The Day After: Wat zijn de regionale beleidsprioriteiten voor ?

The Day After: Wat zijn de regionale beleidsprioriteiten voor 2009-2014? 1. Een gezonde samenwerking tussen het federaal en regionaal beleidsniveau 2. Onderwijs dat excellentie nastreeft en gelijke kansen biedt 3. Een performant openbaar ambt, ook op regionaal vlak 4. Regionaal arbeidsmarktbeleid dat aangepast is aan de crisis 5. Gezondheidsbeleid dat responsabiliseert en solidair is 6. Administratieve omkadering welke ondernemerszin stimuleert, niet afremt 7. Innovatie bevorderen, surfen op de groene energiegolf

1|Page

De resultaten van de regionale en Europese verkiezingen van juni 2009 zijn binnen. Ondertussen zitten we nog steeds midden in een financiële en economische crisis waarvan de diepte en lengte onzeker zijn. De burgers van dit land ervaren dan ook een grote ongerustheid. De werkloosheid stijgt, goede bedrijven kampen met ongeziene problemen en op de financiële markten is de rust nog niet teruggekeerd. Meer dan ooit heeft ons land behoefte aan sterke bestuurders die de noodzakelijke keuzes kunnen en willen maken. Ook tijdens en na de recessie heeft ons land nog steeds belangrijke troeven. Deze troeven moeten volop ingezet worden om herstel en groei op lange termijn te laten resulteren in meer welvaart en welzijn voor iedereen. Deze memo is geen omvattend regeerplan. Veel relevante beleidsthema’s blijven onbesproken. Wij focussen op zeven belangrijke sociaaleconomische dossiers waarvan de structurele betekenis de legislatuur overstijgt. We geven daarbij per thema alleen de absolute beleidsprioriteiten voor 2009-2014. We beseffen dat hierdoor lang niet alle aandachtpunten aan bod komen. Maar door de essentie te viseren, kan een visie ontstaan die in het constante gewoel van de politiek vaak verloren gaat.

2|Page

1. Een gezonde samenwerking tussen het federaal en regionaal beleidsniveau

De internationale economische ontwikkelingen hebben geen geduld met de politieke complexiteit van dit land. De politieke constellatie is al te vaak een obstakel voor een effectief en efficiënt beleid. Nochtans hoeft een federale staat niet disfunctioneel te zijn. Een communautaire pacificatie kan het pad effenen naar beter en efficiënter bestuur. Betere incentieven die ervoor zorgen dat via het financieringssysteem de regio’s ook de vruchten plukken van goed beleid mogen zeker geen taboe zijn. Wij pleiten voor meer regionale bevoegdheid in vennootschapsbelasting, maar ook voor responsabilisering van de uitgaven via performantie-indicatoren.

Onze invalshoek op een mogelijke staatshervorming is pragmatisch: het veranderen van de staatsstructuur is geen waarde op zichzelf, maar ze zou instrumenteel kunnen zijn. Kan het sleutelen aan de bevoegdheidsverdeling in dit land het beleid efficiënter maken? Terwijl in vorige periodes veel druk bestond om meer uitgavenbevoegdheden over te dragen samen met de daarmee gepaard gaande financiële middelen, stelt zich vandaag de problematiek van de budgettaire hachelijke federale overheid (zie grafiek 1). Deze realiteit noopt eerder tot een herdenking van het financieringsmechanisme in dit land. We moeten echter ook durven vaststellen dat er een probleem is betreffende responsabilisering van de regionale overheden.

3|Page

Grafiek 1: Vorderingensaldo federale overhead en gemeenschappen en gewesten 1999-2014 (miljoen euro)

Federale overheid

Gemeenschappen en gewesten

4000

2000

0

-2000

-4000

-6000

-8000

-10000

-12000

-14000

20 14

20 13

20 12

20 11

20 10

20 09

20 08

20 07

20 06

20 05

20 04

20 03

20 02

20 01

20 00

19 99

-16000

Bron: INR, Federaal Planbureau (mei 2009)

Als we kijken naar maatstaven als de toename van het aantal ambtenaren, de toename van de kosten van het bestuur en andere dan valt immers op dat de regio’s een sterke toename hebben gekend dan de federale overheid. Economen wijzen dan vaak naar het zogenaamde dotatiesysteem waarbij hogere (ongebonden) overdrachten van een hogere overheid aan een lagere de lokale overheidsbestedingen méér verhogen dan een gelijke stijging van het individuele inkomen Dit wordt aangeduid als het ’flypaper effect’. Volgens dit verschijnsel blijft het geld ’plakken’ op de plaats waar het terecht komt (’money sticks where it hits’).1 Vanuit deze benadering komt het erop aan gewesten te responsabiliseren: dit kan bijvoorbeeld door hen meer belastingsautonomie te geven belastingen (no representation without taxation’).

1

Hines, J.R. Jr. and R.H. Thaler (1995), Anomalies: The Flypaper effect, Journal of Economic Perspectives, Vol. 9, number 4, Fall, blz. 217-226.

4|Page

a. Van een dominant dotatiesysteem naar meer fiscale autonomie?

Personenbelasting Wat de personenbelasting betreft, is men in ons land feitelijk al heel ver gegaan met de mogelijkheid voor de gewesten om binnen een bepaalde marge op- en afcentiemen toe te kunnen passen of algemene belastingaftrekken in te voeren. Die marge is beperkt tot 6,75% van de federaal geïnde personenbelasting. Aangezien de regio’s tot op vandaag de beschikbare ruimte niet benutten, lijkt het voorbarig om vandaag over te gaan tot een verhoging van de beschikbare marge vooraleer er een evaluatie komt van de maatregelen die op dit vlak al genomen zijn. Indirecte fiscaliteit Wat we vooral kunnen gebruiken in dit complexe land is pragmatisme. Als we zouden overgaan tot het overhevelen van de volledige bevoegdheid om BTW te innen aan de regio’s, dan komt het erin de praktijk op neer dat we de dingen alleen maar moeilijker maken. Zowel wat betreft tarieven als belastingsbasis is er nauwelijks enige marge om te differentiëren. Omwille van overloopeffecten (cf. grensoverschrijdend shoppen) naar andere landen toe is er nu nog steeds een roep in Europa om de tarieven nog meer te harmoniseren. Redelijkerwijs kunnen we van een regionalisering van indirecte fiscaliteit enkel bijkomende administratieve (onder de vorm van verlies aan schaalvoordelen om belastingen te innen) en handhavingskosten verwachten. In Canada bestaat overigens een zekere regionale autonomie op het vlak van BTW, maar daar probeert men al jaren de materie terug te federaliseren of althans te harmoniseren omwille van nefaste economische gevolgen. 2 Vennootschapsbelasting Wat de vennootschapsbelasting betreft kan er vanwege meer regionale bevoegdheid mogelijk een responsabiliseringsprikkel uitgaan zonder dat er belangrijke bezwaren bestaan. Op dit moment komt men bovendien tot de vaststelling dat de regionale overheid in haar beleid tegenover ondernemingen soms gedwongen wordt subsidies te hanteren omdat haar de fiscale instrumenten ontberen om het anders te doen. Het is echter duidelijk dat deelstaten best enkel autonoom bevoegd kunnen worden voor de tarieven maar niet voor het bepalen van de belastbare basis. Dat zou een vergelijking met andere deelstaten moeilijker maken. Dit leren we ook uit Europese context waarbinnen gestreefd wordt naar een bescheiden harmonisering van de belastbare basis en niet zozeer van de tarieven. Het is dus mogelijk om de dotaties aan de regio’s te verminderen met het bedrag van de inkomsten uit de vennootschapsbelasting in het 2

Boadway, Robin 2006: The Principles and Practice of Federalism: Lessons for the EU?, in: Swedish Economic Policy Review, vol. 13, no. 1, pp. 9-62

5|Page

basisjaar uit een referentiejaar (12 miljard in 2007) en de vennootschapsbelasting te regionaliseren3. Uiteraard laat dit belastingsconcurrentie toe tussen de regio’s, maar die bestaat op talrijke andere wijzen nu ook al binnen België. Internationaal is deze uiteraard al langer een feit. Er bestaat de bezorgdheid dat belastingsconcurrentie leidt tot een soort race to the bottom waarbij men finaal nauwelijks nog inkomsten genereert in pogingen om erg mobiele (zogenaamde foot-loose) ondernemingen naar zich toe te trekken. In de realiteit behoeft deze theorie veel nuancering. Zo kan er in Europa onmiskenbaar een trend van dalende nominale tarieven van de vennootschapsbelasting worden vastgesteld. Toch is het niet zo dat de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting zijn weggesmolten. Dit duidt erop dat de verlagingen van de nominale tarieven ook zijn gepaard gegaan met een verbreding van de basis die gebruikt wordt om de vennootschapsbelasting te berekenen. Concreet betekent dit dat compenserende maatregelen zijn genomen, onder andere doordat belastingaftrekken of preferentiële stelsels die belastingvoordelen toekennen zijn teruggedraaid. Het zou er ook op kunnen wijzen dat de strijd tegen fiscale ontwijking en fraude is verscherpt en meer succesvol is geweest. Ook de aangekondigde verdere verlagingen in sommige EU-landen lijken gepaard te zullen gaan met compensatiemaatregelen die de budgettaire kosten in belangrijke mate beperken4.

b. Wegen naar responsabilisering afgezien van fiscale autonomie

Voorgaande impliceert globaal dat ook in de federale staat België het nog onbepaalde tijd zo zal zijn dat uitgavenbevoegdheden meer gedecentraliseerd zijn dan middelenbevoegdheden (zie grafiek 2). Gegeven deze realiteit mogen we niet toelaten dat het debat enkel gaat over incrementele wijzigingen richting meer fiscale autonomie voor de regio’s. Dan is het minstens zo belangrijk dat elke overheid geresponsabiliseerd wordt in zijn bestedingspatroon, met name ook de regionale overheden die middelen kunnen besteden waarvoor ze niet zelf voor de financiering hoeven in te staan. Een effectief instrument hiertoe, kan het hanteren van performantie-indicatoren zijn. Via een bonus-malussysteem zou een deelstaat welke erin slaagt om vooraf bepaalde doelstellingen te bereiken, hiervoor beloond kunnen worden. Dit zou bijvoorbeeld gebruikt kunnen worden om deelstaten te disciplineren om milieu- of armoededoelstellingen te bereiken. Evengoed kan dit gebruikt worden voor de belangrijke Lissabondoelstellingen bijvoorbeeld op het vlak van de 3

Hoe deze negatieve term concrete wordt geformuleerd is allesbehalve neutraal Zie bijvoorbeeld K. Algoed, “De impact van de staatshervorming van 2001 op de overheidsfinanciën, Vives beleidspaper n° 6, april 2009

4

Recente tendensen inzake vennootschapsbelasting, K. Van Cauter, L. Van Meensel, Economisch tijdschrift I 2007, Nationale Bank van België

6|Page

activering van werklozen en de participatie van oudere werknemers. Vandaag bestaat bijvoorbeeld het probleem dat als de regio’s succesvol meer investeren in de activering van werklozen, de baten op federaal vlak liggen door lagere werkloosheidsuitkeringen door de RVA. Hierdoor kan er voor hen te weinig prikkel bestaan om effectief werk te maken van een actief werkgelegenheidsbeleid. Door de regio’s mee te laten delen in de positieve repercussies van hun beleid internaliseren we deze spill-over. Hiervoor dienen we echter wel goede maatstaven te ontwikkelen om de impact te kunnen meten van hun beleid tegenover andere exogene factoren.

Grafiek 2: Decentralisering uitgaven en ontvangsten in België

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

19 70 19 71 19 72 19 73 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08

0%

decentralisatiegraad ontvangsten

decentralisatiegraad uitgaven

2. Onderwijs dat excellentie nastreeft én gelijke kansen biedt 7|Page

In het onderwijsdebat bestaat intrinsiek vaak de spanning tussen diegenen die gelijke kansen centraal stellen en anderen die excellentie prioritair stellen. Nochtans kunnen we geen afruil tussen beide waarden tolereren: beiden dienen nagestreefd te worden. De twee prioritaire assen voor het beleid zijn dan ook enerzijds het niveau van het onderwijs optillen en anderzijds specifieke maatregelen nemen om de ongekwalificeerde uitstroom aan te pakken.

