Turkije en de EU: kansen en risico’s Erik-Jan Zürcher
Toetreding: een proces tussen ongelijke partners De aanvraag van het lidmaatschap van de Europese Unie en de beoordeling van die aanvraag door de Unie en haar lidstaten zijn bij uitstek processen die op ongelijkheid zijn gestoeld. Een kandidaat-lid kan geen eisen stellen en moet zich voegen naar de eisen en verlangens van de bestaande lidstaten. Ook de ‘onderhandelingen’ die volgen wanneer een kandidaat-lid zich daarvoor in de ogen van de EU heeft gekwalificeerd, zijn natuurlijk helemaal geen onderhandelingen in de gebruikelijke zin. Het is geen uitwisseling van standpunten die uiteindelijk tot een voor alle partijen aanvaardbaar compromis leidt. Bij toetreding gaat het om een in wezen éénzijdig proces van geleidelijke aanpassing aan de Europese eisen en standaarden. In het geval van Turkije zal dit niet anders zijn, maar behalve ongelijk is de verhouding tussen Turkije en de lidstaten van de EU ook asymmetrisch. De Europese Unie en haar lidstaten hebben zich bij herhaling (bijvoorbeeld in 1963, maar ook in 1989 en in 1999) vastgelegd op het standpunt dat Turkije in principe voor lidmaatschap in aanmerking komt, maar ze beoordelen de concrete mogelijkheden voor toetreding van Turkije toch vooral in termen van een afweging tussen kansen en risico’s. Kansen zien voorstanders van Turkse toetreding vooral op vier terreinen. Europese argumenten voor toetreding Door Turkije op te nemen, krijgt Europa veel meer invloed in een land dat ook nu weliswaar economisch met handen en voeten aan Europa gebonden is, maar waar Washington politiek het beleid op hoofdpunten bepaalt. In een scenario waarin de belangen van de EU en de Verenigde Staten niet altijd per se parallel hoeven te lopen (waarvan de kwestie-Irak een voorbode zou kunnen zijn) is dit voor de EU een onwenselijke situatie. Turkije aan Europa binden is belangrijk, omdat het land een steeds belangrijkere regionale speler is in de Balkan, het Zwarte Zeegebied en mogelijk het Midden-Oosten. Een bijzonder strategische rol speelt Turkije als de toekomstige uitvoerroute van de enorme energievoorraden van het Kaspische Zeebekken. Turkije kan met zijn grote leger en zijn sterke militaire tradities (en wil om te vechten als het erop aan komt) een positieve rol spelen in de versterking van Europese defensie-initiatieven binnen en buiten de NAVO. Het potentieel wordt ook nu al aangetoond door de Turkse aanwezigheid in de Balkan en de leidende rol van het Turkse contingent in Afghanistan. Opname van Turkije zal blijvende politieke stabiliteit vestigen in Turkije. Het land is nu al bijna zestig jaar een meerpartijendemocratie. Het heeft de wezenskenmerken van een democratisch land. Er zijn sinds de Tweede Wereldoorlog vijftien nationale verkiezingen geweest, waarvan twaalf werkelijk ‘free and fair’ en in een aantal gevallen hebben de verkiezingen geleid tot vreedzame machtswisseling. Tegelijk zijn er ook periodes geweest, zoals eind jaren vijftig, in de tweede helft van de jaren zeventig en midden jaren negentig dat het politieke systeem in dermate ernstige crises terechtkwam, dat het leek te bezwijken en zijn legitimiteit in de ogen van het volk verloor. Viermaal (in 1960, 1971, 1980 en 1997) zag het leger hierin aanleiding in de politiek in te grijpen. Lidmaatschap van de Europese Unie lijkt historisch gezien politieke stabiliteit inderdaad blijvend te vestigen. Het is gelukt in landen met een vergelijkbaar turbulent verleden van politieke chaos en militaire dictatuur (Portugal, Spanje, Griekenland) en er is geen reden aan te nemen dat het in het Turkse geval niet zou lukken. 1
