijatelný stav, avšak s širokými možnostmi zlepšení.
0,0 – 7,5 bodů
=
Nepřijatelná úroveň informovanosti.
Představený repertoár výzkumu je tak schopný z hlediska kvantitativního uchopení snadné komparace jednotlivých krajských měst a jejich schopnostech informování veřejnosti o veřejných zakázkách mezi sebou navzájem.
5 Výsledky práce V prostředí vlastního výzkumu bude aplikován vymezený výzkumný aparát na zvolená krajská města v uchopení označení pro města, která jsou sídlem některého z krajů České republiky. Rozhodnutí o přiznání statutu krajského města leží na rozhodujících orgánech kraje. Každé krajské město vykazuje vysokou důležitost v prostředí kraje České republiky, který reprezentuje a zároveň zajišťuje naplnění jeho potřeb v dimenzi všech oblastí úkolů státní správy směrem k občanům. Metodika zpracování za jednotlivá krajská města bude vycházet z uchopení vymezeného pojetí kvantitativního výzkumu, kdy bude nejprve věnován ohled analýze každého krajského města separátně s učiněním následného sumarizačního porovnání pro vzájemné vyhodnocení úrovně informovanosti. 5.1 Hlavní město Praha 5.1.1 Charakter sídla Organizační struktura krajského města Prahy je tvořena výkonnou pozicí primátora, zástupce primátora, tajemníka úřadu městské části a ostatními řadovými zaměstnanci. 74
V čele úřadu stojí právě primátor. Samostatná působnost městských částí je vymezena zákonem o hlavním městě Praze a statutem hlavního města Prahy. Graf 1: Struktura výdajů za rok 2014 PRAHA
Zdroj: [37] Vzhledem k velkému rozsahu Prahy jako krajského města a zároveň i města hlavního je vhodné zaměřit pozornost na konkrétní městskou část, která vystupuje jako samostatná správní jednotka s vyčleněním i separátní funkce zajištění veřejných zakázek. Ve struktuře výdajové stránky je evidentní dominantní rozměr čerpání veřejných prostředků na průmyslová a ostatní odvětví hospodářství a výkonu služeb pro obyvatelstvo na místě druhém. Až s vysokým odstupem se umístily kategorie výdajů ostatní.
5.1.2 Prostředí zadávání veřejných zakázek „Pravidla pro zadávání veřejných zakázek Městskou částí Praha 1 (dále jako „pravidla“) jsou vydávána k zajištění povinností Městské části Praha 1 (dále jako „MČ P1“) jako veřejného zadavatele, které vyplývají z ustanovení zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „zákon“), jakož i ze zásad, které tento 75
zákon stanoví pro postup veřejných zadavatelů při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu, a dále k zajištění povinností, které pro MČ P1 vyplývají z ustanovení obecně závazných právních předpisů vydaných k provedení zákona.“ [38] Obrázek 5: Prostředí zadávání veřejných zakázek Prahy 1
Zdroj: Autor na základě [39] V tomto ohledu disponuje Praha 1 jako výzkumná oblast vlastním profilem veřejných zakázek pomocí specializované aplikace „https://zakazky“, kde jsou soustředěny veškeré nabídky zadavatele. Spuštění aplikace se konalo od 19. září 2013 v souladu s vyhláškou č. 133/2012 Sb., o uveřejňování vyhlášení pro účely zákona o veřejných zakázkách. Náležitosti profilu krajské město sestavilo dle stanovených technických podmínek na provoz profilu, a to zejména v ohledu na předávání základních vybraných informací o veřejných zakázkách.
76
5.1.3 Výsledky analýzy zadávání veřejných zakázek Uvedená zjednodušená podoba rozhraní na první pohled implementuje vlastní prostředí, které funguje bez nutné návaznosti na oficiální stránky města. Uživatel tak může přejít pomocí odkazu ihned na portál, který se výlučně zabývá veřejnými zakázkami. Předmět zakázky je identifikován ihned v názvu, který sestává z konkretizace zájmové oblasti. Ihned vedle specifikace předmětu je situován typ zakázky v určení rozsahu. Rovněž je vhodné ocenit vysokou úroveň dynamického vyhledávání, které nabízí kategorie typu zakázky, druhu řízení, odboru, druhu zakázky a dokonce fázi řízení. Samostatně stojí možnost vyhledávání dle textového řetězce. Absentuje ovšem datum zveřejnění nabídky jako směrodatný atribut pro odhad přihlášených účastníků. Ani po rozkliknutí odkazu v podobě zadání zakázky není tento údaj k dispozici, kdy se realizuje pouze datum změny zadání. Termín podání nabídek je obsažen v určení limitu od počátku přijímání přihlášek po ukončení sběru. Dle samotné výchozí struktury prezentace profilu se nabízejí možnosti škálování i dynamického obsahu.
77
Tabulka 8: Souhrnné informace PRAHA 1 PRAHA 1
Slovní komentář
Bodování
Předmět zakázky
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Rozsah zakázky
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Dynamické vyhledávání
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Textový řetězec
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Termín podání nabídek
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Fáze řízení
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Struktura statická
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Škálování
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Dynamický obsah
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Odpovědná osoba
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Telefonický kontakt
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
E-mailový kontakt
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Online nástroje kontaktu
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Počet přihlášených
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Seznam uchazečů
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Termín uveřejnění
Parametry
nabídky
uchazečů ∑ Souhrnných informací
6,0
Zdroj: Autor Velký nedostatek se nachází u uvedení odpovědné osoby, ale i v možnostech kontaktu, kdy je v dominantním počtu aktuálních případů veřejných zakázek přistoupeno pouze k umístění obecného kontaktu na Prahu 1. Zájemce tak nemůže okamžitě kontaktovat odpovědného pracovníka, který není jednoznačně vymezen. U každé zakázky je přednastavena struktura k vyplnění v podobě uchazeče, dodavatele, rozpadu ceny, subdodavatele a souvisejících zakázek. Žádný z těchto prostorů však nebyl dosud využit, kdy se nelze dozvědět o momentálním počtu přihlášených, seznamu
78
uchazečů ani parametrech nabídky uchazečů. Celkově tak Praha 1 využívá možnosti informování na souhrnné úrovni 60 %. Následně bude zaměřena pozornost na specifikaci zadání z pohledu poskytnutí všech nezbytných detailních informací o veřejné zakázce. Systémové a identifikační číslo je uvedeno v podobě identifikátoru veřejné zakázky a evidenčního čísla v modelu: Identifikátor veřejné zakázky:
P14V00000160.
Evidenční číslo:
160/14/VZMR.
Evidenční číslo veřejné zakázky: Ve věstníku veřejných zakázek. Dochází tak k naplnění ukazatele v míře navíc přesahující běžné nároky. Přesný popis předmětu je definován v podobě přiloženého návrhu smlouvy a zároveň v doprovodné dokumentaci, pokud je u předmětu nezbytná, kdy dochází k nezaměnitelnému postihnutí specifikace dle jednotlivých dílčích atributů pro informování potencionálního zájemce o nezbytných složkách navazujícího plnění. Rovněž je implementováno obeznámení s druhem zadávacího řízení. Předpokládaná hodnota je ve většině případů definována ve formě příslušné části návrhu smlouvy nebo pomocí vlastního dokumentu ve formulaci celkové výše bez DPH a s daní z přidané hodnoty dle příslušné taxy. U mnoha zakázek lze dohledat stanovení hodnoty v rámci korunových položek. Definování, ocenění a řízení směřuje k funkčním místům, která jsou rovněž aplikována do smlouvy v podobě osoby odpovědné za zajištění vlastního procesu následné realizace zakázky ve smyslu řízení projektu.