Gelijke kansen Onderwijs wordt als wegbereider aanzien voor gelijke kansen voor iedereen. Voorwaarde daarvoor is ten eerste dat het onderwijs er effectief in slaagt om jongeren op te leiden en te vormen zodat ze op een volwaardige manier kunnen participeren aan de maatschappij. Een erg zorgwekkende problematiek is dan ook de ongekwalificeerde uitstroom in ons land. Het betreft het aandeel jongeren tussen 18 en 24 jaar met maximaal een diploma lager secundair onderwijs die geen verder onderwijs volgen en tijdens een referentieperiode van 4 weken niet deelgenomen hebben aan een opleiding. Grafiek 3 toont dat deze problematiek het nijpendst is in het Brussels Gewest maar ook het niveau in Vlaanderen ligt onaanvaardbaar hoog.

Grafiek 3

Terwijl de ongekwalificeerde uitstroom in Vlaanderen, Wallonië en Brussel op 9.3, 14.3 en 20.2% bedraagt, ligt de jongerenwerkloosheid in die regio’s respectievelijk op 12.5, 31 en 35%. Ongekwalificeerde uitstroom is één van de mechanismen die ervoor zorgen dat het 8|Page

onderwijs niet slaagt in zijn rol van sociale mobiliteit omdat jongeren uit achtergestelde gezinnen een grotere kans lopen om het onderwijs te verlaten zonder kwalificatie. Het in kaart brengen van voorspellende variabelen om het onderwijs ongekwalificeerd te verlaten, is belangrijk in het kader van een preventief beleid. Er wordt gekeken naar de voorspellingskracht van sociale achtergrondkenmerken. Afhankelijk van het opleidingsniveau van de ouders, de tewerkstellingssituatie van de vader en de voertaal thuis variëren de voorspelde kansen om het onderwijs gekwalificeerd te verlaten – d.i. met een diploma of getuigschrift uit trap 1 of trap 2 op zak1 - tussen 54% en 96%.

Bron: HIVA, 20015 1

Trap 1 Diploma en/of studiegetuigschrift in het tweede jaar van de derde graad Trap 2 Getuigschrift derde jaar tweede graad BSO Kwalificatiegetuigschrift derde graad DBSO Attest vijfde jaar BUSO-OV3 Getuigschrift Middenstandsopleiding

De sociale kloof in het onderwijs Het maatschappelijk streven bij uitstek is ongetwijfeld dat van het aanzwengelen van de mobiliteit: zowel in de zin van ruimtelijke en beroepsmatige mobiliteit als in de zin van maatschappelijke mobiliteit (louter te begrijpen als het kunnen opklimmen op de maatschappelijke ladder). Hierbij spelen de scholen, en het onderwijs in het algemeen, een belangrijke rol, met dien verstande dat de slaagkansen in het onderwijs steeds meer van de sociale omstandigheden afhangen, wat trouwens uit verschillende studies blijkt. Het komt er dus op aan om de gelijkheid

5 Mia Douterlungne, Veerle Van de Velde, Ilse Rubbrecht, Katrien Van Valckenborgh, Luc Lauwereys, Ides Nicaise & Jan Vandamme (2001), Ongekwalificeerd: zonder paspoort? Een onderzoek naar de omvang, karakteristieken en aanpak van de ongekwalificeerde uitstroom, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 158 p.

9|Page

van kansen te herstellen en om de mobiliteit te bevorderen. Maar wat houdt die gelijkheid van kansen nu eigenlijk in? Men kan stellen dat de onderwijsvoorwaarden in de ruime zin van het woord voor iedereen gelijk moeten zijn. We moeten nagaan hoe elk individu, wat ook zijn of haar sociale achtergrond moge zijn, evenveel kans maakt om in het secundair of hoger onderwijs te geraken, zelfs in de meest prestigieuze onderwijsinstellingen. Hiervoor moeten we de sociale kloof in het onderwijs dichten. Die kloof is misschien niet altijd zichtbaar, maar ze is er wel, in heel het land. En ze heeft tot gevolg dat de beste onderwijsinstellingen diegenen bevoordelen die al van huis uit bevoordeeld zijn. De grootte van de sociale kloof in het onderwijs wordt gemeten door na te gaan hoe de sociaaleconomische achtergrond van de ouders, zoals die blijkt uit een aantal indicatoren, de sociale mix van de leerlingen in de scholen doet afwijken van wat een gelijkmatige verdeling zou zijn. Deze afwijkingsgraad is onthutsend: met 40% (met een betrouwbaarheidsinterval - BI - van 37% tot 43%) is België de slechtste leerling in Europa, net achter Hongarije. Dit percentage betekent concreet dat men, zonder enige andere beweging, 40% van de leerlingen uit een meer « bescheiden » milieu van school zou moeten verplaatsen, om zo een gelijke sociale mix tussen de onderwijsinstellingen te verkrijgen. Uit onderzoek naar de sociale onderwijskloof per Gemeenschap in België (Verschelde, Hindriks, Rayp & Schoors 2009) blijkt dat het sociale afwijkingspercentage (« dissimilarity index ») in de Franstalige Gemeenschap groter is (43% met een BI van 38% tot 49%) dan die in de Vlaamse Gemeenschap (37% met een BI van 34% tot 41%). Bovendien neemt de sociale kloof in het onderwijs ook heel andere vormen aan, afhankelijk van de Gemeenschap. Zo bestaat er in Vlaanderen een « vroege schifting » naar het technisch en het beroepsonderwijs. Hierdoor gaapt er al snel een grote kloof tussen de verschillende onderwijsrichtingen. In de Franstalige Gemeenschap liggen de zaken anders. Daar treedt er minder snel sociale discriminatie op naar de verschillende onderwijsrichtingen en bestaat de sociale kloof eerder binnen de verschillende onderwijsrichtingen. De sociale discriminatie gebeurt dus eerder tussen de scholen van eenzelfde onderwijsrichting.

10 | P a g e

11 | P a g e

Autonomie van de scholen Het geloof in de kracht van het onderwijs om veranderingen teweeg te brengen, is grotendeels teloor gegaan, ook bij het onderwijzend personeel zelf. De cijfers tonen aan dat 40% van de jonge onderwijzers in de Franstalige Gemeenschap er binnen de vijf jaar de brui aan geven. En oudere leerkrachten blijven slechts wanneer ze een bonus ontvangen om toch maar nog niet met pensioen te gaan. Vandaar ook dat gezinnen met kinderen soms meer aandacht gaan schenken aan de schoolpopulatie, alsof een school uit niet meer dan dat zou bestaan. In een dergelijke situatie dreigt het gemengd karakter iets zeer oppervlakkig te worden, kwestie van leerlingen van verschillende afkomst maar « bij elkaar te zetten ». Zo werkt het dus niet. Het onderwijssysteem moet performanter worden, vooral dan in de Franstalige Gemeenschap. Een concrete aanzet hiertoe bestaat erin om de scholen meer beslissingsbevoegdheid en de schooldirecties meer macht te geven. De onderstaande grafiek toont de graad van autonomie van de scholen in de twee Gemeenschappen. De graad van autonomie weerspiegelt, enerzijds, hoeveel macht de scholen werkelijk hebben bij het beheer van hun menselijke middelen (aanwervingen, benoemingen en ontslag) en van hun financiële middelen (voor salarissen en infrastructuur) en, anderzijds de controle op hun pedagogische methodes en doelstellingen (leerplannen, beoordelingen en discipline). Een recente studie (Verschelde et al 2009) toont aan dat het 12 | P a g e

verschil in resultaat tussen de twee Gemeenschappen terug te voeren is tot het verschil in de graad van autonomie van de scholen. Vlaamse scholen genieten inderdaad een grotere autonomie, met name op het vlak van het personeelsbeheer. In de Franstalige Gemeenschap, daarentegen,

heeft

geen

enkele

schooldirecteur

benoemingen.

Bron: Verschelde, Hindriks, Rayp & Schoors 2009.

13 | P a g e

zeggenschap

over

aanwervingen

of

Excellentie

Onderzoek67 toont aan dat elk jaar additioneel onderwijs een positief en significant effect heeft op de economische groei. Per jaar scholing stijgt de groeivoet met name met 0.44 percent per jaar. De kwaliteit van het onderwijs is echter nog belangrijker dan louter de kwantitatieve meting of productie van het aantal jaren dat men school liep. Er bestaan de internationale studies over scores in wetenschappen, lezen en rekenen. Als men ook rekening houdt met de kwaliteit van scholing dan blijkt het effect daarvan zelfs vele malen hoger uit te vallen dan louter de duur. Zo bekeken is het zwakke resultaat dat het Franstalige Gemeenschapsonderwijs behaalt dramatisch, ook op economisch vlak. Tabel 1 toont dat zowel voor wiskunde, wetenschappen als lezen de gemiddelde 15-jarige Franstalige leerling onderaan staat. De Franstalige leerlingen zijn voor wiskunde zelfs tien plaatsen gezakt tegenover de vorige meting in 2003 (24ste in 2003, 34ste in de jongste editie van 2006). Voor wetenschappen ging de daling van 32 naar 39, en voor lezen van 31 naar 35.

6

Robert Barro, “Education as a Determinant of Economic Growth,” in E.P. Lazear, ed., Education in the Twenty-First Century, Hoover Institution Press, 2002.

7

Eric Hanushek and Dongwook Kim, “Schooling, Labor Force Quality, and the Growth of Nations” , University of Rochester (1999).

14 | P a g e

Onderbenut potentieel: meisjes en hoogbegaafden Ons onderwijs lijkt een misplaatste focus te leggen op minimumdoelstelling vervat in de zogenaamde eindetermen. Hoe belangrijk het ook is om iedereen een minimum pakket van vaardigheden en kennis bij te brengen, het kan ongewenste effecten hebben om te weinig aandacht te hebben voor de leerwinst dat elk kind individueel realiseert. Voor sommigen zal het bereiken van de minimumdoelstellingen een groot succes zijn, voor anderen zal het echter inhouden dat ze niet veel vooruitgang geboekt hebben tegenover hun aanvankelijk niveau.

15 | P a g e

Hoewel dit principe voor elk kind essentieel is, lichten we hier twee specifieke groepen uit. Iedereen heeft tegenwoordig de mond vol van de kennismaatschappij, maar er wordt nog onvoldoende onderkend dat dit doel enkel realistisch zal blijken als we erin slagen meer meisjes toegang te doen vinden tot wetenschappen. Denken we bijvoorbeeld aan de ICT-sector die 5% van het BBP beslaat in Europa en maar liefst 50% bijdraagt aan de totale productiviteitsgroei. De sector kan echter enkel floreren indien er voldoende getrainde personeel voorhanden is. Zelfs vandaag nog blijkt er een groot tekort te zijn aan mensen met de nodige ICT-vaardigheden. Zoals Europees Commissaris Viviane Reding aantoont is de meest evidente oplossing om deze kloof te vullen, het aanboren van het vrouwelijk potentieel. Vrouwelijke afgestudeerden in ingenieurvakken betreffen slechts 20% van het totaal, in computerwetenschappen bedraagt dit slechts 0,9%. Slechts 30% van de wetenschappers en ingenieurs zijn vrouw. Concreet kan men werken aan het proactief warm maken van meisjes op jonge leeftijd voor wiskunde en technologie.

We

moeten

bovendien

een

systematiek

bouwen

om

het

werkelijke

ontwikkelingsniveau van het kind te kennen (via zogenaamde plafondloze of adaptieve testen ) in plaats van louter te observeren of ze de minimumnorm van de eindtermen behalen. Het blijkt in elk geval essentieel om ervoor te zorgen dat elke leerling echt uitgedaagd wordt en te focussen op inspanning, ook voor de sterkste leerlingen, zodat de motivatie van elk kind aangewakkerd blijft. Een tweede bron van onderbenut potentieel betreft hoogbegaafde kinderen. We hebben eerder al aangetoond dat het onderwijs dringend werk moet maken van het opsporen van leerlingen met ontwikkelingsvoorsprong8. Enkel zo kan het onderwijs aangepast worden aan hun specifieke noden. Momenteel is het risico op onderpresteren bij deze groep wat leidt tot ernstige demotivatie, gedrags- en sociale problemen zowel op school als thuis erg groot. Een creatieve aanpak van de problematiek vereist naast het screenen van de leerlingen op hun werkelijk niveau, een specifieke opleiding van leerkrachten, het oprichten van kangoeroeklassen als het opgeven van taboes zoals specifiek versnellen indien hiertoe de nood bestaat. Hoger onderwijs: sleutel tot onze toekomstige welvaart Het hoger onderwijs is onontbeerlijk voor de innovatie en de groei van ontwikkelde economieën. Dit wordt uitdrukkelijk bevestigd door het recente rapport van Aghion en Cohen (2007)9. De onderzoekers bestudeerden de uitgaven voor onderwijs in 25 OESO-landen in de loop van veertig jaar en kwamen tot de conclusie dat, hoe meer geld een land aan onderwijs besteedde, hoe sterker dat land groeide. Het gaat hier met name om het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek. Het is daar dat de slag om de kennis wordt geleverd, en laat nu net

8

Hoogbegaafden: Een te ontginnen potentieel in België, Itinera Institute, september 2008

9

Philippe Aghion en Elie Cohen (2007), “Education et croissance”, verslag voor de Conseil d’Analyse Economique du Premier Ministre.