Tenslotte zou opname van Turkije in de EU een beloning zijn voor het enige land ter wereld dat een bijna geheel islamitische bevolking combineert met een seculiere rechtsorde en een pluralistisch politiek bestel. Het zou laten zien dat Europa niet gelooft in het grimmige wereldbeeld van de ‘clash of civilisations’, in een wereld die wordt beheerst door fundamenteel tegengestelde beschavingsblokken met daartussen scherpe en ondoordringbare grenzen. Dit zou op den duur de fundamentalisten in de islamitische en in de westerse wereld de wind uit de zeilen kunnen nemen. Europese argumenten tegen toetreding Tegenstanders van Turkse toetreding leggen natuurlijk meer accent op de risico’s die deze met zich mee zou kunnen brengen. Daarbij gaat het vooral om de volgende punten: Het probleem van de armoede. Turkije is een land met een per capita BNP dat net een tiende bedraagt van dat van de vijftien oude EU-leden. Zelfs in het armste van de nu toetredende tien staten is het per capita BNP nog drie en een half keer zo hoog. De contrasten op inkomensgebied zijn in Turkije enorm. Het westen van het land heeft een aanzienlijke stedelijke middenklasse met een levensstijl die weinig verschilt van die van andere Zuid-Europeanen met een vergelijkbare positie. Tegelijk leeft bijna de helft van de bevolking onder de armoedegrens. Er is een zeer dynamische industriële en dienstensector (denk aan het toerisme), maar een derde tot veertig procent van de mensen verdient nog steeds ten minste een deel van zijn brood in de landbouw. Zoals minister Bot al heeft geconstateerd, zou toetreding van Turkije het definitieve bankroet van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek betekenen. Hij ziet dat overigens als een positief bijverschijnsel van Turkse toetreding en ik denk dat velen dat met hem eens zullen zijn. Verbonden met het probleem van de armoede is dat van de migratie. We kennen allemaal de spanningen die massale immigratie in de Europese maatschappijen teweeg brengt. De verwachtingen over wat de toetreding van Turkije in termen van migratie naar Europa zou betekenen, verschillen nogal. Het CPB gaat uit van een maximum van ongeveer 2,5 miljoen Turkse migranten. Bovendien verwacht men een zekere mate van remigratie, zoals die ook is opgetreden na de toetreding van Spanje. Ik denk dat de migratie aanzienlijk groter kan uitpakken, omdat in Turkije zelf, door de massale trek van platteland naar stad, migratie inmiddels deel van de dagelijkse werkelijkheid is geworden, en omdat er zo enorm veel verbindingen zijn met de vier miljoen Turken die nu al verspreid over Europa wonen (de EU heeft meer Turkse inwoners dan Ierse). Voor potentiële Turkse migranten is de trek naar Europa daardoor allesbehalve een sprong in het duister. Tenslotte verandert het wezen van migratie. Satellietschotels en goedkope vluchten brengen Turkije binnen handbereik en deels in Nederland, deels in Turkije leven is tegenwoordig heel goed mogelijk. Is de migratie dus mogelijkerwijs groter dan voorspeld, ze is ook hard nodig. Met de grote demografische crisis van het vergrijzende Europa in het verschiet zullen we, naar mijn overtuiging, de migratie over twintig jaar omarmen. Een grote zorg voor de sceptici is het simpele feit van de omvang van de Turkse bevolking. Over een jaar of tien à vijftien, wanneer Turkse toetreding actueel zou kunnen worden, zal Turkije vermoedelijk het volkrijkste land van de EU zijn (het heeft nu al evenveel inwoners als de tien nieuwe toetreders bij elkaar). Onder de huidige regelgeving van de Unie zal Turkije dus ook het grootste stemgewicht hebben. Kan de bestuurlijke structuur van de EU, die nu al in zijn voegen kraakt, dat aan, zelfs met een nieuwe grondwet? Zal de EU, die het komende decennium druk bezig zal zijn met het verwerken van de big bang van 2004, niet aan een vorm van ‘overstretch’ gaan lijden? Tenslotte is er natuurlijk op de achtergrond altijd het probleem ‘islam’. Officieel maakt religie noch cultuur deel uit van de criteria waaraan de Turkse vorderingen worden getoetst (de
2
