T r o u w m o e t blijken O v e r r e g i s t r a t i e a l t e r n a t i e v e feel
d r s a. M u l d e r ^ m r A. W e g g e m a n
GUIDO DE BRÈSS7 ICHT INC. S1 LDIfcCEN I RIM SCI» Laan van Meerdervoort 165 2517 AZ s-Gravenhage Tel.:070-3456226 Fax: 070-3655959 Directeur: drs. J. Mulder
C o m m e n t a r e n worden uitgegeven als informatiemateriaal om bij te dragen tot een standpuntbepaling op actuele politieke en maatschappelijke vraagstukken. Deze uitgaven verschijnen naast de grondstudies (nota's).
In de C o m m e n t a r e n s e r i e zijn de volgende publikaties verschenen: nr. nr. nr. nr. nr. nr. nr. nr. nr.
1 2 3 4 5 6 7 8 9
nr. 10
Levensbeëindigend handelen door artsen!? Werken aan zorgvernieuwing Bestuurlijke vernieuwing Sociale vernieuwing Toekomstig ouderenbeleid Grootstedelijk beleid Hervorming van het EG-landbouwbeleid Keuzen in de zorg Levensbeëindigend handelen bij langdurig comateuze patiënten Trouw moet blijken
ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ
15,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00
ƒ ƒ
15,00 5,00
Deze publikaties zijn verkrijgbaar op het bureau van de Guido de Brèsstichting zolang de voorraad strekt.
De samenstelling van het bestuur van de Guido de Brèsstichting: dr. C. S. L. Janse, voorzitter mr. G. Holdijk, secretaris drs. F. C. Kuipers, penningmeester drs. M. Burggraaf dr. W. Fieret drs. A. P. de Jong ds. J. Koppelaar ir. B. J. van der Vlies H. Uil
COMMENTAAR 10
Trouw moet blijken Over registratie alternatieve leefvormen
door: drs J. Mulder mr A. Weggeman
GUIDO DE B R É S S Ï I C H I I M C . STUDIECENTRUM SCP Laan van Meeroervoori 165 2517 AZ s-Gravenhage T«4 070-3456226 Fa* 070-3655959 Directeur drs J Mulder
Augustus 1993
VOORWOORD De ontwikkelingen ten aanzien van de alternatieve samenlevingsvormen vragen terecht de aandacht van de wetgever. Door middel van de introductie van een registratiemogelijkheid onderneemt de regering een poging om daaraan vorm te geven. De kern van het regeringsvoorstel is dat mensen van gelijk geslacht de mogelijkheid wordt geboden hun samenlevingsvorm officieel te laten registreren. in dit commentaar van de Cuido de Brèsstichting, het studiecentrum van de Staatkundig Gereformeerde Partij, wordt een standpunt bepaald ten aanzien van het advies van de Commissie-Kortmann, de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten, inzake de problematiek van de behandeling van de verschillende leefvormen in de wetgeving. Tevens wordt het op 30 maart 1993 aan de Tweede Kamer gepresenteerde kabinetsstandpunt met betrekking tot genoemd advies onder de loep genomen. Wij zijn de heren mr. l. Bakker, mr. c. Holdijk, ir. M. Houtman en mr. A. w e g g e m a n erkentelijk voor hun bereidheid om met ons aan de verschijning van dit commentaar bij te dragen. Een bijzonder woord van dank is op zijn plaats aan het adres van de heer Weggeman, die dit commentaar heeft geschreven. Het is onze wens dat dit commentaar zal bijdragen tot handhaving en bevordering van een wet- en regelgeving die heilzaam is voor overheid en onderdaan.
Drs. J. Mulder, directeur
augustus 1993
s
INHOUD
1.
inleiding
5
2.
Maatschappelijke ontwikkelingen
6
3.
De burgerlijke overheid en het huwelijk
9
4.
De ordenende taak van de overheid
13
4.1 Algemeen 4.2 De verschillende vormen van registratie 4.2.1 'Zware' registratie als familierechtelijke overeenkomst 4.2.2 'Zware' registratie als familierechtelijke overeenkomst ten behoeve van het publiekrecht 4.2.3 'Lichte' registratie in de Gemeentelijke basisadministratie
13 14 14
19
5.
Argumenten pro en contra registratie ongehuwd samenlevenden 5.1 De rechtsontwikkeling wijst in de richting van registratie 5.2 De financiële consequenties van registraties
23 23 25
6.
Een handreiking ter indamming van de problematiek op publiekrechtelijk gebied
27
7.
Reactie op het kabinetsstandpunt
31
8.
Slot
34
17
1. INLEIDING vooral sinds de jaren zeventig is er een sterke opkomst waar te nemen van andere samenlevingsvormen dan het huwelijk. Door deze ontwikkeling is de vraag gerezen of, en zo ja, in hoeverre andere leefvormen gelijk moeten of mogen worden behandeld met het huwelijk, voor de commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten (de Toetsingscommissie) is deze vraag aanleiding geweest om het onderwerp leefvormen op haar werkprogramma te plaatsen. inmiddels heeft de Toetsingscommissie een advies opgesteld. Dit advies is op 17 januari 1992 aangeboden aan de Staten-Generaal.1 Op 30 maart 1993 heeft het kabinet zijn standpunt met betrekking tot het advies van de Toetsingscommissie aan de Tweede Kamer gepresenteerd. 2 Een bezinning op deze uiterst complexe materie is, gezien de maatschappelijke- en rechtsontwikkelingen, van groot belang, in dit commentaar wordt een bijdrage gegeven aan deze bezinning. in de kern gaat het bij een bespreking van deze problematiek om de reikwijdte van de ordenende taak van de overheid, in dit verband komt speciaal de taak van de burgerlijke overheid inzake het huwelijk aan de orde. Het huwelijk wordt door de overheid gereguleerd. Aan het huwelijk worden in het Burgerlijk Wetboek rechten en plichten verbonden. Op dit moment is er ten aanzien van de registratie van alternatieve samenlevingsvormen niets in de wet geregeld. De vraag dringt zich hierbij op of dit onderscheid is te rechtvaardigen. In dit commentaar willen we een aantal facetten van de hierboven beschreven problematiek belichten. We doen dit tegen de achtergrond van het advies van de Toetsingscommissie en het bekend geworden kabinetsstandpunt. 3 in paragraaf 2 geven we een schets van de maatschappelijke ontwikkelingen die de vraag naar de aan alternatieve samenlevingsvormen te verbinden rechtsgevolgen actueel hebben gemaakt. Vervolgens zullen we in paragraaf 3 bezien wat de taak is van de burgerlijke overheid met betrekking tot het huwelijk. in paragraaf 4 zal nader worden ingegaan op de ordenende taak van de overheid, in dat kader zullen ook de verschillende vormen van registratie onder de loep worden genomen. Daarna wordt in paragraaf 5 nog afzonderlijk aandacht besteed aan een tweetal argumenten inzake de registratie van ongehuwd samenlevenden. Na deze tamelijk uitvoerige beschouwing van een aantal facetten van de leefvormen-problematiek willen we in paragraaf 6 enkele voorstellen formuleren om de wanorde in het publiekrecht in te dammen. Tenslotte geven we in paragraaf 7 een reactie op het kabinetsstandpunt.
:
Handelingen
Tweede Kamer 1991-1992, 22 300, VI, nr. 36.
Handelingen
Tweede Kamer 1992-1993, 22 700, nr. 3.
De Minister van Justitie heeft bericht dat het kabinetsstandpunt wordt uitgewerkt in vijf wetsvoorstellen. Het streven Is die in de loop van 1994 bij de Tweede Kamer In te dienen. Aldus de minister in een schrijven d.d. 12 mei 1993, kenmerk 367009/93/6.
_ ..
2. DE MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELINGEN Sinds d e T w e e d e W e r e l d o o r l o g h e b b e n d e m a a t s c h a p p e l i j k e v e r a n d e r i n g e n e l k a a r in e e n s n e l t e m p o o p g e v o l g d . D e z e v e r a n d e r i n g e n h e b b e n o p d e v e r s c h i l l e n d e terreinen van het maatschappelijke leven diepe sporen nagelaten. Het
behoeft
g e e n l a n g b e t o o g d a t h e t h u w e l i j k é é n v a n d e t e r r e i n e n is, d i e als g e v o l g v a n d e m a a t s c h a p p e l i j k e v e r a n d e r i n g e n o n d e r d r u k zijn k o m e n t e staan. De r i c h t i n g
van de
maatschappelijke
ontwikkelingen
w o r d t sterk
bepaald
d o o r e e n t w e e t a l p r i n c i p e s : e m a n c i p a t i e e n i n d i v i d u a l i s e r i n g . 4 Naast d e a c c e n t u e r i n g v a n d e m a a t s c h a p p e l i j k e g e l i j k h e i d v a n m a n e n v r o u w is d e
economische
z e l f s t a n d i g h e i d v a n m a n e n v r o u w , o o k b i n n e n h e t h u w e l i j k , als ideaal g e ï n t r o d u c e e r d . H e t p r i n c i p e v a n h e t k o s t w i n n e r s c h a p v a n d e m a n is a f g e s c h a f t en d o o r middel
van
de
1990-maatregel
is aan
de financiële
onafhankelijkheid
van
v r o u w c o n c r e e t gestalte gegeven.5 Deze r i c h t i n g g e v e n d e principes h e b b e n
de het
h u w e l i j k o n d e r m i j n d . H e t h u w e l i j k w o r d t b e s c h o u w d als e e n c o n t r a c t d a t kan worden
verbroken
als b e i d e n
dat
willen,
of w a n n e e r
het
door
één van
de
p a r t i j e n n i e t w o r d t n a g e k o m e n . Eén e n a n d e r h e e f t e r t o e g e l e i d d a t naast h e t h u w e l i j k a n d e r e s a m e n l e v i n g s v o r m e n zijn o n t s t a a n . Een f a c t o r d i e in h e t k a d e r v a n d e m a a t s c h a p p e l i j k e
ontwikkelingen
b e l a n g r i j k e r o l s p e e l t , is d e d o o r w e r k i n g v a n h e t i n t e r n a t i o n a l e
een
r e c h t in o n z e
n a t i o n a l e r e c h t s o r d e . Zo h e e f t d e r e c h t e r sinds 1980 v e r s c h i l l e n d e m a l e n g e c o n c l u d e e r d d a t e r e e n c o n f l i c t b e s t a a t t u s s e n ons n a t i o n a a l p e r s o n e n - en f a m i l i e recht en van het Europese verdrag ter b e s c h e r m i n g van de rechten van de mens en d e f u n d a m e n t e l e v r i j h e d e n (EVRM), w a a r b i j N e d e r l a n d partij is.6 Hierbij w o r d t de
term
"gezinsleven"
(art. 8 EVRM) u i t g e l e g d
als e e n
feitelijk
samenlevings-
v e r b a n d , w a a r v o o r h e t n i e t r e l e v a n t is o f er s p r a k e is v a n e e n w e t t i g h u w e l i j k . Ook h e t in art. 14 EVRM n e e r g e l e g d e g e l i j k h e i d s b e g i n s e l k o m t in d e z e j u r i s p r u d e n t i e r e g e l m a t i g o p d e p r o p p e n . Hierbij g a a t h e t o m m o d e r n e
interpretaties
w a a r t o e d e t e k s t v a n d e v e r d r a g e n o p z i c h z e l f g e n o m e n n i e t d w i n g t . Eén en ander
wordt
duidelijk
geïllustreerd
in e e n
arrest v a n 21 m a a r t
1986."
Hierin
s p r e e k t d e H o g e Raad u i t d a t o o k aan n i e t - g e h u w d e o u d e r s d e o u d e r l i j k e m a c h t kan t o e k o m e n . A r t i k e l 8 en 14 EVRM l a t e n v o l g e n s d e H o g e Raad g e e n
onder-
s c h e i d t o e t u s s e n v o o r h e e n g e h u w d e o u d e r s (aan w i e de g e z a m e n l i j k e o u d e r l i j k e macht wel
kan w o r d e n
o p g e d r a g e n ) en o n g e h u w d e
4 j. M u l d e r e.a., Gelijkheid 1992, p. 37-38; 40-46.
als dwang:
emancipatie
o u d e r s . Op d e z e
en overheidsbeleid.
manier
Houten,
* j. Mulder e.a., a.w., p. 80-82. Zie A. weggeman. "Een r e c h t e r in h e t n a u w m a a k t rare s p r o n g e n " , in: Zicht 1991. nr 3. p 93-99. NJCM-BulleOn
1986. p. 344-353.
brokkelt het stelsel van bepalingen van ons nationaal personen- en familierecht, die de neerslag zijn van een ander normen- en waardepatroon, steeds verder af.3 Thans is echter de vraag gerezen of en in hoeverre de rechtsgevolgen die de wet verbindt aan het huwelijk ook aan andere samenlevingsvormen zouden moeten worden verbonden. Kortom: in hoeverre moeten alternatieve samenlevingsvormen met het huwelijk worden gelijkgesteld? Bij de beantwoording van deze vraag moet voorop worden gesteld dat Nederland niet is gebonden aan een internationaal verdrag dat het onderscheid maken tussen gehuwden en ongehuwd samenwonenden uitdrukkelijk verbiedt. 9 Vervolgens is de beperking van het huwelijk tot een verbintenis tussen man en vrouw door de Hoge Raad niet in strijd geacht met enig verdrag. 10 Volgens de Hoge Raad kan in dit kader niet worden gesproken van het maken van een ongerechtvaardigd onderscheid in de zin van artikel 26 van het internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBP). De Hoge Raad brengt echter een belangrijke nuancering aan op de voornoemde stelling door hieraan toe te voegen dat het onvoldoende gerechtvaardigd kan zijn dat een rechtsgevolg wel aan het huwelijk wordt verbonden maar niet aan het duurzaam samenleven van twee personen van hetzelfde geslacht.11 Hiermee is de deur op een kier gezet. En hoe groot die kier is, hangt af van de wind die ertegen aan waait. Met de wind bedoelen we dan de rechtsopvattingen en de maatschappelijke ontwikkelingen. Deze zouden wel eens kunnen gaan tenderen in een zodanige richting dat de ongelijke behandeling van gehuwden en duurzaam samenwonenden als discriminerend wordt beschouwd. Op deze ongelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden willen we hier nu nader ingaan. We moeten dan vooraf een onderscheid maken tussen de regulering van het huwelijk als familierechtelijke overeenkomst in boek 1, titel 5 tot en met 12 van het Burgerlijk Wetboek en de overige bepalingen ten aanzien van het huwelijk in het positieve ( = geldende) recht, in het kader van de maatschappelijke ontwikkelingen willen we nu eerst bezien in hoeverre het onderscheid tussen het huwelijk en andere samenlevingsvormen in het positieve recht reeds is vervaagd. in het Burgerlijk wetboek komen we naast de term "echtgenoot" enkele keren de term "levensgezel" tegen.'' In artikel 46, lid 2 boek 3 B.w. wordt een andere levensgezel expliciet gelijkgesteld met een echtgenoot. Daarnaast wordt er in artikel 160 boek 1 B.w. gesproken van "samenleven met een ander als waren
' Zie J. Mulder e.a., a.w., p. 44. Een reeks van wetsvoorstellen ligt thans bij de Tweede kamer waarin deze tendens tot uitdrukking komt. Zie slechts Bijlagen TK 1992-1993, 23 012, "Nadere regeling van het gezag over en van de omgang met minderjarige kinderen". j j a. Kooijman, "Moeten duurzaam samenwonenden in Nabestaandewet worden gelijkgesteld met gehuwden?", in: Staatscourant 246, 18 december 1992, p. 4. h r 19 oktober 1990, Rechtspraak van de week 1990,176. we kunnen hiervoor ook lezen: twee personen van verschillend geslacht. • Art. 379. 383. 432 en 435 boek 1 B.W.
