Bijlage 3
Toelichting op de re-integratieverordening (‘Re-integratieverordening 2013’). Inleiding De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) valt uiteen in een opdracht aan het college van burgemeester en wethouders en aan de gemeenteraad. Opdracht college Volgens de WWB is het college verantwoordelijk voor de re-integratie van bijstandsgerechtigden, nietuitkeringsgerechtigden en Anw-gerechtigden en het verlenen van bijstand aan personen die niet beschikken over de middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Opdracht gemeenteraad op het gebied van re-integratie De WWB draagt aan de gemeenteraad op om een verordening vast te stellen waarin het beleid van de gemeente ten aanzien van haar re-integratietaak wordt neergelegd. Tevens wordt hierin de aanspraak van burgers op ondersteuning bij re-integratie geregeld. In de wet is geregeld dat de gemeente in deze verordening een evenwichtige aanpak laat zien van de groepen belanghebbenden. De basis voor de verordening is neergelegd in artikel 8, eerste lid onder a, e en f en het tweede lid sub a en c en artikel 10 van de wet. In de verordening wordt vastgelegd op welke wijze het beleid bepaald wordt, hoe de verhouding tussen raad en college moet zijn alsmede enkele algemene artikelen over de opdracht aan het college, de aanspraak op voorzieningen, de inzet van voorzieningen en de rechten en plichten van de cliënt. Relatie met andere verordeningen De re-integratieverordening en de maatregelenverordening zijn nauw met elkaar verbonden. Naast de plicht tot meewerken aan een traject kunnen sancties worden verbonden die gevolgen hebben voor de hoogte van de uitkering. Staatssteun De Europese regelgeving over staatsteun kan een beperking van de mogelijkheden voor het gemeentelijk reintegratiebeleid opleveren. In dit verband is van belang of bij het toekennen van subsidie sprake is van staatssteun. Is dat het geval, dan is de gemeente gehouden om die activiteiten te melden bij de Europese commissie en gelde er allerlei voorwaarden en (informatie)verplichtingen. In de eerste plaats geldt dat subsidies aan organisaties die geen economische activiteiten verrichten, gene staatssteun in de zin van de Europese regelgeving betreffen. In de tweede plaats zijn subsidies met een generiek karakter geen staatssteun. Generiek wil zeggen dat niet op voorhand bepaalde bedrijven of groepen van bedrijven of sectoren in de verordening worden uitgesloten van subsidieringen. Ook hanteert de gemeente geen restrictie in geografische zin, ofwel ook bedrijven buiten de regio kan een voorziening worden aangeboden in het kader van arbeidsinschakeling van een belanghebbende inwoner van Eindhoven. Er is voor gekozen om de verwijzing naar de Europese regeling op te nemen in de aanhef van de verordening, hiermee wordt aangegeven dat de bepalingen van de verordening in overeenstemming zijn met deze regelgeving.