79
Tabulka 9: Specifikace zadání PRAHA 1 KRAJSKÉ MĚSTO
Slovní komentář
Systémové a evidenční číslo
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Přesný popis předmětu
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Druh zadávacího řízení
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Předpokládaná hodnota
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Definování, ocenění a řízení
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Ukazatel naplněn částečně
0,25
Výběrová kritéria
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Zadávací dokumentace
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Ostatní dokumenty
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Naplnění e-government
Ukazatel naplněn částečně
0,44
Okamžitá komunikace
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Naplnění e-governance
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Podmínky účasti zájemců
Bodování
∑ Specifikace zadání
4,69
Zdroj: Autor Podmínky účasti zájemců jsou ideálně definovány ve formě výzvy k podání nabídek, která obsahuje všechny nezbytné informace. Užití tohoto nástroje je však spíše nahodilé u vybraných zakázek. Ukazatel tak byl naplněn částečně. „Jménem veřejného zadavatele, Městské části Praha 1, se sídlem Vodičkova 681/18, 115 68 Praha 1, IČ: 00063410, si Vás tímto ve smyslu § 38 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v platném znění (dále jen „ZVZ“) dovoluji vyzvat k podání nabídky a prokázání kvalifikace ve zjednodušeném podlimitním řízení o zadání veřejné zakázky.“ [39] Výběrová kritéria se vztahují k definování systému hodnocení, který většinou sestává z uplatnění faktoru ceny jako hlavního zájmu o dosažení nákladové minimalizace. Na vyšší rozlišovací úrovni se lze setkat s transparentním postihnutím hodnocení dle definovaného matematického aparátu pro získání výsledné hodnoty.
80
Obrázek 6: Systém hodnocení nabídek
Zdroj: Vlastní zpracování autora na základě [39] Zadávací dokumentace bývá obsažena u relevantních předmětů plnění zakázek, kdy není nutné tento institut zavádět např. při pořízení majetku malého rozsahu nebo kancelářského vybavení. Samostatný dokument je situován v případech vysoké složitosti záměru, v opačných případech se lze setkat s formou součásti návrhu smlouvy. Ostatní dokumenty v situacích zvýšeného zájmu o zakázku významně důležitou poskytují široký repertoár datové základny ve formě odůvodnění veřejné zakázky, zobrazení stávající podoby předmětné oblasti, návrhu kupní smlouvy, jakožto i dalších doprovodných instrumentů. Z provedené analýzy je možné definovat naplnění e-government v míře 8 z 9 bodů naplněných zcela a jeden částečně. E-government tak dochází uplatnění v hodnotě 0,47 (dle výpočtu 0,5 * (8,5/9), vzešlého z potřeby zohlednit jinak vysokou úroveň. Okamžitá komunikace ve smyslu užití moderních nástrojů není naplněna vůbec. V drtivé většině případů je identifikován pouze kontakt na osobní pracoviště, telefonický kontakt nebo email. Moderní metody icq, online komunikace nebo prostřednictvím sociálních sítí nejsou využívány a e-governance tak nedochází svého naplnění. V celkovém vyjádření dosahuje oblast specifikace zadání výsledné hodnoty 4,69 z 6 možných bodů. 81
5.1.4 Kvalitativní posouzení sídla výzkumníkem Ve vyjádření 6 bodů za oblast souhrnných informací a 4,69 bodů za specifikaci zadání dosahuje Praha 1 celkového počtu 10,69 bodů, které spadají do stanoveného rozmezí 10,0 až 12,00 bodů, tedy dobrého stavu s vhodností dílčích úprav, které by se měly týkat především: Zavedení termínu uveřejnění do souboru informací o veřejných zakázkách pro poskytnutí
dostatečných
podkladů
k rozhodování
adepta
o
možném
konkurenčním souboji a tím relevantního zvážení všech podstatných okolností. Vymezení odpovědné osoby za plnění veřejné zakázky a zajištění všech souvisejících procesů, jakožto i rozšiřujícího informačního aparátu, pokud je takový vyžadován zájemcem. Uvedení telefonického, e-mailového kontaktu na osobu zodpovědnou za podávání informací a komplexní zabezpečení veškerých aspektů veřejné zakázky. Implementace online nástrojů kontaktů pro možnost okamžitého spojení pro poskytnutí doprovodných informací na bázi individuálního zájmu. Využití přednastavených kolonek pro evidenci seznamu uchazečů, který poskytuje cenné zhodnocení dosavadního prostředí uchazeči. Rozvedení jednotlivých parametrů nabídek ostatních uchazečů, kdy tak může být dosaženo oboustranně výhodného konkurenčního boje mezi adepty s motivací o získání zakázky za užití nástroje co nejvýhodnějších podmínek krajskému městu, které poptává realizaci. Vylepšení profilace kontaktních možností pro osobu, která se zabývá následnou realizací předmětu veřejné zakázky s užitím online nástrojů. 5.2 Krajské město Hradec Králové 5.2.1 Charakter sídla Hradec Králové vystupuje jako krajské město a zároveň město statutární na východě Čech, kdy tvoří hlavní metropoli Královéhradeckého kraje. Jedná se o město univerzitní, kdy zde sídlí Univerzita Hradce Králové i některé fakulty Univerzity Karlovy a Univerzity obrany. V kontextu počtu obyvatelstva se Hradec řadí mezi stotisícová města. 82
Graf 2: Struktura výdajů za rok 2014 HRADEC KRÁLOVÉ
Zdroj: [40] Jak je vidno z grafického vyjádření struktury výdajů, tak Hradec Králové mnohem větší objem prostředků než např. již analyzovaná Praha 1 směřuje do zabezpečení služeb pro obyvatelstvo, kdy tento rozměr tvoří více než 50 % všech výdajů v objemu 1,127.704 tis. Kč. Na druhém místě stojí průmyslová a ostatní odvětví hospodářství, jakožto i všeobecná veřejná správa a služby. Ostatní složky výdajů je možné definovat jako minoritní svým podílem na rozpočtových výdajích města.
5.2.2 Prostředí zadávání veřejných zakázek „Magistrát města tvoří primátor, náměstci primátora, tajemnice magistrátu města a zaměstnanci zařazení do magistrátu. V čele magistrátu je primátor města. Tajemnice magistrátu je statutárním orgánem magistrátu v pracovně právních vztazích se zaměstnanci zařazenými do magistrátu a odpovídá primátorovi za plnění úkolů uložených magistrátu v samostatné a přenesené působnosti. Veškeré informace o zadávacích řízeních na veřejné zakázky, vč. zadávacích řízení na veřejné zakázky malého rozsahu, s výjimkou 83
veřejných zakázek malého rozsahu zadávaných na elektronickém tržišti, která byla zahájena po 13. 1. 2014, jsou k dispozici na profilu zadavatele.“ [41] Zmíněný profil zadavatele směřuje k dvojímu uchopení informování o veřejných zakázkách, kdy identifikovaný soubor informačního zabezpečení tvoří umístění v rámci vlastního profilu webových stránek, zatímco veškerý souhrn zadávaných veřejných zakázek je možné dohledat v prostředí externího serveru v pojetí: Vlastní
prezentace
zakázek:
http://www.hradeckralove.org/urad/verejne-
zakazky˃. Externí profil zadavatele: https://zakazky.mmhk.cz/veza-profile/˃. Obrázek 7: Prostředí informování o veřejných zakázkách
Zdroj: Autora na základě [42] Ve vyhodnocení tak bude pro úplnost věnován prostor oběma entitám z hlediska zhodnocení kvality informační platformy. Předmět zakázky je uveden hned za datem zveřejnění, které tvoří řadící kritérium s předností nejnovějších nabídek. Realizuje se přitom snaha o co nejvěrnější postihnutí všech hlavních okolností.