•
zij gehuwd", verder wordt in het huurrecht de persoon die met de huurder een "duurzaam gemeenschappelijke huishouding voerde" extra beschermd.13 in het sociaal zekerheidsrecht zijn sinds de stelselherziening in 1987 de ongehuwd samenwonenden in het algemeen gelijkgesteld aan gehuwden. In de definitie van het begrip "ongehuwd samenwonenden" w o r d t dan veelal de zinsnede "duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren" opgenomen. De duurzaamheid w o r d t in de meeste gevallen verbonden aan een termijn van drie maanden. In het belastingrecht is men een stapje verder dan in het sociaal zekerheidsrecht. De term "duurzame gezamenlijke huishouding" is op dit terrein in 1990 door de wetgever vervangen door een vanuit handhavingsoogpunt bezien eenvoudiger te controleren criterium, namelijk dat men tenminste anderhalfjaar op hetzelfde adres ingeschreven moet staan bij de gemeentelijke bevolkingsadministratie. Uit het bovenstaande blijkt dat in de verschillende rechtsgebieden rekening w o r d t gehouden met andere leefvormen. Het valt hierbij in de eerste plaats op dat in de meeste gevallen is gekozen voor een materiële omschrijving van de leefvorm, in het belastingrecht wordt hierop een uitzondering gemaakt door een meer formeel criterium te hanteren. Een tweede punt dat opvalt is de variatie en differentiatie in de omschrijvingen van de leefvorm. Deze verschillende definities hebben de wetgeving gecompliceerd en ondoorzichtig gemaakt. Het verschil in omschrijving brengt tevens met zich mee dat men zich voor de ene regeling anders presenteert dan de andere, al naar gelang dit financieel het beste uitkomt. Dit feit in combinatie met een geringe gegevensuitwisseling tussen de uitvoeringsorganen van de verschillende regelingen leidt ertoe dat een controle op dit punt onbegonnen werk is. De hiervoor genoemde problemen hebben de laatste jaren de behoefte aan een eenduidig en meer formeel criterium versterkt. Het opnemen van een meer formeel criterium in de belastingwetgeving illustreert dit op een duidelijke wijze, in feite is hier een zekere slingerbeweging' te constateren. Kon vroeger worden volstaan met het formele criterium van al of niet gehuwd zijn, naar aanleiding van de hierboven beschreven maatschappelijke ontwikkelingen ging de wetgever over tot een introductie van materiële criteria. Nu deze laatstgenoemde criteria fraudegevoelig en problematisch voor de handhaving blijken te zijn, wordt er gepleit voor de invoering van een nieuw formeel criterium, naast het huwelijk (hierna te noemen: tweede formeel criterium). voordat we echter de noodzaak van dit tweede formele criterium overwegen is het van wezenlijk belang dat we eerst het huwelijk als eerste formele criterium onder de loep nemen, in de volgende paragraaf zullen we daarom ingaan op de taak van de overheid ten aanzien van het huwelijk.
Art I623h en 16231 B W
3. DE BURCERLIJKE OVERHEID EN HET HUWELIJK
Wanneer we een probleem benaderen doen we dat vanuit een bepaalde achtergrond. We bezien het probleem vanuit een zeker conceptueel kader, in deze paragraaf willen we daarom in het kort het denkkader schetsen van waaruit de onderhavige problematiek wordt benaderd. Het huwelijk is een instelling van God. God schiep man en vrouw, verschillend van aanleg en gaven, zodat zij elkaar konden helpen en bijstaan en opdat uit hen een menselijk geslacht zou voortkomen. Het huwelijk heeft een drietal wezenskenmerken. in de eerste plaats is het een verbintenis tussen één man en één vrouw. Dit gegeven kan nog worden geadstrueerd door de bijbelse vergelijking van de betrekking tussen het ene lichaam van Christus en Zijn gemeente en de andere betrekking tussen een gehuwd paar. in de tweede plaats is een levenslange verbondenheid in liefde en trouw essentieel voor deze verbintenis.14 Deze verbintenis vraagt in de derde plaats om een zekere publieke bekrachtiging. in het "Formulier om den huwelijken staat voor de gemeente van Christus te bevestigen", een liturgisch geschrift in de gereformeerde traditie, worden de oorzaken genoemd waarom het instituut van het huwelijk is ingesteld. "De eerste oorzaak is, opdat de één den ander trouwelijk helpe en bijsta in alle dingen, die tot het tijdelijke en eeuwige leven behoren. De andere, opdat zij hun kinderen, die zij krijgen zullen, in de waarachtige kennis en vreze Gods, Hem ter eer, en tot hun zaligheid opbrengen. De derde, opdat een iegelijk, alle onkuisheid en boze lusten vermijdende, met een goede en geruste consciëntie moge leven." Duidelijk blijkt uit het laatste dat het huwelijk als instituut is ingesteld om de ongebondenheid te beteugelen. Over de vorm van de huwelijkssluiting worden in de Bijbel geen specifieke voorschriften gegeven. De vorm is dus in zekere zin indifferent en kan naar tijd, plaats en cultuur verschillen, we moeten de huwelijkssluiting (in de volksmond vaak aangeduid als het huwelijk) onderscheiden van het wezen van het huwelijk. Elke vorm waarin de drie boven genoemde elementen aanwezig zijn, kan als een wezenlijk huwelijk worden beschouwd. Anderzijds kan een vormgeving van een relatie waarin één van de wezenskenmerken wordt gemist nimmer als een huwelijk worden aangemerkt of hiermee gelijkgesteld, in dit opzicht kan het huwelijk als Goddelijke instelling (conform de in Gods Woord neergelegde wezenseigenschappen van dit instituut) nooit worden uitgehold of ondermijnd. Het gaat namelijk niet om de naam, maar om het wezen van de zaak. waar in het vervolg dan ook wordt gesproken van een ondermijning van het huwelijk, heeft dit geen betrekking op het wezen van het huwelijk, we bedoelen dan ook met de term "ondermijning" aan te geven dat er een vorm wordt gegeven aan een relatie die het wezen van het huwelijk miskent. Een dergelijke vormgeving moeten we op grond van Gods Woord afwijzen. we zullen nu nagaan welke taak de overheid heeft in het kader van het huwelijk. Het huwelijk behoort tot het terrein van het maatschappelijk leven. In dat verband wordt het huwelijk hier aan de orde gesteld. De mens staat niet alleen maar hij leeft in gemeenschapsverband. Het gezin op basis van het - zie w H veiema. Christen zijn in deze wereld, 2e druk, kampen, 1977, p. 56.
huwelijk vormt binnen deze gemeenschap een eigen kring, ook wel de hoeksteen van de samenleving genoemd. Gezien deze markante positie van het huwelijk binnen de samenleving is het noodzakelijk dat de overheid toeziet op de wettigheid van de huwelijkssluiting en de rechten en plichten regelt die zijn verbonden aan het huwelijk. De Rooms-Katholieke Kerk leert dat het huwelijk een sacrament is. in deze opvatting behoort het huwelijk tot het terrein van de kerk. Op het Concilie van Trente is daarom als regel vastgesteld dat alleen huwelijken als geldig zouden worden erkend die in tegenwoordigheid van de priester, van partijen en van twee getuigen waren voltrokken. Door de Hervormers is daarentegen steeds met kracht verdedigd dat het huwelijk behoort tot het rechtsgebied van de burgerlijke overheid. Dit betekent echter niet dat de kerk hiermee geen enkele bemoeienis heeft, in de kerkorde van Genève werd door Calvijn vastgelegd dat het huwelijk een zijde heeft die bij de overheid behoort, en een zijde die de kerk raakt.15 De kerk heeft wel degelijk belang bij de regelgeving van de overheid ten aanzien van het huwelijk. Hierboven is reeds opgemerkt dat het huwelijk een Goddelijke instelling is; uit dien hoofde heeft de kerk er dan ook nauw op toe te zien dat deze instelling zuiver bewaard wordt. Hierbij is het tevens van belang dat voor het huwelijk, als behorend tot het terrein van het natuurlijke leven, regels zijn gesteld in Gods woord (bijvoorbeeld te nauwe graden van bloedverwantschap, echtscheidingsverbod). Daarnaast heeft de kerk ook een eigen verantwoordelijkheid bij de bevestiging van een huwelijk dat ten overstaan van de burgerlijke overheid is gesloten. Zo kan een huwelijk, waarbij één of beide personen reeds eerder gehuwd is of zijn geweest, burgerrechtelijk wel wettig zijn, maar in strijd met Gods woord. Tenslotte groeit uit het huwelijk het gezin en worden maatschappij en kerk uit het huwelijk gebouwd, in dit opzicht worden het gezin, de staat en de kerk door het huwelijk beschermd tegen verschillende ontbindende en verwoestende krachten, zoals hartstocht en losbandigheid. 16 is het opstellen van regels met betrekking tot de huwelijkssluiting en de rechten en plichten die aan het huwelijk worden verbonden primair een taak van de overheid, de kerk heeft de plicht de overheid adviserend terzijde te staan.17 Zij wijst de overheid op haar plicht om de huwelijkswetgeving in te richten conform de Bijbelse normen, zodat de kerk zich hierbij kan aansluiten.1S In de tweede plaats kunnen de kerkelijke regels dienen als aanvulling op de door de overheid gestelde regels. Ten derde staan ook de kerk middelen ter beschikking
515.
H. Bouwman, Gereformeerd
Kerkrecht, deel II, 3e druk, Kampen, 1985, p.
I.M.P. Scholten, "Surrogaat", in: De Wachter sions, d.d. 25 juni 1992. vgl. L.J. van Apeldoorn. "De historische ontwikkeling van het recht omtrent de huwelijkssluiting In Nederland", In: Christendom en Historie, lustrumbundel, Amsterdam, 1935. p. 129. •* zie artikel 70 van de Dordtse Kerkenordening.
o m d e z o n d e n o p d i t t e r r e i n o n d e r d e l e d e n t e g e n t e gaan, zelfs als d i t g e e n o v e r t r e d i n g van de d o o r de o v e r h e i d gestelde regels inhoudt. De
overheidsbemoeienis
in
ons
land
met
het
huwelijk
was
aanvankelijk
b e p e r k t . De G e r e f o r m e e r d e Kerk d r o e g z o r g v o o r d e h u w e l i j k s a d m i n i s t r a t i e . De h u w e l i j k s b e v e s t i g i n g v o n d plaats in d e kerk. Daarbij w e r d e n d e d o o r d e o v e r h e i d vastgestelde
regels
ten
aanzien
van
de
afkondiging
en
voltrekking
in
acht
g e n o m e n d o o r d e p r e d i k a n t , in s o m m i g e s t e d e n en d o r p e n w e r d l a t e r d e m o g e l i j k h e i d g e o p e n d o m t e t r o u w e n v o o r de s c h e p e n e n . N o g later w e r d e n
huwelij-
k e n v o l t r o k k e n in Lutherse, D o o p s g e z i n d e en R o o m s k a t h o l i e k e k e r k e n d o o r
de
overheid erkend. O n z e B u r g e r l i j k e s t a n d d a t e e r t u i t d e Franse Tijd. N a d a t in 1810 h e t K o n i n k r i j k H o l l a n d (1806-1810) bij h e t Franse Keizerrijk w a s i n g e l i j f d , w e r d in 1811 d e ' C o d e Civil', h e t Franse B u r g e r l i j k W e t b o e k v a n k r a c h t . O n d e r d e e l h i e r v a n was d e 'Etat Civil', o n z e h u i d i g e b u r g e r l i j k e s t a n d , in e n k e l e g e d e e l t e n v a n o n s l a n d was d e z e r e e d s v a n k r a c h t . H e t b e t r o f f e n d e l e n , d i e al e e r d e r bij Frankrijk w a r e n g e v o e g d (1796/1808). 19 Sinds d i e tijd is w e t t e l i j k g e r e g e l d d a t h e t h u w e l i j k in h e t o p e n b a a r in h e t g e m e e n t e h u i s , t e n o v e r s t a a n v a n d e a m b t e n a a r v a n d e b u r g e r l i j k e s t a n d e n in tegenwoordigheid
van
getuigen
wordt
voltrokken,
voordat
het
burgerlijk
h u w e l i j k is v o l t r o k k e n m o g e n e r g e e n g o d s d i e n s t i g e p l e c h t i g h e d e n p l a a t s v i n d e n . Uit
het
bovenstaande
is i n m i d d e l s
duidelijk
geworden
dat
het
huwelijk,
h o e w e l d i t d o o r h e t p r i v a a t r e c h t w o r d t g e r e g e l d , n i e t e n k e l e e n zaak is v a n t w e e p e r s o n e n o f t w e e families, m a a r d a t h e t o o k e e n p u b l i e k e k a n t h e e f t . De aanstaande e c h t g e n o t e n m o e t e n ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke s t a n d e n in t e g e n w o o r d i g h e i d v a n d e g e t u i g e n v e r k l a r e n d a t zij e l k a a r a a n n e m e n t o t e c h t g e n o t e n e n d a t zij g e t r o u w alle p l i c h t e n z u l l e n v e r v u l l e n d i e d o o r d e w e t aan
de
huwelijkse
verbinden
staat w o r d e n
verbonden.
