“Uiteindelijk gaat het om het openbreken van macht” Als hoogleraar Publieke Innovatie aan de Universiteit Utrecht onderzoekt Albert Meijer vernieuwing in de publieke sector. Open Overheid en Open Data maken deel uit van zijn onderzoeksterrein. Een gesprek over de doorzichtige overheid, de complexe dynamiek rond Open Data en een nieuw Europees project rond krimp in Groningen.
Op welke manier speelt Open Overheid een rol in jouw werk? Eigenlijk ben ik al heel lang met Open Overheid bezig. Mijn proefschrift uit 2002 gaat over Open Overheid, maar toen werd dit nog niet zo genoemd. Ik sprak destijds over de doorzichtige overheid. Ik deed onderzoek in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en de Rijksarchiefdienst naar het geheugen van de overheid. Dat was in de tijd van de millenniumbug. Toen was er grote angst dat al die digitale informatie niet betrouwbaar zou blijken of niet meer toegankelijk, of dat je met grote floppy’s zat, waarmee je nergens meer terecht zou kunnen. Er was een grote angst dat het geheugen van de overheid niet betrouwbaar zou blijken te zijn. Dat heb ik toen onderzocht.
Wat is de uitkomst van het onderzoek? Het punt dat ik maak is dat de overheid transparanter aan het worden is. In de zin dat er veel meer informatie is en dat de informatie makkelijker terug te vinden is. Het proefschrift ging vooral over openheid richting formele controleurs zoals de Rekenkamer en Parlementaire Enquête Commissies. In de jaren daarna ben ik meer gaan kijken naar transparantie richting burgers. Ik heb een boek geschreven, ‘Vreemde ogen dwingen’, en dat gaat over wat er gebeurt als publieke organisaties open worden in de zin dat er allerlei informatie over prestaties op websites wordt vermeld. “Open Overheid gaat zowel over participatie als informatie. Dat maakt het interessant”
Welke ontwikkelingen heb jij door de jaren heen gezien? Enerzijds is er een blijvende aandacht voor openheid. Je ziet dat het thema steeds anders genoemd wordt. In de tijd van mijn proefschrift noemde ik het de doorzichtige overheid, toen ging het een tijd over transparantie en dan zie je vanaf 2008 het thema Open Overheid
opkomen. Dat sluit, volgens mij, heel sterk aan bij al die dingen die ik daarvoor had gedaan en dus ben ik daar gewoon mee doorgegaan. Anderzijds zie je wel een verandering. Wat bij Open Overheid voor mij de belangrijkste toevoeging is, is dat transparantie vooral over informatieverstrekking gaat. Open Overheid gaat zowel over participatie als informatie. Dat maakt het interessant.
Door de jaren heen heb je verschillende onderzoeken gedaan. Wat zijn onderzoeksresultaten die je het meest hebben verrast door de jaren heen? Wat me bij het proefschrift het meeste verraste is dat er zich geen problemen voordeden, terwijl het heel aannemelijk leek dat er problemen zouden zijn met de betrouwbaarheid van data, of de toegankelijkheid van de data. Om dergelijke verrassende uitkomsten te begrijpen moet je informatie zien als een natuurlijk systeem en niet als een rationeel systeem. Wat ik daarmee bedoel is dat we heel erg de neiging hebben om als het over Open Data gaat, het alleen maar te hebben over die specifieke data die op een website staan. Maar als je kijkt naar hoe mensen met informatie omgaan, bijvoorbeeld met het kiezen van een school of bij het bepalen op wie ze moeten stemmen of bij het inspreken in een bestemmingsplan, dan gebruiken ze altijd allerlei heel verschillende soorten informatie. Er bestaan altijd allerlei verschillende informatiesystemen naast elkaar. De interacties in het gebruik van deze systemen leiden vaak tot verrassende uitkomsten.