84
5.2.3 Výsledky analýzy zadávání veřejných zakázek Rozsah zakázky vystupuje v identifikaci rozsahu i druhu řízení, kterému daná veřejná zakázka podléhá. Dynamické vyhledávání podle jednotlivých atributů není možné, přičemž portál nabízí pouze statické zobrazení aktuálních nabídek bez hlubší reflexe uživatelského přizpůsobení pouze na požadovaný rozsah. Přitom je možné vyhledávat výlučně na bázi identifikace textového řetězce. Termín uveřejnění je situován, kdy představuje hlavní řadící kritérium, jak již bylo zmíněno. Termín podání nabídek nese formát konkrétního dne i hodiny. Je třeba přisoudit i půl bodu navíc za poskytnutí současné informace o termínu otevření obálek s nabídkami. Fáze řízení je postihnuta s vymezením ve formátu např. „hodnocení nabídek – posuzování kvalifikace“, kdy tak uchazeč získává kompletní přehled o procesním zajištění zakázky od počátku po ukončení řízení. Statická struktura vychází ze samotné podoby webové prezentace, kdy nedochází k implementaci jakýchkoliv dynamických atributů. Není tak možná přítomnost škálování s velmi omezenými možnostmi vyhledávání. Odpovědná osoba je uvedena s následnou možností kontaktu prostřednictvím telefonického
spojení
a
e-mailu.
Ostatní
možnosti
online
nástrojů
nejsou
zakomponovány do běžného využití v rámci nabídky adeptům. Počet přihlášených se neuvádí v číselném vyjádření, kdy je však k dispozici kompletní identifikace zájemců v podobě seznamu uchazečů ve formě: „DEFIO s.r.o., Třebosice 15, 530 02 Pardubice, IČ: 27526551 L. A. Bernkop 1883, a.s., Lidická 717/75, 602 00 Brno, IČ: 26309165 Jaromír Mareš, Cyrilometodějská 1, 674 01 Třebíč, IČ: 13074237 QUERCUS NÁBYTEK s.r.o., Pasecká 2374, 760 01 Zlín, IČ: 47917601 Václav Kuběna, Havlíčkova 8, 674 01 Třebíč, IČ: 478921237 Pyralis s.r.o., 17. Listopadu 237, 530 02 Pardubice, IČ: 27559106…“ [43] 85
Tabulka 10: Souhrnné informace Hradec Králové KRAJSKÉ MĚSTO
Slovní komentář
Bodování
Předmět zakázky
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Rozsah zakázky
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
Textový řetězec
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Termín uveřejnění
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Termín podání nabídek
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Fáze řízení
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Struktura statická
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Škálování
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
Dynamický obsah
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
Odpovědná osoba
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Telefonický kontakt
Ukazatel naplněn zcela
0,5
E-mailový kontakt
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Online nástroje kontaktu
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
Počet přihlášených
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
Dynamické vyhledávání
Seznam uchazečů Parametry
nabídky
uchazečů ∑ Souhrnných informací
6,0
Zdroj: Autor Absentuje však vymezení parametrů jednotlivých nabídek, které by se blíže zaměřily na kvantifikaci hlavních znaků s přínosem v možnosti okamžité komparace se zvažovanou nabídkou vlastní. V celkovém vyhodnocení je za oblast souhrnných informací dosaženo hodnoty 6 bodů z celkových 10 možných. Ve specifikaci zadání figuruje systémové i evidenční číslo zadavatele pro přesné postihnutí unikátní veřejné zakázky kvůli eliminaci nebezpečí záměny. Přesný popis předmětu vychází ze samotného vymezení veřejné zakázky, jakožto i obsahu ve
86
sdílených dokumentech, které konkretizují rozsah, kvalitu a množství ve vztahu k přesnému definování předmětu. Druh zadávacího řízení je rovněž zcela naplněn. Předpokládaná hodnota se uvádí do co nejpřesnější výše, v případě zakázek většího rozsahu a položení výběrových kritérií na bázi srovnání právě cenové nabídky se jedná o vymezení v rámci celých tisíců. Uchazeč tak disponuje dostatečnými vstupními informacemi o celkovém objemu nabídky. Tabulka 11: Specifikace zadání Hradec Králové KRAJSKÉ MĚSTO
Slovní komentář
Systémové a evidenční číslo
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Přesný popis předmětu
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Druh zadávacího řízení
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Předpokládaná hodnota
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Definování, ocenění a řízení
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Podmínky účasti zájemců
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Výběrová kritéria
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Zadávací dokumentace
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Ostatní dokumenty
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Naplnění e-government
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Okamžitá komunikace
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
Naplnění e-governance
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
∑ Specifikace zadání
Bodování
5,0
Zdroj: Autor „Základním hodnotícím kritériem je nejnižší nabídková cena. Jako nejvýhodnější bude vybrána nabídka uchazeče, která bude obsahovat nejnižší cenu bez DPH. Nabídky se podávají osobně nebo doporučeně poštou v uzavřených obálkách označených názvem veřejné zakázky, opatřených na uzavření razítkem, případně podpisem uchazeče, je-li fyzickou osobou, či jeho statutárního zástupce, je-li právnickou osobou. Nabídky budou přijímány osobně v podatelně Magistrátu města Hradec Králové v pracovní dny až do konce lhůty pro podání nabídek, tj. do 21. 01. 2014 do 12:00 hodin.“ [44]
87
Definování, ocenění a řízení se honosí komplexním zabezpečením, jakožto jsou i splněny nároky kladené na podmínky účasti zájemců se stanovením omezujících kvalifikačních předpokladů a podmínek účasti s výběrovými kritérii. Zadávací dokumentace je obsažena s častou realizací doprovodných ostatních dokumentů, které tvoří hlavní rozsah cenové nabídky, katalogu upřesnění, čestného prohlášení o splnění základních kvalifikačních předpokladů a výzvy k podání nabídek. Kromě telefonického a e-mailového kontaktu není implementován žádný rozšiřující prvek, který by znamenal podklad online komunikace pro bezkonkurenční rychlost vznesení dotazu o další informace a následné uspokojení získanou zpětnou vazbou.
5.2.4 Kvalitativní posouzení sídla výzkumníkem Oproti příkladnému naplnění e-governmentu hodnému pochvaly tak vystupuje nedostatečná úroveň moderních nástrojů komunikace se slabou stránkou v egovernance. Při dosažení 5,0 bodů za specifikaci zadání a 6,0 bodů za souhrnné informace je tak možné vyhodnotit získaný souhrn 11 bodů jako dobrý stav s vhodností dílčích úprav pro zlepšení situace informování, které by se měly týkat především: Zavedení dynamického vyhledávání do prostorů vlastní webové prezentace veřejných zakázek pro možnost specifického zadávání dotazů a výběru z předvolené nabídky. Přidání varianty škálování pro zobrazení výsledků dle požadovaných ukazatelů v následném seřazení se současnou implementací dynamického obsahu jako vyšší hodnotou výchozího statického aparátu. Uvedení online nástrojů kontaktu na osobu odpovědnou za správu procesu zajištění veřejných zakázek. Zavedení přehledu o počtu přihlášených uživatelů, který by segmentoval dle číselného vyjádření jednotlivé zakázky. Definování specifických parametrů nabídek uchazečů, pokud je to v rámci konkrétního zhodnocení podaných nabídek dané zakázky možné.
88
Vylepšení nabízeného repertoáru komunikačních aspektů, které se v současné době týkají pouze nezbytného základního objemu uvedení telefonického kontaktu a e-mailového spojení.