16 | P a g e

die kennis de basis vormen voor de toekomstige groei van een land en voor een sterkere positie tegenover andere landen. De andere oplossing, die van een passief ontwikkelingsmodel dat erin bestaat om de buurlanden na te apen in de hoop hen te kunnen blijven bijbenen, is simpelweg geen optie voor ons land. De arbeidsproductiviteit in België behoort immers al tot de hoogste in de wereld. Een verdere groei van onze economie is dan ook slechts mogelijk mits innovatie. En juist daarom moet het hoger onderwijs onze prioriteit zijn. De Belgische universiteiten zien zich hier geconfronteerd met forse concurrenten in GrootBrittannië, Duitsland, Frankrijk, Nederland, de Scandinavische landen, Zwitserland en natuurlijk de Verenigde Staten van Amerika. Met name deze laatste zijn immers de sterkste aantrekkingspolen op het gebied van het wetenschappelijk onderzoek en het hoger onderwijs. Deze concurrentiestrijd verloopt steeds ongelijker, door de ruime financiële middelen waarover de Amerikaanse universiteiten beschikken. De beste onder hen hebben per student zelfs twintig keer meer geld dan onze Belgische universiteiten.10 Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland zijn alvast begonnen met hun beste instellingen van meer middelen te voorzien. Steeds minder middelen Het leeuwendeel van de middelen voor onderwijs gaat in België traditioneel naar het basisonderwijs en het secundair onderwijs. Het hoger onderwijs, daarentegen, blijft al lang in de kou staan. Hoewel het aantal studenten er op dertig jaar tijd verdubbeld is, zijn de middelen in reële waarde onveranderd gebleven. Tussen 1975 en 1998 is het aantal academische en wetenschappelijke medewerkers aan de Franstalige universiteiten in België zelfs gedaald, in weerwil van de aanzienlijke stijging van het aantal studenten. Dit heeft onvermijdelijk tot een verzwakking van de studentenomkadering geleid: het aantal studenten per lid van het academisch of wetenschappelijk personeel is met ruim de helft toegenomen. Deze trend is zich ook na 1998 blijven verder zetten. Tegen 2006 was het aantal studenten weer met 10% gestegen, terwijl het aantal academische medewerkers (VTE) met amper 3,6% was toegenomen. Zelfs in Vlaanderen, dat nochtans over meer middelen beschikt, is het aantal academische medewerkers tussen 1998 en 2004 met 11.73% gestegen, terwijl de studentenbevolking met 18.75% is gegroeid. Tussen 2000 en 2006 is het academisch corps zelfs maar met slechts 4.32% gegroeid, veel minder dan het aantal studenten dat met 24% is gestegen. In de komende jaren gaat er heel wat academisch personeel met pensioen. Het gevaar is dan ook reëel dat deze nefaste trend zich verder zet. Het is absoluut noodzakelijk dat België zijn overmatige aandacht voor het secundair onderwijs bijstuurt en van het universitair onderwijs een prioriteit maakt.

10

Cf. Hindriks (2007) Worden Belgische universiteiten bedreigd? Itinera memo oktober 2007

17 | P a g e

Meer en beter investeren Het gebrek aan financiering mag dan wel niet het enige probleem zijn, het is wel een reëel probleem. Het blijkt inderdaad steeds duidelijker dat ondermaatse middelen nefast zijn in de wedloop naar resultaten en in het nastreven van uitmuntendheid. Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland hebben deze boodschap begrepen en beginnen hun beste universiteiten nu van meer middelen te voorzien. Zo heeft de Franse regering recent beslist om van de hervorming van de universiteiten haar absolute topprioriteit te maken. Concreet zal ze tussen nu en 2012 vijf miljard euro investeren om het hoger onderwijs in Frankrijk te moderniseren. Het volstaat vanzelfsprekend niet om bijkomende middelen vrij te maken; die bijkomende middelen moeten bovendien ook nog eens goed worden aangewend. De prestaties hangen inderdaad niet louter af van het geld, maar ook van de verruimde autonomie die aan de universiteiten moet worden gegeven, niet enkel op budgettair vlak, maar ook op het vlak van de aanwerving van personeel en van het bepalen van de salarissen.11 Meer middelen en meer autonomie vereisen op hun beurt dat het onderzoek en het onderwijs van de universiteiten grondig worden geëvalueerd en daarnaast dat de academici en managers van de universiteiten hun grotere verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk op zich nemen. Wij zijn ervan overtuigd dat enkel een diepgaande hervorming de teloorgang van ons hoger onderwijs kan afwenden. Bij die hervormingen kunnen we ons gelukkig inspireren op de voorbeelden in de ons omringende landen. Finland en Zweden besteden ruim het dubbele van ons land aan hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Deze landen hebben hun universiteiten aan de gewijzigde uitdagingen aangepast door middel van geleidelijke hervormingen, door de keuze van excellentiedomeinen en door het verzekeren van de gelijkheid van kansen. Een ander voorbeeld is dat van Groot-Brittannië dat een raad voor vergelijkende evaluaties van het wetenschappelijk onderzoek (Economic and Social Research Council) heeft opgericht. Mede hierdoor zijn jonge onderzoeksteams van minder befaamde universiteiten als University College London, de Universiteit van Southampton en de Universiteit van Bristol op het voorplan kunnen treden. Hierdoor voelen de gevestigde waarden binnen de universiteiten de hete adem van die uitdagers in hun nek, maar bovendien heeft het de brain drain van richting doen veranderen, dankzij betere werkomstandigheden en hogere salarissen. Jacobs en van der Ploeg (2006) stellen nog andere interessante mogelijkheden voor hervorming voor.12 Het is hoog tijd om op te houden met in het luchtledige te praten; we moeten nu actie ondernemen. Blijven klagen dat de Verenigde Staten aan de top staan in de spitstechnologie, dat China het productieland bij uitstek is geworden en dat India het paradijs van de gedelocaliseerde service centra is, brengt geen zoden aan de dijk. De enige goede manier om te antwoorden op 11 12

Cf. Aghion et al (2009), The governance and performance of universities: evidence from Europe and the US, NBER working paper series 14851 Bas Jacobs en Frederick van der Ploeg, How to Reform Higher Education in Europe, Economic Policy, juli 2006.

18 | P a g e

de dubbele uitdaging van de mondialisering, enerzijds, en de technologische revolutie, anderzijds, bestaat erin om volop te investeren in hooggekwalificeerde arbeidsplaatsen als motor van onze economische groei. Finland is hiervan een uitstekend voorbeeld. Dertig jaar geleden speelde de Finse economie maar een kleine rol. Ze was niet gesofisticeerd en ze was grotendeels afhankelijk van de houtsector en ook van haar grote Russische buur. Door voluit voor het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek te gaan, is de Finse economie een kenniseconomie geworden en telt ze met het iconische Nokia een wereldleider in haar rangen. 3. Een performant openbaar ambt, ook op regionaal vlak

De voorbije jaren is het aantal ambtenaren in België vooral toegenomen op lokaal en regionaal vlak. Kwantitatief zijn er dus grote inspanningen geleverd. Nu moet ook op subnationaal vlak aandacht gaan naar het verbeteren van de kwalitatieve output.

Een logica van de middelen zonder aandacht voor het resultaat In de meeste OESO-landen daalt het aantal ambtenaren. België is daarop een uitzondering. Inderdaad, op alle beleidsniveaus is het aantal mensen dat door de overheid tewerkgesteld wordt alleen maar toegenomen.13 In Vlaanderen is deze toename zelfs sterker dan in Wallonië. Tussen 2001 en 2007 is de tewerkstelling in de openbare sector (met inbegrip van de gezondheidszorg en het onderwijs) met 13.2% gestegen. In Wallonië bedroeg dit percentage 9.6 % en in Brussel 7.8%, wat het nationaal stijgingspercentage op 11.7% brengt. Sinds 2003 ligt de tewerkstelling in de openbare sector in Vlaanderen iets hoger dan in Wallonië. Brussel volgt als derde. De toename is met name in de sector van de gezondheidszorg merkbaar: +27.5 % in Wallonië en +28.6% in Vlaanderen. Het lijkt erop dat de Gewesten de werkloosheid hebben trachten te bestrijden door de tewerkstelling in de openbare sector te doen uitdijen, niet altijd met evenveel bekommernis om het nut van die bijkomende personeelsleden. In de Franstalige Gemeenschap is de begroting per leerling in het verplicht onderwijs op tien jaar tijd met 20% gestegen (in reële termen), maar in diezelfde periode is de schoolachterstand alleen maar groter geworden. Zo waren meer dan twintig procent van de kinderen in de Franstalige Gemeenschap die in het schooljaar 2005-2006 in het vijfde leerjaar zaten al minstens één keer blijven zitten. In het vierde jaar van het secundair onderwijs hadden al meer dan de helft van de leerlingen schoolachterstand opgelopen. In 2005-2006 bedroeg de kost van deze schoolachterstand 335 miljoen euro, wat neerkomt op 6% van de onderwijsbegroting.14 In het PIRLS-onderzoek (Progress in International Reading 13 14

Cf. Laurence Laloy (2009), L’emploi public belge dans une perspective internationale, Federaal Planbureau, working paper 4-09 Cf. ETNIC (Entreprise Publique des Technologies Nouvelles et de la Communication de la Communauté Française - Overheidsbedrijf voor de Nieuwe Informatie- en Communicatietechnologieën van de Franstalige Gemeenschap) 2007

19 | P a g e

Literacy Study) van 2006 bekleedt Vlaanderen de 13e plaats en de Franstalige Gemeenschap de 34e plaats op 45 op het vlak van begrijpend lezen voor tienjarigen. Inzake de kosten-baten van de sociale voorzieningen (armoede, ongelijkheid, werkloosheid, falen op school, levensverwachting) in verhouding tot de uitgaven per inwoner staat België in het Europa van de 15 op de 12e plaats.15 De FOREM, de Waalse tegenhanger van de VDAB, telt nu 15% meer medewerkers dan drie jaar geleden, maar veel impact schijnt dat niet te hebben gehad op de werkloosheidsgraad, zeker niet wat betreft de langdurig werklozen. De FOREM kost per inwoner drie keer zoveel als de VDAB. Per werkloze kost de FOREM twee keer meer dan de VDAB. In cijfers: 3.000 euro tegenover 1.500 euro, maar desondanks ligt de werkloosheidsgraad in Wallonië nog steeds twee keer hoger dan in Vlaanderen. Het activiteitenverslag van de FOREM geeft zelfs geen gegevens over het resultaat van haar werkzaamheden. Van de VDAB weten we dat vacatures na gemiddeld 42 dagen ingevuld worden. De FOREM publiceert echter geen cijfers. Van de VDAB weten we ook dat 71.1% van de werkzoekenden terug aan de slag geraakt. Maar ook daarover geeft de FOREM geen cijfers. Het is dan ook onbegonnen werk om zich een juist beeld te vormen van het werk van die instelling. Duidelijk is alvast dat ze voor verbetering vatbaar is.

15

Cf. T. Coelli, L Lefebvre and P. Pestieau 2008 Social protection performance in the European Union: comparison and convergence, ECORE dp 2008/12.