Door
deze
verklaring
(contract)
p a r t i j e n z i c h aan elkaar, m a a r h i e r m e e h e e f t h e t c o n t r a c t n o g
niet
d i r e c t d e v o l l e d i g e w e r k i n g . D o o r d i t c o n t r a c t zijn d e p a r t i j e n s l e c h t s aan elkaar v e r b o n d e n en o n t b r e e k t de derdenwerking. T e r s t o n d n a d a t d e v e r k l a r i n g d o o r d e a a n s t a a n d e e c h t g e n o t e n is a f g e l e g d , w o r d t er nog een d e r d e verklaring afgelegd, namelijk d o o r de a m b t e n a a r van de b u r g e r l i j k e s t a n d . D e z e v e r k l a a r t d a t p a r t i j e n d o o r d e e c h t aan elkaar zijn v e r b o n d e n e n hij m a a k t d a a r v a n in h e t d a a r v o o r b e s t e m d e r e g i s t e r e e n a k t e o p . D o o r deze
formaliteiten
contract volledige
van
de ambtenaar
van
de
burgerlijke stand verkrijgt
rechtskracht. Zonder verklaring van de a m b t e n a a r
b u r g e r l i j k e s t a n d is er in o n s r e c h t s s t e l s e l g e e n s p r a k e v a n e e n
van
het de
rechtsgeldig
gesloten huwelijk. Een op de
hiervoor
beschreven wijze gesloten
huwelijk
kan slechts
met
i n a c h t n e m i n g v a n d e n o d i g e f o r m a l i t e i t e n o n t b o n d e n w o r d e n . 2 0 N i e t alleen d e
R.F. v u l s m a . Geboekt van wieg toe graf, burgerlijke stand, bevolkingsregister en DTB, 2e d r u k . Den Haag, 1 9 8 0 . De a f k o r t i n g D T B staat v o o r doop-, t r o u w - e n begrafenisboeken. we laten hierbij een beëindiging van het huwelijk d o o r d e d o o d o f d o o r vermissing v3n een der echtgenoten en een daarop gevolgd nieuw huwelijk v a n d e andere echtgenoot, evenals een feitelijke schelding, buiten beschouwing.
huwelijkssluiting, maar ook de echtscheiding heeft een zeker publiek karakter. Op vordering van één der echtgenoten of op gemeenschappelijk verzoek van beide echtgenoten
spreekt de
rechter
het echtscheidïngsvonnis
uit, wanneer
het
huwelijk duurzaam is ontwricht. 21 Door het uitspreken van het vonnis is de echtscheiding nog geen feit. Pas wanneer het vonnis wordt ingeschreven in de registers van de burgerlijke stand, komt de echtscheiding tot stand (art. 163 en 183 boek 1 B.w.). De ontbinding van de familierechtelijke overeenkomst vindt dus eveneens op een publieke en formele wijze plaats. Het publieke karakter en de daarbij behorende formaliteiten maken van het huwelijk een uitermate geschikt onderscheidend criterium ten behoeve van de toepassing van de publieke rechtsregels, wanneer we deze stelling in confrontatie brengen met de maatschappelijk gegroeide praktijk zoals in paragraaf 2 is geschetst, komen we voor een belangrijk dilemma te staan. Als droevig symptoom van de zedelijke decadentie van onze maatschappij is de laatste decennia een sterke opkomst waar te nemen van andere samenlevingsvormen dan het huwelijk. Het komt steeds vaker voor dat twee of meer personen, al of niet van hetzelfde geslacht, ongehuwd samenleven alsof zij gehuwd waren. Daarnaast worden in toenemende mate schijnhuwelijken gesloten terwille van bepaalde juridische of financiële voordelen, of vinden terwille van bepaalde financiële voordelen formele echtscheidingen plaats, terwijl de relatie feitelijk in stand blijft. Een vraag die zich hier opdringt, maar die in dit bestek onmogelijk in haar totale omvang kan worden behandeld, is in hoeverre de overheid aan het ontstaan van deze maatschappelijke praktijk heeft meegewerkt. Duidelijk is wel dat van overheidswege gedurende deze eeuw geleidelijk steeds meer gevolgen aan het onderscheid tussen gehuwd en ongehuwd zijn werden verbonden, zulks vooral in het kader van de uitbouw van de verzorgingsstaat. Deze gevolgen kunnen niet tot de essentie van het huwelijk gerekend worden. in dit kader staat thans de vraag centraal of de overheid, gelet op de pluriforme samenlevingsvormen binnen onze maatschappij, een tweede formeel criterium, namelijk de registratie van ongehuwd samenwonenden, zou moeten invoeren.
Terzijde zij hier nog opgemerkt dat de omschrijving van deze echtscheidingsgrond afbreuk doet aan êen van de wezenskenmerken van het huwelijk (de levenslange veroondenheid In liefde en trouw).
•
4. DE ORDENENDE TAAK VAN DE OVERHEID 4.1 Algemeen Artikel 36 van de Nederlandse Geloofsbelijdenis vangt aan met de veelbetekenende zinsnede: "Wij geloven dat onze goede God uit oorzaak der verdorvenheid des menselijken geslachts, koningen, prinsen en overheden verordend heeft; willende dat de wereld geregeerd worde door wetten en politiën (verordeningen) opdat de ongebondenheid der mensen bedwongen worde, en dat alles met goede ordinantie onder de mensen toega." Duidelijk blijkt uit deze zin dat de overheid een ordenende taak heeft. Toch is aan deze ordenende taak een kompas verbonden en wijst de naald in een bepaalde richting. De ordenende taak is het middel met als doel de ongebondenheid der mensen te bedwingen en het scheppen van een goede orde onder de mensen. in een post-christelijke maatschappij als de onze komt het in toenemende mate voor dat de materie die moet worden gereguleerd in strijd is met Gods Woord. Toch komen we ook in het Oude Testament al een voorbeeld tegen van een burgerlijke regeling inzake een kwestie die in strijd was met de morele wet, namelijk de regeling van Mozes betreffende het geven van een scheldbrief (Deuteronomium 24:1). De Heere Jezus heeft de Farizeeën, die hierover een vraag stelden, duidelijk laten weten dat het hier ging om een toelating vanwege de hardigheid der harten. De kanttekenaren merken hierbij op dat ook de overheden "somtijds eenige dingen moeten toelaten om grooter kwaad te voorkomen, die zij anders zouden moeten weren" (kanttekening 9 bij Matth. 19:7). Het gaat echter in Deut. 24 niet over de instelling van de echtscheiding, maar om de beperking van de reeds gegroeide praktijk, waar Israël al vanuit Egypte mee vertrouwd was. De beperkende bepalingen houden in de eerste plaats in dat bij een scheiding de man aan de vrouw een officieel document moet verstrekken, in de tweede plaats mag een man zijn weggezonden vrouw niet meer terug nemen als zij inmiddels de vrouw van een ander is geweest.1 Er kan dus in bepaalde gevallen een discrepantie bestaan tussen de burgerlijke wet en de morele wet. Het voorbeeld van Mozes' scheidbrief geeft te kennen dat er in een burgerlijke wet (ter ordening van het maatschappelijke leven in de ruime zin van het woord) iets kan worden geregeld dat in de zedelijke wet is verboden." Toch moet hierbij de nodige voorzichtigheid worden betracht. Door het kwaad toe te laten en in zekere zin te reguleren, moet het kwaad tevens worden ingedamd, althans groter en/of ander kwaad moet worden voorkomen. Deze nuancering is dus tegelijkertijd een limitering. Het kwade mag slechts worden geregeld en gedoogd als er tevens een beperkende en ordenende werking vanuit gaat. Als we nu het voorgaande willen toepassen op de voorliggende problematiek, moeten we conform de voorgaande paragrafen een onderscheid maken tussen de regulering van registratie als familierechtelijke overeenkomst, naar analogie van de bepalingen met betrekking tot het huwelijk in boek 1 van het
w Pleters. "De les van Mozes scheidbrief", in: In het spoor, december 1992, 16e jaargang nr 6, p 94-95.
Burgerlijk Wetboek en de overige bepalingen met betrekking tot registratie in het positieve recht.
4.2 De verschillende vormen van registratie In het in de inleiding genoemde advies van de Toetsingscommissie is gekozen voor een model waarin met het bestaan van niet-huwelijkse leefvormen in de wetgeving rekening wordt gehouden. Het verbinden van rechtsgevolgen aan deze niet-huwelijkse leefvormen wordt daarbij gekoppeld aan een formeel aanknopingspunt, namelijk een registratie van dergelijke leefvormen. Ter uitwerking van dit model stelt de Toetsingscommissie twee registratievormen voor: een vrijwillige registratie in de Gemeentelijke basisadministratie (CBA) met vooral publiekrechtelijke rechtsgevolgen, en een registratie in de burgerlijke stand met naast publiekrechtelijke ook privaatrechtelijke rechtsgevolgen. De eerstgenoemde registratievorm wordt wel de "lichte" registratie genoemd, terwijl de laatstgenoemde bekend is als de "zware" registratie. in deze paragraaf zullen we de twee registratievormen nader analyseren, in paragraaf 4.2.1 en 4.2.2 komen respectievelijk de privaatrechtelijke en de publiekrechtelijke aspecten van de zware registratie aan de orde, waarna in paragraaf 4.2.3 de lichte registratie wordt besproken.
4.2.1 "Zware" registratie als familierechtelijke overeenkomst? in paragraaf 3 hebben we het huwelijk beschreven als een Coddelijke instelling. Het huwelijk als waarde wordt beschermd door een norm en wel het zevende gebod van de wet des Heeren. Dit gebod verbiedt het echtbreken. Hieronder valt niet alleen de onwettige echtscheiding, maar ook het ongehuwd samenleven alsof men gehuwd was. Het ongehuwd samenleven moet dan ook worden gezien als een overtreding van het zevende gebod en als zodanig als samenlevingsvorm van de hand worden gewezen. Het huwelijk is de unieke en op Gods woord gebaseerde samenlevingsvorm in de maatschappij. Dit principe moet ook in de discussie met betrekking tot registratie van alternatieve samenlevingsvormen voorop worden gesteld. Aan het huwelijk als familierechtelijke overeenkomst worden in het Burgerlijk Wetboek rechten en plichten verbonden, zo zijn echtgenoten elkander getrouwheid, hulp en bijstand verschuldigd (art. 81 boek 1 B.w.); echtgenoten zijn jegens elkander verplicht hun kinderen te verzorgen en op te voeden (art. 82 boek 1 B.w.) en echtgenoten zijn jegens elkander tot samenwoning verplicht, tenzij gewichtige redenen zich daartegen verzetten (art. 83 boek 1 B.w.). Op dit moment is er ten aanzien van de registratie van alternatieve samenlevingsvormen niets in de wet geregeld. Op dit punt behoeft er dus geen onduidelijkheid te bestaan, want het is allerduidelijkst dat er in de wet geen rechten en verplichtingen aan registratie worden verbonden. Daar de wet aan duidelijkheid niets te wensen overlaat, is van een chaos op dit punt geen sprake. Nu kan worden tegengeworpen dat het samenwonen als ware men gehuwd in onze maatschappij eenmaal voorkomt en dat het uit dien hoofde niet gerechtvaardigd is dat mensen die langdurig verantwoordelijkheid willen dragen niet die
b e s c h e r m i n g o n t v a n g e n d i e d e w e t w e l aan d e g e h u w d e n b i e d t , in d e z e r i c h t i n g gaat
dan
ook
de
rechtsontwikkeling
waarop
we
in p a r a g r a a f
2 de
aandacht
vestigden, wij willen hierover het volgende opmerken. H e t h u w e l i j k , m e t de p l i c h t v a n " w e d e r k e r i g e g e t r o u w h e i d " w o r d t
in
het
r e c h t n i e t als v e r b i n t e n i s in d e zin v a n b o e k 6 v a n h e t B W b e s c h o u w d . De r e g e l s v a n h e t v e r b i n t e n i s s e n r e c h t zijn d a a r o m n i e t o p h e t h u w e l i j k v a n
toepassing.