Toelichting Re-integratieverordening
Pagina 1
Artikelsgewijze toelichting Artikel 1 Begripsbepalingen Hierbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de begripsbepalingen uit de Wet werk en bijstand. Artikel 2 Opdracht college In het eerste lid is de opdracht aan het college vormgegeven conform artikel 7 van de WWB. Hiervoor is gekozen uit oogpunt van kenbaarheid en consistentie. Verder is het eerste lid de vertaling van de opdracht uit de WWB dat de gemeente evenwichtige aandacht aan de diverse doelgroepen moet besteden. Dit betreft dan zowel evenwicht in de aanpak van uitkeringsgerechtigden, niet-uitkeringsgerechtigden en personen met een Anw-uitkering als evenwicht in de aanpak van doelgroepen als bijvoorbeeld arbeidsgehandicapten, jongeren, nieuwkomers en ouderen. Dit betekent niet dat alle doelgroepen in aanmerking hoeven te komen voor dezelfde voorzieningen onder dezelfde voorwaarden. Ten aanzien van twee aspecten kan de gemeente accenten aanbrengen, te weten de bekostiging en de aard van de voorziening. Het tweede lid gaat over de keuze van de ondersteuning. Hierin is opgenomen dat sprake is van maatwerk. De voorziening die wordt ingezet, wordt toegespitst op de situatie en omstandigheden van de individuele cliënt. Daarbij wordt uitgegaan van de meest doelmatige voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Het is aan de gemeente om te beoordelen of betrokkene op eigen kracht in staat is algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden of dat de betrokkene ondersteuning nodig heeft richting arbeidsinschakeling. In het laatste geval is de gemeente verantwoordelijk voor het bepalen en vervolgens het leveren van deze ondersteuning. Aan de vormgeving en de mate waarin deze voorzieningen worden aangeboden stelt de wet geen eisen. Hierdoor is het mogelijk om de ondersteuning optimaal af te stemmen of onder meer de arbeidsmarkt en de individuele situatie van de cliënt. Bij de keuze en het aanbod van de ondersteuning/voorziening dient het college de voor de individuele cliënt kortste weg naar reguliere arbeid te volgen. Hierbij wordt uitgegaan van de goedkoopst adequate voorziening. In het derde lid is opgenomen dat het in beginsel tot de eigen verantwoordelijkheid behoort om algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen. Pas nadat is vastgesteld dat dit in redelijkheid niet van belanghebbende gevraagd kan worden, worden re-integratievoorzieningen ingezet. Op de re-integratiemiddelen wordt komende jaren fors bezuinigd. Dit betekent dat het college bepaalde prioriteiten kan stellen vanwege schaarse middelen. In het vierde lid is dit opgenomen. Het vijfde lid geeft aan dat primair vastgesteld moet worden of een voorziening moet worden ingezet gericht op arbeidsinschakeling. Indien dit het geval is, zal het college eerst beoordelen of voorliggende voorzieningen aangeboden kunnen worden en vervolgens of er voldoende financiele middelen beschikbaar zijn. Als dit laatste niet het geval is, moet worden beoordeeld of er een alternatief aanbod gedaan kan worden. Bij dit laatste kan gedacht worden aan een traject bij maatschappelijke instellingen in de stad. Artikel 3 Budget en subsidieplafonds De gemeente kan, om de financiële risico’s te beheersen, een verdeling maken van de middelen over de verschillende voorzieningen. Het uitgeput zijn van begrotingsposten kan echter nooit een reden zijn om aanvragen voor voorzieningen te weigeren. Om dat wel mogelijk te maken kan de gemeente bij verordening subsidie- en budgetplafonds instellen. Het college stelt deze plafonds vast op grond van de door de raad vastgestelde programmabegroting. Hierin geeft de raad de allocatie van middelen ten aanzien van de verschillende voorzieningen aan. Toelichting Re-integratieverordening
Pagina 2
Een subsidieplafond geldt voor voorzieningen die subsidies op grond van de Subsidieverordening in houden. Een budgetplafond geldt voor de overige uitgaven die het college doet in het kader van voorzieningen. Voor deze verordening zijn met name budgetplafonds van belang. De WWB stelt dat het ontbreken van financiële middelen alleen geen reden kan zijn voor de afwijzing van een aanvraag voor een voorziening. De gemeente dient dan na te gaan welke andere, goedkopere alternatieven er beschikbaar zijn. Dit houdt dus is dat er geen algemeen plafond ingesteld kan worden. Wat wel er per voorziening een plafond wordt ingebouwd; dit laat de mogelijkheid open dat er naar een ander instrument wordt uitgeweken. Artikel 4 Aanspraak op ondersteuning Naast de verantwoordelijkheid van de gemeente om voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling aan te bieden, is in de wet een aanspraak van de cliënt opgenomen op ondersteuning