zogeheten ‘Kopenhagen-criteria’). Tegelijk kent de Europese publieke opinie ontegenzeggelijk wijdverbreide angstgevoelens over de islam. Eeuwenoude tradities van confrontatie tussen christendom en islam, waarin de Turken als enige islamitische grootmacht van de vroeg-moderne tijd een hoofdrol hebben gespeeld, zijn recentelijk tot leven gewekt door de terreur van moslimgroepen. Dat die terreur weinig met Turkije te maken heeft is niet altijd duidelijk voor een publieke opinie die weinig onderscheid maakt tussen Turken en Arabieren. Het zou ook voor de voorstanders van Turkse toetreding een kardinale fout zijn dit probleem te bagatelliseren of te negeren. Natuurlijk moet de beslissing of de EU met Turkije gaat onderhandelen, genomen worden op basis van de officiële en openlijk vastgelegde politieke criteria. Het daarbij laten zou echter de kans vergroten op een groeiende kloof tussen de beleidsmakers en de bevolkingen van de Europese landen. Het eerste het beste referendum over Turkse toetreding in enig Europees land in, zeg, 2016, zou dan zonneklaar maken dat er geen draagvlak is voor de toelating van Turkije. Veel beter is het de komende jaren te gebruiken om duidelijk te maken dat Turkije een werkelijk seculier land is en dat de Turkse islam om allerlei historische en sociologische redenen geen bedreiging vormt voor Europa. Turkse argumenten voor toetreding Aan de Turkse kant is men zich van de hierboven genoemde argumenten pro en contra, en de manier waarop ze in Europa spelen, natuurlijk maar al te zeer bewust. Volgens allerlei opiniepeilingen is er een aanzienlijke scepsis over de vraag of Europa Turkije ooit echt zal aanvaarden. Daarbij verwijst men meestal naar de religieuze factor (“Europa is toch een christelijke club”). Ook aan de Turkse kant spelen rationele en minder rationele inschattingen van kansen en risico’s. Al jaren laten Eurobarometers zien dat zo’n zeventig procent van de bevolking voor toetreding tot de EU is. Wanneer dan naar de redenen wordt gevraagd, zien we dat voor de massa van de bevolking de hoop op grotere welvaart de drijfveer is. Voor de stedelijke middenklasse en zeker voor de elite speelt echter de symbolische waarde van het lidmaatschap een veel grotere rol. Al sinds het begin van de negentiende eeuw, toen het Turkse Rijk grote gebiedsdelen aan Europese machten begon te verliezen, heeft de Turkse elite de strategische keuze gemaakt leger en bestuur naar Europees model te hervormen om zo verdere afkalving te voorkomen. Er ontstond een modern dienstplichtleger en een grote bureaucratie; er werden scholen naar westers model opgericht en er werd aan Europa ontleende wetgeving geïntroduceerd. Vanaf het midden van de negentiende eeuw bracht de invoering van Europese wetenschap, techniek en regelgeving een geleidelijk proces van secularisatie op gang. Dit proces werd na de uitroeping van de Turkse Republiek in 1923 afgerond met de afschaffing van het kalifaat en de invoering van het Zwitsers burgerlijk wetboek (om maar enkele van de meest in het oog springende hervormingen te noemen). Turkije werd een seculiere, nationale staat naar Frans voorbeeld. De vestiging van deze staat en de secularisering van het openbare leven zijn door een vooruitstrevende elite opgelegd aan een onontwikkelde (grotendeels analfabete) en religieus denkende massa. Hiervan was en is de elite zich zeer bewust. Zij zagen en zien zichzelf als opvoeders en hoeders van de natie. Daardoor is de angst dat islamitische radicalen met een beroep op religieuze gevoelens de ‘onwetende’ bevolking kunnen mobiliseren en dan de westers-gerichte hervormingen ongedaan kunnen maken, permanent aanwezig. De stedelijke elite is trots op wat Turkije heeft bereikt, maar tegelijk ten diepste onzeker. In toetreding tot de Europese Unie ziet dit deel van de bevolking een garantie dat de verwestersing van Turkije uiteindelijk verankerd is en niet meer ongedaan kan worden gemaakt; dat een terugval naar een soort islamitische middeleeuwen (men denkt hier vaak heel erg zwart-wit over) uitgesloten is.
