De minister van Economische Zaken Mw. M.J.A. van der Hoeven Postbus 20101 2500 EC Den Haag
doorkiesnummer
uw kenmerk
bijlage(n)
(070) 373 8628
EP/MW 7112648
1
onderwerp
ons kenmerk
datum
Consultatiedocument
ECGR/U200800052
22 januari 2008
Aanbesteden Geachte mevrouw van der Hoeven, Bij brief van 29 november 2007, kenmerk EP/MW 7112648, heeft u ons verzocht om te reageren op het Consultatiedocument (“Voorstel voor de inhoud van de uitwerkingsregelgeving van het wetsvoorstel Aanbestedingswet”). Wij willen graag van deze gelegenheid gebruik maken. De door u gevolgde procedure Wij waarderen het dat wij in de gelegenheid worden gesteld om te reageren op het Consultatiedocument. Tegelijkertijd constateren wij echter dat het Consultatiedocument een beschrijving geeft van uw beleidsvoornemens, maar dat de betreffende concept-AMvB niet is bijgesloten. Conform de afspraken die met het kabinet zijn gemaakt in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen dringen wij er bij u op aan dat u ons in de gelegenheid stelt om kennis te nemen van de concept-AMvB en ons verzoekt binnen een redelijke termijn daarop te reageren. Het kan niet zo zijn, zoals u in het Consultatiedocument stelt, dat nadat wij hebben gereageerd op dit Consultatiedocument u een conceptAMvB vervaardigt en deze direct doorgeleid naar de Ministerraad. Dat zou strijdig zijn met de Code. Graag ontvangen wij per omgaande van u een voorstel hoe u ons gaat consulteren over de AMvB . Ons algemene commentaar Doel van het nieuwe beleid, zoals u dat formuleert, is het wegnemen van een aantal knelpunten die zich voordoen in de uitvoeringspraktijk van het aanbesteden en het vergroten van de toegankelijkheid van de
De VNG verbouwt. Vanaf 19 november 2007 is ons tijdelijke bezoekadres: Koningin Marialaan 15-17, 2595 GA Den Haag.
regelgeving. Tevens stelt u als doel om de administratieve lasten voor aanbestedende diensten en bedrijfsleven terug te brengen. Deze knelpunten beoogt u langs drie lijnen op te lossen: •
Het ontwikkelen van goede uitvoeringspraktijken in het aanbesteden en deze via regelgeving voorschrijven.
•
Het verbeteren van de regelgeving zelf.
•
Het bevorderen van de professionaliteit van de opdrachtgevers.
Wij onderschrijven deze doelstellingen en wij willen ons constructief opstellen bij het vormgeven van de nadere regelgeving. Wij vinden het wenselijk dat een aantal zaken betreffende opdrachten buiten het regime van de richtlijn worden geharmoniseerd en dat aanbestedingsprocedures worden gestroomlijnd en dat de uitvoering wordt vereenvoudigd. Het gebrek aan uniformiteit en onvoldoende efficiëntie in de uitvoeringspraktijk kan daardoor worden tegengegaan. De voorstellen die u bijvoorbeeld doet betreffende proportionaliteit van selectie- en gunningscriteria en de regels die u stelt voor aanbestedingen onder de drempel delen wij dan ook in grote lijnen. Het levert voor vooral ondernemers een forse verlichting van administratieve lasten op. Voor ons is uiteindelijk van belang dat de gemeenten als aanbestedende diensten goed uit de voeten moeten kunnen met de regelgeving en dat er voor de gemeenten beleidsvrijheid is om maatwerk te leveren. De uitvoering kan vervolgens, voor zover mogelijk, worden vereenvoudigd en geüniformeerd. Wel zetten wij een aantal vraagtekens bij de wijze waarop u de doelstellingen van het beleid heeft uitgewerkt. Hieronder presenteren wij onze belangrijkste bezwaren. In de bijlage bij deze brief zullen wij puntsgewijs het Consultatiedocument van commentaar voorzien. Terug naar de Parlementaire Commissie Bouwnijverheid (PEC) Nieuwe regelgeving betreffende aanbesteden vindt zijn oorsprong in de aanbevelingen van de PEC. De PEC adviseert meer aandacht te schenken aan de belangrijkste Europese beginselen van het aanbesteden: transparantie, objectiviteit, en het beginsel van non-discriminatie. Daarnaast is integriteit een belangrijk thema. In haar eindrapport “De bouw uit de schaduw” uit 2002 stelt de PEC: “Nu is er een momentum om de ingesleten gewoontes uit te bannen en daadwerkelijk tot fundamentele veranderingen te komen. Dit vereist structurele aandacht van de overheid én die van het parlement. De commissie constateert dat de verhouding tussen overheid en bedrijfsleven zijn bekoeld; er zijn voorbeelden van wederzijds wantrouwen. Indien de veranderingen daadwerkelijk tot