O n d e r e e n v e r b i n t e n i s in d e zin v a n b o e k 6 v a n h e t B W w o r d t v e r s t a a n
"een
vermogensrechtelijke rechtsbetrekking tussen t w e e of m e e r personen, krachtens w e l k e d e é é n j e g e n s d e a n d e r t o t e e n p r e s t a t i e g e r e c h t i g d is en d e z e j e g e n s g e n e t o t d i e p r e s t a t i e v e r p l i c h t is". 23 O m d a t h e t in h e t h u w e l i j k p r i m a i r g a a t o m d e l e v e n s l a n g e v e r b o n d e n h e i d in l i e f d e en t r o u w en d e a a r d v a n d e r e l a t i e n i e t in e e r s t e i n s t a n t i e w o r d t b e p a a l d d o o r e e n vermogensrechtelijke
rechtsbetrek-
king, w o r d t h e t h u w e l i j k n i e t t o t d e v e r b i n t e n i s s e n in e i g e n l i j k e zin g e r e k e n d . H o e w e l er bij a l t e r n a t i e v e s a m e n l e v i n g s v o r m e n kan w o r d e n g e s p r o k e n v a n een bereidheid t o t het dragen van een langdurige verantwoordelijkheid,
ont-
b r e e k t in d e z e r e l a t i e de v e r p l i c h t i n g t o t l e v e n s l a n g e v e r b o n d e n h e i d in l i e f d e en trouw.24
in v e e l g e v a l l e n
spelen ook
financiële
motieven
een
belangrijke
rol
( b i j v o o r b e e l d a l i m e n t a t i e bij e c h t s c h e i d i n g ) . A a n g e z i e n d e v e r p l i c h t i n g t o t l i e f d e en
trouw
ontbreekt,
gaat
het
vermogensrechtelijke
karakter
in d e z e
relatie
d o m i n e r e n . Een d e r g e l i j k e r e c h t s b e t r e k k i n g kan d a n o o k w o r d e n a a n g e m e r k t als e e n v e r b i n t e n i s in d e zin v a n b o e k 6 v a n h e t B u r g e r l i j k W e t b o e k . Ook
vanuit
j u r i d i s c h o o g p u n t b e z i e n b e s t a a t er dus e e n o n d e r s c h e i d t u s s e n h e t h u w e l i j k als zodanig en alternatieve samenlevingsvormen. Dit o n d e r s c h e i d r e c h t v a a r d i g t t e v e n s d a t h e t h u w e l i j k als f a m i l i e r e c h t e l i j k e overeenkomst
is g e r e g u l e e r d en d a t m e t b e t r e k k i n g t o t a l t e r n a t i e v e
samenle-
v i n g s v o r m e n g e e n regels zijn g e s t e l d , o m d a t d i t b e h o o r t t o t d e p r i v a a t r e c h t e l i j ke c o n t r a c t s v r i j h e i d . Deze c o n t r a c t s v r i j h e i d h o u d t in d a t p a r t i j e n in b e g i n s e l vrij zijn i e d e r e o v e r e e n k o m s t te s l u i t e n d i e zij w e n s e n , v o o r z o v e r d i t n i e t in strijd is m e t een d w i n g e n d e wetsbepaling, of de inhoud of strekking van de
overeen-
k o m s t in strijd is m e t d e g o e d e z e d e n o f d e o p e n b a r e o r d e . Een p r i v a a t r e c h t e l i j k e o v e r e e n k o m s t t u s s e n o n g e h u w d s a m e n l e v e n d e n h e e f t slechts
rechtskracht
tussen
de
handelende
partijen;
derden
zijn h i e r a a n
niet
g e b o n d e n , zoals in p a r a g r a a f 3 is g e s c h e t s t krijgt h e t h u w e l i j k d o o r d e v e r k l a r i n g v a n d e a m b t e n a a r v a n d e b u r g e r l i j k e s t a n d en h e t o p m a k e n v a n d e a k t e in h e t d a a r v o o r b e s t e m d e r e g i s t e r w è l d e r d e n w e r k i n g . 2 5 De p u b l i e k e e r k e n n i n g
houdt
d u s v e r b a n d m e t e n v l o e i t v o o r t uit d e r e g u l e r i n g v a n h e t h u w e l i j k als familier e c h t e l i j k e o v e r e e n k o m s t , is d i t d a n t o c h g e e n r e d e n v o o r d e o v e r h e i d o m haar o r d e n e n d e taak t e r h a n d te n e m e n ?
Mr c. Assers handleiding tot de beoefening van het Nederlandse Burgerlijk Recht. " v e r b i n t e n i s s e n r e c h t " d e e l i: De v e r b i n t e n i s in h e t a l g e m e e n , 8e d r u k , Zwolle, 1988. p. 4. 1
Ook in d e z o r g r e l 3 t i e t u s s e n b i j v o o r b e e l d e e n v a d e r e n e e n o n g e h u w d e d o c h t e r is e r e e n a n d e r e t r o u w en l i e f d e in h e t g e d i n g d a n d i e v a n h e t h u w e l i j k . Deze d e r d e n w e r k i n g h e e f t o n d e r m e e r c o n s e q u e n t i e s v o o r h e t huwelijksvermogensrecht
in paragraaf 4.1 hebben we geconstateerd dat de ordenende taak van de overheid ten doel heeft de ongebondenheid te bedwingen en een goede orde te schepben onder de mensen. Een regulering van de registratie van alternatieve samenlevingsvormen mist dit doel. Wanneer we het ob de keper beschouwen gaat het bij de alternatieve samenlevingsvormen in de meeste gevallen om relaties die bewust als een alternatief worden beschouwd van het huwelijk.26 Het gaat hier niet zozeer om bedenkingen tegen de vorm van de huwelijkssluiting, maar veel meer om bezwaren met betrekking tot het wezen van het huwelijk en de consequenties die aan deze familierechtelijke overeenkomst zijn verbonden. Door middel van de introductie van een registratiemogelijkheid wordt een poging ondernomen om vorm te geven aan een samenlevingsvorm waaraan één of meerdere wezenskenmerken van het huwelijk ontbreken, zoals in paragraaf 3 reeds is opgemerkt, moet vormgeving van een samenlevingsvorm die het wezen van het huwelijk miskent op grond van Gods woord worden afgewezen. Een punt waar in dit kader de aandacht op moet worden gevestigd, is de publieke erkenning van de registratie van alternatieve samenlevingsvormen. Deze registratiemogelijkheid wordt gepresenteerd als analoog aan het huwelijk. Dit houdt onder meer in dat er ook een zekere publieke erkenning aan wordt verbonden. Bij zware registratie gaat het namelijk om het publiek uitdrukking geven aan de lotsverbondenheid van personen die niet kunnen of willen huwen. Door deze publieke erkenning (inschakeling van een ambtenaar van de burgerlijke stand en een inschrijving van de akte van registratie in de registers van de burgerlijke stand) wordt de schijn gewekt dat het om een soort 'pseudo-huwelijk' gaat. Door het element van de publieke erkenning ontstaat een zekere gelijkenis met het huwelijk, terwijl aan de andere wezenskenmerken van het huwelijk (de levenslange verbondenheid in liefde en trouw en de beperking tot één man en één vrouw) niet wordt voldaan. Het invoeren van een zware registratiemogelijkheid bevordert daarom normvervaging. Ook al blijft registratie ten alle tijde een pseudo-karakter houden, door voorstanders van registratie zal op daarvoor gunstige tijdstippen de nadruk worden gelegd op de overeenkomst met het huwelijk. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat wanneer eenmaal een wissel is omgezet en er bepaalde rechten aan registratie worden verbonden, de discussie wordt aangewakkerd waarom bepaalde rechtsgevolgen alleen aan het huwelijk worden verbonden en niet aan alternatieve samenlevingsvormen. Zo zou in de toekomst de vraag wel eens aan de orde kunnen komen of het wel gerechtvaardigd is dat alleen een echtpaar een verzoek om adoptie van een kind in kan dienen (artikel 227 boek 1 B.W.). De in paragraaf 2 geschetste rechtsontwikkeling wordt hiermee dus in een zekere stroomversnelling gebracht, terwijl de wetgever juist door uitdrukkelijk te besluiten het aangaan van een alternatieve samen-
Overigens zullen zorgrelaties tussen bijvoorbeeld een vader en een ongehuwde dochter in voldoende mate gebaat zijn bij de mogelijkheid tot het sluiten van een obligatoire overeenkomst zoals hiervoor behandeld, zodat er in deze gevallen geen behoeft zal bestaan aan formaliteiten van een ambtenaar van de Durgertijke stand
levingsvorm in de private sfeer te laten liggen en daarom niet tot regulering over te gaan, de rechtsontwikkeling in een andere richting kan buigen. We willen hierop in paragraaf 5.1 nader ingaan. Uit het voorgaande blijkt dat het juridisch niet zuiver en principieel niet aanvaardbaar is om tot regulering van registratie van alternatieve samenlevingsvormen als familierechtelijke overeenkomst, als ware het een huwelijk, over te gaan. De inschakeling van de ambtenaar van de burgerlijke stand om deze notariële akte te registreren en de inschrijving van de akte van registratie in een register van de burgerlijke stand wordt in dit kader afgewezen, omdat het ten principale meewerkt aan de ondermijning althans vervaging van de karakteristieken van het huwelijk. Het voorstel tot invoering van een zware registratie stoelt voornamelijk op bezwaren met betrekking tot het wezen van het huwelijk. We moeten hierbij ook niet het ideaal koesteren dat door de introductie van registratie van alternatieve samenlevingsvormen de maatschappelijke ontwikkeling op dit gebied tot stilstand kan worden gebracht en zodoende het kwaad kan worden ingedamd. Het onverplichte karakter van registratie brengt met zich mee dat een wildgroei aan samenlevingsvormen niet wordt voorkomen.
4.2.2 "Zware" registratie als familierechtelijke overeenkomst ten behoeve van het publiekrecht?
De opkomst van andere samenlevingsvormen dan het huwelijk heeft in het publiekrecht geleid tot een toenemende differentiatie naar leefvormen. Aan de leefvorm worden in het publiekrecht ook belangrijke consequenties verbonden. Zo is bijvoorbeeld in het sociaal zekerheidsrecht de leefvorm in eerste instantie van belang in het kader van de vraag of belanghebbende al dan niet recht heeft op een uitkering, vervolgens is de leefvorm bepalend voor de hoogte van de uitkering. Ook in het belastingrecht wordt op verschillende plaatsen rekening gehouden met de leefvorm van de belastingplichtige (bijvoorbeeld overdracht van belastingvrije voet, alleenstaande toeslag). Nu valt de differentiatie in de regelgeving met betrekking tot leefvormen te verklaren met het argument dat er door het voeren van een gezamenlijke huishouding schaalvoordelen optreden, zodat dit een besparing oplevert. De in paragraaf 2 geschetste maatschappelijke ontwikkelingen hebben echter ook op het terrein van het publiekrecht voor moeilijkheden gezorgd. Door een toenemende differentiatie in leefvormen is de wetgeving steeds ondoorzichtiger geworden. Hier komt bij dat door een hantering van verschillende definities in de diverse regelingen voor (grotendeels) dezelfde leefvormen, één en ander nog gecompliceerder wordt gemaakt. Daarnaast heeft de gelijkstelling van ongehuwd samenlevenden met gehuwden nogal wat uitvoerings- en handhavingsproblemen veroorzaakt. Deze gelijkstelling wordt vaak gemotiveerd met de stelling dat ongehuwd samenlevenden weliswaar niet in juridisch opzicht, maar wel in sociaaleconomisch opzicht in een vergelijkbare positie verkeren als gehuwden, in 1987 is deze gelijkstelling in verschillende sociale wetten gerealiseerd. Dit betekent dat er naast het formele criterium van al of niet gehuwd zijn, thans het materiële criterium van de gezamenlijke hulshouding wordt gehanteerd.
J. .
-
De vaststelling of iemand een gezamenlijke huishouding voert kan, gezien de wettelijke definitie van dit begrip, voor de nodige problemen zorgen, van een gezamenlijke huishouding kan slechts sprake zijn indien twee ongehuwde personen van verschillend of gelijk geslacht, gezamenlijk voorzien in huisvesting en bovendien beiden een bijdrage leveren in de kosten van de huishouding, dan wel op andere wijze in eikaars verzorging voorzien. De genoemde criteria zijn in de praktijk vaak moeilijk hanteerbaar omdat enerzijds de privacy grenzen stelt aan de uitvoeringsinstanties om zelf de relevante feiten vast te stellen en anderzijds kan iemand er een groot financieel belang bij hebben om de werkelijke situatie te verhullen. De hantering van dit materiële criterium brengt dan ook aanzienlijke uitvoerings- en controlekosten met zich mee, zonder dat de fraude afdoende wordt bestreden. Nu zou de gedachte kunnen opkomen dat in de regelgeving geen aanknopingspunt meer zou moeten worden gezocht bij de materiële samenlevingsvorm", zodat een toetsing aan materiële criteria zou kunnen worden vermeden. we moeten hierbij echter wel bedenken dat we onze ogen niet kunnen sluiten voor de realiteit. In de praktijk hebben we naast het huwelijk ook te maken met alternatieve samenlevingsvormen. Als we in de regelgeving abstraheren van de samenlevingsvormen betekent dit dat het leven in een samenlevingsverband -waaronder ook het huwelijk- in het kader van de regelgeving niet meer relevant is. Daarmee wordt de weg van de individualisering ingeslagen, waartegen we eveneens grote bedenkingen koesteren. Dit is namelijk bevorderlijk voor het emancipatiebeleid, waarin er duidelijk naar wordt gestreefd de (gehuwde) vrouw financieel onafhankelijk te maken. Op den duur zal dit ertoe leiden dat -in geval van een huwelijk- beide echtgenoten financieel genoodzaakt zullen zijn betaalde arbeid te verrichten met alle mogelijke gevolgen voor het gezinsleven. Het is dan ook van essentieel belang dat er in de regelgeving rekening wordt gehouden met het gezin als juridische en economische eenheid. wanneer we in de regelgeving rechtsgevolgen verbinden aan het leven in een samenlevingsverband, kunnen we ook niet om de materiële samenlevingsvorm heen. Door het buiten beschouwing laten van materiële samenlevingsvormen sluit de regelgeving in de eerste plaats niet meer aan bij de maatschappelijke werkelijkheid. Dat dit leidt tot wanorde en onrechtvaardigheid is klaarblijkelijk. Het is niet acceptabel als in een materiële samenlevingsvorm de ene partner een hoog inkomen heeft en de andere partner bijstand ontvangt, terwijl in een huwelijk met eenzelfde situatie geen recht op bijstand bestaat. Een dergelijke onrechtvaardigheid zou dan ook in de tweede plaats, vanuit financieel oogpunt bezien, alternatieve samenlevingsvormen alleen maar aantrekkelijker maken, om groter kwaad te voorkomen (bevordering van alternatieve samenlevingsvormen en grove onrechtvaardigheden) moeten we in de regelgeving rekening houden met materiele samenlevingsvormen.