Maakt dat het ook ingewikkeld om het effect van Open Data te onderzoeken? Ja, je ziet eigenlijk veel complexere relaties om die informatie, ook bij schoolkeuze waar ik onderzoek naar gedaan heb. Het is niet zozeer dat die prestatiesites op internet niets doen, ze zijn wel van belang, maar je moet ze begrijpen binnen een ecosysteem. Het is niet betekenisloos, maar je kunt het niet goed begrijpen zonder de dynamiek eromheen. Het verrassende was dus dat de dynamiek van sociale systemen veel groter is dan je denkt. Het boekje heb ik ‘Vreemde ogen dwingen’ genoemd. Ik dacht de informatie gebruikt zou worden door mensen van buitenaf die een school willen kiezen, of een ziekenhuis, of een restaurant waar ze gaan eten. Maar dat gebeurt eigenlijk heel weinig. Tegelijkertijd zie je dat de organisaties waarover het gaat, wel de neiging hebben om zich aan te passen aan het feit dat die informatie openbaar wordt gemaakt. Vreemde ogen dwingen. De informatie wordt dus niet zozeer door de buitenwereld gebruikt, maar toch heeft die invloed. Dat is voor Open Data denk ik van heel groot belang. Want er is natuurlijk heel veel discussie over
het beperkte gebruik van Open Data. Dat wordt dan gepresenteerd als een mislukking, maar dat onderzoek laat duidelijk zien dat beperkt gebruik niet hetzelfde betekent als een mislukking. Het kan best zo zijn dat de informatie nauwelijks wordt gebruikt, maar toch de gewenste resultaten oplevert. “Het kan best zo zijn dat de informatie nauwelijks wordt gebruikt, maar toch de gewenste resultaten oplevert”
Er is bij sommige overheidsorganisaties desillusie wat betreft Open Data: stellen we zoveel data beschikbaar, gebeurt er niets. Wat is jouw advies voor die organisaties? Mijn advies is, kijk vooral wat er rondom die data gebeurt. Bij het genoemde voorbeeld van de scholen is dan de conclusie: dat is geen mislukking omdat het wel directe invloed heeft op hoe die scholen, of bijvoorbeeld ziekenhuizen, reageren. Maar voor de gemeenten zou ik eigenlijk iets anders zeggen. Kijk naar welke data daadwerkelijk kunnen helpen een bepaald probleem op te lossen. Dan kun je zeggen: dat kunnen we niet allemaal voorzien, dus we brengen alle data naar buiten, want de overheid kan helemaal niet bedenken welke data allemaal van belang kunnen zijn. Dat kan zo zijn, dan heb je een ongerichte benadering. Bij zo’n ongerichte benadering moet je dus accepteren dat er misschien tijden niets gebeurt, of dat er misschien iets heel kleins gebeurt wat wel impact heeft. Daar tegenover zou je een meer gerichte benadering kunnen zetten. Dat is wat we met het Europese project ROUTE-TO-PA in Groningen willen doen. Mijn idee is dat we succes meer actief moeten gaan creëren. Overheidsorganisaties in samenwerking met onderzoekers en andere betrokkenen. Ik vind de redenering van het spontane succes niet sterk. “Mijn idee is dat we succes meer actief moeten gaan creëren. Ik vind de redenering van het spontane succes niet sterk”
Bij een gerichte benadering is wel de vraag op basis waarvan je bepaalt wat open is en wat niet en wie dat bepaalt. Dat is een vraag die vaak naar voren komt. Herken je dat? Ja, dat is een machtsvraag. Uiteindelijk gaat het om het openbreken van macht, maar macht heeft ook een bepaalde rol. Het moet niet zo zijn dat we alle corridoren van macht maar moeten openbreken. Er moet wel onderhandeld kunnen worden. Uiteindelijk is toch de vraag, wanneer het over Open Overheid gaat: wat vinden wij passen bij een
democratische overheid in deze samenleving? Daar is geen absoluut antwoord op te geven. Dat is een contextuele vraag die afhangt van wat we met elkaar wenselijk vinden. Heel lang was de redenering: gesloten tenzij er echt reden is om het open te maken. Heel veel overheidsorganisaties houden, denk ik, niet per se zaken achter omdat ze niet willen dat we het weten. Het is veel meer de houding: we houden in principe alles voor ons, tenzij het naar buiten mag. En dat past denk ik niet meer in een netwerksamenleving waar heel veel hoogopgeleide mensen zijn. Daar past een andere omgang met alle informatie bij. In die zin is dat aan het veranderen. Maar tot hoe ver en wanneer, dat verschuift continue. “Uiteindelijk gaat het om het openbreken van macht”
Wat gaat er in Groningen gebeuren voor het Europese project? Daar gaan we goed met bepaalde groepen in de omgeving kijken welke datasets relevant kunnen zijn, gekoppeld aan een bepaald probleem. Wat we willen doen met het project is rondom de krimp in Groningen kijken welk deel van het probleem valt op te lossen met Open Data. Die problemen moeten bescheiden zijn, want heel veel problemen hebben niet te maken met een gebrek aan Open Data, maar met een tekort aan geld of met belangentegenstellingen. Dan kun je met Open Data niet zoveel doen. Maar als er problemen zijn die te maken hebben met een tekort aan informatie, en waar informatie bij kan dragen aan het creëren van nieuwe samenwerkingsverbanden, dan kan het wel een bijdrage leveren. Vervolgens gaan we veel actiever rondom die data proberen om samenwerkingsverbanden van individuen, van organisaties, van allerlei verschillende soorten mensen te creëren zodat er leerprocessen rondom die data kunnen plaatsvinden. Dat is wat we in het Europees Project aan het doen zijn.