stand kunnen worden gebracht hoeft er van bekoeling en wantrouwen geen sprake te zijn. Voor de toekomst gaat het naar de mening van de commissie om “Nieuwe Zakelijkheid”. Overheid en bedrijfsleven dienen op gepaste afstand van, maar ook met elkaar te opereren. Begrippen als “zakelijke verhoudingen”, “transparantie van handelen”, “realiteitszin”, “professionaliteit” en “vertrouwen”, spelen daarbij een leidende rol”. Dit door de PEC geformuleerde gedachtegoed zien wij op een aantal onderdelen van het Consultatiedocument te weinig terug. Wij doelen dan vooral op de wijze waarop u integriteit gaat regelen, het thema ‘professionaliteit’ behandelt en een aantal voorstellen doet die juist de zakelijke verhouding tussen aanbestedende diensten en ondernemers mogelijkerwijs onder druk zet. Voorts kiest u ervoor om veel zaken in centrale regelgeving neer te leggen. Wij vragen ons af of deze regelgevi ng de professionalisering van het aanbestedingsbeleid (van zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers) dichterbij brengt. Professionalisering gaat over vakkundigheid van aanbesteden en
onderwerp
Consultatiedocument Aanbesteden
datum
22 januari 2008
02/07
inschrijven. Professionalisering vraagt om een goede organisatie waarin procedures gestructureerd zijn en waar de medewerkers van een bedrijf of aanbestedende dienst weten hoe er gehandeld moet worden als er moet worden aanbesteed of moet worden ingeschreven op een aanbesteding. Deze professionaliteit wordt nauwelijks gefaciliteerd door de nieuwe regelgeving. Tevens vragen wij ons af hoe de door u voorgestelde regelgeving zich verhoudt tot de algemene wens om te dereguleren. Bagatel en ‘nationale’ drempel voor Werken Tegen de achtergrond van de aanbevelingen van de PEC verwondert het ons dat u kiest voor een nationale procedure die aanbestedende diensten verplicht om een bagatel te hanteren van € 50.000,- en de meervoudig onderhandse procedure bij Werken mogelijk te maken tot een bedrag van € 1,5 mln. In 2006 hebben wij SGBO laten onderzoeken hoe op dit punt de gemeentelijke praktijk is. Daaruit blijkt dat de gemiddelde gemeente in Nederland voor Werken al bij een bedrag van € 391,927,-- niet meer meervoudig onderhands aanbesteedt, maar de openbare procedure hanteert. Bij Diensten en Leveringen ligt dat bedrag op ongeveer € 118.000,--. De bagatel die gemeenten hanteren ligt voor Werken en zeker voor Diensten en Leveringen ook veel lager. Wij hebben bezwaren tegen het vaststellen van een bagatel en een extra drempelbedrag bij Werken om de volgende redenen: Door voor Werken een drempel te hanteren van € 1,5 mln. kan er (bijvoorbeeld vanuit ondernemers) een druk op gemeenten ontstaan om tot aan dat bedrag meervoudig onderhands te gaan aanbesteden. Dat lijkt ons een onwenselijke situatie. Immers, openbaar aanbesteden is bij grotere bedragen de meest geëigende en meest efficiënte werkwijze en gemeenten werken al zo. De professionaliseringsslag die door gemeenten al op dit punt is gemaakt dient niet onder druk gezet te worden. Het structureel meervoudig onderhands aanbesteden van grote bedragen is niet conform het gedachtegoed van de PEC en leidt niet tot de zakelijke verhouding tussen overheid en bedrijfsleven die door de PEC wordt voorgestaan. Gemeenten zijn heel wel in staat om te bepalen wanneer welke aanbestedingsprocedure gehanteerd dient te worden en dat levert voor ondernemers ook geen onduidelijkheid op, als vervolgens maar op hoofdlijnen in de regelgeving wordt vastgelegd op welke wijze deze procedure dient te worden doorlopen. Het valt ons op dat u er klaarblijkelijk zelf ook van uit gaat dat er als gevolg van de regelgeving meer meervoudig onderhands zal worden aanbesteed: in het onderzoek naar administratieve lasten wordt er van uitgegaan dat aanbestedende diensten alles tot aan € 1,5 mln. meervoudig onderhands zullen gaan aanbesteden. Het lijkt er op dat dit een -impliciete- beleidsdoelstelling is. Wij vragen ons af waarom hiervoor wordt gekozen en of er met dit beleid geen strijd ontstaat met de Europese beginselen inzake aanbesteden. Het bagatelbedrag van € 50.000,- is een verplichting. Uitzonderingen zijn niet mogelijk. Dit bemoeilijkt de aanbestedingspraktijk omdat er acute omstandigheden kunnen zijn waarbij het noodzakelijk is om boven een bedrag van € 50.000,- één op één te kunnen aanbesteden. Stel bijvoorbeeld dat er een interimdirecteur voor een school voor voortgezet onderwijs moet worden aangesteld omdat de huidige directeur is ontslagen; dan wil je snel ter zake kunnen komen en ligt het doorlopen van een uitgebreidere aanbestedingsprocedure niet voor de hand. Het kan in voorkomende gevallen ook wenselijk zijn om voor werken boven € 1,5 mln. meervoudig onderhands, of zelfs enkelvoudig onderhands aan te besteden. Dit is soms het geval als de aanbestedende dienst deelneemt aan de bouw van een multifunctioneel complex dat door een projectontwikkelaar wordt gebouwd. Ook dat maatwerk is straks niet meer mogelijk.