Onder materiele samenlevingsvorm verstaan we: het ongehuwd samenleven van twee of meer personen, al of niet van hetzelfde geslacht, alsof zij gehuwd waren.
•
Houdt dit in dat we dan toch maar moeten overgaan tot het invoeren van een familierechtelijk registratiesysteem door middel van het stellen van vormvereisten en een actieve rol van de overheid (een verklaring van de ambtenaar van de burgerlijke stand en inschrijving in een familierechtelijk register)? Deze vraag kunnen we niet anders dan met een uitdrukkelijk "nee" beantwoorden. We hebben er al eerder ob gewezen dat een dergelijke regulering naast een promotie van het ongehuwd samenleven ook een ondermijning van het huwelijk betekent. De in het kader van een familierechtelijk registratiesysteem te verrichten formaliteiten wekken de schijn dat het gaat om een pseudo-huwelijk of een alternatief voor het huwelijk. Dit kan ook in zoverre misleidend werken dat het (in de loop der jaren) als zodanig door de maatschappij zal worden ervaren, in een dergelijke principiële kwestie moeten we ervoor waken deze schijn te wekken. Er is echter nog een andere reden waarom we de invoering van een familierechtelijk registratiesysteem als aanknopingspunt voor de uitvoering van publiekrechtelijke rechtsregels afwijzen. Een dergelijk systeem is namelijk niet sluitend en het is zelfs de vraag of de wetgeving door een dergelijk systeem niet ondoorzichtiger en gecompliceerder wordt. We moeten immers steeds in gedachten houden dat registratie niet verplicht is (en aangezien we het systeem als zodanig reeds afwijzen, willen we ook geen verplicht karakter ervan bepleiten). Voor een wet als de Algemene Bijstandswet, waar zich in de praktijk de meeste moeilijkheden zullen concentreren, heeft dit tot gevolg dat ook aan het niet-geregistreerd samenleven rechtsgevolgen verbonden moeten blijven. Dit brengt de vangnetfunctie van de Algemene Bijstandswet met zich mee.28 in feite betekent dit dat door invoering van het registratiesysteem een extra categorie wordt toegevoegd. Een dergelijke registratiesysteem levert dan ook in dit opzicht geen verbetering op. We kunnen uit het voorgaande dus concluderen dat een familierechtelijk registratiesysteem, zoals in deze paragraaf is beschreven, vanuit verschillende oogpunten beschouwd, niet een op de problematiek toegesneden oplossing is. invoering van een tweede formeel criterium ten behoeve van de handhaving van de publiekrechtelijke rechtsregels stuit op twee belangrijke bezwaren, in de eerste plaats wordt hiermee de schijn gewekt dat het gaat om een 'soort huwelijk . Ten tweede is een tweede formeel criterium (evenmin als het huwelijk als eerste formeel criterium) niet sluitend voorzover het gaat om in de maatschappij voorkomende materiële samenlevingsvormen. Een tweede formeel criterium lost. zolang materiële samenlevingsvormen blijven bestaan, niets op maar verbreedt in feite het probleem.
4.2.3 "Lichte" r e g i s t r a t i e in de C e m e e n t e l i j k e b a s i s a d m i n i s t r a t i e
Kwamen we in paragraaf 4.2.2 tot de conclusie dat de zware registratie geen op de problematiek toegesneden oplossing was, thans komen we voor de vraag te staan of een vrijwillige registratie van samenlevingsvormen in de GBA met hoofdzakelijk publiekrechtelijke rechtsgevolgen een acceptabele optie zou 21e J.J A Kooijman, r.a.p.
k u n n e n zijn. V o o r a f w i l l e n wij er n o g m a a l s o p w i j z e n dat h e t é é n van de uitgangsp u n t e n is d a t in d e r e g e l g e v i n g r e k e n i n g m o e t w o r d e n g e h o u d e n m e t m a t e r i ë l e samenlevingsvormen. W a n n e e r in de r e g e l g e v i n g g e b r u i k w o r d t g e m a a k t van m a t e r i ë l e
criteria
d r a a g t d i t bij aan de f r a u d e g e v o e l i g h e i d van de b e t r o k k e n r e g e l i n g e n . Reeds in p a r a g r a a f 4.2.2 c o n s t a t e e r d e n w e dat de vaststelling van h e t f e i t d a t i e m a n d e e n g e z a m e n l i j k e h u i s h o u d i n g v o e r t nogal w a t v o e t e n in de aarde kan h e b b e n . Ook o b j e c t i e v e criteria, zoals de f i n a n c i ë l e v e r w e v e n h e i d en h e t g e z a m e n l i j k v o o r z i e n in huisvesting, g e v e n in d i t v e r b a n d o n v o l d o e n d e h o u v a s t o m aan te t o n e n o f er sprake is van een g e z a m e n l i j k e h u i s h o u d i n g , dan w e l van t w e e woningdelers,
kostgangers
of
onderhuurders.
Uit g e m e e n t e l i j k e
alleenstaande onderzoeken
naar bijstandsfraude is g e b l e k e n dat h e t heel moeilijk is f r a u d e aan t e t o n e n . Materiële s a m e n l e v i n g s v o r m e n zijn dus in de praktijk niet t e v a n g e n o n d e r h e t h o e d j e van een aantal o b j e c t i e v e criteria. De aard van een m a t e r i ë l e samenlev i n g s v o r m v e r z e t zich er niet t e g e n dat w o r d t g e k o z e n v o o r een v o r m die h e t g r o o t s t e g e w i n o p l e v e r t , in de bijstandspraktijk is reeds g e b l e k e n dat w a n n e e r e e n b e p a a l d e s a m e n l e v i n g s v o r m o n d e r h e t r e g i m e van artikel 5a van de Bijs t a n d s w e t blijkt te vallen ( s a m e n l e v i n g s v o r m die gelijk w o r d t g e s t e l d aan het huwelijk, w a t een k o r t i n g of zelfs een s t o p z e t t i n g van de u i t k e r i n g kan betekenen), de s p o r e n van een g e z a m e n l i j k e h u i s h o u d i n g m e t e n i g e c r e a t i v i t e i t gemakkelijk k u n n e n w o r d e n u i t g e w i s t (bijvoorbeeld een aparte b a n k r e k e n i n g of e e n b e d in een aparte kamer). Als er v e r v o l g e n s o p n i e u w een aanvraag o m bijstand w o r d t i n g e d i e n d , staan de g e m e e n t e en de sociaal r e c h e r c h e u r s m a c h t e l o o s . Alle o b j e c t i e v e criteria t e n spijt is t o t nog t o e steeds w e e r g e b l e k e n dat de m a z e n van h e t net r o n d m a t e r i ë l e s a m e n l e v i n g s v o r m e n niet sluitend zijn te krijgen. Bij registratie in d e GBA z o e k t m e n een a a n k n o p i n g s p u n t bij de persoonsgegevens. Thans w o r d e n d e z e g e g e v e n s nog b i j g e h o u d e n in het bevolkingsregister, maar op k o r t e t e r m i j n w o r d t v o o r alle g e m e e n t e n de g e m e e n t e l i j k e basisadministratie
de
centrale
administratie
voor
alle
persoonsgegevens.
De
gemeente
d r a a g t z o r g v o o r het b i j h o u d e n van deze p e r s o o n s g e g e v e n s . Door m i d d e l van een computernetwerk
k u n n e n relevante g e g e v e n s w o r d e n
doorgesluisd
naar
u i t v o e r i n g s o r g a n e n van de o v e r h e i d , die d e z e g e g e v e n s n o d i g h e b b e n v o o r de u i t v o e r i n g van een bij de w e t o p g e d r a g e n taak. Door aan te k n o p e n bij d e p e r s o o n s g e g e v e n s zoals d e z e in d e GBA zijn geregistreerd,
ondervangt
men
de
hierboven
genoemde
nadelen
die
zijn
v e r b o n d e n aan de h a n t e r i n g van m a t e r i ë l e criteria. Een f o r m e e l c r i t e r i u m m a a k t de
uitvoering
immers
eenvoudiger
en
vermindert
de
fraudegevoeligheid.
B o v e n d i e n k u n n e n een aantal b e z w a r e n die w o r d e n a a n g e v o e r d t e g e n d e z w a r e registratie niet m e e r w o r d e n g e b r u i k t t e g e n d e lichte registratie. De o v e r h e i d n e e m t bij de lichte registratie namelijk een passieve h o u d i n g aan. Op g r o n d van e e n g e m e e n s c h a p p e l i j k e verklaring van de partners in p e r s o o n a f g e l e g d tegenover de GBA-amötenaar of een schriftelijk stuk van de notaris ten aanzien van h e t hebben van financiële zorg voor een p a r t n e r k u n n e n de partners als o n g e h u w d samenlevend in de GBA w o r d e n o p g e n o m e n . Aan de verklaring van de partners of de notariële akte hoeft g e e n verklaring van een a m b t e n a a r van de burgerlijke stand toe te worden gevoegd, in de GBA-administratle w o r d t alleen een feitelijke situatie vastgelegd
-
•
•
Voor alle duidelijkheid moet er op worden gewezen dat de ambtenaar die zorg draagt voor het opnemen van gegevens in de GBA een andere functionaris is dan de ambtenaar van de burgerlijke stand. Hoewel het dezelfde persoon kan zijn, betreft het een wezenlijk verschillende functie. De ambtenaar van de burgerlijke stand is, in tegenstelling tot de 'GBA-ambtenaar', in zijn functie niet ondergeschikt aan het gemeentebestuur. Het toezicht op de ambtenaar van de burgerlijke stand is opgedragen aan de officier van justitie.29 Verder bepaalt artikel 183 gemeentewet dat ambtenaren van de burgerlijke stand door de gemeenteraad worden benoemd, geschorst of ontslagen, terwijl de 'GBA-ambtenaar' door het college van burgemeester en wethouders wordt benoemd en ontslagen. Tenslotte moet de ambtenaar van de burgerlijke stand voor de aanvaarding van zijn betrekking een eed (of belofte) afleggen voor de arrondissementsrechtbank. Duidelijk blijkt hieruit dus dat de ambtenaar die is belast met het opnemen van gegevens in de GBA een andere status heeft dan de ambtenaar van de burgerlijke stand. Er kleven echter aan het lichte registratiesysteem zwaarwegende nadelen. In de eerste plaats vindt de registratie plaats op basis van vrijwilligheid. Men kan dus zelf beslissen of men al of niet tot registratie overgaat. Aan deze beslissing zullen waarschijnlijk financiële overwegingen ten grondslag liggen. Het zal er dus maar van afhangen wat financieel het meest voordelig is.30 We zuilen hierop in paragraaf 5.2 nader ingaan. Het gaat er hier echter om dat niet de feitelijke situatie, maar de beslissing van de betrokkenen om zich al of niet te laten registreren, beslissend is. Dit betekent dat er aan een zelfde materiële samenlevingsvorm verschillende publiekrechtelijke rechtsgevolgen kunnen zijn verbonden. De wetgeving zal hierdoor slechts gecompliceerder en ondoorzichtiger worden. in de tweede plaats volgt uit het voorgaande dat met registratie de fraude onvoldoende wordt bestreden. Onder fraude verstaan we hier het in strijd met de waarheid opgeven dat men samenwonend of alleenstaand is. Door het inbouwen van een keuzemogelijkheid voor betrokkenen om zich al of niet te laten registreren wordt fraude omzeild. Ook al zou men dus, in het geval dat men zich in de GBA heeft laten registreren als samenwonend, in werkelijkheid niet samenwonen, dit kan niet als fraude worden bestempeld.31 op deze manier wordt de feitelijke situatie verdoezeld. Hiermee wordt de fraude niet bestreden, maar de reikwijdte van de fraude opnieuw omschreven. Aangezien de fraudebestrijding één van de doelstellingen is bij de aanpak van de problematiek inzake de verschillende leefvormen in de regelgeving, mist deze optie een belangrijk doel. Een derde nadeel dat in dit kader niet onvermeld mag blijven is de mogelijkheid van het veelvuldig veranderen van het samenlevingsgegeven in de GBA Cinen-uit-registreren"). Hiervoor hebben we er reeds op gewezen dat financiële motieven een belangrijke rol zullen spelen bij de keuze om tot registratie over te Besluit Burgerlijke Stand d.d. 21 juli 1969, staatsblad 326. vergelijk in dit verband de bespreking van het begrip "verbintenis" in paragraaf 4.2.1. Het spreekt vanzelf dat ook bij een omgekeerde situatie niet van fraude kan worden gesproken.
gaan. Dit betekent dat een wijziging van de financiële omstandigheden gevolgen kan hebben voor de eerder gemaakte keuze. In dit verband kan het aantrekkelijk worden om (bij een gelijkblijvende feitelijke samenlevingsvorm) de formele samenlevingsvorm (geregistreerd of niet) te wijzigen wanneer dat financieel beter uitkomt. Het verbinden van een onderhoudsverplichting aan de lichte registratie lost weinig op, omdat voor de financiering van deze verplichting in veel gevallen gebruik zal worden gemaakt van de sociale wetgeving vanwege de onvoldoende draagkracht. Het voorgaande overwegende komen wij tot de conclusie dat hoewel lichte registratie op het eerste gezicht aantrekkelijk lijkt, er toch belangrijke bezwaren zijn in te brengen tegen deze vorm van registratie. Er wordt een onzuiver beeld gegeven van de feitelijke situatie; de fraude wordt niet bestreden en het probleem van in-en-uit-registreren wordt onvoldoende ondervangen. Ook hier kan weer worden opgemerkt dat ieder formeel criterium niets oplost zolang materiële samenlevingsvormen blijven bestaan. Registratie maakt een feitelijke controle op de leefsituatie niet overbodig. Lichte registratie is daarom naar onze mening geen acceptabele optie en moet worden afgewezen.32 voordat we enkele lijnen gaan uitstippelen om te komen tot een zekere indamming van de problematiek, willen we eerst enkele argumenten pro en contra de invoering van een registratiesysteem voor ongehuwd samenlevenden de revue laten passeren.