3
Hierin zit hem de asymmetrie, waarvan in het begin van dit artikel sprake was. Voor de Turken heeft de toetredingskwestie een enorme emotionele lading, die ze voor Europa niet heeft. Natuurlijk gold en geldt ook voor de Oost Europeanen uit de voormalige Warschaupact-landen dat het ongedaan maken van Jalta een geweldige emotionele betekenis heeft, maar in Turkije is dit aspect nog sterker omdat de gevoelde tegenstelling tussen modern-Europees en islamitisch-achterlijk zo extreem is. Juist omdat het symbolische belang van de toetreding voor de Turkse bovenlaag zo zwaar telt, is het besluit onderhandelingen te beginnen in Turkse ogen eigenlijk belangrijker dan de vraag hoe lang die onderhandelingen gaan duren. Om dezelfde reden zal naar mijn overtuiging blijken dat de Turken weliswaar taaie onderhandelaars zijn (dat zijn ze altijd en overal), maar dat over praktische deelproblemen heel goed compromissen te sluiten zullen zijn. Overgangsregelingen en uitsluitingsclausules zullen mogelijk blijken om de ergste Europese zorgen op het gebied van financiën, migratie en het Turkse stemgewicht weg te nemen. Wat echter ten enenmale onbespreekbaar zal blijken, is alles wat de principieel gelijke status van Turkije binnen de EU zou aantasten. Alle pogingen een tussenoplossing te vinden door Turkije een soort ‘geprefereerde partner’ of ‘semi-lid’ te maken, zullen onherroepelijk schipbreuk lijden. Turkse argumenten tegen De meerderheid van de Turken mag dan om verschillende redenen voor toetreding zijn, er zijn ook in Turkije altijd groeperingen geweest die de EU veel meer als een risico dan als een kans zien. Vanaf de late jaren zestig waren dat lange tijd eigenlijk twee heel verschillende groepen: radicaal links en de islamisten. Radicaal links, ooit een politieke kracht van belang in Turkije (vooral onder de jeugd) is door de militaire interventies van 1971 en 1980 zo goed als monddood gemaakt. Dat geldt bepaald niet voor de islamisten. De belangrijkste islamitische politieke beweging, de ‘Nationale Visie’-beweging, die vanaf 1970 tot nu toe een reeks van politieke partijen heeft voortgebracht, was van het begin af sterk anti-Europees. De leider van de beweging, professor Necmettin Erbakan, fulmineerde tegen de EU, die nu eens een zionistisch-imperialistisch, dan weer een katholiek complot was. Toen Erbakan in 1996 premier werd, gingen zijn buitenlandse reizen dan ook naar Libië, Iran en Nigeria, maar niet naar de landen van de EU. De ompoling van de Turkse politiek Nadat de islamisten in 1999 tamelijk onverwacht de landelijke verkiezingen verloren, barstte binnen de Nationale Visie-beweging een al langere tijd sluimerend conflict uit. Uiteindelijk spleet de partij van Erbakan doormidden. De jongere generatie van het partijkader, mensen als Tayyip Erdoğan en Abdullah Gül, concludeerde dat met vasthouden aan het religieuze karakter van de partij een electorale doorbraak onmogelijk zou blijven en dat bovendien de staatselite, het leger voorop, het aan de macht komen van de islamisten niet zou tolereren. Zij richtten de AK Parti op (Partij voor Gerechtigheid en Ontwikkeling). Deze partij profileerde zich als een brede conservatieve volkspartij, zonder nadrukkelijke religieuze boodschap. Deel van deze ommezwaai was een complete herziening van het standpunt ten opzichte van de Europese Unie. Van alle partijen in