Uitvoering inburgering in Amsterdam:
hoge ambities, lage opbrengsten
x
START
o o
x EINDE
Inhoudsopgave
Een korte geschiedenis van de inburgering in Amsterdam ……………………. 2 De situatie begin 2008 …………………………………………………………….. 3 Het belang van een spoedige verbetering ………………………………………. 4 Wat moet er gebeuren? …………………………………………………………… 6
1
Een korte geschiedenis van de inburgering in Amsterdam De inburgeringscursussen zijn ooit voortgekomen uit de voornamelijk door vrijwilligers opgezette lessen Nederlands als tweede taal in de jaren zeventig en tachtig. Het aanbod ontwikkelde zich dus uit een directe vraag, dichtbij de vragers zelf: de belangrijkste doelstelling van de initiatiefnemers was om de nieuwe burgers in staat te stellen te participeren in de samenleving en hun kinderen te begeleiden in het vormingsproces in Nederland. In de loop van de jaren tachtig werden de cursussen systematisch bekostigd, geprofessionaliseerd en aangeboden door de instituten voor volwasseneneducatie, die in 1996 opgingen in de ROC’s. Het aanbod varieerde van cursussen Nederlands op hoog niveau voor migranten die al een goede opleiding in het land van herkomst hadden genoten en basiseducatie voor de niet of nauwelijks gealfabetiseerde immigranten. Deze laatste taalcursussen werden gemengd met onderricht in basale vaardigheden als fietsen, opvoeden en schrijven en met inleidingen in de Nederlandse cultuur. De grens tussen taalcursussen en welzijnswerk was daardoor niet helder aan te geven. Door de grote toestroom van immigranten en hun langduriger verblijf in Nederland en de daardoor al in de jaren tachtig oplaaiende discussie in politiek en media over de noodzaak tot participatie van deze nieuwe Nederlanders, werden de resultaten van de taalcursussen steeds nauwkeuriger gevolgd en werd de inhoud steeds beter ontwikkeld, mede op basis van (internationaal) wetenschappelijk onderzoek. De populatie die deze cursussen moest volgen bleef zeer divers en vergde een gedifferentieerde aanpak in tijd en in methodiek. De samenleving en vertegenwoordigers daarvan in de politiek uitten steeds vaker bezwaren en klachten over het feit dat deelnemers aan de cursussen zo veel tijd nodig hadden om het Nederlands te leren en er dan vaak nog niet in geslaagd bleken te zijn maatschappelijk te kunnen functioneren. Door sommigen werd de vrijblijvendheid als oorzaak genoemd en door anderen werd dit geweten aan het feit dat er geen keuze was en dat de monopolisten, de ROC’s, te log waren om maatwerk te leveren. In Amsterdam leidden deze signalen tot de eerste experimenten met andere taalaanbieders, overigens met instemming van het ROC van Amsterdam, waarbij de hoogopgeleiden taalonderwijs kregen in de nabijheid van de universiteiten en hogescholen en niet of lager opgeleiden en hun vrouwen aangesproken werden in de moskee en buurthuizen. Ook andere experimenten zijn in de afgelopen jaren opgezet, zoals de geïntegreerde trajecten, waar taalonderwijs werd gekoppeld aan beroepsonderwijs en een baan. Nederlands op de werkvloer is daar een bekend voorbeeld van. Jammer genoeg is er onvoldoende onderzocht wat de effecten waren van de cursussen en trajecten. Er is wel veel geïnvesteerd in onderzoek naar het taalonderwijs als zodanig, maar niet naar de effecten van de cursussen op de sociale en economische positie van de deelnemers. Voordat de Amsterdamse experimenten met andere taalaanbieders goed geëvalueerd konden worden, legde toenmalig minister Verdonk haar nieuwe aanpak op. Het doel ervan was ook de oudkomers alsnog te verplichten Nederlands te leren en nieuwkomers op kortere termijn na binnenkomst de taal te laten leren, waarbij eigen bijdragen de kosten voor de overheid aanzienlijk zouden moeten verminderen. Op basis van een onderzoek in Amsterdam door de Task Force Inburgering, onder leiding van Ella Vogelaar, naar de ervaringen met de inburgering, de registratie van cursisten, de doorstroom naar werk en de ervaringen met een onafhankelijk assessmentbureau, werd een Amsterdamse invulling van de nieuwe wet voorbereid. In 2005 bracht de Adviesraad Diversiteit en Integratie van Amsterdam een advies uit over de nieuwe inburgering. De adviesraad had zich daarvoor verdiept in het rapport van de Task Force en landelijke rapporten over inburgering, en daarnaast diverse gesprekken gevoerd met taalaanbieders, docenten, cursisten, ambtenaren en directieleden van de Dienst Werk en Inkomen.