onderwerp
Consultatiedocument Aanbesteden
datum
22 januari 2008
03/07
Onze conclusie is dat het hanteren van een verplichte bagatel en, voor Werken, een bovengrens van € 1,5 mln. geen meerwaarde biedt voor de gemeentelijke praktijk. Het vaststellen van dergelijke bedragen levert eerder problemen op en heeft als risico dat de inmiddels ontstane aanbestedingspraktijk weer een aantal jaren wordt teruggezet. Uitgeschreven procedures Wij vinden dat u beter dient te motiveren waarom u kiest voor zo een massieve set aan uitgeschreven regelgeving. Dit mede gelet op de wens van het kabinet om juist te dereguleren. De wijze waarop u de regels wil gaan uitschrijven kan namelijk ook contraproductief zijn. Een tot op detailniveau uitschrijven van regelgeving kan leiden tot een rigide uitvoering van aanbestedingsprocedures in plaats van maatwerk, leidt tot grotere administratieve lasten en kan ook als consequentie hebben dat er meer juridische procedures gaan ontstaan. Bij het uitschrijven van procedures ontkomt u er niet aan om bepaalde beleidskeuzes te maken die niet voortvloeien uit de wet. Deze keuzes zijn nu juist aan de aanbestedende diensten, daarin ligt het maatwerk. Niet elke aanbestedingsprocedure kan op voorhand zo worden uitgeschreven dat deze in elke concrete praktijksituatie toepasbaar is. Werken hebben een volstrekt ander karakter dan een Dienst of een Levering. De aanbesteding van een viaduct is wat anders dan het inhuren van een stratenmaker. Dat is niet in één alomvattende uitgeschreven procedure te vatten. Op zich kunnen wij ons voorstellen dat in het kader van de overzichtelijkheid van regelgeving regels op hoofdlijnen worden uitgeschreven, maar het moet voor aanbestedende diensten in de praktijk wél werkbaar blijven. Wij zijn op voorhand niet overtuigd van de meerwaarde van een op alle onderdelen verplichte uitgeschreven procedure en wachten uw voorstellen daarvoor af. Integriteit U heeft het voornemen om de integriteit van ondernemers te toetsen door middel van een ‘integriteitsverklaring aanbesteden’ (IVA). Deze verklaring is alleen verplicht bij Werken boven de € 1,5 mln. Wij vinden dit ten enen male ontoereikend en het is ook niet in overeenstemming met uw eigen doelstelling om te voorkomen dat opdrachten worden verleend aan niet-integere ondernemers. Dit steekt des te meer omdat de beperking die u aanbrengt voornamelijk lijkt te zijn ingegeven door een capaciteitsgebrek bij het COVOG. Dat is geen basis om beleid op te voeren. Aanbestedende diensten en speciale sectorbedrijven moeten als naar hun oordeel reden daartoe bestaat voor een opdracht van Werken onder de € 1,5 mln. of voor een Levering of Dienst van inschrijvende ondernemers verlangen dat deze een integriteitsverklaring aanbesteden overleggen. Echter, in dat geval zal bij de desbetreffende procedure de minimumtermijn voor verzoeken tot deelneming of de inschrijftermijn 70 dagen verlengd worden. Dit is in de praktijk niet werkbaar en het lijkt erop dat de termijn van 70 dagen is gekozen om een zo hoge drempel te introduceren dat van deze mogelijkheid maar spaarzaam gebruik gemaakt zal worden. Motivering van de voorgenomen afwijzingsbeslissing U heeft het voornemen om te bepalen dat een aanbestedende dienst gelijk met het bekendmaken van de voorgenomen afwijzing moet motiveren waarom de desbetreffende inschrijver of gegadigde de overheidsopdracht niet gegund krijgt. De eindscores van de afgewezen ondernemers en die van de ondernemer die de opdracht gegund heeft gekregen moeten worden bekend gemaakt. Tevens moet aangegeven worden hoe de afgewezen ondernemer op specifieke kenmerken heeft gescoord en waarom op dat specifieke kenmerk niet de maximale score is toegekend.