Turkije werd de AKP degene met het meest uitdrukkelijk pro-Europese programma, en nadat de AKP in november 2001 een spectaculaire verkiezingsoverwinning had geboekt en de dominante politieke kracht in het land was geworden, werd de pro-Europese lijn ook inderdaad in beleid omgezet. De reden voor de ommezwaai is duidelijk. Met de confrontaties tussen Erbakan en het leger in de jaren 1996-98 nog vers in het geheugen, ziet de AKP toetreding tot de EU als een garantie dat de Turkse staat, en met name het leger, de gekozen politici niet langer de wet zal kunnen voorschrijven. Het terugdringen van de macht en de autonomie van het
4
staatsapparaat is voor de AKP een kwestie met de hoogste prioriteit, want zoals de stedelijke elite zich permanent onzeker voelt tegenover de islam, zo voelen deze mensen met hun achtergrond in de politieke islam zich permanent kwetsbaar tegenover de Turkse staat. Dat maakt dat de eigen politieke agenda van de AKP en de door de EU gewenste ontwikkeling nu parallel lopen. Dit heeft gezorgd voor een vaart en dynamiek in het hervormingsproces, die tot 2002 ver te zoeken waren. Voor eerdere regeringen onder leiding van politici zoals Ecevit, Yılmaz, Çiller of Demirel, die dicht tegen het staatsapparaat aanleunden, waren de hervormingen die de EU op het gebied van democratisering en mensenrechten eiste, concessies en zo werden ze ook gevoeld. Iedere stap in de wetgeving werd schoorvoetend gezet en soms met bestuurlijke maatregelen via de achterdeur ongedaan gemaakt. Dit ondermijnde op den duur de geloofwaardigheid van het hervormingsproces in Europese ogen en die erfenis werkt nog door. De AKP moet zich in Europese ogen duidelijk bewijzen. De bekering van de ex-islamisten tot een pro-Europese agenda en de vaart die zij in het toetredingsproces hebben weten te brengen, brengt de oude pro-westerse, met de staat verweven, elite in een heel lastig parket. Men kent de achtergrond en vroegere uitspraken van de leiders van de AKP uit hun ‘fundamentalistische’ tijd en vertrouwt hun bedoelingen geenszins. Er is een wijdverbreide angst dat de AKP een geheime agenda heeft om het land te islamiseren. Zelfs degenen die wel overtuigd zijn van de bekering van Erdoğan, Gül cum suis, wijzen er vaak op dat onder de ‘rank and file’ van de partij veel radicale fundamentalisten zitten. Tegelijk steunt men in deze kringen de pro-Europese koers van de AKP wel. Het dilemma van de secularistische elite van Turkije is het best af te lezen aan de positie van het leger. Het leger, of beter gezegd: het officierskorps, heeft een hoofdrol gespeeld bij de totstandkoming van de Republiek Turkije. De stichter van de republiek, Mustafa Kemal Atatürk, was een officier en hetzelfde gold voor bijna de hele politieke elite van de vroege republiek. Het leger ziet zichzelf dan ook traditioneel als de hoeder van Atatürks erfenis, met name van de westerse oriëntatie van Turkije en van het seculiere karakter van de staat. Vóór 2001 was er een heldere rolverdeling: het leger was pro-westers en pro-Europees, terwijl de belangrijkste binnenlandse vijand, de islamisten van Erbakan, ook een dubieuze agenda in de buitenlandse politiek hadden. Nu is het leger ineens ingehaald door neo-islamisten met een uitgesproken pro-Europese agenda. Deel van die agenda is het – ook onder Europese druk – terugdringen van de politieke macht