2
Omdat het de adviesraad opgevallen was dat de diversiteit aan cursisten en hun verschillende behoeften weliswaar door iedereen werden benoemd, maar door de beleidsmakers niet adequaat werden meegenomen in hun ontwerpen, kreeg dat aspect in het advies veel nadruk. De adviesraad gebruikte de metafoor van een huis met verschillende kamers om te benadrukken dat iedere binnenkomer bediend moest worden in overeenstemming met zijn achtergrond en wensen, maar dat het gezamenlijke aanbod transparant en in samenhang gepresenteerd moest worden. De adviesraad benadrukte het belang van een snelle opvang en doorgeleiding en adviseerde daarom geen afzonderlijk assessmentbureau in te schakelen, omdat gebleken was dat een dergelijke drempel de snelheid niet bevorderde en dat de uitkomst vaak gecorrigeerd moest worden in het vervolgtraject. Ten slotte adviseerde de adviesraad de centrale stad om de regie stevig en eenduidig te voeren en daarbij niet te veel uitvoerders aan te wijzen. In zijn reactie eind 2005 stelde de wethouder de adviezen waardevol te vinden en deze te verwerken in het businessplan dat door de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) gepresenteerd zou worden. De situatie begin 2008 Diverse signalen geven aan dat het met de inburgering in Amsterdam en ook in het land slechter is gesteld dan ooit. Cursisten klagen over de inhoud van de cursussen, het te geringe aantal uren, over de wachttijden, over het gebrek aan kinderopvang, over de bureaucratie. Docenten spreken over lege klaslokalen en aanbieders dreigen failliet te gaan door een gebrek aan cursisten. Er wordt al gesproken over juridische procedures. Er zijn nog te weinig cursisten die succesvol hun traject afsluiten met een diploma, zoals in de nieuwe wet was beoogd en er is nauwelijks sprake van een verbeterde instroom op de arbeidsmarkt vanuit deze populatie. In een conferentie, gehouden op 31 januari 2008 onder auspiciën van DMO wordt door minister Vogelaar benadrukt dat de regelgeving van de wet Verdonk is vereenvoudigd en dat er hulp geboden wordt vanuit haar departement als de uitvoering stokt. Intussen wordt er een onderzoek gedaan door het bureau Radar, waarvan nog geen resultaten beschikbaar zijn, maar waardoor de indruk wordt gewekt dat de stremmingen niet in drie weken zijn op te lossen. De adviesraad besluit enige partijen te horen om op basis daarvan een vervolg uit te brengen op het in 2005 gepubliceerde advies. Daartoe organiseerde de adviesraad op 19 maart een bijeenkomst, waarbij 21 aanbieders aanwezig zijn, ook al was de uitnodiging op zeer korte termijn verzonden. Daarnaast zijn enige immigrantenvrouwen geïnterviewd en zijn er gesprekken gevoerd met projectleiders en ambtenaren van DMO. Uit de gesprekken komen de volgende knelpunten naar voren: 1. De wet van minister Verdonk bleek al snel onuitvoerbaar. De wijzigingen die minister Vogelaar liet aanbrengen zijn weliswaar noodzakelijk, maar interveniëren in de al uitgezette gemeentelijke processen. Daardoor ontstaan er veel vragen en onzekerheden over de uitvoering, over de te benaderen aantallen en over de impact op de eerder gesloten contracten. 2. Bij de invoering van het nieuwe stelsel is in Amsterdam onvoldoende rekening gehouden met het feit dat er nog cursisten op de oude trajecten zaten. Er is geen overgangsregeling ingesteld en niet duidelijk gemaakt welke verplichtingen voor welke doelgroepen en aanbieders golden. Daardoor is er een volkomen verwarring ontstaan: cursisten zitten ongeregistreerd in een traject om hun cursus af te maken of cursisten zitten thuis te wachten op een vervolg en haken dan af, als de wachttijd te lang is.