20 | P a g e

De nood aan een nieuw deugdelijk openbaar bestuur De overheidsdiensten zien zich geconfronteerd met vier grote uitdagingen die tot een drastische aanpassing van hun organisatie en van hun functioneren nopen. De eerste uitdaging is die van de veroudering van de bevolking die de openbare sector op twee vlakken ingrijpend beïnvloedt. Ten eerste doet de demografische veroudering het doembeeld van een ingrijpende begrotingscrisis opduiken. Sinds het jaar 2008 zijn er in Vlaanderen meer vijftigplussers dan mensen van minder dan dertig jaar oud. Gaandeweg groeit het besef dat de huidige begrotingscrisis blijvend van aard zal worden. Regeringen worden steeds opnieuw en in steeds grotere mate geconfronteerd met de noodzaak om middelen vrij te maken voor nieuwe uitgaven - in de eerste plaats pensioenen en uitgaven voor de gezondheidszorg - die in de komende decennia onvermijdelijk steeds zwaarder zullen beginnen door te wegen. Deze shock verplicht de overheid om de kosten te beperken zonder dat de kwaliteit van de dienstverlening daardoor moet inboeten. Hierdoor wordt de vereiste van efficiëntie automatisch een van de sleutelelementen in de hervormingen van de overheidssector. De veroudering van de bevolking heeft daarnaast ook een meer directe invloed op de overheidssector. In België zijn immers 40% van de ambtenaren ouder dan 50 jaar.16 Dit is het hoogste percentage in de OESO en twee keer zo hoog als in de privé-sector waar slechts 20% van de werknemers ouder is dan 50 jaar. Volgens het rapport van SELOR (2007) zullen 40% van de ambtenaren in de komende vijf jaar met pensioen gaan en zullen tussen 2008 en 2011 20% van de Vlaamse ambtenaren met pensioen gaan. Sommige overheidsdiensten zullen in de komende paar jaar de helft van hun medewerkers zien vertrekken. Hierdoor moet de overheid meer gaan concurreren met de privésector om goede medewerkers aan te trekken. Opdat ze deze uitdaging, die ook als een opportuniteit wordt beschouwd, tot een goed einde zou brengen, moet de overheid vanzelfsprekend grote inspanningen leveren om aan haar ambtenaren een competitief salaris en interessante loopbaanperspectieven te bieden. De tweede uitdaging, en ook al niet van de minste, is de verspreiding van de nieuwe informatietechnologieën die het beeld van de overheidsdiensten op twee vlakken zullen wijzigen. Ten eerste worden de hiërarchische verhoudingen, die traditioneel op de anciënniteit gestoeld geweest zijn, nu in vraag gesteld doordat het juist de jongere medewerkers zijn die beter in deze nieuwe technologieën opgeleid zijn, wat tot een kloof kan leiden tussen de echte bekwaamheid en de hiërarchische bevoegdheid. Daarnaast zal ook de wijze waarop de overheid zijn diensten produceert veranderen. Dit zal niet zonder gevolg zijn voor de structuur en de organisatie van de overheidsdiensten.

16

Cf. OCDE (2007), Vieillissement et le service public: Les défis des ressources humaines. OCDE. Paris.

21 | P a g e

De derde uitdaging is die van de toenemende democratische druk die uitgaat van de burgers. Zij zien zich meer en meer als veeleisende gebruikers die waar willen voor het geld dat ze betalen voor de dienstverlening van de overheid. De burger eist een goede kwaliteit en meer differentiatie en hij aarzelt niet om de concurrentie te doen spelen (door vergelijking). In de publieke opinie heerst dikwijls de opvatting dat de overheid haar legitimiteit heeft verloren, wat een belangrijke motor tot verandering is. Er moeten daarom snel en kordaat maatregelen worden genomen om dit verlies van legitimiteit ongedaan te maken. De vierde uitdaging, tenslotte, is die van de globalisering die de overheid tot meer flexibiliteit en tot snellere reacties dwingt. Deze vereiste wordt dikwijls samengevat in het sleutelconcept dat concurrentiekracht heet. In die optiek wordt de efficiëntie van een overheid als een belangrijke factor in de concurrentiekracht van een land gezien. Om die reden staat de overheidssector, die traditioneel toch eerder in zichzelf gekeerd was, nu meer open voor deze vereiste van resultaat. De hervorming van de overheidssector speelt, met andere woorden, een rol in de welvaartscreatie van het land. Wanneer we de overheidsdiensten beter willen doen functioneren, en wanneer we onze samenleving zich meer bij die overheidsdiensten betrokken willen doen voelen, dan betekent dat ook dat we de overheidsdiensten maximaal willen doen bijdragen tot de creatie van welvaart in ons land. In een wereld die meer één en steeds opener wordt, moeten de instellingen kort op de bal spelen. Of een organisatie die eigenschap al dan niet heeft, kun je aflezen uit haar reactie op een ongebruikelijke toestand: slaagt ze erin om snel en adequaat te reageren op wijzigingen die op haar afkomen? Overheidsinstellingen gaan dikwijls gebukt onder complexe beslissingsprocessen. Voor hen is het dan ook een hele uitdaging om te leren steeds opnieuw snel te reageren, op alle niveaus van de organisatie. Opdat ze hierin zouden slagen, moeten ze leren functioneren op basis van verantwoordelijkheid, met duidelijk omlijnde en goed beheerde beslissingslijnen en met systemen om het individueel en het collectief presteren te evalueren. Een Plan voor de controle op de overheidsprogramma’s Groot-Brittannië werkt sinds 1997 met periodieke programmacontroles. Om de drie jaar wordt elk ministerie beoordeeld. Hierbij wordt onderzocht hoe het ministerie functioneert, maar tegelijk is er een programma voor het beoordelen van het beleid. Een dergelijk beoordelingsprogramma kan natuurlijk maar worden gebruikt nadat het beleid in kwestie al een zekere tijd in uitvoering is; dat beleid werpt immers doorgaans niet op heel korte termijn zijn vruchten af. De programmacontroles vertrekken van de belangrijkste doelstellingen die de overheid zich heeft gesteld en gaan na hoe de ministeries bijdragen tot de verwezenlijking van die doelstellingen. Op basis hiervan wordt er voor een periode van drie jaar bepaald (a) welke resultaten er moeten worden behaald, en (b) over welke middelen elk ministerie mag beschikken en welke uitgaven ze mag doen. Deze plafonds zijn onaantastbaar. Een nieuwe uitgave is slechts denkbaar op voorwaarde dat ze « gedekt » is. Het nazicht van het overheidsbeleid is in handen van een 22 | P a g e

onafhankelijke

openbare

beoordelingsinstantie.

Het

wordt

voorafgegaan

door

een

zelfbeoordeling door de overheidsdienst en door de betrokken partners. Deze controles worden regelmatig herhaald, om de drie of vijf jaar, afhankelijk van de tijd die nodig is vooraleer de inspanningen van de overheidsdienst effect zouden ressorteren. Zelfs wanneer de beoordeling slechts tot gedeeltelijke resultaten leidt, dan nog worden die resultaten steeds gebruikt om de uitvoering van het beleid, dan wel de doelstellingen van de programma’s of van het beleid indien nodig bij te sturen. Courant beleid dat de ministeries voeren, moet regelmatig door henzelf worden geëvalueerd. In de loop van het begrotingsproces moeten ze er ook rekenschap van geven aan het parlement. Inzake programmacontroles zijn dit onze prioriteiten voor de periode 2009-2012: -

-

-

bepalen hoe moet worden gereageerd op de economische en financiële crisis, op de digitale revolutie, op de demografische veranderingen, op de jacht op talent en op de duurzame ontwikkeling; de belangrijkste uitdagingen van onze maatschappij in kaart brengen en bepalen hoe ze moeten worden aangegaan; het interministerieel overheidsbeleid bepalen en de efficiëntie ervan verbeteren; de efficiëntie van de overheidsdiensten verhogen (met jaarlijks 3.5% zowel voor de regionale als voor de lokale overheid; gedurende drie opeenvolgende jaren moet telkens 5% van de begroting van de centrale overheid worden toegewezen aan die diensten die de gebruikers rechtstreeks dienen of ontvangen); de begroting van alle ministeries moet worden opgesteld volgens het principe van de « zero base budgeting »; het overheidspatrimonium beter beheren en een beter investeringsbeleid voeren.

Een Plan voor de herwaardering van de dienstverlening aan de gebruiker Wij stellen volgende concrete maatregelen voor om aan de gebruikers van overheidsdiensten betere diensten te verlenen: -

-

ervoor zorgen dat allerlei formaliteiten zoveel mogelijk via het internet kunnen worden afgehandeld; er moet één portal worden gecreëerd waar de burgers alle formulieren kunnen vinden; ook voor de ondernemingen moet er zo’n unieke portal komen; er moeten middelen worden overgeheveld naar de rechtstreekse dienstverlening aan de gebruikers; het overheidspersoneel moet « empowered » worden; ze moeten concrete en meetbare objectieven nastreven in plaats van opgelegde procedures af te werken. Opdat de onpartijdigheid van de genomen beslissingen gewaarborgd zou zijn, moet deze autonomie omkaderd worden; systematisch personaliseren van de dienstverlening aan de gebruiker (slechts één contactpersoon);

23 | P a g e

-

elk ministerie moet een plan invoeren om rekening te houden met de verwachtingen van de gebruiker.

Verantwoordelijkheid en transparantie Het is belangrijk dat de principes van verantwoordelijkheid en transparantie op alle beslissingsniveaus in de overheidsdiensten worden ingevoerd, op de manier die het best is aangepast aan de functie in kwestie.17 Dit vereist een brede en diepgaande hervorming. Verantwoordelijkheid vereist dat de doelstellingen nauwkeurig worden omschreven en dat het organigram,

de

bevoegdheden

en

de

hiërarchische

structuur

glashelder

zijn.

Verantwoordelijkheid veronderstelt ook dat er bevoegdheden gedelegeerd worden, dat er autonomie in het beheer is en dat degene die de afgesproken taken tot een goed eind moeten brengen

over

de

nodige

middelen

en

de

vereiste

bekwaamheden

beschikken.

Verantwoordelijkheid vereist tenslotte dat de verantwoordelijken rekenschap moeten geven van hun acties en dat ze erop worden beoordeeld. Het weze dus duidelijk dat de kwestie van verantwoordelijkheid op alle beslissingsniveaus speelt en dat ze aangepast moet zijn aan het institutioneel kader en aan de institutionele beperkingen. Hindriks (2008) geeft aan waar hier de voornaamste taken liggen die moeten worden aangepakt. Het politieke discours heeft het wel tot in den treure over verantwoordelijkheid en transparantie, maar de beleidsmakers zelf zijn voor hun acties nauwelijks verantwoording verschuldigd aan de bevolking en het resultaat van hun acties is maar al te dikwijls vaag en soms zelfs onbestaande, ondanks de grote bedragen die eraan worden uitgegeven. Men wil kost wat kost meten of een gevoerd beleid de middelen met succes heeft ingezet, maar daarbij verliest men soms uit het oog waartoe het allemaal dient. Het is goed om terug te denken aan de mislukkingen uit het verleden en te handelen met kennis van de grenzen van wat mogelijk is, in plaats van van bovenaf een grootscheeps actieplan op te leggen. Regeren door middel van de macht is sowieso niet meer van deze tijd. Een verantwoordelijk en efficiënt beleid mag niet langer overmatig ambitieus zijn en moet zich meer toespitsen op het oplossen van de gewone problemen. Een cultuur van zelfkritiek moet in de plaats komen van een cultuur van zelfgenoegzaamheid Goede bedoelingen alleen zijn immers geen synoniem van een goed beleid. Motivatie door resultaten Ambtenaren moeten het gevoel krijgen dan wat ze doen zin heeft. Dit is niet de minste uitdaging daar veel ambtenaren geen loopbaanperspectief hebben. Ze moeten hun motivatie dan ook niet uit hun loopbaantoekomst putten, maar uit hun huidige werk. De heroriëntatie van hun werk naar doelstellingen toe veronderstelt dat de ambtenaren een duidelijk beeld moeten hebben van wat er van hen verwacht wordt. Daarbij is het tevens van belang dat ze de doelstellingen van hun werk 17

J. Hindriks, "Copernicus Voorbij: van Verwarring tot Consensus ?", Itinera Institute, 2008.

24 | P a g e

kunnen onderschrijven. Daarom moeten de ambtenaren bij het formuleren van die doelstellingen worden betrokken. Een en ander strookt met de hedendaagse visie op management waarbij verantwoordelijkheid, verantwoordelijkheidsgevoel en zelfbeheer centraal staan. Heel wat ambtenaren menen dat de overheidsdienst waarin zij werken niet goed geleid en niet goed beheerd wordt. Ze vinden dat de organisatiestructuur ondermaats is, dat de dienst ouderwets is, goede prestaties afremt, onvoldoende tegemoet komt aan de noden van de burger en weinig geneigd is om nieuwe ideeën te omarmen. Indien we het beeld dat de ambtenaren hebben willen veranderen, dan moeten al deze aspecten worden aangepakt. Ambtenaren moeten een gunstig beeld hebben van de overheidsdienst waarin ze werken om er zo met opgeheven hoofd te kunnen over praten. Interne betrokkenheid is in alle landen een conditio sine qua non voor de goede werking van een overheidsdienst. Zo’n interne betrokkenheid kan slechts worden verkregen door een gerichte strategie. Men moet ermee rekening houden dat de ambtenaren belang hechten aan de waarden van de openbare dienst; die waarden zijn zinvol voor hen. Zelfs al doen corporatistische reflexen de waarde van de openbare sector soms ontsporen, toch geeft ze de overheidsdienst een groot voordeel ten opzichte van de privé-sector. Wanneer hervormingsmaatregelen worden voorgesteld, is het dan ook handiger om de nadruk te leggen op de rol en de missie van het openbaar ambt, en niet zozeer financiële besparingen als verantwoording in te roepen. Wanneer men een hervorming aankondigt met de boodschap dat de ambtenaren te duur zijn, dan legt men eenzijdig de nadruk op een vermindering van het aantal ambtenaren. Met azijn vangt men echter geen vliegen. Het is verstandiger om de positievere en interessantere aspecten van de hervormingen te beklemtonen, zoals de verbetering van de openbare dienstverlening, bijvoorbeeld door een betere samenwerking tussen de verschillende diensten, dit alles in het fundamenteel belang van de burger. Door meer te decentraliseren, meer te deconcentreren en meer te delegeren, brengt men de overheidsdiensten dichter bij hun gebruikers en geeft men meer bevoegdheden aan de lagere echelons. Durf autonomie te geven Een bipolair systeem, zoals we dat nu nog kennen, is gedoemd om te mislukken. Plaatselijke verantwoordelijken zijn belast met het operationeel beheer, maar zij hebben geen zeggenschap over de middelen die tot hun beschikking staan. Die zeggenschap, over de menselijke en financiële middelen, berust immers hogerop, bij een centrale dienst ver weg. Verantwoordelijkheid geven aan het plaatselijk kader houdt ook in dat we hen de middelen geven om die verantwoordelijkheid op te nemen. Er moet een realistische begroting worden opgesteld waarmee de taken en projecten kunnen worden uitgevoerd. Het mag geen regelneverij