5.3 Krajské město Brno 5.3.1 Charakter sídla Brno vystupuje v pozici krajského města Jihomoravského kraje a zároveň města statutárního. Svou rozlohou a počtem obyvatel se řadí jako druhé největší město České republiky. V rámci systému informování o veřejných zakázkách se realizuje svěření působnosti na dílčí městské části, které jsou poté povinny zajistit dostupnost informací vlastní činností. Graf 3: Struktura výdajů za rok 2014 BRNO
Zdroj: [45] Ze struktury výdajů je možné vyčlenit zejména tři dominantní sektory, do kterých proudí hlavní objem z výdajové strany rozpočtu. Jedná se o všeobecnou veřejnou správu a služby, průmyslová a ostatní odvětví hospodářství a služby pro obyvatelstvo na prvním místě ve zhodnocení celkové výše přidělených prostředků. Pouze minimální 89
podíl je pak ukrojen oblastmi bezpečnosti státu a právní ochrany, zemědělství, lesní hospodářství a rybářství.
5.3.2 Prostředí zadávání veřejných zakázek V prostředí výzkumu tak bude tvořit výzkumný vzorek část Brno – střed, která reprezentuje samotné jádro krajského města se snahou o vedení informovanosti formou příkladného zpracování ostatním městským částem. „Podle zákona o obcích č. 128/2000 Sb. je Brno statutárním městem. Člení se na 29 městských částí. Nejvyšším orgánem samostatné působnosti je zastupitelstvo města a v městských částech zastupitelstva městských částí. Výkonným orgánem v oblasti samostatné působnosti na úrovni města je jedenáctičlenná Rada města Brna v čele s primátorem a jeho náměstky. Nadřízeným všech pracovníků Magistrátu města Brna je tajemník MMB, který plní funkci statutárního orgánu zaměstnavatele dle zvláštních předpisů. Řízení Magistrátu města Brna je rozděleno do 5 úseků. Vedoucí úseků řídí přidělené odbory.„ [46]
Obrázek 8: Prostředí informování o veřejných zakázkách
Zdroj: Autor na základě [47]
5.3.3 Výsledky analýzy zadávání veřejných zakázek Inzerce veřejných zakázek je vymezena v podobě vlastní webové prezentace, která funguje bez přímé návaznosti na vlastní stránky krajského města. Předmět zakázky tvoří 90
ihned první specifikaci, kdy následuje typ podle předpokládané hodnoty a identifikace fáze zadávacího řízení, jakožto počátek běhu lhůt. Tabulka 12: Souhrnné informace Brno KRAJSKÉ MĚSTO
Slovní komentář
Bodování
Předmět zakázky
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Rozsah zakázky
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Dynamické vyhledávání
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Textový řetězec
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Termín uveřejnění
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Termín podání nabídek
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Fáze řízení
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Struktura statická
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Škálování
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Dynamický obsah
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Odpovědná osoba
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Telefonický kontakt
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Online nástroje kontaktu
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Počet přihlášených
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Seznam uchazečů
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
E-mailový kontakt
Parametry
nabídky
uchazečů ∑ Souhrnných informací
4,0
Zdroj: Autor Informování však mnoho ztrácí zejména v oblasti konstrukce vlastních stránek, které jsou výhradně statické bez možnosti jakéhokoli vyhledávání. Uživatel tak dostává k dispozici pouze výchozí zobrazení, kdy jsou jednotlivé zakázky zobrazeny pod sebou dle data termínu podání přihlášek.
91
Obrázek 9: Specifikace zadání Brno
Zdroj: [48] Škálování ani uplatnění dynamického obsahu tak není možné. Odpovědná osoba není zastoupena, kdy je k dispozici pouze obecný odkaz na e-mailovou adresu města a fyzická adresa pro podávání nabídek a kontaktování s žádostí o podání rozšiřujících informací. Není tak možné dohledat telefonický kontakt, ani přistoupit k online nástrojům komunikace. Identifikace dosud přihlášených zájemců není realizována v žádné podobě.
92
Tabulka 13: Specifikace zadání Brno KRAJSKÉ MĚSTO
Slovní komentář
Bodování
Systémové a evidenční číslo
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Přesný popis předmětu
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Druh zadávacího řízení
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Předpokládaná hodnota
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Definování, ocenění a řízení
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Podmínky účasti zájemců
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Výběrová kritéria
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Zadávací dokumentace
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Ostatní dokumenty
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Naplnění e-government
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Okamžitá komunikace
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
Naplnění e-governance
Ukazatel nenaplněn vůbec
0,0
∑ Specifikace zadání
5,0
Zdroj: Autor Specifikace zadání disponuje oběma parametry systémového i evidenčního čísla ve formátu P14V00000090 a 484529. Přesný popis předmětu představuje vysoce kladnou veličinu, kdy se město snaží co nejpřesněji vymezit účel zakázky již v uváděném názvu. Podmínky účasti zájemců, jakožto i výběrová kritéria jsou vymezena ve velmi bohatém repertoáru zadávací dokumentace a ostatních dokumentů, kdy se lze setkat běžně s rozsahem kvalifikační dokumentace, seznamem dokladů ke kvalifikaci, zadávací dokumentací, obchodními podmínkami, krycím listem nabídky a odůvodněním veřejné zakázky. Okamžitá komunikace ovšem není možná na jakékoliv úrovni z již vymezených příčin, proto dochází k naplnění e-governmentu v příkladném pojetí, avšak citelně schází komunikační možnosti, které by rozšířily potenciál i na naplnění e-governance.
93
5.3.4 Kvalitativní posouzení sídla výzkumníkem V celkovém vyhodnocení krajské město Brno ztrácí zejména v oblasti souhrnných informací, kdy statické stránky nejsou schopné poskytnout tolik kýžené efekty moderního pracovního prostředí pro uchazeče. Přitom u specifikace zadání by pouze stačilo implementovat dodatečné nástroje online komunikace a mohlo být dosaženo stavu takřka ideálního. Výsledný počet 9 bodů tak spadá k přijatelnému stavu, avšak s širokými možnostmi zlepšení, a to zejména v oblasti vymezených intencí.
5.4 Krajské město Ostrava 5.4.1 Charakter sídla Krajské město Ostrava tvoří jisté uzavření systému tří největších měst České republiky, které zároveň reprezentují Čechy, Moravu a Slezsko. Ostrava vlastní profil zadavatele veřejných zakázek v podobě externí prezentace na serveru „verejnezakazky.ostrava.cz“. Z výdajové struktury vyplývá téměř totožné rozčlenění směřování výdajů jako u krajského města Brno, kdy dominantní trojici rovněž tvoří služby pro obyvatelstvo s nejvyšším objemem prostředků 3,848.997 tis. Kč. Následuje všeobecná veřejná správa a služby s průmyslovým a ostatním odvětvím hospodářství.
94
Graf 4: Struktura výdajů za rok 2014 OSTRAVA
Zdroj: [49]
5.4.2 Prostředí zadávání veřejných zakázek „Řízení města je dvoustupňové. Na prvním stupni řízení působí zastupitelstvo města, rada města, primátor, Magistrát města Ostravy a Městská policie Ostrava. Na druhém stupni, tedy na úrovni městských obvodů, působí zastupitelstva městských obvodů, rady městských obvodů, starostové a úřady městských obvodů. Dělbu kompetencí mezi orgány města a orgány městských obvodů vymezuje obecně závazná vyhláška města Ostravy č. 11/2000, Statut města Ostravy, ve znění pozdějších změn a doplňků.“ [50]
95
Obrázek 10: Profil zadavatele veřejných zakázek
Zdroj: [51]
5.4.3 Výsledky analýzy zadávání veřejných zakázek Ihned
v čele
stránky
prezentace
nabídek
je
možné
využít
škálování
dle
předdefinovaných třídících znaků veřejných zakázek neukončených, zadaných, zrušených a ukončených. Vyhledávání je rovněž možné prostřednictvím třídících znaků čísla veřejné zakázky a názvu. Kromě těchto předdefinovaných možností je rovněž implementován klasický formát dynamického vyhledávače.