3
3. De invoering van het nieuwe stelsel startte toen zowel de voorbereiding als de implementatie nog niet afgerond waren. Daardoor ging er van alles fout met de registratie en de procedures, waardoor de wachttijden te lang werden. Aanbieders moesten vijf tot acht maanden wachten op cursisten en ook daarna verliep de instroom mondjesmaat. 4. De gemeente heeft zes assessmentbureau’s aangewezen en 39 taalaanbieders. Dit onoverzichtelijke geheel heeft de chaos voor cursisten en verwijzers in de hand gewerkt. Daarnaast zijn in de stadsdelen nieuwe begeleiders aangewezen en opgeleid, die veel moeite moesten doen om zich in dit complexe veld in te werken, wat meer tijd kostte dan beschikbaar was. 5. De kloof tussen assessments en cursus blijkt inderdaad te groot. Veel geplaatste cursisten blijken niet goed geplaatst te zijn en moeten dan het gehele traject weer door, te beginnen bij opnieuw een aanmelding bij DMO. 6. De registratie laat veel te wensen over. De cijfers van verwachte instroom kloppen niet, waarschijnlijk omdat gemeentelijke cijfers gemengd zijn met de gegevens van CWI en DWI, waardoor dubbeltellingen ontstaan. Het nieuwe registratiesysteem is onvoldoende getest in de dagelijkse nieuwe praktijk en stuit dus op onverwachte belemmeringen. Daardoor gaan gegevens verloren en is een snelle koppeling van gegevens tussen instanties en van oud en nieuw onmogelijk. Ook de wijzigingen in de wet hebben geleid tot andere getallen van te bereiken cursisten en de verplichte deelname, waardoor streefcijfers ineens veranderden. Genaturaliseerde cursisten konden bijvoorbeeld niet verplicht worden op de wijze die aanvankelijk door minister Verdonk was beoogd. 7. De samenwerking van DMO met CWI en DWI, bedoeld om de doelgroep effectief naar de arbeidsmarkt te begeleiden, werkt niet, omdat de systemen niet op elkaar aangesloten mogen en kunnen worden, en omdat de bekostigingsregels voor re-integratie niet passen bij die voor de inburgering. De maatschappelijk breed geformuleerde doelstelling loopt stuk op de verkokerde belangen en aanpak van DWI en CWI versus DMO en de taalaanbieders. 8. De Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling heeft niet alleen de regie genomen, maar ook een groot deel van de uitvoering. Door een gebrek aan menskracht en sluitende systemen kon deze grote ambitie niet verwezenlijkt worden. 9. Er is in dit domein geen enkele sprake van een feitelijke marktwerking. De klant, in dit geval de cursist, heeft namelijk geen enkele inspraak in de keuze voor een aanbieder. De meeste cursisten weten zelf waar ze naar toe willen, omdat ze daar bijvoorbeeld al een onderdeel hebben gevolgd of er dicht bij wonen. Dat mag niet, omdat DMO verwijst naar de aanbieder. Waar Coen Teulings (CPB) en Frank Kalshoven (columnist van de Volkskrant) betogen dat de marktwerking voor de burgers veel voordelen oplevert en slechts voor kleine groepen werknemers nadelig uitwerkt, moeten wij constateren dat door deze vorm van marktwerking in de inburgering niet alleen vele werknemers benadeeld zijn, maar vooral veel klanten. Het belang van een spoedige verbetering. De heftige maatschappelijke discussie die geleid heeft tot de nieuwe wet, was er niet voor niets. Ook al overheerste hier en daar de populistische toon en waren de gebruikte argumenten niet allemaal valide, toch werd door velen het belang onderkend van meer scholing voor een groot deel van onze burgers, opdat er een betere toeleiding naar de arbeidsmarkt zou kunnen plaatsvinden en opdat de kinderen van de ouders die de taal onvoldoende machtig zijn, meer kansen zouden krijgen dan hun ouders. Aan de ontwikkeling van “geïsoleerde” burgers moet veel gedaan worden om de economie en de leefbaarheid van ons land in de toekomst te garanderen. Daarbij moet bedacht worden dat een zodanig ontwikkeling niet voltooid kan worden in een gering aantal uren.