25 | P a g e

zijn die louter neerkomt op het naleven van de zoveelste procedure. De strategie en de regels moeten voorrang hebben op regeltjes en procedures. Beoordeling door middel van benchmarking Of een overheidsdienst goede of slechte beslissingen neemt en of ze goed of slecht presteert, kan gemakkelijker worden nagegaan als men de prestaties in de verschillende Gewesten met elkaar vergelijkt. De Gewesten hebben weliswaar hun specifieke eigenschappen, wat de onderlinge vergelijking soms bemoeilijkt, maar het effect van de economische integratie is juist om die regionale specificiteiten geleidelijk aan de wereld uit te helpen en de Gewestelijke overheden op die manier in een vergelijkbaar kader te plaatsen. In een dergelijke context leidt de concurrentie door middel van vergelijking doorgaans tot duidelijkere, meer uitgesproken en minder beïnvloedbare bestraffingen, zowel ten opzichte van de leidinggevenden als ten opzichte van de acties van het uitvoerend personeel en die bestraffingen kunnen zonder al teveel tegenspraak worden opgelegd. Op die manier kunnen de openbare beslissingsnemers ook steeds minder van hun netwerken gebruik maken om evaluaties of behandelingen te bekomen die niet stroken met de resultaten die zij behalen. De generatiewissel in de ambtenarij tot een goed einde brengen De demografische generatiewissel in het overheidspersoneel biedt een enorm spaarpotentieel. Een nieuwe, jonge ambtenaar kost gemiddeld 60% minder dan een oudere ambtenaar. In de komende jaren zal tot 40% van de ambtenaren met pensioen gaan. Dit biedt een besparingspotentieel van 10 miljard EURO toe op tien jaar. Het Itinera Institute stelt voor die besparing te fixeren voor de financiering van de vergrijzing. Dit zou voor de komende vier jaar al een besparing kunnen opleveren van vier miljard euro.

26 | P a g e

4. Regionaal arbeidsmarktbeleid in tijdens van crisis

Onvermijdelijke zware crisis, maar lang niet voor iedereen De barometer van de arbeidsmarkt staat op zwaar weer. De impact van de financiële en economische crisis op de werkgelegenheid verloopt met uitgesteld relais en zal zich in de komende jaren echt laten gevoelen. De recentste vooruitzichten verwachten een toename van het aantal werklozen op de Belgische arbeidsmarkt met bijna 200.000 eenheden over de periode 2009-11. Pas vanaf 2012 zou de jobcreatie opnieuw hernemen.18 Het is belangrijk te beseffen dat er achter deze barslechte saldi grote verschillen schuilen. De crisis op de arbeidsmarkt treft lang niet iedereen en lang niet iedereen even zwaar. Ongeveer de helft van de verwachte toename van de werkloosheid is te wijten aan een daling van de werkgelegenheid, het andere deel aan een toename van het aantal werkwilligen. Een daling van de bestaande werkgelegenheid met 100.000 eenheden, betekent overigens een behoud van de werkgelegenheid (in saldi) voor de ongeveer 4,4 miljoen anderen die werken in de Belgische economie. De crisis is vooral slecht nieuws voor instromende jongeren, voor ouderen die iets 18

Federaal Planbureau, Economische vooruitzichten 2009-2014.

27 | P a g e

langer willen werken en voor laaggeschoolden. Ook niet alle sectoren zullen even zwaar lijden. De verwerkende nijverheid zal het zwaarst getroffen worden. Overheid, onderwijs, gezondheidszorg en de zorgsector zijn nagenoeg immuun voor de crisis, afgezien van budgettaire implicaties voor de subsidiërende instanties. De publieke opinie en dus de politiek worden gemakkelijk gemobiliseerd door spectaculaire grootschalige ontslagen of herstructureringen. Maar het gros van de crisis op de arbeidsmarkt is veel diffuser en gevarieerder. Een goed crisisbeleid is maximaal afgestemd op de diverse crisisnoden, moet effectief zijn en geen nutteloze of contraproductieve maatregelen nemen. Daarbij moet ook worden aanvaard – hoe hard dat ook is – dat de crisis op de arbeidsmarkt voor een belangrijk deel onvermijdelijk is. De “automatische stabilisatoren” van de werkloosheidsverzekering zullen draaien. Anderzijds moet de doodlopende straat van langdurige werkloosheid zoveel als mogelijk worden vermeden. Er bestaat geen toverformule om de arbeidsmarkt te laten doorstomen ondanks de crisis. Integendeel, beleid dat daarop gericht zou zijn, loopt een groot risico om economisch noodzakelijke evoluties af te remmen, waardoor de kost op middellange termijn nog groter zou worden. Alleen economisch herstel, te beginnen met een herstel van het financieel systeem, kan echt arbeidsmarktherstel opleveren. Voor de open Belgische exporteconomie is de internationale dimensie daarbij (veel) belangrijker dan de nationale of de regionale. Niettemin kan het regionale arbeidsmarktbeleid zinvolle crisismaatregelen nemen. Wij bevelen daarbij de volgende beleidsassen aan: -

Ondersteun de zwakken op de arbeidsmarkt. Geef prioriteit aan regionaal transitiebeleid. Vermijd de valkuilen van eerdere crises en blijf realistisch in relancepolitiek. Ga voor pragmatische staatshervorming en vooral voor sterker arbeidsmarktbeleid.

Ondersteun de zwakken op de arbeidsmarkt De Belgische arbeidsmarkt wordt getekend door een kloof tussen “insiders” met een grote baanzekerheid en sterke bescherming en “outsiders” met hoge werkloosheid of vaak precaire arbeidsstatuten

(jongeren,

ouderen,

laaggeschoolden,

niet-Europese

migranten).19

De

economische crisis heeft deze kloof pijnlijk verdiept. Bestaande crisismaatregelen hebben vooral de positie van de “insiders” versterkt en die van de “outsiders” verzwakt. Personeelsbeleid voert een aanwervingstop in, dooft tijdelijke arbeid uit, bouwt uitzendarbeid af en organiseert via allerlei constructies interne flexibiliteit om ontslagen van vaste werknemers te vermijden. Tijdelijke werkloosheid explodeert en is tijdelijk uitgebreid 19

Zie M. De Vos en J. Konings, Van baanzekerheid naar werkzekerheid op de Belgische arbeidsmarkt, Itinera Institute, 2007.

28 | P a g e

naar bedienden, opnieuw ter ondersteuning van vaste werknemers. In Vlaanderen bevordert de overbruggingspremie arbeidsduurvermindering, andermaal om ontslagen van vaste werknemers te vermijden. Ondertussen genieten dezelfde werknemers een koopkrachtboost door de loonindexering uit 2008, terwijl de inflatie tot een bodempeil is gezakt. Vaste ambtenaren in overheidsdienst zijn al helemaal beschut. Er is dus al heel veel gedaan om bestaande jobs te behouden, nog afgezien van reddingsplannen voor banken en economisch relancebeleid. Dat was ook economisch zinvol in een eerste fase, omdat de kostprijs van een vermeden ontslag kleiner is dan de kostprijs van een ontslag, zeker indien er nadien opnieuw moet worden aangeworven. Maar deze fase ligt stilaan achter ons. We weten nu dat de crisis minstens enkele jaren zal duren en economisten weten ook dat de crisis moet kunnen uitwerken om de zaden te planten van toekomstige groei via innovatie en productiviteitswinst. De crisis op de arbeidsmarkt, enkele grote herstructureringen daargelaten, is derhalve eerst en vooral de crisis van de zwakke “outsiders” zonder job of die hun job effectief verliezen. Het wordt hoog tijd dat het overheidsbeleid daarop focust. Wij bevelen aan dat beleid voortaan wordt geconcentreerd op wedertewerkstelling van werklozen en op het doorstromen van hen die nieuw instromen op de arbeidsmarkt. Die fundamentele beleidsoptie heeft drie voordelen: -

Zij focust op “outsiders”, waar de nood het hoogst is en waar de negatieve spiraal van langdurige werkloosheid zo veel als mogelijk moet worden vermeden. Zij kan van de crisis een opportuniteit maken, door bestaande disfuncties van de arbeidsmarktwerking aan te pakken. Zij vermijdt kunstmatig tewerkstellingsbehoud dat economisch herstel uiteindelijk afremt en waarvan de rekening later volgt.

Dit uitgangspunt geeft enkele prioriteiten voor regionaal beleid. Geef prioriteit aan regionaal transitiebeleid In de voorbije legislatuur hebben de RVA en de regionale diensten voor arbeidsbemiddeling – zowel elk apart als onderling gecoördineerd – initiatieven genomen om het actief zoekgedrag van werklozen te verifiëren en een persoonlijk arbeidsaanbod voor elke werkzoekende te realiseren. In de context van de economische crisis heeft de VDAB en in mindere mate de FOREM maatregelen genomen om ontslagen op te vangen en de begeleiding naar nieuwe jobs te verbeteren.20 Dit zijn stuk voor stuk goede evoluties, die ook al vruchten hebben afgeworpen. Het is van groot belang dat de lijn van activeringsbeleid oordeelkundig wordt doorgetrokken en wordt aangepast aan de crisis op de arbeidsmarkt. 20

Zie Hoge Raad voor de Werkgelegenheid, Weerslag van de crisis op de arbeidsmarkt, maart 2009.

29 | P a g e

Transitiebeleid moet de prioriteit zijn in de crisis. Dat is geen sinecure. Activeringsbeleid kost immers geld en ondanks de verwachte sterke toename van het aantal werkzoekenden zal het budget niet mogen ontsporen (zie verder). Tegelijkertijd is het evident dat activeringspolitiek maar weinig succesvol kan zijn indien er onvoldoende jobs worden gecreëerd.

Daarom moet transitiebeleid in eerste instantie inzetten op de bestaande kansen. Ondanks het rampscenario op de arbeidsmarkt zijn er nog steeds knelpuntberoepen en duizenden niet-ingevulde vacatures. Daaraan gekoppeld, blijft er het nog steeds schrijnende gebrek aan geografische mobiliteit tussen regio’s en provincies. Het is een evidentie dat transitiebeleid werkwilligen naar vacatures moet brengen en de werkgevers naar de werkwilligen. Dat kan via een combinatie van instrumenten, zoals opleiding, gerichte loonsubsidies, mobiliteitsvergoeding, enz. Transitiebeleid moet veel meer zijn dan controlebeleid. Ook de combinatie van werk en gezin kan daarbij aan bod komen. Maatwerk is belangrijk en de investering in transitie moet gekoppeld zijn aan het daadwerkelijk opnemen van werk. Geen vrijblijvende oefeningen. Beleidshervorming in arbeidsmarktorganisatie kan de effectiviteit van het transitiebeleid

sterk

bevorderen.

We

denken

hier

aan

het

herijken

van

de

werkloosheidsverzekering richting wedertewerkstelling, aan een versoepeling van het criterium van “passende arbeid” in de werkloosheidsverzekering, of nog aan een ontslagrecht dat activering ondersteunt. Op budgettair vlak moet er een hervorming komen die de regio’s financieel stimuleert voor succesvol activeringsbeleid. Zo kan ook budgettaire ruimte ontstaan voor meer investering in activering. Wat geldt voor transitiebeleid in het algemeen, geldt in het bijzonder in de context van herstructureringen. Activerend herstructureringsbeleid is een must in de crisis. De filosofie daarvan groeit gestaag, zeker bij de VDAB in Vlaanderen. Maar ook hier kan beleidshervorming

een

belangrijke

vector

zijn.