96
Tabulka 14: Souhrnné informace Ostrava KRAJSKÉ MĚSTO
Slovní komentář
Bodování
Předmět zakázky
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Rozsah zakázky
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Dynamické vyhledávání
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Textový řetězec
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Termín uveřejnění
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Termín podání nabídek
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Fáze řízení
Ukazatel naplněn zcela
1,0
Struktura statická
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Škálování
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Dynamický obsah
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Odpovědná osoba
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Telefonický kontakt
Ukazatel naplněn zcela
0,5
E-mailový kontakt
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
Počet přihlášených
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Seznam uchazečů
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Online nástroje kontaktu
Parametry
nabídky
uchazečů ∑ Souhrnných informací
9,5
Zdroj: Autor Předmět zakázky se vymezuje v identifikátoru dle formátu P13V00000068 a evidenčního čísla 351750. U každé zakázky je vyčleněna odpovědná osoba za správu a zodpovídání příslušných rozšiřujících dotazů s uvedením telefonického a e-mailového kontaktu. Velmi příkladný repertoár se pak realizuje u postihnutí současných nabídek, kdy se uchazeč může dozvědět nejenom počet současných zájemců, ale i jejich identifikaci a částku podané nabídky, pokud se jedná o výběrové kritérium na základě nejnižších nákladů.
97
U specifikace zadání je možné identifikovat přesný popis předmětu s určením jednotlivých dílčích atributů. Je vymezen druh zadávacího řízení s přesnými podmínkami účasti i výběrovými kritérii, se kterými se může adept obeznámit před vlastním podáním nabídky. Tabulka 15: Specifikace zadání Ostrava KRAJSKÉ MĚSTO
Slovní komentář
Systémové a evidenční číslo
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Přesný popis předmětu
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Druh zadávacího řízení
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Předpokládaná hodnota
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Definování, ocenění a řízení
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Podmínky účasti zájemců
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Výběrová kritéria
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Zadávací dokumentace
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Ostatní dokumenty
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Naplnění e-government
Ukazatel naplněn zcela
0,5
Okamžitá komunikace
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
Naplnění e-governance
Ukazatel není naplněn vůbec
0,0
∑ Specifikace zadání
Bodování
5,0
Zdroj: Autor Dokumentové zázemí je velmi bohaté s umístěním elektronické podoby zprávy zadavatele, návrhu smlouvy, dodatečných informací, zadávací dokumentací a přílohami. Rozsah zakázky se uvádí v celých tisících v podobě předpokládané hodnoty. Opět však absentuje okamžitá komunikace pomocí různorodých možností online rozhraní, kdy do hodnocení vstupuje pouze telefonická a e-mailová komunikace jako v jistém smyslu nárokované minimum.
98
5.4.4 Kvalitativní posouzení sídla výzkumníkem Celkových 14,5 bodů směřuje k naplnění vynikajícího stavu plně v souladu s Good governance, kdy postačuje k dosažení maxima pouze implementovat několik málo zlepšení v podobě: Online nástroje kontaktu pro okamžitou komunikaci se správcem zakázky z pozice poskytovatele informací. Zavedení možnosti komunikace prostřednictvím rovněž online rozhraní s osobou zadavatele nebo odpovědným subjektem za následnou vlastní realizaci veřejné zakázky ze strany krajského města.
99
6 Diskuse Na základě vlastní analýzy byl získán dostatečný repertoár informací o informování o veřejných zakázkách krajskými městy a je tak možné přistoupit na realizaci zhodnocení dosažené úrovně tuzemské veřejné správy v komparaci se získanou znalostní bází o moderních nárocích na informování.
6.1 Hlavní zjištění a ověření hypotéz U ověření hypotéz může nastat výhradně dvojí situace, kdy na jedné straně stojí potvrzení příslušného tvrzení a na straně druhé zamítnutí z podkladu zjištěné situace opačné, než v očekávaných premisách. H1: V úrovni poskytování informací o veřejných zakázkách se nevyskytují významné rozdíly mezi krajskými městy, tudíž nebude znatelná odchylka v celkových hodnocení jednotlivých měst. Významný rozdíl je možné definovat jako takový, při kterém dochází ke vzájemné odchylce. O autorem určený významný rozdíl se jedná, pokud je odchylka vyšší než jedna čtvrtina celkové hodnoty maxima ukazatele. Takový rozdíl lze identifikovat mezi Krajskými městy Brno a Ostrava, které se vzájemně liší o 5,5 bodu, které tvoří v relevantním vyjádření 34,38 %, tedy více než třetinu. Z této příčiny je možné hypotézu zamítnout s určením stavu, kdy dle získaných výsledků vlastní analýzy se vyskytují významné rozdíly mezi úrovní poskytování informací o veřejných zakázkách mezi jednotlivými krajskými městy. H2: Celkové skóre ukazatele souhrnné informace o veřejných zakázkách se bude pohybovat mezi průměrem, za který autor považuje 5 bodů a maximem hodnot, maximální hodnota je pak 10.
100
Průměrná hodnota je tedy vyjádřena jako 5 bodů, které tvoří předěl mezi úrovní dostatečnou a nedostatečnou. Praha, Ostrava a Hradec Králové se pohybují nad touto hranicí, Brno však této hranice nedosáhlo, je tak možné zamítnout hypotézu o pohybu ukazatele mezi průměrem a maximem hodnoty. H3: Celkové skóre ukazatele specifikace zadání o veřejných zakázkách se bude pohybovat mezi průměrem, za který autor považuje 3 body a maximem hodnot, maximální hodnota je pak 6. Průměrná hodnota je tedy vyjádřena jako 6 bodů, které tvoří předěl mezi úrovní dostatečnou a nedostatečnou. Všechna analyzovaná krajská města se pohybují nad touto hranicí, kdy je tak možné potvrdit hypotézu o pohybu ukazatele mezi průměrem a maximem hodnoty. H4: U žádného z krajských měst úroveň poskytování informací nespadá do kategorie nedostatečná nebo podprůměrná a ve výzkumu nedosáhli méně než je autorem určený průměr a to konkrétně 8 bodů. Praha, Hradec Králové, Brno i Ostrava dosahují hodnot, které spadají k minimálně dostatečné úrovni poskytování informačního zabezpečení o veřejných zakázkách, a proto může být i tato hypotéza pokládána za potvrzenou.
6.2 Komparace krajských měst U jednotlivých krajských měst se vyskytuje značně dynamické pojetí přístupu k informování, kdy se realizují významné rozdíly. Nejpříznivějšímu přístupu se těší Ostrava, která se přibližuje hodnotě maximální
101
Tabulka 16: Detailní komparace krajských měst
Zdroj: Autor
Praha Hradec Králové Brno Ostrava Předmět zakázky
0,5
0,5
0,5
0,5
Rozsah zakázky
0,5
0,5
0,5
0,5
Dynamické vyhledávání
1,0
0,0
0,0
1,0
Textový řetězec
1,0
1,0
0,0
1,0
Termín uveřejnění
0,0
0,5
0,5
0,5
Termín podání nabídek
0,5
1,0
0,5
0,5
Fáze řízení
1,0
1,0
1,0
1,0
Struktura statická
0,5
0,5
0,5
0,5
Škálování
0,5
0,0
0,0
0,5
Dynamický obsah
0,5
0,0
0,0
0,5
Odpovědná osoba
0,0
0,5
0,0
0,5
Telefonický kontakt
0,0
0,5
0,0
0,5
E-mailový kontakt
0,0
0,5
0,5
0,5
Online nástroje kontaktu
0,0
0,0
0,0
0,0
Počet přihlášených
0,0
0,0
0,0
0,5
Seznam uchazečů
0,0
0,5
0,0
0,5
Parametry nabídky uchazečů
0,0
0,0
0,0
0,5
Systémové a evidenční číslo
0,5
0,5
0,5
0,5
Přesný popis předmětu
0,5
0,5
0,5
0,5
Druh zadávacího řízení
0,5
0,5
0,5
0,5
Předpokládaná hodnota
0,5
0,5
0,5
0,5
Definování, ocenění a řízení
0,5
0,5
0,5
0,5
Podmínky účasti zájemců
0,25
0,5
0,5
0,5
Výběrová kritéria
0,5
0,5
0,5
0,5
Zadávací dokumentace
0,5
0,5
0,5
0,5
Ostatní dokumenty
0,5
0,5
0,5
0,5
Naplnění e-government
0,44
0,5
0,5
0,5
Okamžitá komunikace
0,0
0,0
0,0
0,0
Naplnění e-governance
0,0
0,0
0,0
0,0
10,69
11
9
14,5
∑
102
Naopak nejnižší úrovni informovanosti dosahuje Brno, které vykazuje nedostatky především v oblasti souhrnných informací. V těch naopak vyniká právě Ostrava. Na obecné rovině je možné určit několik hlavních aspektů, které směřují ke globálním problémům informovanosti. Tabulka 17: Shrnutí komparace krajských měst Praha Abs.