- vergelijk ook de conclusies in dit opzicht in het kabinetsstandpunt.
5. ARGUMENTEN PRO EN CONTRA REGISTRATIE ONGEHUWD SAMENLEVENDEN 5.1 De rechtsontwikkeling wijst in de richting van registratie in p a r a g r a a f 2 m e r k t e n w e reeds o p dat ongelijke b e h a n d e l i n g van g e h u w d e n en o n g e h u w d s a m e n l e v e n d e n in de rechtspraktijk w e l eens als d i s c r i m i n e r e n d z o u k u n n e n w o r d e n e r v a r e n . Een duidelijke illustratie hiervan b i e d t d e j u r i s p r u d e n t i e o p h e t g e b i e d van de r e c h t s p o s i t i e r e g e l i n g e n van a m b t e n a r e n , in h e t kader van de
iZA-regelingen,
een z i e k t e k o s t e n v e r z e k e r i n g
gemeentebesturen
gedwongen
het
v o o r a m b t e n a r e n , zijn
onderscheid
tussen
de
diverse
aanspraken
voor
g e h u w d e n en o n g e h u w d s a m e n l e v e n d e n o n g e d a a n te maken. De lokale adviesen a r b i t r a g e c o m m i s s i e t e n b e h o e v e van g e m e e n t e n , provincies, w a t e r s c h a p p e n en g e m e e n s c h a p p e l i j k e r e g e l i n g e n h e e f t in dit v e r b a n d een niet v o o r t w e e ë r l e i u i t l e g v a t b a r e uitspraak g e d a a n . " B i n n e n de c o m m i s s i e van g e o r g a n i s e e r d o v e r l e g in d e g e m e e n t e
Hardinx-
veld-Giessendam was namelijk een geschil ontstaan tussen de w e r k g e v e r s -
en
w e r k n e m e r s v e r t e g e n w o o r d i g i n g . De w e r k n e m e r s k a n t w i l d e dat een v e r o r d e n i n g c o n f o r m een d o o r het College van A r b e i d s z a k e n a a n b e v o l e n m o d e l w e r d vastgesteld. A l t e r n a t i e v e s a m e n l e v i n g s v o r m e n z o u d e n h i e r d o o r o p een aantal p u n t e n r e c h t s p o s i t i o n e e l w o r d e n gelijkgesteld m e t het huwelijk. Het g e m e e n t e b e s t u u r van Hardinxveld-Giessendam
was t e g e n een dergelijke regeling, o m d a t
vanuit
christelijk o o g p u n t b e z i e n alleen het huwelijk als s a m e n l e v i n g s v o r m kon w o r d e n erkend. De a r b i t r a g e c o m m i s s i e o v e r w o o g allereerst d a t een g e m e e n t e niet v e r p l i c h t is een a a n b e v e l i n g van h e t College van A r b e i d s z a k e n o v e r te n e m e n . Dit betekend e e c h t e r niet d a t de g e m e e n t e n d e u i t k o m s t e n van het landelijk o v e r l e g als geheel
vrijblijvend
kunnen
beschouwen.
De g e m e e n t e n
moeten
behoorlijke
m o t i e v e n h e b b e n o m van de a a n b e v e l i n g af te wijken, is nu de o p v a t t i n g dat o p basis van de christelijke l e v e n s o v e r t u i g i n g a n d e r e s a m e n l e v i n g s v o r m e n dan het huwelijk niet k u n n e n w o r d e n e r k e n d een behoorlijk m o t i e f ? De a r b i t r a g e c o m m i s sie b e a n t w o o r d d e d e z e vraag o n t k e n n e n d . Eén
van
de
argumenten
van
de
commissie
was
dat
de
gemeenteraad
o n v o l d o e n d e a a n d a c h t had g e s c h o n k e n aan de m o t i v e r i n g van het College van A r b e i d s z a k e n o m alternatieve s a m e n l e v i n g s v o r m e n te erkennen. Het College van A r b e i d s z a k e n had namelijk v e r w e z e n naar de j u r i s p r u d e n t i e van de Centrale Raad van Beroep, die e r o p n e e r k w a m dat de r e c h t s o n t w i k k e l i n g op d i t t e r r e i n z o v e r was v o o r t g e s c h r e d e n dat een o n d e r s c h e i d tussen g e h u w d e n en s a m e n l e v e n d e n o p basis van e e n n o t a r i e e l s a m e n l e v i n g s c o n t r a c t niet g e r e c h t v a a r d i g d is.34 Daarnaast k e n d e d e a r b i t r a g e c o m m i s s i e g r o t e betekenis t o e aan het gelijkheidsbeginsel. o m d a t het o v e r g r o t e deel van de g e m e e n t e n en de rijksoverheid d e a l t e r n a t i e v e s a m e n l e v i n g s v o r m e n h a d d e n erkend, m o c h t de w e r k g e v e r zijn
uitspraak van de lokale advies- en a r b i t r a g e c o m m i s s i e ten b e h o e v e van g e m e e n t e n , provincies, w a t e r s c h a p p e n en g e m e e n s c h a p p e l i j k e r e g e l i n g e n van 12 juni 1990, in: Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 1990, 180. u i t s p r a k e n v a n de centrale Raad van B e r o e p van 5 januari 1984 (Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 1984. 62) en 13 n o v e m b e r 1986 ( T i j d s c h r i f t voor Ambtenarenrecht 1987, 13).
•
"••'•"••
•
;
" ' ' " ' '
r
'
•
"
•
' • • • •
---liLfc"
- -.IL
-
.
-
:•>
•-
werknemers niet onthouden wat bij de overheid in het algemeen en bij de gemeenten in het bijzonder ais gevolg van de maatschappelijke ontwikkeling algemeen gebruikelijk is. Op basis van deze overwegingen besloot de geschillencommissie dat de gemeente Hardinxveld-Ciessendam een regeling moest treffen die gebaseerd was op de aanbevelingen van het College van Arbeidszaken. Aan de andere zijde was deze kwestie afgebakend door een uitspraak van het Ambtenarengerecht in Utrecht. Hierin werd uitgesproken dat een samenlevingsverband zonder notarieel contract niet gelijk behandeld behoefde te worden als een samenlevingsverband van gehuwde partners.35 De speelruimte voor de gemeenten is hier dus wel erg klein geworden. In verschillende gemeenten met een (zekere) christelijke signatuur is naar aanleiding van deze kwestie bepaald dat samenlevenden hun relatie met een notarieel contract moeten kunnen aantonen. In deze situatie en op dit moment is dit ook de enige mogelijkheid om een ongereguleerde toeloop van mensen die beweren een relatie met elkaar te hebben, enigszins in te perken. Wijst het voorgaande er nu op dat we alleen maar verder kunnen in de richting van een tweede formeel criterium (registratie als familierechtelijke overeenkomst)? Naar onze mening is dit niet het geval. We moeten bedenken dat het notarieel contract hier dienst doet als bewijsstuk in het geval dat men een aanspraak wil maken op een aan een samenlevingsvorm verbonden voordeel. Het opnemen van een dergelijke samenlevingsvorm in een register van de burgerlijke stand is hier niet aan de orde. De bewijslevering door partijen staat hier voorop en van publieke erkenning is geen sprake. We zullen hierop in paragraaf 6 nader ingaan. Toch kan er vanuit de bovengenoemde jurisprudentie een lijn worden gedestilleerd die wijst in de richting van een acceptatie van een meer geformaliseerde samenlevingsvorm als onderscheidend criterium. Door critici zal worden opgemerkt dat de stap naar het opnemen in een register van de burgerlijke stand niet zo groot is. Een dergelijke rechtsontwikkeling behoeven we echter niet zo maar te accepteren. Hier ligt een duidelijke taak voor de wetgever.36 Alleen de wetgever kan regels stellen en de rechter moet deze regels interpreteren. Als de uitleg van regels in een door de wetgever ongewenste richting gaan, kan de wetgever de rechter overrulen' door het stellen van nieuwe c.q. nadere regels. Toegepast op het onderhavige onderwerp betekent dit dat de wetgever de rechtsontwikkeling kan ombuigen door expliciet van regulering van registratie als familierechtelijke overeenkomst af te zien wegens het private karakter en daarom het hanteren van formele registratie als onderscheidend criterium te verwerpen.
Ambtenarengerecht te utrecht, 9 februari 1990, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 1990, 118. ook de Hoge Raad heeft hierop gewezen in zijn uitspraak van 19 oktober 1990, Rechtspraak van de week 1990, 176, waar aan de stelling dat het onvoldoende gerechtvaardigd kan zijn bepaalde rechtsgevolgen wei te verbinden aan het huwelijk, maar niet 3an het duurzaam samenleven van twee personen van hetzelfde geslacht, werd toegevoegd dat een vraagstuk van deze aard slechts door de wetgever zal kunnen worden opgelost.
•
De rechtsontwikkeling die misschien door voorstanders van registratie wordt gebruikt als argument om tot regulering over te gaan, is voor ons niet overtuigend. Hier ligt voor de wetgever een belangrijke taak. De rechtsontwikkeling is dan ook niet onafwendbaar, maar kan onder andere door de wetgever worden omgebogen.
5.2 De financiële consequenties van registratie De financiële conseduenties die zijn verbonden aan de invoering van een formeel registratiesysteem kunnen worden onderscheiden in financiële consequenties op micro-niveau en op macro-niveau. Met micro-niveau bedoelen we het samenlevingsverband van de geregistreerde partners, terwijl onder macro-niveau de maatschappij als geheel wordt verstaan, we willen eerst aandacht besteden aan de financiële consequenties op micro-niveau. Op dit moment kan het financieel voordelig zijn om in het kader van subsidies, uitkeringen en belastingen de feitelijke leefvorm te verzwijgen c.q. onjuist op te geven. Duidelijk komt dit tot uitdrukking in het al eerder aangehaalde voorbeeld inzake de Algemene Bijstandswet, iemand die als alleenstaande een recht op bijstand zou hebben, verliest zijn uitkering op het moment dat hij gaat samenleven met iemand die een toereikend inkomen heeft. Een dergelijke situatie treedt vooral op bij de groep tweeverdieners.37 Voor tweeverdieners is het dan ook financieel niet aantrekkelijk om tot registratie over te gaan, omdat ze hierdoor in een ongunstige positie komen te verkeren, zoals we in paragraaf 4.2.1 al hebben opgemerkt gaan financiële motieven een belangrijke rol spelen als de trouw ontbreekt. De fraudegevoeligheid is bij deze categorie dus bijzonder groot en de regels zijn slechts met behulp van een intensieve, feitelijke controle te handhaven. Nu wil men de fraude bestrijden en de privacy-gevoelige controle terugdringen door de invoering van registratie als familierechtelijke overeenkomst met rechten en plichten. De groep tweeverdieners vormt dus een belangrijke doelgroep in het kader van de regulering van registratie. Gezien het financieel onaantrekkelijke karakter van registratie voor deze categorie is het dan ook de vraag of de naar onze inschatting belangrijkste doelgroep niet wordt gemist. Problemen met betrekking tot de handhaafbaarheid en de fraudegevoeligheid worden dus niet opgelost met registratie. Er zit echter ook nog een ander aspect aan het missen van deze doelgroep en hiermee komen we op het macro-niveau. Alle formele criteria ten spijt zal er in de maatschappelijke praktijk een categorie van mensen blijven bestaan die niet willen trouwen en zich ook niet willen laten registreren (als deze mogelijkheid wordt geïntroduceerd) maar toch met elkaar samenleven. De wetgever staat dan vervolgens voor de keuze of in het positieve recht al of niet gevolgen moeten worden verbonden aan materiële samenlevingsvormen, wanneer er wel regels voor deze categorie worden opgenomen, betekent dit dat door de
zoals uit genoemd voorbeeld blijkt kan hiermee een combinatie van inkomen en uittering gelijk worden gesteld.
invoering van een formele registratiemogelijkheid alleen maar een extra onderscheiding wordt toegevoegd. Onder de huidige wetgeving bestaat er naast de alleenstaanden een categorie gehuwden en een categorie ongehuwden, die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren. Met de invoering van een registratiemogelijkheid wordt de categorie 'ongehuwden die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren' opgesplitst in een groep die zich laat registreren en een groep die bewust afziet van het registreren, maar wel samenleeft, in paragraaf 4.2.2 wezen we er reeds op dat de wetgeving hierdoor alleen maar gecompliceerder en ondoorzichtiger wordt. wanneer er daarentegen geen regels worden opgenomen met betrekking tot de materiële samenlevingsvormen, houdt dit in dat een dergelijke samenlevingsvorm in de zin van de sociale- en fiscale wetgeving zeer lucratief wordt. De groep die bewust geen gebruik wil maken van de registratiemogelijkheid, hoewel de betreffende personen samenleven alsof ze gehuwd waren, komt dan in feite in dezelfde positie te verkeren als de groep die onder het thans geldende recht niet opgeeft dat men samenleeft, in het huidige systeem betekent het niet opgeven van bepaalde feiten een ontduiking van de regels, maar met de invoering van een registratiemogelijkheid zonder verdere regelgeving ten aanzien van de materiële samenlevingsvormen wordt het misbruik op deze manier gelegaliseerd. 38 Het zal duidelijk zijn dat een dergelijk systeem niet alleen tot onrechtvaardige verhoudingen leidt, maar daarnaast ook de nodige financiële consequenties heeft. Met het bovenstaande hebben we willen aantonen dat er ook financiële argumenten zijn aan te voeren tegen de invoering van een formele registratiemogelijkheid. Op micro-niveau zullen financiële overwegingen een niet onbelangrijke groep en/an weerhouden gebruik te maken van de registratiemogelijkheid. Op macro-niveau zal het negeren van de materiële samenlevingsvormen in het kader van de sociale- en fiscale wetgeving nogal wat voeten in de aarde hebben.