Wedertewerkstelling

blijft

onvoldoende

geïnternaliseerd in de ontslaghandeling en mist daardoor de slagkracht die de allocatie van een deel van het ontslagbudget zou mogelijk maken. Dat zou opnieuw een vehikel zijn om het broodnodige budget te kunnen generen in tijden van begrotingskramp. Competenties en vorming blijven een aandachtspunt om mensen beter te wapenen voor tewerkstelling. Ook daar liggen evidente prioriteiten. Onderwijs blijft daarbij de eerste lijn. Zelfs het zo geroemde Vlaamse onderwijssysteem slaagt er in om 15% van zijn leerlingen zonder diploma of getuigschrift af te leveren. Crisisbeleid moet onderwijs en arbeidsmarkt dichter bij elkaar brengen. De inspanningen voor bedrijfsstages moeten verder omhoog en worden best gekoppeld aan effectieve tewerkstelling. In Vlaanderen lagen onderwijs 30 | P a g e

en werk in handen van één minister in de vorige legislatuur. Dat is een relevante koppeling, die nog lang niet het einde van haar potentieel heeft bereikt. De paradox van de Belgische arbeidsmarkt blijft ook dat zij die opleiding en vorming het meest nodig hebben, daarvan het minst gebruik kunnen maken: de laaggeschoolden en de ouderen.21 Ook hierop kan transitiebeleid inspelen, maar andermaal met een link naar effectieve tewerkstelling. We moeten er over waken dat er juist wordt opgeleid – geen

fabriek

voor

certificaten

en

diploma’s.

Bij

langdurige

werkloosheid

moeten

arbeidscompetenties aandacht krijgen, evenals effectieve activiteit om de band met de arbeidsmarkt niet te laten uitrafelen. Er zit heel wat kennis en creativiteit bij alle spelers op de arbeidsmarkt. De impact van transitiebeleid zal optimaal zijn als het er in slaagt om alle spelers erin te betrekken en ruimte laat voor lokale oplossingen op maat. De regionale overheden moeten dus niet alleen sturen, maar ook faciliteren. Wij pleiten voor een algemene mobilisatie van alle actoren, tegen de crisis op de arbeidsmarkt. Op die manier zal ook voldoende aandacht gaan naar de realiteit van de KMO. De KMO is de echte maar vaak wat miskende tewerkstellingsmotor van de Belgische economie. Regionaal transitiebeleid zal maximaal renderen wanneer het ook kan inspelen op de personeelsdimensie van de KMO. Vermijd de valkuilen van eerdere crises en blijf realistisch in relancepolitiek De Belgische beleidsmakers moeten leren uit de fouten van de vorige grote crises op de arbeidsmarkt. Na de olieschokken van de jaren 1970 en 1980 heeft België getracht om de arbeidsmarktcrisis te bezweren met een aanwervinggolf in de publieke sector, inclusief begrotingsontsporing, en met de organisatie van vervroegde pensionering via brugpensioen. Dertig jaar later betalen we daarvoor nog altijd de rekening. De ernstige begrotingstoestand, de grote omvang van de Belgische ambtenarij en de vergrijzing laten vandaag geen dergelijke avonturen toe. Botte aanwervingpolitiek in de publieke sector is uit den boze, evenals maatregelen die de noodzakelijke evolutie naar langer werken afremmen. Ook de Europese Unie waarschuwt daarvoor.22 Maar er kan wel worden ingespeeld op de demografische transitie in de Belgische publieke sector, zowel federaal als regionaal. Een verstandig personeelsbeleid kan daar een aanwervingbeleid koppelen aan verbetering van efficiëntie en kwaliteit. De huidige crisis heeft de Belgische overheidsfinanciën bliksemsnel en voor meerdere jaren in het rood geduwd. De Belgische budgettaire voorbereiding voor de vergrijzing ligt compleet in duigen. Arbeidsmarktbeleid mag dus niet tot verdere budgettaire ontsporing 21 22

FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie, Levenslang leren in België – een stand van zaken in 2008, 7 mei 2009. Europese Commissie, Labour market prospects and policies to soften the impact of the financial crisis, ECFIN Economic Brief, mei 2009.

31 | P a g e

leiden. Sommige van de economische sectoren die groei kennen ondanks de crisis worden vooral door belastinggeld gesubsidieerd. Dat is bijvoorbeeld het geval voor de sector van de zorg en de gezondheidszorg. Groei is daar wenselijk om schaarste en sociale achteruitgang te vermijden of te verminderen. Om budgettaire avonturen te ontlopen, is het aan te bevelen een doordacht beleid te voeren dat meer ruimte biedt voor financiering door de gebruiker, met aandacht voor solidariteit. Daarmee kan een echt duurzame tewerkstellingsopportuniteit gerealiseerd worden. Budgettaire schaarste zal de ambities van een proactief arbeidsmarktbeleid dus helaas moeten intomen. Daarom is het van groot belang dat er een sterke monitoring komt van de effectiviteit en kostprijs van elk crisisinitiatief. Tewerkstellingsbeleid lijdt immers dikwijls onder nutteloze uitgaven en perverse effecten. De klassieke banenplannen zijn bijvoorbeeld vaak vooral verspilde subsidiëring voor jobs die anders ook door dezelfde of andere werknemers zouden zijn ingevuld. De doelmatigheid en impact van alle crisismaatregelen moet dus streng bewaakt worden. Dat geldt in het bijzonder voor het arsenaal aan federale en regionale maatregelen die gericht zijn op jobbehoud. Daar bestaat immers het gevaar dat noodzakelijke innovatie en transitie wordt afgeremd door kunstmatige bescherming, of dat de kunstmatige bescherming uiteindelijk alleen maar een kort “uitstel van executie” oplevert. Mits goede controle en de juiste “incentives” kunnen dergelijke perverse effecten deels worden vermeden. Zo kan er gedacht worden aan kostprijsverrekening indien een onderneming alsnog tot ontslag overgaat na eerst tijdelijke werkloosheid of een overbruggingspremie te hebben uitgeput. In die context roepen wij ook op tot nuchterheid over regionaal relancebeleid. In de aanloop naar de verkiezingen zijn nogal wat proefballonnetjes opgelaten over grote investeringsprojecten en “groene jobs”. Het is sowieso belangrijk de economische zin en onzin van relancebeleid grondig af te wegen. Wat specifiek de tewerkstellingskant betreft, moet worden opgemerkt dat de fameuze “Green Jobs” op korte termijn niet alleen (zeer) beperkt

in

aantal

zijn,

maar

bovendien

vaak

bestemd

zijn

voor

hooggeschoolden en dure belastingbudgetten per job impliceren. Hoewel de transitie naar een groenere economie ongetwijfeld een groeisector van de toekomst kan worden, kunnen overheidsprojecten in deze dus suboptimaal zijn als crisisbeleid voor de arbeidsmarkt. Ga

voor

pragmatische

staatshervorming

en

vooral

voor

sterker

arbeidsmarktbeleid. Het Itinera Institute heeft een pragmatische houding ten aanzien van staatshervorming. Bevoegdheids(her)verdeling is voor ons geen doel op zich, wel een mogelijk middel om een gedegen institutioneel kader te realiseren. Wie de Belgische bevoegdheidsverdeling in arbeidsmarktbeleid vanuit dat pragmatische perspectief bekijkt, moet vaststellen dat de 32 | P a g e

scheiding tussen arbeidsbemiddeling (regionaal) en werkloosheid (federaal) minstens

twee

anomalieën

geeft.

De

centrifugale

logica

van

de

Belgische

staatshervorming, in het bijzonder inzake arbeidsmarkt, maakt daarbij de correctie via herfederalisering van alle bevoegdheden zeer onwaarschijnlijk. Er moet eerder vertrokken worden vanuit het behoud van bestaande regionale bevoegdheden. Vanuit dat realistisch perspectief kunnen de volgende voorstellen worden gedaan.

Vooreerst wordt een regio niet beloond voor de besparingen die zijn activeringsbeleid oplevert voor de federale sociale zekerheid. De regio heeft alleen de lasten, niet de lusten van activering. Het is aangewezen een financiële bonus voor succesvolle activering te organiseren en die zo laag mogelijk te laten doorsijpelen, tot op het gemeentelijke of lokale niveau waar de activering effectief plaatsvindt. Financiële decentralisatie is de sleutel tot succesvol activeringsbeleid. Daarbij kan ook gedacht worden aan een financiële malus voor die regio die bepaalde objectieve doelstellingen van activeringsbeleid (eerder dan van effectieve tewerkstelling) niet behaald. Efficiënte activering vergt daarenboven een integratie van de activeringsbevoegdheid en de sanctioneringbevoegdheid op hetzelfde niveau, zodat het sanctiebeleid ten aanzien van werkonwillige of activeringsonwillige werklozen parallel kan sporen met het activeringsbeleid voor dezelfde werklozen. Geen enkele coördinatie tussen de RVA en de regionale diensten voor arbeidsbemiddeling, hoe goed gemeend ook, kan de efficiëntie van één bevoegdheidsniveau en één administratie evenaren. In december 2008 deden de uittredende Vlaamse en Waalse minister van werk gezamenlijk een opgemerkte suggestie om andere componenten van arbeidsmarktbeleid voor regionalisering in aanmerking te nemen. Gedacht werd aan de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen, outplacement, de begeleiding van werknemers in het kader van herstructureringen, alsook de tijdelijke arbeidsvergunningen. Arbeidsrecht, de loonpolitiek, het financieringsmechanisme en de verschillende takken van de sociale zekerheid zouden federale bevoegdheid moeten blijven. Het proefballonnetje van de twee excellenties kan op de nodige, zij het voorzichtige, bijval rekenen bij sommige academici.23 Indien deze politieke voorzet zou worden opgepikt, verdient het aanbeveling om de lijn door te trekken: alles wat tot de ‘actieve’ zijde van arbeidsmarktbeleid behoort, kan dan best regionaal gegroepeerd worden, inclusief bijvoorbeeld uitzendarbeid en alle banenplannen. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat regionalisering niet gratis is: zij compliceert de realiteit van de arbeidsmarkt en dreigt de uidaging voor regionale mobiliteit nog groter te maken.

23

Zie B. Cockx en B. Van der Linden (eds.), Does it make sense to regionalize labour market institutions?, Re-Bel, april 2009.

33 | P a g e

Maar regionalisering is niet de essentie, althans niet in de huidige contouren van het politieke debat. Veel belangrijker voor een betere arbeidsmarkt en voor een succesvol crisisbeleid is de modernisering van het arbeidsrecht, zodat jobtransities kunnen verbeteren en werkgelegenheid wordt gestimuleerd. Daarbij gaat het om fundamentele zaken zoals aanpasbare arbeidsduurregelingen, een ander ontslagrecht dat wedertewerkstelling centraal zet, een eenheidsstatuut waarmee de verkaveling op de arbeidsmarkt wordt teruggedrongen, of de werkloosheidsverzekering die uitgroeit tot een pijler van actief arbeidsmarktbeleid.24 Ook de vermindering van de loonlasten en een betere loonmatiging via een aangepaste loonnorm blijven prioritair voor tewerkstellingscreatie in een context van internationale concurrentie. Dit zijn stuk voor stuk essentiële vragen waarvoor regionalisering vandaag niet aan de orde is. Het gevaar bestaat dat de politieke energie wordt verkwist aan de zoveelste ronde marginale bevoegdheidsverdeling, terwijl de cruciale hefbomen voor een betere arbeidsmarkt genegeerd worden. Dat zou een vreselijke verkwisting zijn op het moment dat de arbeidsmarkt zijn grootste crisis in meer dan dertig jaar gaat meemaken.

5. Gezondheidsbeleid dat responsabiliseert en solidair is De Gemeenschappen hebben nu al een uitgebreid takenpakket en ruime bevoegdheden op het gebied van de gezondheidszorg. Er gaan zelfs stemmen op om hun bevoegdheden nog te verruimden. De praktijk toont echter aan dat de Gemeenschappen nog onvoldoende gebruik maken van de bevoegdheden die ze nu al hebben. Deze bevoegdheden zijn op vandaag cruciaal in onze gezondheidszorg. De uitdaging bij uitstek waarmee onze gezondheidszorg wordt geconfronteerd is er inderdaad een van bestendigheid. Een gezondheidssysteem dat de tand des tijds kan doorstaan moet « de kosten onder controle houden en iedereen op een rechtvaardige manier toegang verlenen tot een kwalitatieve gezondheidszorg ». In onze recente diagnose van de Belgische gezondheidszorg (« De toekomst van de gezondheidszorg: diagnose en remedies ») hebben we tal van zwakheden geïdentificeerd en hebben we aanbevelingen gedaan die sowieso al gedeeltelijk of geheel binnen de bevoegdheden van de Gemeenschappen vallen. De Gemeenschappen zijn rechtstreeks bevoegd; het komt er nu op aan dat ze hun verantwoordelijkheid opnemen en dat ze de gepaste maatregelen nemen. Wij stellen vijf concrete maatregelen voor op evenveel gebieden waarvoor de Gemeenschappen nu al bevoegd zijn. 24

Zie M. De Vos, Pleidooi voor een nieuw ontslagrecht, Itinera Institute, Nota 2009/19; M. De Vos en J. Konings, Van baanzekerheid naar werkzekerheid op de Belgische arbeidsmarkt, Itinera Institute, 2007.