onderwerp
Consultatiedocument Aanbesteden
datum
22 januari 2008
04/07
Alleen al om reden van uitvoerbaarheid wijzen wij dit voorstel ten stelligste af. Stelt u zich eens voor dat een gemeente op basis van de economisch meest voordelige inschrijving een opdracht wenst te gunnen. Dan komt het vaak voor dat de gemeente op basis van een twintigtal criteria een opdracht wil gunnen (prijs, doorlooptijd, referentieprojecten, technische eisen, milieueisen en zo meer). Als er 11 inschrijvers zijn en één onderneming de opdracht gegund krijgt, is de gemeente gehouden om voor de tien andere bedrijven op basis van de twintig gunningscriteria maarliefst 200 uitgebreide motiveringen te schrijven! Dit is in de praktijk volstrekt onwerkbaar. Ook om andere reden wijzen wij uw voorstel af: als de aanbestedende dienst een uitputtend overzicht moet geven van scores per ondernemer bij de gunning, krijgen ondernemers een duidelijk inzicht in elkaars bieding. Dit gaat zover dat ondernemers exact kunnen uitrekenen wat de concurrent geboden heeft. Het kan hier gaan om commercieel gevoelige informatie. Een inzicht in de gegevens van anderen is niet in het belang van inschrijvers en ook niet in het belang van de aanbestedende dienst (i.v.m. het verstrekken van volgende opdrachten). Bovendien kan een en ander ertoe leiden dat ondernemers bij een volgende aanbesteding (al of niet gezamenlijk) op onoorbare wijze gebruik gaan maken van de kennis van de concurrenten die in een eerdere procedure is opgedaan. Onzes inziens volstaat de huidige procedure waarbij de aanbestedende dienst haar gunningsbesluit moet motiveren en ondernemers in staat moet stellen om nadere informatie te verkrijgen. Toetsen op financiële en economische draagkracht. In de AMvB zal worden voorgesteld om een verbod op te nemen om selectiecriteria met betrekking tot financiële draagkracht te hanteren bij opdrachten onder de nationale drempel. Met dit voorstel kunnen gemeenten niet uit de voeten. Ook bij werken, diensten en leveringen onder deze drempel kunnen er opdrachten zijn waarbij het gewenst is om zekerheid te krijgen over financiële en economische draagkracht. Het gaat immers om de aanwending van gemeenschapsgeld en dan is grote zorgvuldigheid geboden. Kan een onderneming een eenmaal aangegane opdracht niet naar behoren uitvoeren dan slaat dat direct terug op de aanbestedende gemeenten. Immers, niet zelden ontstaat er overlast voor burgers en bedrijven en dan spreekt men -terecht- de gemeente daar op aan. Het slechts ‘in bijzondere gevallen’ (en dan ook nog eens gemotiveerd) toelaten van een toets bij een opdracht onder de drempelwaarde is niet werkbaar. Wij zijn dus geen voorstander van het ‘comply or explain’ principe. Deze algemene verplichting om vooraf -in de aankondiging- een motiveringsplicht op te nemen bij het stellen van selectie-eisen wijzen wij af. De door u geïntroduceerde motiveringsplicht houdt een soort omkering van de bewijslast in. Wij vinden dit voorstel niet werkbaar, het zal weinig effect sorteren, het leidt tot extra administratieve lasten voor aanbestedende diensten en wordt een bron voor nieuwe rechtszaken die leiden tot extra juridische procedures in een beleidsterrein dat toch al geconfronteerd wordt met een vergaande juridisering. Het is zeker ook geen bijdrage aan de gewenste deregulering. Tegen een motiveringsplicht achteraf bestaat natuurlijk geen enkel bezwaar. Als aanbestedende diensten nauwelijks kunnen toetsen onder de drempel, zullen aanbestedende diensten bovendien eerder geneigd zijn om niet openbaar maar meervoudig onderhands aan te besteden omdat ze dan meer mogelijkheden hebben om bedrijven te vragen waarvan men weet, of denkt te weten, dat ze voldoen aan financiële en economische eisen. Dit zou een onwenselijk neveneffect zijn. Het verbod op clustering