4
Zelfs voor hoger opgeleiden is het moeilijk om een behoorlijk taalniveau te verwerven in de door de wet vastgestelde korte tijd; laat staan dat het voor niet of nauwelijks gealfabetiseerde burgers mogelijk is om in 720 uur te leren de formulieren van de overheid te begrijpen en correct in te vullen. Ook de toeleiding naar de arbeidsmarkt vergt meer geduld. Het moet mogelijk worden opleidingen te volgen die langer duren dan een half jaar, bij voorkeur duale opleidingen, waarbij de kennismaking met de arbeidsmarkt tegelijkertijd met de taalverwerving kan plaatsvinden. Geïntegreerde trajecten, waarbij taalles, een beroepsopleiding en maatschappelijke vorming samen een opleiding vormen zijn essentieel om onze doelstellingen te bereiken. Bovendien moeten we ons ervan bewust zijn, dat sommige burgers, bijvoorbeeld vrouwen die nooit op de arbeidsmarkt geparticipeerd hebben, meer gebaat zijn bij de toeleiding tot vrijwilligerswerk. Van die maatschappelijke ervaringen profiteren zij, hun kinderen en onze samenleving. Dat vergt tijd en een andere aanpak dan die in de percelen van het inburgeringdomein beschreven staan. Eigenlijk moet er in Nederland weer erkenning komen voor het welzijnswerk dat indertijd een belangrijke factor was bij de emancipatie van de arbeidersklasse en van vrouwen (VOS-cursussen, Ouders op herhaling). Daarbij moeten we welzijnswerk creëren dat niet het geitenwollen sokken imago heeft van dat van de jaren zestig en zeventig. Onderzoek naar de verhouding leerlast en opbrengst om evidence based programma’s te ontwerpen is daarbij onontbeerlijk. Er zijn in de afgelopen jaren projecten ontwikkeld, die met enige borging ten behoeve van de continuïteit een goede functie kunnen vervullen (het Gilde bijvoorbeeld). Bovenstaande overwegingen lagen ook ten grondslag aan het advies dat de Adviesraad Diversiteit en Integratie in 2005 uitbracht. Er werd daarom aanbevolen maatwerk te organiseren voor de verschillende groepen, dichtbij huis en met aangrijpingspunten in de scholen van de kinderen. Benadrukt werd het belang van een sobere transparante organisatie, waarin de centrale stad slechts een regierol zou hebben, met daarbij een beperkte hoeveelheid uitvoerders. De adviesraad adviseerde de stad ook zich niet te laten belemmeren door de regelgeving van de centrale overheid. Ondanks de toezegging dat deze aanbevelingen overgenomen zouden worden, blijkt uit een analyse van de huidige situatie dat de invoering van de nieuwe inburgeringaanpak juist mank gaat op deze punten. Het bereik van potentiële cursisten leek verbeterd te zullen worden door de verplichtingen, die de nieuwe wet stelde. De werkelijkheid is anders: verplichtingen blijken onduidelijk geformuleerd, mensen haken af door te lange wachttijden, onduidelijkheden en te veel bureaucratie. Ouders benaderen via de school van hun kinderen, zoals de adviesraad voorstelde, lijkt nog steeds de meest effectieve manier, die in de brede scholen op dit moment langzamerhand ontwikkeld wordt. Oudkomers blijven een belangrijke doelgroep, zowel in het kader van de wijkaanpak, als in het kader van het beleid voor jeugd en gezin. Dat geldt voor bijstandsmoeders en voor de niet-uitkeringsgerechtigden (de zogenaamde Nuggers). Dat een simpele, dicht bij huis georganiseerde outreach werkt, wordt aangetoond door enkele best practices, zoals het initiatief van Saïd Bensallam in de Sara Burgerhartstraat (zie de Volkskrant van zaterdag 5 april jl.).