Hradec Králové
Rel.
Abs.
Rel.
Brno Abs.
Ostrava
Rel.
Abs.
Rel.
SI
6,0
60 %
6,0
60 %
4,0
40 %
9,5
95 %
SZ
4,69
78 %
5,0
83 %
5,0
83 %
5,0
83 %
10,69
67 %
11,0
69 %
9,0
56 %
14,5
91 %
∑
Zdroj: Autor 6.3 Návrhový aparát Návrhový aparát vychází z nápravy jednotlivých faktorů, které je možné považovat za v jistém směru nedostatečné. Adresné možnosti nápravy byly identifikovány u každého krajského města zvlášť, kdy se tak návrhový aparát v rámci této kapitoly zaměří na okolnosti společné celému rozsahu řešené problematiky informovanosti o veřejných zakázkách prostřednictvím krajských měst. Velmi častý problém směřuje ihned k výchozí podobě webového rozhraní, které koncentruje povětšinou pouze výchozí statickou strukturu jako zastoupení jediného aparátu. Uživatel tak často přichází o možnosti dynamického výběru. V tomto ohledu je tak třeba myslet na informační potřebu, která vychází z dispozice výhradně odpovídajícího repertoáru. Zájemce nechce být zahlcen přemírou informací o všech momentálně aktuálních veřejných zakázkách, ale chce se věnovat pouze těm relevantním. Z tohoto motivu by měl být první návrh směřován na implementaci dynamického vyhledávání, textového řetězce a škálování jako základního rozsahu možností. Další důležitý problém směřuje k uvádění odpovědné osoby a příslušných kontaktů pro možnost získání zpětné vazby a poskytnutí dalších informací dle individuální potřeby.
103
V tomto směru se nachází rovněž problém u osoby zastupující subjekt zadavatele v prostředí specifického zadání. U obou osob dochází k závažnému nedostatku často absentujícího uvedení kontaktů, kdy je nejčastěji penetrován e-mail, případně i telefonický kontakt, ale nikdy nedošlo k uplatnění moderních nástrojů v souladu s konceptem e-governance, které by směřovaly k elektronické komunikaci pomocí chatu, icq komunikátoru nebo sociálních sítí. Veřejná správa tímto přístupem stále vytváří bariéru mezi veřejným a soukromým sektorem, kdy se jedná o určitou formu udržování starých přístupů, kdy je břemeno samotného zajištění kontaktu uvaleno na zájemce o veřejnou zakázku. Lze tak usoudit dominantní rozměr návrhového aparátu právě na rozšíření zastoupení běžných komunikačních metod o online nástroje. Častá absence nebo neúplnost se týkala i specifikace dosud přihlášených uživatelů. Krajská města pouze málokdy přistupují ke zveřejňování nabídek jednotlivých účastníků nebo vůbec identifikaci či prostého číselného vyjádření. Přitom právě v tomto aspektu se skrývá zásadní příležitost pro nalezení dodavatele, který by byl schopen v rámci konkurenčního boje nabídnout ty nejvýhodnější podmínky v reflexi ostatních možností. Do budoucna je proto vhodné implementovat do základní informační báze i postihnutí současného stavu nabídky s úplnou identifikací konkrétních parametrů. Obsah těchto informací se tak rovná položení předpokladů užití výhod a pozitivních stránek tržního mechanismu i ve veřejné sféře, kdy tak dochází k přibližování obou entit, což lze vyjádřit jako veskrze kladné směřování, hodné podpory formou návrhu.
104
7 Závěr Předmětem tohoto textu byly informace o veřejných zakázkách poskytovaných krajskými městy. Cíl pak představovala identifikace současné situace v oblasti poskytování informací o veřejných zakázkách ze strany obce, konkrétně pak krajských měst. V souladu se stanoveným cílem byl nejprve věnován prostor veřejným zakázkám jako úhlavnímu středobodu problematiky s definováním samotného pojmu, vymezením právní úpravy, požadavků na informovanost, jakožto i běžné praxe a novými trendy v předmětné oblasti a reflexe soudobého vývoje. Poté se pozornost zaměřila na good governance, e-government a e-governance z hlediska principů, přínosů a rizik, nástrojů a možností implementace v podmínkách České republiky. Právě využití informačních a komunikačních technologií stojí v centru zájmu o maximalizaci informovanosti konečného účastníka, která vytváří potenciál pro renovaci veřejného sektoru a snížení byrokracie za současného přiblížení se informačním potřebám občanů a zajištění časové i nákladové úspory. Požadavek efektivnosti stojí na obou stranách. Uživatelů i veřejného sektoru, který využívá peněžních zdrojů od občanů. Za tímto účelem byl realizován výzkum dle předem sestaveného výzkumného aparátu, který se zaměřil na konkrétní krajská města v podobě Prahy, Hradce Králové, Brna a Ostravy. Za prostředí výzkumu posloužil konkrétní způsob internetové prezentace jednotlivých zkoumaných krajských měst, které zpravidla uvádějí dvě dimenze informací, a to informace souhrnné o základních parametrech nabídky a informace specifické v rámci zadání, které rozšiřují informační hodnotu. Na rozdíl od očekávání si ne všechna města vedla dobře, výborné hodnocení by si zasloužila pouze Ostrava. Praha s Hradcem Králové sice dosáhly uspokojivých výsledků, ale snaha o kvalitní informovanost o veřejných zakázkách by měla být u takto velkých měst jistě vyšší, protože hlavní rozdíl mezi soukromými a veřejnými zakázkami je ve výrazech jako odpovědnost, 105
transparentnost, profesionalismus a zdravá konkurence. Proto je velice důležité, aby veřejné zakázky na státní úrovni i v podání krajských měst byli co nejvíce transparentní a informace o nich byly co možná nejdostupnější a nejúplnější. V našem výběru by mělo na poskytování informací nejvíce zapracovat Brno, které by stanovanými kritérii jako jediné neprošlo. A z tohoto důvodu se dá považovat informovanost o veřejných zakázkách ze stran krajských měst za nedostatečnou.[52] Hlavní praktický přínos realizovaného výzkumu je tak možné shledat v určení aktuálního stavu informování o veřejných zakázkách krajskými městy v porovnání s identifikovaným kontextem moderních teoretických přístupů a pravidel na základě získaného znalostního aparátu. Dle uvedených skutečností a vlastního zpracování je tak nezbytné považovat stanovený cíl za naplněný.