onderwerp
Consultatiedocument Aanbesteden
datum
22 januari 2008
05/07
U introduceert twee mogelijkheden om clustering tegen te gaan, namelijk a. aanbestedende diensten te verplichten tot het opdelen in percelen als dit geen nadelige economische gevolgen heeft, of b. aanbestedende diensten te verplichten om op verzoek te motiveren waarom een opdracht niet is gesplitst of opgedeeld in percelen. Wij vinden dat het al of niet clusteren van een opdracht ten principale een beleidsverantwoordelijkheid is voor aanbestedende diensten. Dat is hun professionele verantwoordelijkheid en er is geen aanbestedende dienst die er op uit is om op voorhand ondernemers van een opdracht uit te sluiten. Doorgaans wordt er geclusterd om efficiëntie en kwaliteit te verkrijgen in de te doorlopen aanbestedingsprocedure en daarmee de kwaliteit van de te gunnen inschrijving te verhogen. Een besluit om een opdracht eventueel te clusteren hangt af van de marktsituatie, aantal en omvang van de aanbieders et cetera. Of clustering leidt tot economisch voordeel is lastig uit te drukken. De handhaafbaarheid van variant a. is dus niet goed mogelijk. Bovendien komen aanbestedende diensten klem te zitten tussen de door u voorgestelde verplichting tot het opdelen in percelen en het al bestaande verbod om ongeoorloofd te splitsen. Variant b lijkt ons een overbodige regel, die alleen maar leidt tot juridische procedures die geen doel hebben en kunnen leiden tot een aanzienlijke vertraging van een aanbestedingsprocedure. Het verbod tot clustering remt bovendien de creativiteit die ondernemers aan de dag leggen om in te spelen op opdrachten van verschillende omvang. Dat zou jammer zijn; deze innovatieve aanpak om slim in te spelen op aanbestedingen zou juist moeten worden gestimuleerd. Effecten van voorgenomen beleid op lasten van bedrijven en uitvoeringslasten voor aanbestedende diensten Wij hebben kennis genomen van het onderzoek naar administratieve lasten. Over de verlichting van administratieve lasten voor ondernemers kunnen wij ons niet uitspreken, maar het is goed om te constateren dat de vermindering van administratieve lasten voor ondernemers fors is. Voor wat betreft de administratieve lasten voor aanbestedende diensten hebben wij stellig de indruk dat deze administratieve lasten ‘kunstmatig’ laag gehouden zijn. Zo wordt er a priori van uitgegaan dat (op termijn) het aantal inschrijvingen op een overheidsopdracht niet zal toenemen. De redenering die daarvoor wordt aangedragen lijkt ons niet valide. Voorts gaat het onderzoek er van uit dat alle gemeenten massaal meervoudig onderhands gaan aanbesteden; mede daaraan ontleent u de conclusie dat administratieve lasten voor gemeenten niet zullen stijgen. Tot slot wordt op een niet realistische wijze geschat wat per element uit het Consultatiedocument de consequenties zijn voor de administratieve lasten. Tot slot Ondanks het feit dat wij op hoofdlijnen uw doelstelling van beleid ondersteunen en veel goede voorstellen aantreffen in het Consultatiedocument menen wij een aantal kritische kanttekeningen te moeten maken. Veel van deze kanttekeningen komen voort uit onze verwachting dat de regelgeving die u voorstelt in de praktijk niet werkbaar is. Wij voelen ons ook gesterkt in die verwachting na een uitvoerige raadpleging van gemeentelijke aanbestedingsspecialisten.
onderwerp
Consultatiedocument Aanbesteden
datum
22 januari 2008
06/07
Gelet op de grote betekenis voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk, verzoeken wij u om op korte termijn met ons in bestuurlijk overleg te treden over uw beleidsvoornemens.
Hoogachtend,
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter directieraad
onderwerp
Consultatiedocument Aanbesteden
datum
22 januari 2008
07/07