door de gemeente bij reintegratie. Het gaat daarbij niet om het recht op een specifieke voorziening, maar om het recht om door de gemeente ondersteund te worden bij de reïntegratie. Een dergelijke aanpak stimuleert de eigen verantwoordelijkheid van de cliënt bij de reïntegratie. De WWB stelt niet zo expliciet dat de aanspraak op voorzieningen in de verordening geregeld moet worden. Het is immers ook al in de WWB geregeld. Eveneens uit oogpunt van kenbaarheid en consistentie is ervoor gekozen een algemene bepaling over de aanspraak op te nemen. Een aanspraak is niet hetzelfde als een recht. Het gaat hierbij niet om een recht op een specifieke voorziening maar om het recht om door de gemeente ondersteund te worden bij re-integratie. Het is aan de gemeente om te beoordelen op welke wijze het verzoek van de betrokkene wordt gehonoreerd. Ondersteuning kan bestaan uit het aanbieden van voorzieningen zoals een re-integratietraject. Er kan ook ondersteuning worden geboden door het geven van een individueel advies of het bieden van praktische hulp of het verwijzen naar instanties. De gemeente bepaalt allereerst of ondersteuning richting arbeidsinschakeling noodzakelijk is of dat betrokkene zelfstandig tot arbeidsinschakeling in staat is. Vervolgens moet de gemeente bepalen uit welke elementen deze ondersteuning bestaat. Bij de beoordeling (van de keuze) van de ondersteuning spelen verschillende factoren een rol. Daarbij is met name van belang wat de mogelijkheden zijn tot arbeidsinschakeling van de cliënt. Hierbij kunnen diverse factoren een rol spelen zoals belastbaarheid, zorgtaken en eventueel individuele tijdelijke ontheffingen. Daarbij wordt uitgegaan van de mogelijkheden van de cliënt en niet de belemmeringen. Verder zijn de doelmatigheid en doeltreffendheid van de ondersteuning met het oog op arbeidsinschakeling van belang (goedkoopst adequate voorziening, kortste weg naar regulier werk). Daarnaast speelt de beschikbaarheid van (de financiële middelen voor) een bepaalde voorziening een rol. Een ander aspect betreft de motivatie van betrokkene om aan een traject deel te nemen, de zienswijze van de cliënt is daardoor van belang. Er kan daardoor geen limitatieve opsomming worden gegeven van alle criteria die een rol spelen. De individuele situatie van de cliënt is leidend. Daarbij streeft de gemeente naar duurzame plaatsing op de reguliere arbeidsmarkt. Artikel 5. Onderzoek naar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling Om vast te kunnen stellen of de belanghebbende algemeen geaccepteerde arbeid kan aanvaarden dan wel gebruik kan maken van een bepaalde voorziening, is het veelal noodzakelijk hier onderzoek naar te Toelichting Re-integratieverordening
Pagina 3
verrichten. Deze onderzoeken kunne betrekking hebben op arbeidsdeskundige adviezen, werknemersvaardigheden, levensvaardigheden, arbeidsoriëntatie, belastbaarheidonderzoeken, werkzoekgedrag, motivatie of een combinatie daarvan. Onder het onderzoek wordt mede verstaan het deelnemen aan het Werkleertraject dat het college in samenwerking met GRWRE ‘Ergon’ uitvoert. Hierbij wordt met behoud van uitkering een werkleertraject voor een periode van drie maanden gevolgd. In artikel 8 is dit werkleertraject opgenomen. De client die een uitkering aanvraagt, kan verplicht worden om deel te nemen aan dit werkleertraject. Op deze wijze kan op basis van een goede diagnose een persoonlijk ontwikkelingsplan opgesteld en uitgevoerd worden gericht op arbeidsinschakeling. Artikel 6. Verplichtingen In de WWB is uitgebreid aangegeven welke verplichtingen gelden bij het recht op een uitkering. Wederom uit oogpunt van kenbaarheid en consistentie zijn in dit artikel de verplichtingen conform de wet geformuleerd. Verder is de nieuwe verplichting op grond van artikel 9 lid 1 sub c van de wet hierin opgenomen: het naar vermogen door het college opgedragen onbeloonde maatschappelijk nuttige activiteiten verrichten. Dit is een bevoegdheid van het college. De op te leggen tegenprestatie moet voldoen aan de volgende eisen: De tegenprestatie is naar zijn aard niet direct gericht op toeleiding tot de arbeidsmarkt en is niet bedoeld als re-integratie-instrument. Ook mag de tegenprestatie niet in de weg staan aan acceptatie van algemeen geaccepteerde arbeid of aan de re-integratie gericht op arbeidsinschakeling. De duur en de omvang van de werkzaamheden dienen in de regel beperkt te zijn. Ook moet het gaan om additionele onbeloonde maatschappelijk nuttige activiteiten die niet mogen leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Indien de in dit artikel opgenomen verplichtingen niet worden nagekomen, kan een maatregel worden opgelegd op grond van de Maatregelenverordening.