106
Seznam použitých zdrojů [1] [2]
PSTRUŽINA, K.: Atlas filosofie vědy. [online]. 2010 [cit. 2015-07-14]. Dostupné z: ˃http://nb.vse.cz/kfil/win/atlas1/atlas3.htm˃. VANEROVÁ, E., FRIČOVÁ, J.: Město Jablonec. [online]. 2014 [cit 2015-7-15]. Dostupné z: http://www.mestojablonec.cz/cs/samosprava/zastupitelstvo/2014/zastupitelst vo-23-01-2014/zapis-23-01-2014.html
[3]
PAVEL, J.: PPP projekty v České republice – šance nebo riziko? Implementace PPP projektů v České republice a její rizika. 1. vyd. Praha: Nakladatelství Transparency International ČR. 2007. 134 str. ISBN: 978-86131-67-10-1, str. 28.
[4]
OCHRANA, F.: Veřejné zakázky. 1. vyd. Praha: Nakladatelství Ekopress, s. r. o. 2004. 173 str. ISBN: 978-80-86119-79-3, str. 10.
[5]
ČESKÁ NÁRODNÍ BANKA.: Členění zakázek dle hodnoty. [online]. 2014 [cit. 201406-01].
Dostupné
z:
http://www.cnb.cz/cs/dulezite/verejne_zakazky/cleneni_zakazek_podle_hodnot y/index.html [6]
JURČÍK, R.: Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU. 1. vyd. Praha: C.H. Beck. 2007. 572 str. ISBN: 978-80-7179-575-9, str. 86.
[7]
ŠEDIVÝ, V.: Veřejné zakázky v praxi. 1. vyd. Ostrava: Sagit. 1996. 190 str. ISBN: 978-80-85789-98-1, str. 14.
[8]
ČESKO: Předpis č. 137/2006 Sb., zákon o veřejných zakázkách. [online]. 2014 [cit. 2014-05-23]. Dostupné také z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2006-137
[9]
MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ.: Veřejné zakázky. [online]. 2013 [cit. 201406-01]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Verejne-zakazky-a-PPP
[10]
OCHRANA, F., MAAYTOVÁ, A.: Východiska pro vytváření transparentního a nekorupčního systému zadávání veřejných zakázek. In: Journal of Economics. Bratislava: Slovak Academic Press. 2012, č. 7, s. 732-745. ISSN: 0013-3035, s. 735.
[11]
KRUTÁK, T., KRUTÁKOVÁ, L.: Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. 2. aktualiz. vyd. Olomouc: ANAG. 2013. 639 str. ISBN: 978-80-7263-7782, str. 30. 107
[12]
TRANSPARENCY INTERNATIONAL.: Transparentnost veřejných zakázek se znovu rapidně sníží. [online]. 2013 [cit. 2014-06-06]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/transparentnost-verejnych-zakazek-znovurapidne-snizi/
[13]
OECD. OECD Principles for integrity in Public Procurement. [online]. 2014 [cit. 2015-05-23]. Dostupné z: http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf
[14]
EVROPSKÁ KOMISE.: Public procurement. [online]. 2013 [cit 2014-06-01]. Dostupné
z:
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm [15]
VEŘEJNÉ ZAKÁZKY.: Statistický přehled veřejných zakázek. [online]. 2014 [cit. 2014-06-01]. Dostupné z: http://www.portal-vz.cz/cs/Informacni-systemy-aelektronicke-vzdelavani/Information-System-on-Public-Contracts/StatisticalOutputs-on-Public-Contracts/Souhrnny-statisticky-prehled-verejnych-zakazek
[16]
INTEGROVANÝ PORTÁL VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK.: Statistický výstup. [online]. 2014 [cit. 2014-06-06]. Dostupné z: http://www.isvz.cz/ISVZ/Podpora/ISVZ.aspx
[17]
ŠPALEK, J.: Veřejné statky: Teorie a experiment. 1. vyd. Praha: C. H. Beck. 2011. 224 str. ISBN: 978-80-7400-353-0, str. 28.
[18]
HAMPL, M.: Trojí přístup k veřejným statkům. [online]. 2013 [cit 2014-06-06]. Dostupné z: http://www.financeauver.org
[19]
KINCL, J., TESAŘ, M., FETTERS, T., SLAVÍK, J.: PPP versus veřejná zakázka. [online]. 2013 [cit 2014-06-06]. Dostupné z: http://www.asociaceppp.cz/content/o_ppp/dokumenty_ppp/sektorove_studie/f iles/ppp_versus_verejna_zakazka.pdf
[20]
THE NATIONAL COUNCIL FOR PPP: Public Private Partnership Defined. [online]. 2013 [cit 2014-06-06]. Dostupné z: http://ncppp.org/howpart/index.shtml#define/
[21]
LEHMANNOVÁ, Z a kol.: Aktuální otázky globalizace. 1. vyd. Praha: Oeconomica. 2003. 408 str. ISBN: 978-80-245-0621-1.
[22]
CIHELKOVÁ, E. a kol.: Měnící se uspořádání světa a nové formy vládnutí. 1. vyd. Praha: Oeconomica. 2011. 261 str. ISBN: 978-80-245-177-6.
108
[23]
REKTOŘÍK, J.: Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. 2. aktualiz. vyd. Praha: Ekopress. 2007. 309 str. ISBN: 978-80-8692-929-3.
[24]
VYMĚTAL, P.: What is good governance about? The roots and the key elements of the concept. 1. vyd. Praha: Oeconomica. 2008. 312 str. ISBN: 978-80-7246-852-1, str. 8.
[25]
WORLD BANK.: Governance: The World Bank's Experience. [online]. 1994 [cit. 2014-06-01]. Dostupné z: http://books.google.cz/books?id=lylQWqEdtrkC&pg=PA1&hl=cs&source=gbs_to c_r&cad=4#v=onepage&q&f=false
[26]
MALDONALDO N.: The World Bank‟ s evolving concept of good governance and its impact on human rights, 1. vyd. University of Bonn. 2010. 305 str. ISBN: 978-807452-832-1, str. 5
[27]
VANÍČEK, Z., a kol.: Právní aspekty eGovernmentu v ČR. 1. vyd. Praha: Linde. 2011. 200 str. ISBN: 978-807-2018-550, str. 11.
[28]
WRIGHT, G., NĚMEC, J.: Management veřejné správy: teorie a praxe : zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. 1. vyd. Praha: Ekopress. 2003. 419 str. ISBN 80-861-1970-X, str. 328.
[29]
MATES, P., SMEJKAL, V.: E-government v českém právu. 1. vyd. Praha: Linde. 2006. 244 str. ISBN: 978-80-720-1614-8, str. 9.
[30]
ŠPAČEK, D.: EGovernment: cíle, trendy a přístupy k jeho hodnocení. 1. vyd. Praha: C. H. Beck. 2012. 258 str. ISBN: 978-807-4002-618, str. 32.
[31]
ŠTĚDROŇ, B. a kol.: Teorie a praxe strategického a manažerského řízení v ICT. 1. vyd. Praha: Kernberg, 2009. 338 str. ISBN: 978-808-7168-134, str. 12.
[32]
PALVIA, S., SHARMA, S.: E-Government and E-Governance: Definitions/Domain Framework and Status around the World. [online]. 2007 [cit. 2014-06-01]. Dostupné z: http://www.iceg.net/2007/books/1/1_369.pdf
[33]
EGOV.: Problém centrálního registru. [online]. 2014 [cit. 2014-06-06]. Dostupné z: http://www.egov.cz/index.php?option=com_content&view=article&id=679:rezo rt-dopravy-piznal-piiny-selhani-a-dlouhotrvajicich-problem-centralnihoregistru-vozidel&catid=2:komentaraapostrehy&Itemid=4
109
[34]
SOCIÁLNÍ KARTA.: O sociální kartě. [online]. 2014 [cit. 2014-06-06]. Dostupné z: http://socialni-karta.eu/
[35]
ŠŤÁHLAVSKÝ, R.: E-government už nestačí, občané chtějí víc. [online]. 2014 [cit. 2014-06-06]. Dostupné z: http://www.parlamentnimagazin.cz/romanstahlavsky-egovernment-uz-nestaci-obcane-chteji-vic/
[36]
VĚSTNÍK VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK.: Online zadávání. [online]. 2014 [cit. 2014-0607].