34 | P a g e

1. Massaal investeren in preventie De preventie is ongetwijfeld het meest frappante voorbeeld van een actie die zeer belangrijk is voor de toekomst maar waarnaar de Gemeenschappen tot nu toe nauwelijks hebben omgekeken, noch financieel noch qua denkproces of strategische aanpak. De bevoegdheden inzake preventie zijn inderdaad grotendeels aan de Gemeenschappen toevertrouwd. Nochtans besteedt België slechts 0.1% van zijn BBP aan preventieve gezondheidszorg. Dit komt neer op amper 29 euro per inwoner. Dit is niet alleen veel minder dan in de landen die ons omringen, het is gewoonweg belachelijk weinig. België besteedt honderd keer meer, 10% van zijn BBP dus, aan de behandeling van ziekten.

De gevolgen zijn nochtans aanzienlijk. Als het percentage longkankers in België nu tot de hoogste van Europa behoort, dan is dat het gevolg van het feit dat vroeger 40% van de Belgen rookten. We zijn erin geslaagd om dat percentage te halveren, maar nu is er een nieuwe kaper op de kust opgedoken, die van de zwaarlijvigheid. Zwaarlijvigheid is een risicofactor die bij heel wat ziekten een rol speelt: bij suikerziekte, bij verhoogde bloeddruk, bij hart- en vaataandoeningen, bij ademhalingsproblemen (astma) en bij reumatologische ziekten (artrose). Het duurt een hele tijd vooraleer zwaarlijvigheid tot een toename van deze chronische ziekten leidt. De aanzienlijke toename van zwaarlijvigheid sinds de jaren ’80 zal dan ook in de toekomst een grote impact hebben op allerlei gezondheidsproblemen en op het kostenplaatje dat erbij hoort. De resultaten van de Nationale Voedselconsumptiepeiling25 toont aan dat één op drie volwassenen Belgen aan overgewicht lijdt en dat een op zes zwaarlijvig is (wat dus betekent dat hij een ernstig overgewicht vertoont). De meest recente enquête van de Belgian Association for the Study of Obesity (BASO) peilde naar het gewicht van 15.000 Belgische mannen en 5.000 Belgische vrouwen in de leeftijdscategorie van 35 tot 59 jaar. De studie toont aan dat overgewicht en zwaarlijvigheid hun opmars onverminderd voortzetten: 49% van de mannen en 28% van de vrouwen zijn te zwaar, 14% van de mannen en 13% van de vrouwen zijn zwaarlijvig. Dit is een significante stijging en als de trend zich doorzet zal weldra één Belg op twee te zwaar zijn. Onze aanbeveling is dat de Gemeenschappen door middel van een gericht beleid en gerichte acties fors in preventie investeren. Tot nu toe doen ze dit nauwelijks, wellicht omdat de resultaten van preventie-inspanningen pas op langere termijn zichtbaar zijn en omdat die resultaten sowieso de Gemeenschappen niet ten goede komen, vermits de besparingen op het vlak van geneeskundige zorgen bij de federale overheid terechtkomen. 25

Zie FOD - Volksgezondheid

35 | P a g e

Nochtans heeft preventieve gezondheidszorg enorme voordelen. Niet alleen voorkomt een daadkrachtig preventiebeleid de kost voor geneeskundige behandelingen achteraf en verhoogt ze de productiviteit van de - gezondere - werknemers, ze verhoogt ook de levenskwaliteit van de bevolking door bijvoorbeeld een halt toe te roepen aan de zwaarlijvigheid met al haar catastrofale gevolgen. Opdat de Gemeenschappen deze noodzakelijke stap zouden zetten, stellen wij voor dat de federale overheid tussenkomt in de kosten van het preventiebeleid van de Gemeenschappen, in functie van de investeringen die zij doen of, beter nog, in functie van de resultaten die zij behalen. Dit kan concreet de vorm aannemen van een aantal sleutelindicatoren met een bonus-malus systeem dat de Gewesten beloont in functie van de resultaten die ze hebben behaald. 2. De patiënten informeren en het « continuum of care » bevorderen

Niet

alleen

de

preventie

moet

worden

gestimuleerd

ook

de

individuele

verantwoordelijkheid moet een grotere rol toebedeeld krijgen. Vrijheid van keuze en toegang tot de gezondheidszorg zullen in de toekomst nog slechts mogelijk zijn als de patiënten meer tot het besef worden gebracht wat het allemaal kost en dat de meest aangewezen behandeling moet worden gekozen. De Gewesten zijn de aangewezen partners om patiënten naar de meest aangewezen keuzes te leiden en hen hierover de nodige informatie te verschaffen. Ze kunnen ook, naar het voorbeeld van het Vlaams Gewest dat zich hierover beraadt, de coördinatie en de samenwerking tussen de verschillende niveaus van de gezondheidszorg stimuleren. Tot nog toe werkt iedereen eerder los van elkaar. Met de nieuwe uitdagingen die op ons afkomen, zoals de veroudering van de bevolking en het voortschrijden van chronische ziekten, is deze traditionele verticale aanpak achterhaald. Ziekenhuizen, eerstelijns-dokters, verpleegkundigen, kinesisten en thuisverzorgers moeten naar een zogenaamde « continuum of care »-aanpak evolueren die de hele zorgketen omvat. Binnen een Gewest of een regio kan men dan evolueren naar wat de Wereldgezondheidsorganisatie onder « continuum of care » verstaat, namelijk: « een allesomvattend geheel van diensten, van het ziekenhuis tot bij de patiënt thuis, dat de integratie van de medische en sociale dienstverlening binnen de gemeenschap en het ontwikkelen van verbanden tussen de zorginitiatieven op alle niveaus van het gezondheidssysteem vereist ». De Gewesten zijn nu al bevoegd voor de verschillende soorten infrastructuur (ziekenhuizen, rust- en verzorgingsinstellingen, thuiszorg, enz.). Nu komt het erop aan dat

36 | P a g e

ze een daadkrachtig beleid voeren om de verschillende zorgen beter te integreren en te coördineren. 3. Sterkere procedures voor controle en kwaliteitsverbetering

De Gewesten zijn bevoegd voor het opstellen en opvolgen van de kwaliteitsprocedures in de zorginfrastructuur. Veel kwaliteitscontrole is er tot nog toe echter niet. De procedure komt er dikwijls op neer dat het akkoord om de zoveel tijd, en dan nog dikwijls voor meerdere jaren, wordt hernieuwd. Behoudens in extreme gevallen leiden deze controles nooit tot sancties waardoor het akkoord in zijn geheel niet zou verlengd worden. De mogelijkheid om sanctionerend op te treden is meestal beperkt tot de herzieningsperiode van het akkoord en hangt dus af van de frequentie van de controles. Een dergelijk gebrek aan effectieve controle kan kwalijke gevolgen hebben. Zo zien we enorme verschillen in de kwaliteit van de operatieafdelingen in de Belgische ziekenhuizen. Sommigen leveren uitmuntend werk, maar anderen maken er een zootje van, zij het qua infrastructuur, qua kwaliteit of qua organisatie. Bij dit alles zijn we er vooralsnog van uit gegaan dat de kwaliteit automatisch verzekerd wordt wanneer er maar voldoende middelen ter beschikking worden gesteld. Uit internationale vergelijkingen blijkt evenwel dat dit niet volstaat. De Gemeenschappen beschikken nu al over de bevoegdheden die nodig zijn om de gezondheidszorg in zijn geheel en met een gewaarborgde kwaliteit aan te pakken. Zoals het KCE, het Federaal Kenniscentrum voor de Gezondheidszorg, onderstreept, is het van groot belang om de gegevens met betrekking tot de kwaliteit van de gezondheidszorg te verzamelen, te meten, te controleren en te verspreiden, om op die manier na te gaan of België zich inderdaad op « ’s werelds beste gezondheidszorg » mag beroepen. Met dit als nieuwe prioriteit kunnen we het gezondheidssysteem nieuw leven inblazen en de patiënten beter bij hun keuze begeleiden. Wij ijveren dus voor de invoering van striktere kwaliteitscontroleprocedures. Deze procedures moeten worden uitgevoerd in nauw overleg met de federale initiatieven, met name die van de FOD Volksgezondheid en het RIZIV. 4. Regionale informaticaprojecten aanmoedigen en financieren

Investeringen in de informatica liggen in de gezondheidssector door de bank genomen veel lager dan in andere sectoren: hooguit 3% tegenover 4, 5 en zelfs 6%. Nochtans worden er op het niveau van de Gewesten heel interessante initiatieven ontwikkeld, zoals dat van het globaal medisch dossier. 37 | P a g e

Het Waals Gezondheidsnetwerk is in dit verband een interessant voorbeeld. Binnen dit netwerk hebben de meeste ziekenhuizen in Wallonië op vrijwillige basis een systeem voor de uitwisseling van medische dossiers opgezet. Op vandaag nemen bijna 40 ziekenhuizen aan het project deel en voorzien wordt dat er in 2009 36 ziekenhuizen van het systeem gebruik zullen maken. Er is een heel streng reglement opgesteld voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, dat door de Orde van Geneesheren is goedgekeurd. Concreet kunnen alle deelnemers via het netwerk dossiers uitwisselen, wat een reëel uitzicht biedt op een betere kwaliteit en op betere resultaten van de gezondheidszorg in Wallonië. Het concept van dit netwerk is verwant met het enige project van die aard dat in Frankrijk geslaagd is, namelijk dat in de Franche Comté. Het project daar en het Waals Gezondheidsnetwerk voldoen allebei aan de twee essentiële voorwaarden om te slagen, namelijk de geleidelijke invoering op basis van een vrijwillige toetreding, enerzijds, en een unieke identificatiecode, anderzijds. Dankzij het dynamisme van de pioniers kan het Waals Gezondheidsnetwerk nu al een succes genoemd worden. Toch kent het twee grote problemen: •

het gebrek aan financiële middelen. De FOD Volksgezondheid heeft 500.000 euro bijgedragen en het Waals Gewest nog eens 225.000 euro. De resterende 225.000 euro moeten nog worden gevonden. Dit bedrag ligt merkelijk lager dan de bedragen die met gelijkaardige projecten in andere landen gemoeid zijn.

•

de coördinatie met de be-health projecten op federaal niveau zijn tot nog toe eerder een hinderpaal dan een bijkomende steun, vooral op het vlak van de reglementering inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

Wij raden de Gewesten aan om hier een actievere rol te spelen en om de informaticaprocessen te ondersteunen die worden opgezet om onder meer de kwaliteit en de preventie te verbeteren, waarbij de Gewesten formeel bevoegd zijn. Dit zou trouwens een steun in de rug geven aan de firma’s in ons land die gespecialiseerd zijn in softwaretoepassingen voor de gezondheidszorg en die daarin een heel actieve rol spelen. Denken we in dit opzicht maar aan het mondiale kenniscentrum van Microsoft dat recent in Bergen is opgericht. De Gewesten moeten zich actief bij deze projecten betrekken in een constructieve dialoog met de complementaire initiatieven op federaal vlak, zoals het be-health project.

38 | P a g e

5. De gezondheidssector inschakelen als motor voor de regionale ontwikkeling

Men verliest nogal eens uit het oog hoe belangrijk de gezondheidszorg is voor de plaatselijke economie. Eén cijfer zegt voldoende: in de drie Gewesten samen werken er bijna een half miljoen mensen in de gezondheidssector. Daarmee is het een van de belangrijkste werkverschaffers. •

De veroudering van de bevolking opent heel wat nieuwe interessante perspectieven die kunnen worden ontwikkeld op het vlak van infrastructuur en dienstverlening. In de toekomst zal er veel meer huisvesting nodig zijn die specifiek op oudere mensen is afgestemd. Volgens de schattingen moeten er tussen nu en 2020 43.000 tot 56.000 plaatsen bijkomen.