Wat houdt dat Europese Project ROUTE-TO-PA precies in? Het Europees Project gaat over een aantal dingen: transparantie, data die makkelijk te vinden, toegankelijk en in het juiste format beschikbaar is. Daarvoor ontwikkelen we een ‘Transparency enhancement tool’, een instrument om de transparantie te vergroten. Dat gaan we ontwikkelen. Daarnaast komt er een online platform voor Open Data. We willen dus eigenlijk rondom die Open Data een omgeving creëren waar burgers, geïnteresseerden, ambtenaren, belangengroepen en journalisten met elkaar ook kunnen gaan samenwerken rondom die Open Data. En dat moeten we zien, dat is een voorstel. Het kan zijn dat daar weinig uitkomt, dat het alleen onder bepaalde condities werkt, dat
moeten we uitzoeken. En in die zin is het ook een onderzoekstraject. Maar ik geloof wel dat het de volgende fase is, dat je een koppeling moet maken tussen Open Data en maatschappelijke leerprocessen. Dat dat de volgende stap is die we moeten maken. “Bij mij gaat het steeds om: wat draagt het bij aan het oplossen van maatschappelijke problemen. Waar zit de winst? Een app is wat mij betreft een middel, een vertaling daarvan, maar kan nooit het eindresultaat zijn.”
Waarom is het wat jou betreft nodig om die stap te maken? Ik heb een probleem met de redenering van het appje. Wat doet een appje nou? Het appje op zich vind ik helemaal geen resultaat. Een app als ‘Toiletfinder’ wordt vaak als voorbeeld genoemd. Ik zou uiteindelijk wel willen weten, hoeveel mensen worden er nou echt mee geholpen en hoeveel mensen gaan daardoor makkelijker winkelen in Amsterdam, terwijl ze dat voorheen niet zouden doen omdat ze bang zouden zijn dat ze in een keer nodig naar het toilet zouden moeten en ze weten niet waar het toilet is. Bij mij gaat het steeds om: wat draagt het bij aan het oplossen van maatschappelijke problemen. Waar zit de winst? Een app is wat mij betreft een middel, een vertaling daarvan, maar kan nooit het eindresultaat zijn. Worden toepassingen gebruikt en wat is het resultaat, dat is een volgende vraag. Soms zijn er verstopte effecten, of is het lastig te zien. Dat maakt het moeilijk om die effectmeting te maken.
Wat zie jij als een volgende stap of een kans op dit gebied? Waar zou de overheid op in moeten zetten? Actieve samenwerking met verschillende groepen om te kijken welke Open Data op welke manier gebruikt kunnen worden om meerwaarde te creëren. Als je zo’n maatschappelijk leerproces wilt organiseren, dan moet je investeren in samenwerkingen, in opbouw van de organisatie. Dan gebeurt eigenlijk om die technologie heen veel meer. En het risico is, als je wat slimme nerds een appje laat maken, dat die appjes een paar keer worden gebruikt en dan niet meer. Het gaat ook om het organiseren van het gebruik van zo’n technologie, zeker als het gaat om het aanpakken van lastige problemen.