Dostupné
z:
http://www.vestnikverejnychzakazek.cz/cs/Form/Display/346759 [37]
STÁTNÍ POKLADNA: Monitoring hospodaření. [online]. 2014 [cit. 2014-07-20]. Dostupné z: http://monitor.statnipokladna.cz/2012/obce/detail/00064581
[38]
PRAHA 1: Profil zadavatele veřejných zakázek. [online]. 2014 [cit. 2014-07-20]. Dostupné z: http://www.praha1.cz/cps/verejne-zakazky-profil-zadavatele.html
[39]
ZAKÁZKY PRAHA: Veřejné zakázky Prahy 1. [online]. 2014 [cit. 2014-07-20]. Dostupné z: https://zakazky.praha1.cz/
[40]
STÁTNÍ POKLADNA: Monitoring hospodaření Hradec Králové. [online]. 2014 [cit. 2014-07-30]. Dostupné z: http://monitor.statnipokladna.cz/2012/obce/detail/00268810
[41]
ZAKÁZKY HRADEC KRÁLOVÉ: Veřejné zakázky Hradec Králové. [online]. 2014 [cit. 2014-07-30]. Dostupné z: http://www.hradeckralove.org/urad/verejnezakazky
[42]
ZAKÁZKY VEZA PROFILE: Veřejné zakázky Hradec Králové. [online]. 2014 [cit. 2014-07-30]. Dostupné z: https://zakazky.mmhk.cz/veza-profile/
[43]
HRADEC KRÁLOVÉ: O městě a organizační struktuře. [online]. 2014 [cit. 2014-0730]. Dostupné z: http://www.hradeckralove.org/file/7354
[44]
HRADEC KRÁLOVÉ: Aktuální nabídka města. [online]. 2014 [cit. 2014-07-30]. Dostupné z: http://www.hradeckralove.org/urad/404
[45]
BRNO: Magistrát města Brna. [online]. 2014 [cit. 2014-07-30]. Dostupné z: http://www.brno.cz/sprava-mesta/magistrat-mesta-brna/
[46]
STÁTNÍ POKLADNA: Monitoring hospodaření Brno. [online]. 2014 [cit. 2014-0730]. Dostupné z: http://monitor.statnipokladna.cz/2012/obce/detail/44992785 110
[47]
ZAKÁZKY BRNO: Veřejné zakázky pro Brno - střed. [online]. 2014 [cit. 2014-0730]. Dostupné z: https://zakazky.stred.brno.cz/
[48]
ZAKÁZKA 376 ZA BRNO: Veřejná zakázka č. 376 pro Brno - střed. [online]. 2014 [cit. 2014-07-30]. Dostupné z: https://zakazky.stred.brno.cz/contract_display_376.html
[49]
OSTRAVA: Město Ostrava. http://www.ostrava.cz/cs
[50]
STÁTNÍ POKLADNA: Monitoring hospodaření Ostrava. [online]. 2014 [cit. 201407-20]. Dostupné z: http://monitor.statnipokladna.cz/2012/obce/detail/00845451
[51]
VEŘEJNÉ ZAKÁZKY OSTRAVA: Veřejné zakázky Ostrava. [online]. 2014 [cit. 201407-20]. Dostupné z: https://verejnezakazky.ostrava.cz/
[52]
KNIGHT, L: PUBLIC PROCUREMENT: International Cases and Commentary. Routlage 2012 400 str. ISBN: 978113671379 str. 17
[online]. 2014 [cit. 2014-07-20]. Dostupné z:
111
8 Seznam tabulek TABULKA 1: ČLENĚNÍ ZAKÁZEK PODLE HODNOTY ...................................................................... 14 TABULKA 2: AKTUÁLNĚ PLATNÉ LIMITY VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK ( V KČ BEZ DPH) ........ 20 TABULKA 3: ROZČLENĚNÍ STATKŮ ...................................................................................................... 27 TABULKA 4: VEŘEJNÉ INVESTOVÁNÍ .................................................................................................. 30 TABULKA 5: KOMPARACE E-GOVERNANCE A E-GOVERNMENT ............................................. 49 TABULKA 6: KONKRÉTNÍ KRITÉRIA ZAŘAZENÁ V KONSTRUKTU ......................................... 58 TABULKA 7: CHARAKTER VÝSLEDNÉHO HODNOCENÍ ................................................................ 72 TABULKA 8: SOUHRNNÉ INFORMACE PRAHA 1 ............................................................................. 78 TABULKA 9: SPECIFIKACE ZADÁNÍ PRAHA 1................................................................................... 80 TABULKA 10: SOUHRNNÉ INFORMACE HRADEC KRÁLOVÉ ...................................................... 86 TABULKA 11: SPECIFIKACE ZADÁNÍ HRADEC KRÁLOVÉ ........................................................... 87 TABULKA 12: SOUHRNNÉ INFORMACE BRNO ................................................................................ 91 TABULKA 13: SPECIFIKACE ZADÁNÍ BRNO ...................................................................................... 93 TABULKA 14: SOUHRNNÉ INFORMACE OSTRAVA ......................................................................... 97 TABULKA 15: SPECIFIKACE ZADÁNÍ OSTRAVA .............................................................................. 98 TABULKA 16: DETAILNÍ KOMPARACE KRAJSKÝCH MĚST........................................................102 TABULKA 17: SHRNUTÍ KOMPARACE KRAJSKÝCH MĚST .........................................................103
9 Seznam grafů GRAF 1: STRUKTURA VÝDAJŮ ZA ROK 2014 PRAHA .................................................................... 75 GRAF 2: STRUKTURA VÝDAJŮ ZA ROK 2014 HRADEC KRÁLOVÉ ............................................ 83 GRAF 3: STRUKTURA VÝDAJŮ ZA ROK 2014 BRNO ....................................................................... 89 GRAF 4: STRUKTURA VÝDAJŮ ZA ROK 2014 OSTRAVA ............................................................... 95
10 Seznam obrázků OBRÁZEK 1: ROZČLENĚNÍ ZADAVATELŮ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK ........................................... 17 OBRÁZEK 2: ZADANÉ VEŘEJNÉ ZAKÁZKY DLE DRUHU ZADÁVACÍHO ŘÍZENÍ 2014 ...... 25 OBRÁZEK 3:STAV VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK DLE DRUHU ZA ROK 2014 .................................... 25 OBRÁZEK 4: SCHÉMA E-GOVERNMENTU .......................................................................................... 44 OBRÁZEK 5: PROSTŘEDÍ ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK PRAHY 1.................................. 76 112
OBRÁZEK 6: SYSTÉM HODNOCENÍ NABÍDEK................................................................................... 81 OBRÁZEK 7: PROSTŘEDÍ INFORMOVÁNÍ O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH .................................. 84 OBRÁZEK 8: PROSTŘEDÍ INFORMOVÁNÍ O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH .................................. 90 OBRÁZEK 9: SPECIFIKACE ZADÁNÍ BRNO ......................................................................................... 92 OBRÁZEK 10: PROFIL ZADAVATELE VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK ..................................................... 96
113
Příloha č. 1.: E-government zadávání veřejných zakázek
Zdroj: VĚSTNÍK VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK, (2014) [36]
114
115