Artikel 7 Algemene bepalingen over voorzieningen Het college legt in een re-integratietraject of een plan van aanpak (voor belanghebbenden tot 27 jaar) alle activiteiten vast in het kader van arbeidsinschakeling waarbij een voorziening wordt aangeboden. In dit plan worden de activiteiten en de rechten en plichten opgenomen. Het zesde lid geeft het college de bevoegdheid om aan een voorziening nadere verplichtingen te verbinden. Dit kunnen verplichtingen van diverse aard zijn. Zo kan bepaald worden dat een cliënt gedurende het traject op gezette tijden met de casemanager de voortgang bespreekt. Het vijfde lid geeft aan dat het college een voorziening kan beëindigen en in welke gevallen zij dat kan doen. Onder beëindigen wordt hierbij ook verstaan het stopzetten van een voorziening aan een werkgever Het zesde lid geeft het college de algemene bevoegdheid om voor voorzieningen nadere uitvoeringsregels te stellen. Deze regels kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de nadere uitwerking van de voorzieningen en de regels die hiervoor gelden voor werkgevers of cliënten. Artikel 8 Werkleertraject Het college kan aan bijstandsgerechtigden of aanvragers van bijstand met arbeidsperspectief een werkleertraject aanbieden. In het werkleertraject wordt re-integratie integraal verbonden met handhavingsen dienstverleningsaspecten. Op basis van een assessment wordt een persoonlijk ontwikkelingsplan
Toelichting Re-integratieverordening
Pagina 4
opgesteld dat de basis vormt voor het werkleertraject. Het werkleertraject vindt plaats met behoud van uitkering en duurt 3 tot maximaal 6 maanden. Op basis van het individuele ontwikkelingsplan gaan deelnemers in het Werkleerbedrijf vier dagdelen per week werken in zo regulier mogelijke werkomgeving waarbij onder meer werknemersvaardigheden, levensvaardigheden en arbeidsoriëntatie worden ontwikkeld. Door het aanbieden van verschillende productie- en logistieke werkzaamheden proberen we zoveel mogelijk aan te sluiten bij de ontwikkelingsvraag van de deelnemer. Daarnaast gaan deelnemers maximaal vier dagdelen per week leren op welke wijze effectief werk gevonden kan worden. Hierbij wordt het werkzoekgedrag geoptimaliseerd en wordt op basis van het persoonlijk ontwikkelingsplan gerichte training en begeleiding aangeboden. De inzet van het totale werkleertraject is erop gericht dat deelnemers in staat worden gesteld om zelf regie te nemen over leven en loopbaan zodat zij (weer) zelfredzaam en succesvol kunnen zijn. Tezamen met een intensievere werkgeversbenadering moet dit leiden tot een lagere uitkeringsafhankelijkheid.