Wat zijn de grootste uitdagingen die je in Groningen voorziet? Want daar krijg je met dezelfde kwesties te maken. Ja, je kunt wel een hele technische tool ontwikkelen, maar hoe zorg je dat het echt gebruikt wordt. Zeker als het lokaal ingezet wordt. Niet alle technieken worden even gemakkelijk geadopteerd. Dat wordt een enorme uitdaging, dat zal ik eerlijk zeggen. Wat wij willen is toch, parallel aan die technologie, werken aan hoe we een soort community van verschillende types bij elkaar kunnen brengen die enige meerwaarde in die technologie zien. En het hopen is dat die weer andere mensen erbij trekken en zo een soort massa gaat ontstaan. “Technologie doet er zeker toe, maar moet altijd worden begrepen in de sociale context waarin die technologie wordt gebruikt“
Is dat een grotere uitdaging dan de technische kant? Techniek is belangrijk en heel mooi, maar of technologie een succes is hangt heel erg af van wat eromheen wordt georganiseerd en hoe je die technologie positioneert. Het moet natuurlijk allebei goed geregeld zijn. Maar heel vaak werkt die technologie wel. Als je kijkt naar veel trajecten van de introductie van nieuwe technologie in organisaties, dan zie je ook heel vaak dat die technologie op zich wel werkt, maar niet wordt gebruikt. Het is niet zo dat technologie er niet toe doet. Technologie doet er zeker toe, maar moet altijd worden begrepen in de sociale context waarin die technologie wordt gebruikt.
Je gaf eerder aan de ontwikkeling te zien dat er in principe meer openbaar wordt. Ben je dan ook optimistisch over de toekomst, ook al zijn er soms wel mitsen en maren bij Open Data en hoe daar mee om wordt gegaan? Ik ben daar over het algemeen wel optimistisch over. Ik denk dat het bijdraagt aan de kracht van de democratische samenleving dat er veel meer data beschikbaar zijn. Je kunt het problematisch vinden dat burgers steeds kritischer worden en meer met die informatie omgaan, maar uiteindelijk denk ik, draagt het toch heel sterk bij aan het lerend vermogen van de samenleving. Het vermogen om intelligentie te benutten om allerlei problemen aan te pakken. Ik ben daar wel positief over. Ik zie allerlei beperkingen en ik zou makkelijk de rol van cultuurpessimist in kunnen nemen. Maar ik ben geen cultuurpessimist.
“Ik denk dat het bijdraagt aan de kracht van de democratische samenleving dat er veel meer data beschikbaar zijn”
Maar eenvoudig is het ook niet? Dat klopt. De dynamiek van Open Data is heel complex. Het gebruik ervan is vaak onvoorspelbaar. Je zit met een onvoorspelbare dynamiek waar bepaalde Open Data, onder bepaalde condities tot wenselijke uitkomsten leiden. Als één van die condities ontbreekt, of als een andere conditie aanwezig is, dan krijg je mogelijk juist weer een onwenselijke uitkomst. Dus er zit een bepaalde complexe dynamiek in, en die moeten we beter proberen te begrijpen.
Kun je een voorbeeld geven van die complexe dynamiek? Met scholen is wel bekend, dat als je een school labelt als een slechte school, dat dat kan leiden tot een soort afglijden. Want er willen geen leerkrachten meer werken, en dan sturen ouders hun kinderen er niet meer naar toe. Dan gaat de school dicht. Maar bij een andere school kan dat leiden tot iets heel anders: we gaan onze schouders eronder zetten, om het weer tot een goede school te maken. Dan krijg je een verbeteringsproces. Dat soort dingen moeten we proberen te begrijpen. Wanneer leiden die data tot wenselijke uitkomsten en wanneer niet? Dat is lastig en daarom zal het ook geen one size fits all worden. Maar ik denk dat we daar meer zicht op moeten krijgen, op de complexe dynamiek. Zodat we slimmer kunnen sturen. Via meta governance, zoals dat wordt genoemd. Dat je kunt sturen op abstract niveau. Dan vergroot je de kans op wenselijke uitkomsten. Maar het is niet simpel. Dat is eigenlijk de samenvatting.