5
Wat moet er gebeuren? Zoals in het eerste advies werd benadrukt, moet er in de eerste plaats bij het ontwerp van een effectieve aanpak uitgegaan worden van de doelgroep zelf en niet van het belang van de vele bestaande organisaties die zich daar nu mee bezig houden. Deze doelgroep heeft er baat bij als intake en uitvoering dichtbij huis plaatsvinden. Snel handelen en doorverwijzen is noodzakelijk om iedereen binnen te houden. Daarnaast moet er meer maatwerk mogelijk zijn in de cursussen. Zo hoeft er niet in alle gevallen afgerekend te worden op het binnen een bepaalde tijd behalen van het examen. Het behalen van de doelstelling: maatschappelijke participatie, is in sommige gevallen al een uitstekend resultaat. Tegelijkertijd moeten de procedures en het aanbod transparant zijn. Het is noodzakelijk om het aantal aanbieders en bureaus terug te brengen tot een overzichtelijk palet . De samenwerking tussen die partijen dient bevorderd te worden om snelle plaatsing en overstap in het belang van de cursisten mogelijk te maken. Het ontwikkelen van een benchmark zal het mogelijk maken effecten van diverse methodes te vergelijken. De samenwerking tussen DMO, Taalwijzers, DWI en CWI moet in ieder geval sterk verbeterd worden. Ontmoetingen en trainingen van en tussen de werknemers van die verkokerde instellingen zijn zeer noodzakelijk voor het verkrijgen van een breed maatschappelijk inzicht dat nodig is om dit belangrijke werk te kunnen doen, maar ook voor een snelle oplossing van de huidige problemen. DMO moet alleen de doelen bepalen en regisseren. Acteren is voor andere partijen. Wel lijkt het nuttig om alle ambtenaren die zich bezighouden met inburgering en reïntegratie de gelegenheid te bieden zich meer te verdiepen in de achtergronden van de doelgroep. Een adequate reflectie is dringend nodig om te leren werken in het belang van de maatschappij in plaats van in het belang van de organisatie. Zo moet een duidelijk halt toegeroepen worden aan de groei van de bestuurlijke drukte. Dat geldt overigens ook voor andere domeinen in Amsterdam en Nederland. Ten slotte: de Adviesraad Diversiteit en Integratie van Amsterdam heeft al in verschillende adviezen gewezen op het feit dat veel beleidsmaatregelen in Amsterdam en elders gebaseerd zijn op onjuiste of onvolledige cijfers. Ook de dienst Onderzoek en Statistiek heeft te kennen gegeven dat het gegevensmateriaal niet altijd op orde is, evenals het bureau Berenschot en onderzoekers van het Kohnstamm Instituut. Uitgaan van onjuiste gegevens kan ertoe leiden, dat geld ten onrechte wordt geïnvesteerd in activiteiten, die eigenlijk geen extra investering behoeven. Activiteiten die echter een financiële impuls nodig hebben uit maatschappelijk of economisch oogpunt, moeten het dan doen met een te klein budget. Ook voor de inburgeringactiviteiten voor oud- en nieuwkomers geldt de constatering dat de registratie een snelle en intensieve verbetering behoeft, vooral nadat de wijziging van de wettelijke kaders de verwarring alleen maar heeft versterkt. Pas op basis van een goed gegevensbestand kan vanaf 2009 het geplande participatiefonds effectief worden besteed aan maatwerk, dat tot doel heeft alle burgers in staat te stellen zelf sociaal en economisch verantwoordelijk te zijn voor hun bestaan en dat van hun kinderen. Maar allereerst is het van het allergrootste belang het vertrouwen van de burgers in het aanbod te herstellen. Zonder vertrouwen zal er geen enthousiasme zijn voor de ontwikkeling van het eigen perspectief en daarmee verharden we bestaande maatschappelijke tegenstellingen.
6
Colofon Adviesraad Diversiteit en Integratie Drs. Ankie Verlaan (Vz.) voorzitter Adviesraad Diversiteit en Integratie Dr. Maurice Crul onderzoeker bij het Instituut voor Migratie en Etnische Studies (IMES) van de UvA Jim Lubach architect en stedenbouwkundige Drs. Myriam Sahraoui programmamaker voor televisie en bij het Zina platform, adviseur interculturele vraagstukken Dr. Marion van San socioloog en onderzoeker bij de Erasmus Universiteit en bijzonder hoogleraar Jeugd en educatie (met bijzondere aandacht voor criminaliteit) bij de Universiteit Utrecht Drs. Iwan Sewandono cultureel antropoloog, als bestuurskundige verbonden aan de Open Universiteit Nederland Drs. Salah Sidali psychiater Jale Simsek freelance trainer, adviseur Drs. Bart Top publicist, schrijver, vice-voorzitter Adviesraad Diversiteit en Integratie Postadres Bezoekadres Telefoon Fax E-mail Internet Samenstelling Redactie Opmaak Druk
Postbus 202, 1000 AE Amsterdam Jodenbreestraat 25, 1011 NH Amsterdam 020 552 2736 020 552 3169
[email protected] www.adviesraaddiversiteit.amsterdam.nl
Adviesraad Diversiteit en Integratie Secretariaat Bülent Evren Repro Stadhuis Amsterdam
Eerder uitgebrachte adviezen zijn te raadplegen op de website. © Adviesraad Diversiteit en Integratie, april 2008 Het overnemen van (delen van) deze uitgave is toegestaan, mits in ongewijzigde vorm en met bronvermelding.
7