Artikel 9 Werkstages de arbeid zelf, maar het leren werken staat centraal. De werkstage is bedoeld om werkgevers en werknemers aan elkaar te laten wennen. Voor de werkstage dient de werkgever een verklaring te ondertekenen, ook dient een re-integratietraject vastgesteld te worden waarin is opgenomen wat het doel van de werkstage is en op welke wijze de begeleiding plaatsvindt. Het is belangrijk in de gaten te houden onder welke voorwaarden de werkstage aangeboden wordt vanwege het gevaar dat de werkstage beschouwd kan worden als een gewone arbeidsovereenkomst. Volgens het arbeidsrecht is er sprake van een arbeidsovereenkomst indien voldaan wordt aan de volgende voorwaarden: - Er dient sprake te zijn van de persoonlijke verplichting om arbeid te verrichten; - die arbeid wordt verricht onder gezag van een ander; - die ander betaalt voor de arbeid een bepaald bedrag aan loon; - de arbeid wordt verricht gedurende enige tijd. De Hoge Raad heeft bepaald dat er bij werkstages weliswaar sprake is van het persoonlijk verrichten van arbeid, maar dat dit overwegend gericht is op het uitbreiden van de kennis en ervaring van de werknemer. Daarnaast is bij een werkstage geen sprake van beloning. Er kan wel een onkostenvergoeding worden gegeven, maar daarbij moet dan ook daadwerkelijk sprake zijn van een vergoeding van gemaakte kosten. Het eerste lid van artikel 9 geeft de algemene bepaling voor het aanbieden van een werkstage. Het tweede lid geeft nog eens specifiek aan wat het doel is van de werkstage, om het verschil met een normale arbeidsverhouding aan te geven. Dit is met name van belang om te voorkomen dat de cliënt claimt dat sprake is van een arbeidsovereenkomst, en bij de rechter loonbetaling afdwingt. De werkstage kan twee doelen hebben. Op de eerste plaats kan het gaan om het opdoen van specifieke werkervaring. Dit is vergelijkbaar met de zogenaamde ‘snuffelstage’, waarbij de cliënt de gelegenheid krijgt om te bezien of het soort werk als passend kan worden beschouwd. Op de tweede plaats kan het gaan om het leren werken in een arbeidsrelatie. In de werkstage kan de cliënt wennen aan aspecten als gezag, op tijd komen, werkritme en samenwerken met collega’s. Het derde lid geeft aan dat de duur van de werkstage beperkt wordt tot maximaal van drie maanden. Het vierde lid geeft aan dat de werkstage verlengd kan worden indien dit noodzakelijk is voor arbeidsinschakeling. In het vijfde lis is opgenomen dat bij plaatsing geen verdringing plaats vindt, of dat de concurrentieverhoudingen niet nadelig worden beïnvloed. Het college kan dit doen door expliciet na te gaan dat het werk dat verricht gaat worden niet productief is, of dat er geen recent ontslag heeft plaatsgevonden.
Toelichting Re-integratieverordening
Pagina 5
In het zesde lid is de werkgeversverklaring opgenomen. In het zevende lid wordt bepaald dat er voor de werkstage een re-integratietraject (schriftelijke overeenkomst ofwel stage-overeenkomst) wordt opgesteld. Hierin kan expliciet het doel van de stage worden opgenomen, alsmede de wijze van begeleiding. Door deze schriftelijke overeenkomst kan nog eens gewaarborgd worden dat het bij een werkstage niet gaat om een reguliere arbeidsverhouding waarbij sprake is van economische waarde/arbeid. Er wordt benadrukt dat het leerelement voorop staat. Artikel 10 Persoonsgebonden re-integratietraject Bij een persoonsgebonden re-integratietraject kan belanghebbende in een zekere mate zelf vorm en inhoud geven aan zijn arbeidsinschakeling. Daarbij toetst het college of de vorm en inhoud van het traject in overeenstemming zijn met de eisen die ook worden gesteld aan de andere re-integratievoorzieningen: het moet doelmatig en doeltreffend zijn met het oog op arbeidsinschakeling. Het college kan belanghebbende in een bepaalde mate ondersteunen bij de keuze van een voorziening. Artikel 11 Sociale activering Bij sociale activering worden tijdelijk maatschappelijk zinvolle activiteiten verricht ter voorbereiding op een traject richting arbeidsinschakeling of ter