' Zie J. Pot, 'Registratie van leefvormen - een bijdrage in de strijd tegen fraude in het gebruik van collectieve voorzieningen?", In: Nieuw Nederland december 1992. D. 13.
r :
.
:
:
6. EEN H A N D R E I K I N G TER I N D A M M I N G V A N DE P R O B L E M A T I E K OP PUBLIEKRECHTELIJK GEBIED De
materie
die
in
dit
commentaar
wordt
behandeld
is u i t e r s t
complex.
De
p r o b l e m a t i e k m e t b e t r e k k i n g t o t r e g u l e r i n g v a n r e g i s t r a t i e als f a m i l i e r e c h t e l i j k e o v e r e e n k o m s t h a n g t n a u w s a m e n m e t d e p o s i t i e v a n h e t h u w e l i j k , in h e t SCP verkiezingsprogramma heidswetgeving
l e z e n w e : "De SCP w e n s t d a t o n d e r
aanzienlijk
wordt
aangescherpt
w e t g e v i n g w o r d t e r k e n d en g e w a a r d e e r d
en
dat
meer
het
de
als i n s t e l l i n g v a n G o d .
het
huwelijk." 3 9
De
erkenning
en
waardering
van
het
in
de
Zogenoemde
a l t e r n a t i e v e s a m e n l e v i n g s v o r m e n m o g e n d a n o o k n i e t gelijk w o r d e n met
zedelijk-
huwelijk
berechtigd
huwelijk
vereist
d a a r o m e e n b e l e i d d a t is g e b a s e e r d o p (het z e v e n d e g e b o d van) d e W e t des H e e r e n . E r k e n n i n g v a n h e t o n g e h u w d s a m e n w o n e n alsof m e n g e h u w d was, is h i e r m e e in f l a g r a n t e strijd. in d e vaard. w e
maatschappij
is h e t o n g e h u w d
samenwonen
kunnen en m o g e n dit g e g e v e n
vrijwel a l g e m e e n
niet z o n d e r m e e r negeren.
m o e t e n w e ons t e v e n s r e a l i s e r e n d a t w i j v a n d e z e m a a t s c h a p p i j d e e l
aan-
Daarbij
uitmaken.
Dit i m p l i c e e r t n i e t d a t w e nu h e t h o o f d in d e s c h o o t m o e t e n l e g g e n e n m a a r t o e m o e t e n g e v e n aan d e m a a t s c h a p p e l i j k e
praktijk. W e w i l l e n e r m e t n a d r u k
op
w i j z e n d a t a l l e e n in d e e r k e n n i n g v a n d e w e t des H e e r e n als b a s i s n o r m v o o r alle l e v e n s t e r r e i n e n e e n w e z e n l i j k e o p l o s s i n g v o o r d e z e p r o b l e m a t i e k is g e l e g e n , w e d o e l e n h i e r m e e o p e e n a l g e h e l e bijbelse n o r m e r i n g v a n d e p u b l i e k e m o r a a l . M e t e e n p l e i d o o i v o o r h e t h a n t e r e n v a n h e t h u w e l i j k als o n d e r s c h e i d e n d
criterium
zijn w e d a n n i e t klaar. Dit z o u n a m e l i j k bij e e n o n v e r a n d e r d e p u b l i e k e m o r a a l e e n b e v o r d e r i n g v a n l i c h t v a a r d i g g e s l o t e n h u w e l i j k e n c.q. s c h i j n h u w e l i j k e n e n t e v e n s e e n t o e n a m e v a n h e t a a n t a l e c h t s c h e i d i n g e n b e t e k e n e n . H e t h u w e l i j k als scheppingsordinantie blijft een unieke samenlevingsvorm, invoering van een f o r m e l e registratiemogelijkheid
naast h e t huwelijk, m e t h e t o o g m e r k o m t e g e m o e t
te
k o m e n aan d e b e h o e f t e aan 'lossere' s a m e n l e v i n g s v o r m e n , b e t e k e n t d a n o o k e e n o n d e r m i j n i n g en m i s k e n n i n g v a n d e u n i c i t e i t v a n d e z e G o d d e l i j k e instelling. De m a a t s c h a p p e l i j k e - en r e c h t s o n t w i k k e l i n g e n in h e t k a d e r v a n d e a l t e r n a t i e ve s a m e n l e v i n g s v o r m e n
nopen
de w e t g e v e r
tot een actief
ingrijpen
t e r r e i n v a n h e t p u b l i e k r e c h t . V o l g e n s ons h i e r b o v e n w e e r g e g e v e n
op
z o u e e n a c t i e f i n g r i j p e n v a n d e w e t g e v e r g e r i c h t m o e t e n zijn g e w e e s t o p niet
verbinden
van
rechtsgevolgen
aan
alternatieve
het
uitgangspunt
samenlevingsvormen.
a f w a c h t e n d e e n passieve h o u d i n g o p d i t p u n t h e e f t d e p r o b l e m a t i e k
het De
slechts
schrijnender gemaakt, o m d a t een op g r o n d van een notarieel contract gesloten s a m e n l e v i n g s v o r m s t e e d s m e e r w o r d t g e a c c e p t e e r d als o n d e r s c h e i d e n d
criteri-
u m . E e n v o l g e n d e s t a p is h e t o p n e m e n v a n e e n d e r g e l i j k e s a m e n l e v i n g s v o r m in e e n r e g i s t e r v a n d e b u r g e r l i j k e s t a n d . Er m o e t d o o r d e o v e r h e i d e e n d u i d e l i j k e stelling w o r d e n ingenomen. v o o r d a t de w e t g e v e r e c h t e r o v e r g a a t t o t h e t u i t v a a r d i g e n of a a n p a s s e n v a n regels is hec v a n b e l a n g d a t hij zich e e n b e e l d v o r m t v a n d e werkelijkheid
Bi) leven 1989-1993. D. 10.
Regelgeving
en welzijn:
moet
beleid
namelijk
naar
woord
aansluiten
bij
maatschappelijke
deze
werkelijkheid.
en Wet. SGP v e r k i e z i n g s p r o g r a m m a
Toegepast op het onderhavige onderwerp betekent dit dat de wetgever te maken heeft met materiële samenlevingsvormen. in paragraaf 4.2.2 hebben we er op gewezen dat wanneer er in de regelgeving wordt wanorde
en
geabstraheerd
van
onrechtvaardigheid,
materiële we
samenlevingsvormen,
kunnen
hier
naar
dit
leidt
tot
aanleiding
van
het
bovenstaande nog aan toevoegen dat door het niet ingrijpen van de wetgever een tendens ontstaat in de richting van een zekere formalisering van materiële samenlevingsvormen, wat een bedreiging voor en een ondermijning van het huwelijk betekent. De wetgever kan dus enerzijds niet om de materiële samenlevingsvormen heen, maar anderzijds moet hij ervoor waken om deze samenlevingsvormen zodanig te formaliseren dat de unieke positie van het huwelijk wordt miskend. in de vorige paragrafen zijn we op grond van diverse argumenten tot de conclusie gekomen
dat zowel de zware als de lichte registratievorm
moet
worden afgewezen. Hiermee hebben we de gebruikmaking van een tweede formeel aanknopingspunt naast het huwelijk in de regelgeving verworpen. De hantering van een formeel criterium heeft namelijk als nadeel dat de feitelijke situatie uit het oog wordt verloren. Daarnaast hebben we beargumenteerd dat in de regelgeving rekening moet worden gehouden met materiële samenlevingsvormen. Met de hiervoor geformuleerde constateringen zijn we voor een indamming van de problematiek aangewezen op een uniformering van de materiële samenlevingscriteria in de verschillende wetten en een verbetering van de handhaving. Het is dus allereerst van belang dat de categorie ongehuwd samenlevenden in de verschillende wetten op een uniforme wijze wordt gedefinieerd. Dit zal de eenvoud en de doorzichtigheid van de regelgeving bevorderen en daarnaast de uitvoerbaarheid en de controleerbaarheid vergemakkelijken. De feitelijke controle op de leefsituatie is een belangrijke schakel in een regelgevingsketen waarin rekening wordt gehouden met de verschillende samenlevingsvormen. Controle dient daarom eveneens plaats te vinden in het stadium dat nog geen beschikking is afgegeven, wanneer een claim wordt gelegd op de voordelen van een samenlevingsvorm, moet deze samenlevingsvorm worden bewezen. in de praktijk blijkt het overleggen van een notariële akte een redelijke mate van zekerheid te bieden. Hiermee wordt beoogd dat men niet zonder meer aanspraak kan maken op de (financiële) voordelen die in een publiekrechtelijke regeling worden verbonden aan een samenlevingsvorm. Met nadruk willen wij erop wijzen dat er een duidelijk onderscheid bestaat tussen het eisen van een notariële akte als bewijsstuk ten behoeve van het bestaan van een materiële samenlevingsvorm ën een notariële akte als grond voor de zware registratie. Het leveren van een bewijs dat men een materiële samenlevingsvorm voert, staat los van het element publieke erkenning1. Er komt geen ambtenaar van de burgerlijke stand aan te pas en men wordt niet ingeschreven in een register van de burgerlijke stand. Het element van de publieke erkenning daarentegen vormt een belangrijk bestanddeel van de zware registratie. Nog sterker gezegd: dit element is cruciaal voor zware registratie. Onder meer om die reden hebben wij het zw3re registratiesysteem afgewezen
Aangezien het element
publieke erkenning' bij de
bewijslevering niet in het gezichtsveld komt, kan het eisen van een notariële akte als bewijsstuk dienstig zijn. wil immers de overheid de hand houden aan eigen wetten, dan is (in toenemende mate) controle noodzakelijk. Daarvoor kan een notariële akte worden gebruikt. De praktijk bewijst dat meer vrijheid moet worden aangevuld met meer controle. Hoewel wij principieel tegen gelijkstelling van het huwelijk met alternatieve samenlevingsvormen zijn, en mitsdien tegen de gevraagde notariële akte, is er tegen de geschetste achtergrond begrip voor op te brengen dat de overheid zoiets vraagt. De notariële akte kan dan dienst doen om kwade praktijken te beperken. Men kan zich op het standpunt stellen dat een notaris bepaalde samenlevingscontracten niet zou behoren op te maken en zijn diensten zou moeten weigeren. Men moet echter constateren dat, nadat zich aanvankelijk enkele gevallen van weigering habben voorgedaan, thans algemeen wordt aanvaard dat notarissen (ook) deze akten dienen op te maken. Een tweede kanttekening betreft de beperkte betekenis van een notariële akte, in die zin dat deze op elk door partijen gewenst ogenblik kan worden herzien. Bovendien behoeft de notaris zich niet van de waarheid van de verklaringen van partijen te overtuigen. Gelet op de in paragraaf 4.2.3 beschreven controle-problemen in de bijstandspraktijk is het tevens van belang het sanctie-arsenaal aan te scherpen. Aangezien met het frauderen in dergelijke gevallen financiële voordelen worden beoogd, is het dan ook wenselijk de constatering van fraude te bestraffen met financiële sancties. Naast een intensivering van de controles kan een verbetering van de uitwisseling van persoonsgegevens een substantiële bijdrage leveren aan de bestrijding van het misbruik en het oneigenlijk gebruik van de regelgeving. 40 Met deze gegevensuitwisseling kan worden voorkomen dat personen die ongehuwd samenleven zich voor de ene regeling als samenwonenden en voor een andere regeling als alleenstaanden presenteren. De uitwisseling van persoonsgegevens kan op twee manieren plaatsvinden: de instanties die zijn belast met de uitvoering van regels waarvoor de samenlevingsvorm relevant is, kunnen de gegevens onderling rechtstreeks uitwisselen en de uitwisseling kan verlopen via de GBA. wat de uitwisseling via de GBA betreft willen we het volgende opmerken. 4 ' Het opnemen van een persoonsgegeven met betrekking tot de leefvorm heeft een aantal consequenties. Een dergelijk gegeven moet kunnen worden geverifieerd. Aan de op te nemen persoonsgegevens moet een bepaald document ten grondslag liggen. De Toetsingscommissie geeft in haar advies aan dat als documenten een notariële akte. of een schriftelijk stuk dat is opgemaakt naar aanleiding van een gemeenschappelijke verklaring van beide partners in persoon Het kabinet heeft in de nota Gegevensuitwisseling ter bestrijding misbruik en oneigenlijk gebruik al een aanzet gegeven in deze richting.
van
Met nadruk willen wij erop wijzen dat het hier niet gaat om de lichte registratiemogelijkheid, m3ar om het opnemen van een persoonsgegeven met betrekking tot de samenlevingsvorm als toetsingsmaatstaf voor de persoonsgegevens bij (andere) overheidsorganisaties.