van het leger. Dat maakt het leger potentieel tot de grootste verliezer in het hele toetredingsproces, en het leger heeft niet het vertrouwen dat het land bij de politici van de AKP in goede handen is. Men denkt in deze kringen nogal eens dat de AKP in feite de EU gebruikt om de eigen agenda door te drukken en de bolwerken van het secularisme in Turkije te slechten. Tegelijk is het voor het leger heel moeilijk zich effectief te verzetten tegen de koers van de AKP. De partij heeft, zeker na de enorme overwinning in de gemeentelijke verkiezingen van april dit jaar, een ijzersterk mandaat, en het leger is zelf natuurlijk ten diepste ideologisch gecommitteerd aan aansluiting bij Europa. Voorlopig zoekt noch de partijtop noch de legertop de confrontatie. Beide zijn zich van de gevaren van instabiliteit bewust, en, hoewel er bijna dagelijks irritaties over en weer zijn die de kranten halen, proberen mensen als premier Erdoğan en chef van de generale staf Özkök de brandjes te blussen. In de kwestie-Cyprus heeft de regering haar lijn van concessies doen en meewerken aan het Annan-plan om zo goodwill in Europa en Amerika te kweken, weten door te zetten, ondanks wijdverbreid ongenoegen daarover binnen het leger. Het is echter ook wel duidelijk dat een complete terugtrekking van het Turkse leger uit de politiek een zaak van lange adem zal zijn en dat dit alleen zal gebeuren als het proces van toetreding tot de EU zo verloopt dat het leger het vertrouwen heeft dat de seculiere orde er niet door in gevaar kan komen. De ompoling binnen de Turkse politiek mag dan een groot deel van de stedelijke elite in verwarring hebben gebracht, ze heeft ook geleid tot de vorming van een soort anti-EU
5
coalitie. Dit is een merkwaardig fenomeen. De coalitie is een vergaarbak van mensen met totaal verschillende achtergronden. We vinden er ex-maoïsten zoals Perinçek, sociaaldemocraten als Soysal, fanatieke Atatürkisten als Özden en ex-fascisten (‘Grijze Wolven’). Wat hen bindt is dat zij zich verzetten tegen iedere aantasting van de soevereiniteit van de staat, zowel naar binnen (meer rechten voor minderheden en NGOs) als naar buiten (door overname van het acquis communautaire). Zij zien veel meer in het voorbeeld van de Verenigde Staten en Israël: sterke, onafhankelijke staten die op eigen kracht, en vooral militaire macht, vertrouwen om hun belangen te verdedigen. Vanuit deze kring wordt het leger voortdurend opgeroepen ‘zijn plicht te doen’ en Atatürks erfenis niet te verkwanselen. Uiteindelijk hebben deze mensen, die bezeten zijn door een soort belegeringsmentaliteit die lang heel typerend is geweest voor Turkije, natuurlijk geen alternatief. Als er geen gekke dingen gebeuren, zal het perspectief van volwaardig lidmaatschap van de EU, op welke termijn dan ook, veel aantrekkelijker blijken. Het is echter niet uit te sluiten dat een negatief besluit in december zo’n desillusie teweeg zou brengen dat het juist dit soort ouderwetse nationalisten in Turkije de wind in de zeilen zou geven en daar zou noch Europa noch Turkije mee geholpen zijn. Prof. dr. E.-J. Zürcher is hoogleraar Turkse talen en culturen aan de Universiteit Leiden. Dit artikel is een bewerking van de inleiding die hij gaf tijdens de, mede door de Atlantische Commissie georganiseerde, Zevende Nederlands-Duitse Rondetafelconferentie op 19 maart 2004 in Berlijn.
6