bevordering van maatschappelijke participatie. In de WWB is dit expliciet opgenomen in artikel 7 lid 1. Hiermee wordt enerzijds beoogd op termijn de langdurige werkloosheid te voorkomen en financieel-economische zelfstandigheid te realiseren en anderzijds sociaal isolement te voorkomen of te bestrijden. Bij elke cliënt wordt een diagnose opgesteld waarbij wordt vastgesteld of een traject gericht op arbeidsparticipatie kan worden aangeboden of dat sprake is van een traject waarbij activiteiten in het kader van sociale activering in combinatie met ondersteuning naar hulpverlening aangeboden moet worden. Sociale activering in het kader van arbeidsinschakeling is een stap richting reguliere arbeid en heeft een tijdelijk karakter. Er wordt een trajectplan opgesteld waarin de tijdelijke wederzijdse inspanningen vastgelegd worden en de voortgang in het traject wordt bewaakt. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om begeleiding door de gemeente. Na deze periode wordt de dienstverlening beëindigd en vindt ondersteuning naar hulpverlening plaats. De gemeente verwijst hierbij naar de basisdienstverlening van hulpverleninginstanties. Indien de afstand tot de arbeidsmarkt van de cliënt groot is, kan de persoon activiteiten verrichten in het kader van sociale activering om te bevorderen dat men zelfstandig kan deelnemen aan het maatschappelijk leven door bijvoorbeeld zelfstandig vrijwilligerswerk te verrichten of deel te nemen aan activiteiten in de wijk of buurt. De belanghebbende kan op een dergelijke wijze op eigen kracht, dus zonder begeleiding, deelnemen aan deze activiteiten. Bij deze vorm vindt ondersteuning plaats voor het verkrijgen van hulpverlening door andere instanties. Door de gemeente vindt dan regie op zorg plaats. Artikel 12 Participatieplaats Voor zover de belanghebbende niet beschikt over een startkwalificatie wordt binnen 6 maanden na aanvang van de onbeloonde additionele werkzaamheden bekeken in hoeverre scholing of opleiding kan bijdragen aan vergroting van de kans op inschakeling in het arbeidsproces. In dit artikel is verder de maximale hoogte van de premie opgenomen. Er is voor gekozen de premie te maximeren op een bedrag van € 350,- per 6 maanden als bedoeld in artikel 31 lid 2 sub j. Er wordt ingeschat dat dit een bedrag is dat niet veel gevolgen heeft met betrekking tot de armoedeval. Dit betreft geen substantiële verhoging van het maandelijks besteedbare inkomen waardoor bij aanvaarding van een baan een armoedeval kan optreden. Toelichting Re-integratieverordening
Pagina 6
Artikel 13 Overige voorzieningen Het is denkbaar dat de gemeente, ter stimulering van de arbeidsinschakeling, en indien hier geen voorliggende voorzieningen voorhanden zijn, besluit bepaalde voorzieningen aan te bieden in het kader van arbeidsinschakeling Artikel 14 Inkomstenvrijlating Er kan vrijlating van inkomsten plaatsvinden in het kader van arbeidsinschakeling conform hetgeen hierover is bepaald in de WWB. Dit impliceert dat er een re-integratietraject tussen gemeente en cliënt is overeengekomen waarin de activiteiten in het kader van arbeidsinschakeling zijn vastgelegd. Artikel 15 Afstemming en terugvordering Het eerste lid verbindt deze re-integratieverordening met de Maatregelenverordening. In het tweede lid is de mogelijkheid opgenomen dat in bepaalde gevallen de gemeenten (een deel) van de kosten die gemaakt zijn kan terugvorderen. Het college hanteert hierbij het uitgangspunt dat de mate van verwijtbaarheid, de ernst van de gedraging en de persoonlijke omstandigheden van belanghebbende bij dit besluit dienen te worden betrokken. Het besluit tot terugvordering kan in dit kader nimmer worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb. Het betreft hier een privaatrechtelijke vordering op grond van artikel 6:162 BW in samenhang met de artikelen 6:203 BW en 6:212 BW (Rechtbank Groningen 23-07-2007, nr. AWB 06/1685 WWB). Artikel 16 tot en met 19 Deze artikelen behoeven geen nadere toelichting.
Toelichting Re-integratieverordening
Pagina 7