afgelegd tegenover de GBA-ambtenaar, kunnen fungeren. Wij willen hierbij één kanttekening maken. Het openen van een mogelijkheid o m als bewijs van een samenlevingsvorm een gemeenschappelijke verklaring af te leggen ten overstaan van een GBAambtenaar w e k t de schijn dat materiële samenlevingsvormen pseudo-huwelijken zijn. Hiermee begeven we ons op een hellend vlak. De doorsnee burger zal (door de loop der jaren) weinig onderscheid meer zien in de verklaringen die bij de sluiting van een huwelijk w o r d e n afgelegd tegenover een ambtenaar van de burgerlijke stand en een gemeenschappelijke verklaring van ongehuwde partners tegenover een GBA-ambtenaar. Een dergelijke formaliteit zal de discussie over de gelijkstelling van materiële samenlevingsvormen met het huwelijk weer doen oplaaien. Wij wijzen daarom het leveren van bewijs door middel van het afleggen van een verklaring tegenover de GBA-ambtenaar af. Om de wanorde in het publiekrecht in te dammen hebben we in deze paragraaf enkele voorstellen geformuleerd, in de eerste plaats is een uniformering van de wettelijke terminologie inzake het samenleven vereist v o o r een eenduidige toepassing op een bepaalde situatie. Daarnaast zou het aantal controles en onverwachte huisbezoeken moeten w o r d e n uitgebreid. Zodra aanspraak w o r d t gemaakt op een voordeel dat is verbonden aan een samenlevingsvorm, moet dit door middel van een notariële akte worden bewezen, in het kader van de controle is ook een verbetering van de uitwisseling van persoonsgegevens noodzakelijk. We hebben in verband met de vele haken en ogen die registratiesystemen oproepen, overwogen of niet de meest voor de hand liggende oplossing zou zijn o m voor een radicaal individualiseringsstelsel te kiezen, waarbij van overheidswege volkomen geabstraheerd w o r d t van de samenlevingsvorm van burgers. De consequenties van een dergelijk stelsel gaan veel verder dan de verhoudingen van huwelijk en gezin en tasten niet alleen de verzorgingsstaatgedachte aan, maar -wat veel wezenlijker is- óók de plicht o m zorg en verantwoordelijkheid voor elkaar te dragen. Eén van de consequenties van een dergelijke ingrijpende omslag zou zijn de volstrekte privatisering van het huwelijk door de overheid. Die consequentie willen we voorshands niet voor onze rekening nemen.
7. REACTIE OP HET KABINETSSTANDPUNT Op 30 maart 1993 is het kabinetsstandpunt over het advies van de Toetsingscommissie inzake leefvormen aangeboden aan de Tweede Kamer. In dit kabinetsstandpunt wordt een onderscheid aangebracht tussen personen die niet met elkaar kunnen huwen wegens een huwelijksbelemmering (op grond van bloedverwantschap of omdat zij van hetzelfde geslacht zijn) en personen die wel kunnen huwen, maar dat niet willen. Het kabinet is van mening dat aan personen die wettelijk niet met elkaar kunnen huwen een mogelijkheid moet worden geboden hun samenlevingsverband te laten registreren bij de burgerlijke stand (zware registratie). Aan personen die wel met elkaar kunnen huwen wil het kabinet naast het huwelijk geen registratievorm bieden met grotendeels dezelfde rechtsgevolgen als het huwelijk. Huwelijk en registratie sluiten elkaar in dit voorstel uit en zijn dus geen alternatieven. De (zware) registratie komt tot stand doordat de partners in persoon een gemeenschappelijke verklaring afleggen ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand, ook kan een schriftelijke verklaring worden overlegd, indien ten overstaan van een notaris een mondelinge verklaring is afgelegd. Het samenlevingscontract wordt daarna ingeschreven in de registers van de burgerlijke stand. Registratie heeft in het voorstel van het kabinet dezelfde publiekrechtelijke rechtsgevolgen als het huwelijk. Privaatrechtelijk dient registratie naar het oordeel van het kabinet grotendeels dezelfde rechtsgevolgen als het huwelijk te hebben, in dit verband wordt een uitzondering gemaakt voor de familierechtelijke rechtsbetrekkingen. Het kabinet wil het uitgangspunt van het familierecht dat de ouder van het kind de moeder of de vader is van wie het afstamt, handhaven, wel wordt voorgesteld de mogelijkheid van een vorm van medegezag over een kind te openen voor de partner van de ouder die alleen met het gezag over dit kind is belast. Dit kan alleen met goedkeuring van beide partners en ingevolge een rechterlijke beslissing.32 De door de Toetsingscommissie voorgestelde lichte registratie wordt door het kabinet niet overgenomen. De invoeringskosten voor de overheid en de sociale fondsen bedragen namelijk op korte termijn ongeveer 1,3 miljard gulden. Gelet op de geringe bijdrage aan fraudebestrijding die hier tegenover staat, acht het kabinet dergelijke uitgaven niet verantwoord, ook de ontoereikende oplossing voor de problematiek van het in-en-uit-registreren is een belangrijke reden om af te zien van de invoering van een lichte registratie. voor de toekomst gaat het kabinet uit van twee sporen. Op de langere termijn zal worden onderzocht of de mogelijkheid van het niet meer rekening houden met andere leefvormen dan het huwelijk en de zware registratie haalbaar en uitvoerbaar is. Op korte termijn wil het kabinet uitvoering geven aan een beleid dat. uitgaande van een materieel criterium voor het onderscheiden naar leefvorm, vooral gericht is op een verbetering van de handhaafbaarheid en handhaving Hierbij moeten alle schakels van de handh3vingsketen worden betrokken de regelgeving (harmoniseren van in de wetgeving voorkomende Zie het in noot 8 gememoreerde wetsvoorstel.
materiële criteria), de u i t v o e r i n g en c o n t r o l e (intensivering van huisbezoeken en een v e r b e t e r i n g van de uitwisseling van leefvormgegevens), en de administratiefen strafrechtelijke sancties (administratieve boete en hantering van het strafrecht als sluitstuk bij de constatering van fraude). Dit k a b i n e t s s t a n d p u n t v o l g t op en is in bepaalde o p z i c h t e n een u i t w e r k i n g van de onlangs d o o r de T w e e d e Kamer a a n g e n o m e n A l g e m e n e w e t gelijke behandeling, Onder
het m o m
van een
neutrale
overheid
worden
normen
van
een
duidelijk g e k l e u r d kaliber aan de samenleving o p g e d r o n g e n . De kern van het h i e r b o v e n u i t e e n g e z e t t e voorstel is dat het kabinet mensen van gelijk geslacht de mogelijkheid wil bieden hun samenlevingsrelatie officieel te laten registreren, z o d a t zij op een g r o o t aantal p u n t e n dezelfde rechten krijgen als g e h u w d e n . Hier w o r d t het sausje over g e g o t e n dat de registratiemogelijkheid bestaat v o o r alle mensen die niet k u n n e n h u w e n (dus ook v o o r bijvoorbeeld een v a d e r en een o n g e h u w d e d o c h t e r die een wederzijdse z o r g p l i c h t h e b b e n aanvaard), maar het is duidelijk dat het in het o v e r g r o t e deel van de gevallen gaat o m t w e e partners van h e t z e l f d e geslacht. in de thans g e l d e n d e w e t g e v i n g op het g e b i e d van het familierecht w o r d t de uniciteit van het huwelijk erkend, in paragraaf 4.2.1 h e b b e n w e u i t e e n g e z e t dat het juridisch te rechtvaardigen is dat alleen het huwelijk als familierechtelijke o v e r e e n k o m s t is g e r e g u l e e r d en dat m e t betrekking t o t alternatieve samenlev i n g s v o r m e n geen regels zijn gesteld. Bij geen enkele alternatieve samenlevingsv o r m w o r d t een verplichting t o t levenslange v e r b o n d e n h e i d in liefde en t r o u w o p g e l e g d . Hierbij m o e t e n w e ons ook niet laten misleiden d o o r het feit dat hier w o r d t gesproken van registratie en niet van een huwelijk. Door mensen die niet kunnen h u w e n w e g e n s een beletsel, zal registratie w o r d e n b e s c h o u w d als een pseudo-huwelijk, een gelijkwaardig alternatief m e t een andere vorm, maar dezelfde inhoud. De i n h o u d is echter wezenlijk verschillend. Op g r o n d van Gods w o o r d , dat niet alleen v o o r het persoonlijke, maar ook v o o r het maatschappelijke leven g e z a g h e b b e n d is, m o e t deze zware registratie v o o r mensen van gelijk geslacht w o r d e n a f g e w e z e n / 3 Tenminste één van de in paragraaf 3 beschreven w e z e n s k e n m e r k e n van het huwelijk o n t b r e e k t aan een dergelijke relatie (het kenmerk dat het gaat o m een verbintenis tussen één man en éen vrouw). Een m e d e w e r k i n g van de o v e r h e i d aan deze v o r m van registratie zou het kwade slechts bevorderen, in plaats van indammen. De o v e r h e i d zet op deze manier alles in het werk o m de christelijke waarden en n o r m e n af te breken. Een gelijkschakeling van registratie m e t het huwelijk, o n d e r m i j n t het huwelijk. Het huwelijk is daarmee v e r w o r d e n t o t één van de mogelijke vormgevingen van een samenlevingsrelatie. Op langere termijn wil het kabinet laten onderzoeken of het mogelijk is dat in de regelgeving alleen m e t het huwelijk en de zware registratie rekening w o r d t g e h o u d e n Wijst dit, afgezien van de hierboven v e r w o r p e n gelijkstelling van het
Overigens h e b b e n we In paragraaf 4.2.1 reeds b e t o o g d dat er in een zorgreiatie tussen bijvoorbeeld een v3der en een o n g e h u w d e d o c h t e r geen b e h o e f t e Z3i bestaan aan een registratiemogeiljkheid, o m d a t een obligatoire o v e r e e n k o m s t in dit verband voldoende mogelijkheden biedt.
huwelijk met registratie, op een gunstiger koers? Dit is naar onze mening slechts schijn, in paragraaf 4.2.2 zagen we dat de overheid in de regelgeving kan abstraheren van de samenlevingsvorm, wat een individualisering van de samenleving tot gevolg heeft. Dit vormt weer een goede voedingsbodem voor het emancipatiebeleid. Daarnaast kan de overheid rechtsgevolgen verbinden aan het leven in een samenlevingsverband. Hierbij kunnen we niet om de materiële samenlevingsvormen heen. Wanneer in de regelgeving bij een ongewijzigde publieke moraal alleen rekening zou worden gehouden met het huwelijk, zou het aantal schijnhuwelijken en lichtvaardig gesloten huwelijken een stijgende lijn vertonen. Het huwelijk wordt dan gerelateerd aan een financieel voordeliger positie. Het is daarom van essentieel belang om de publieke moraal te herijken. Daarbij verdient het alle aanbeveling Cods Woord als toetssteen te hanteren, in het onderhavige kabinetsstandpunt wordt deze toetssteen, gezien de gelijkstelling van het huwelijk met registratie, verworpen. Ook op langer termijn valt daarom van het beleid op dit punt niet veel goeds te verwachten. voor zover het kabinetsstandpunt een verwerping van zware registratie voor mensen die niet willen, maar wel kunnen huwen en een afwijzing van de lichte registratie inhoudt, kunnen wij hiermee instemmen, in paragraaf 4.2.3 hebben we de invoering van een lichte registratiemogelijkheid op grond van een drietal (vooral praktische) argumenten van de hand gewezen, we willen ze op deze plaats nog een keer noemen. Dit registratiesysteem heeft een vrijwillig karakter. Bij een registratie op basis van vrijwilligheid is niet de feitelijke situatie beslissend, maar het feit of men zich al dan niet heeft laten registreren. Hiermee hangt samen dat met dit systeem de fraude niet voldoende wordt bestreden; het gaat primair om een herschrijving van de reikwijdte van de fraude, in de derde plaats wordt het wijzigen van het samenlevingsgegeven in de GBA onvoldoende ondervangen. Voor een uitwerking van deze argumenten verwijzen wij naar de genoemde paragraaf. Tenslotte kunnen wij ook het op korte termijn te voeren beleid, dat is gericht op een verbetering van de handhaafbaarheid en handhaving, ten volle ondersteunen. Resumerend kunnen we opmerken dat de praktische aspecten in het kabinetsstandpunt (verbetering handhaafbaarheid en handhaving) ons wel aanspreken. Aan de andere kant moeten we echter onze bezorgdheid uitspreken over de principiële koers die wordt uitgezet. En aangezien juist de principiële koers van het grootste belang is, willen wij ervoor pleiten het kompas te herijken.
8. SLOT
In de voorgaande hoofdstukken is er verschillende keren gewezen het begrip "trouw", dat in het kader van dit onderwerp een zeer wezenlijk element is. "Trouw" wordt door Van Dale omschreven als "zich houden aan een zedelijke of persoonlijke verbintenis". Bij een samenlevingsrelatie zijn het persoonlijke en het zedelijke aspect nauw met elkaar verweven. Op grond van Gods Woord moet een dergelijke relatie worden beperkt tot de gemeenschap van één man en één vrouw. Juist dit zedelijke aspect tast het kabinet in zijn standpunt aan. Man en vrouw dienen elkaar voor het leven trouw te beloven. Dit levenslange karakter van de trouw tussen man en vrouw is een tweede zedelijk aspect, wanneer een man en een vrouw samen door het leven begeren te gaan, moeten zij bereid zijn elkaar trouw te blijven. Voor deze 'trouw-verbintenis' biedt de huidige regelgeving met betrekking tot het huwelijk een adequate vorm. in de verschillende alternatieve samenlevingsvormen komen deze zedelijke aspecten niet of onvoldoende tot hun recht. Wij zijn echter van mening dat trouw moet blijken.