•

De uitgaven voor de gezondheidssector zullen in stijgende lijn blijven gaan. De vraag naar gespecialiseerd personeel zal blijven stijgen en er zal nood zijn aan nieuwe specialismen. De nieuwe horizontale en goed gecoördineerde aanpak zal het ontstaan van nieuwe specialismen bevorderen en de kwaliteit van de zorgverlening aan de patiënten verbeteren.

•

•

Met onze farmaceutische en biotechnologische industrieën staan we wereldwijd aan de top. Ook voor de toekomst vormen ze een belangrijke groeipool.

Onze aanbeveling is om de mogelijkheden die de sector van de gezondheidszorg biedt op regionaal vlak beter te benutten en om een pro-actief beleid te ontwikkelen om investeringen in de sector aan te moedigen en om in een degelijke opleiding van alle gezondheidswerkers te voorzien. Een echt specifiek ontwikkelingsplan voor de gezondheidszorg kan een krachtige motor voor de economische ontwikkeling zijn. Er is vraag naar bijkomende bevoegdheden, maar er wordt nog onvoldoende gebruik gemaakt van de bestaande bevoegdheden. De bevoegdheden zijn er en ze zijn duidelijk afgebakend. Daarnaast bestaan er in de Gewesten en in het buitenland tal van instrumenten, methodes en interessante ervaringen waarop we ons kunnen inspireren en die we moeten durven gebruiken om een gezondheidsbeleid te ontwikkelen dacht echt verantwoordelijk en solidair is. Dit is een uitgelezen kans voor de Gemeenschappen om te bewijzen dat ze professioneel kunnen werken en dat ze bekwaam zijn om essentiële materies te managen en zo een duurzaam systeem voor de gezondheidszorg te verzekeren.

39 | P a g e

6. Administratieve omkadering welke ondernemerszin stimuleert, niet afremt

Sinds een aantal jaren probeert men in België de administratieve lasten voor ondernemers te meten. De resultaten zijn erg teleurstellend en er is ook nog geen overtuigende evidentie dat men erin slaagt de lasten te drukken. Nochtans hoeven dergelijke maatregelen de overheid geen geld te kosten, zelfs integendeel.

De economische crisis treft ondernemingen hard en de overheid heeft met belastingsgeld bedrijven proberen overeind te houden omdat ze de basis vormen van jobs en welvaart. Welnu: er is nog iets wat de overheid kan doen en dat geen cent hoeft te kosten. Het Federaal Planbureau maakt elke twee jaar een schatting van de administratieve lasten die wegen op de ondernemingen en zelfstandigen26. De recentste schatting betreft 2006 en liep op tot 6,5 miljard euro of 2,1% van het bbp voor de ondernemingen en 1,2 miljard euro of 0,4% van het bbp voor de zelfstandigen. Uit de enquête blijkt verder dat de kleine ondernemingen het meest getroffen geworden door de administratieve lasten. Bovendien blijken ze nog toe te nemen tegenover eerder onderzoek. Op regionaal niveau blijken de Vlaamse ondernemers niet alleen de hoogste administratieve kosten te dragen, maar deze namen ook nog sterk toe, terwijl ze in Brussel daalden en in Wallonië stabiel bleven. Voor Vlaanderen blijkt vooral de fiscale regulering veel zwaarder geworden te zijn terwijl voor alle regio’s vooral de milieuregelgeving kostelijker wordt.

Grafiek 3: Gemiddelde kosten per werknemer (in euro) per gewest en domein van regelgeving voor de ondernemingen- vergelijking 2000-2002-2004-2006 26

Kegels, C, De administratieve lasten in België voor het jaar 2006, Federaal Planbureau

40 | P a g e

Bron: Kegels, C, De administratieve lasten in België voor het jaar 2006, Federaal Planbureau De ondernemingen en de zelfstandigen hebben allebei het meeste kritiek op het gebrek aan flexibiliteit van de regelgevingen waardoor deze niet in alle omstandigheden toegepast kunnen worden. Uitzondering hierop is de fiscale regelgeving en de regelgeving voor tewerkstelling voor de ondernemingen. Hier luidt de grootste kritiek dat de regelgevingen geen onderlinge samenhang hebben. Ondertussen zijn er een aantal pogingen tot vereenvoudiging gelanceerd die zeker gewaardeerd worden door de ondernemers. Voor de kleine en middelgrote ondernemingen zijn vooral de elektronische btw-formaliteiten bekend. Bij de grote ondernemingen kaapt de elektronische aangifte van personeelsgegevens de hoofdprijs weg. Een rationalisering van regels dringt zich dan ook op in alle geledingen van de maatschappij. Rationaliteit impliceert dat men eens nadenkt over de verhouding tussen de baten en de kosten van sommige regelgevingen. Ondernemingen die willen uitbreiden, stuiten nog vaak op tijdsrovende en ingewikkelde vergunningsprocedures. Itinera stelt voor dat de doorlooptijd van vergunningsaanvragen tot een strikt minimum wordt beperkt. Wij vragen van alle beleidsverantwoordelijken inspanningen voor administratieve vereenvoudiging van het vergunningenbeleid. Dat moet de eerste focus zijn van de hele batterij – vooral op regionaal vlak georganiseerde – overheidsagentschappen 41 | P a g e

Illustratie: Decreet Grond- en pandenbeleid Het parcours van het recente Grond- en pandenbeleid illustreert andermaal dat belangrijke beleidsbeslissingen nog steeds niet ondersteund worden door een gedegen kosten-batenanalyse of effectiviteitsanalyse. Met het Decreet Grond- en pandenbeleid wil de overheid o.a. de productie van sociale woningen versneld verhogen door private projectontwikkelaars te verplichten om een vast aandeel van elk groot project te besteden aan sociale woningen. Het is opvallend dat zowat alle betrokken partijen zich negatief tot zeer negatief uitlaten over dit decreet. De bouwsector hekelt de mogelijke meerkost van nieuwe bouwprojecten voor niet-sociale kopers want uiteindelijk dient de rendabiliteit van het gehele bouwproject – met inbegrip van sociale woningen - ergens gehaald te worden. De kwestie van de meerkost valt niet zomaar uit te klaren omdat de mogelijke consequenties van het decreet niet op voorhand in kaart zijn gebracht. Daarbij komt dat het allesbehalve zeker is of het ingrijpende instrumentarium van het Decreet ook toelaat om de doelstellingen van het Decreet te halen. De Sociaal-Economische Raad Vlaanderen stelt dan ook:’ Het is hierbij wel opmerkelijk dat men een ingrijpend instrumentarium naar voor schuift met belangrijke maatschappelijke impact zonder dat men eerst heeft nagegaan of het nieuwe instrumentarium deze doelstelling ook effectief zal kunnen verwezelijken.’ De SERV en andere instanties wijzen overigens op het potentieel van huursubsidies om een gelijkaardige beleidsdoelstelling te realiseren tegen een lagere kostprijs. Ook de grote bijkomende administratieve kosten van het Decreet voor de gemeenten en de Vlaamse overheid roepen vragen op. Zo moet elke gemeente bijvoorbeeld twee maal per jaar de spanning meten tussen de woningbehoefte en het bouwpotentieel om dit als basis te gebruiken voor een gemeentelijk reglement sociaal wonen. De ervaring met het Decreet Grond- en pandenbeleid leert vooral dat een overkoepelende visie voor wonen in alle diversiteit voorlopig nog ontbreekt. Een duidelijker visie zou het optimaal inzetten van verschillende instrumenten voor verschillende subproblemen vergemakkelijken. We bevelen dan ook aan om belangrijke decreten te laten aansluiten bij een duidelijke visie en in elk geval op voorhand af te toetsen via een reguleringsimpactanalyse of RIA.

42 | P a g e

7. Innovatie bevorderen, surfen op de groene energiegolf

Het energievraagstuk is terug van weggeweest. Ons land dient te investeren in een

efficiënter

en

vooral

duurzamer

energiesysteem.

Centraal

staan

investeringen in energie-efficiëntie en in energiebesparingen. Ook hernieuwbare energietechnologieën bieden een zeer interessant economisch potentieel. Om dit

potentieel

op

lange

termijn

te

benutten,

dienen

de

publieke

energiegerelateerde R&D-uitgaven opgevoerd te worden.

Het energievraagstuk is terug van weggeweest. De hoge prijzen voor fossiele brandstoffen en de inflatie-opstoot deden ons in de zomer van 2008 beseffen dat zowel een betrouwbaar als efficiënt energiesysteem van een groot economisch belang zijn. België blijft nog lang afhankelijk van de invoer van fossiele brandstoffen maar kan de afhankelijkheid van het buitenland sterk beperken door massaal te investeren in energie-efficiëntie en energiebesparingen in alle economische sectoren (transport, industrie, de residentiële sector en de diensteneconomie). Deze investeringen leveren bovendien de meest kostenefficiënte reducties van CO2-emissies op en betalen zichzelf achteraf grotendeels terug via lagere energiefacturen. Onderstaande figuur uit Energy Technology Perspectives 2050 van het Internationale Energie Agentschap leert dat massaal investeren in energie-efficiëntie bij de eindgebruiker globaal gepaard met een sterke reductie van de CO2-uitstoot tegen een lage en zelfs negatieve marginale reductiekost. Dit potentieel wordt tot op heden om diverse redenen onderbenut en biedt grote kansen voor creatieve ondernemers. Energieconsultants kunnen bijvoorbeeld bij grote dienstenondernemingen in binnen- en buitenland een audit doorvoeren en dan zelf een investeringsplan prefinancieren om finaal beloond te worden met een deel van de uitgespaarde energiefactuur.

43 | P a g e

source :http://www.topten.info

Naast de grote opportuniteiten bij de eindgebruikers, zijn er tevens grote efficiëntiewinsten te vinden bij de productie van energie en elektriciteit. Een groot aandeel van de Europese elektriciteitscentrales dateert van voor 1975 en dient voor 2015 of 2020 vervangen te worden door ultra-efficiënte centrales met een energetisch rendement dat sinds 1975 meer dan verdubbeld is. Een andere groeimarkt is deze van de kostenefficiënte hernieuwbare energietechnologieën. Energie uit biomassa, biogas, wind en zon zal alsmaar belangrijker worden en op termijn een belangrijke plaats gaan innemen in het energielandschap. Tot op heden

investeren

de

meeste

Europese

landen

echter

relatief

weinig

in

nieuwe

energietechnologieën en dit geldt ook voor België. Deze investeringen gaan gepaard met een hoge onzekerheid en lange terugverdientijden zodat de private sector onderinvesteert. Om deze

44 | P a g e

reden zijn hogere publieke investeringen in energiegerelateerde R&D-inspanningen dan ook een cruciale voorwaarde om ons energiesysteem versneld te ‘verduurzamen’.

Het globale energiesysteem kan optimaal bijgestuurd worden door maximaal gebruik te maken van prijsinstrumenten. Een globale belasting op CO2 biedt hiertoe het grootste potentieel omdat de belastbare basis zeer omvangrijk is waardoor het belastingstarief niet buitensporig hoog dient te zijn. Deze globale belasting op CO2 of een carbon tax is allesbehalve een nieuw idee. De Europese Commissie probeerde tevergeefs een Europese carbon tax in te voeren in de periode van 1991 tot 1995. Intussen is de beleidscontext drastisch gewijzigd. Energieprijzen zijn momenteel abnormaal laag door de recessie zodat het invoeren van een lage carbon tax die jaar na jaar toeneemt momenteel mogelijk is. Belangrijk is echter de ontsporing van begrotingen die regeringen zal dwingen om nieuwe inkomsten aan te boren. Het zou nefast zijn mochten regeringen de belastingen op arbeid of winsten verhogen op het moment dat zelfs de CEO’s van oliebedrijven pleiten voor een globale carbon tax als instrument in het internationale klimaat- en energiebeleid. Als de economie terug aantrekt, kunnen de inkomsten van deze carbon tax gebruikt worden om andere belastingen te verlagen of om bijvoorbeeld investeringen in energieefficiëntie fiscaal te stimuleren. Het is echter niet evident om het prijsinstrument op korte termijn een meer prominente rol toe te kennen. De Belgische en Vlaamse milieu- en energiefiscaliteit is vanaf 1960 vooral uitgebouwd als een financierende fiscaliteit waarbij het genereren van fiscale ontvangsten primeert op het stimuleren van gedragswijzigingen. Voorlopig zijn er geen indicaties dat onze overheden gaan opteren voor een meer regulerende fiscaliteit. Als alternatief kiezen Belgische en Vlaamse beleidsmakers vooral voor subsidiemechanismen. Allerhande ecologische investeringen worden direct gesubsidieerd of kunnen deels fiscaal gerecupereerd worden. Zowel voor bedrijven als 45 | P a g e

voor gezinnen bestaan er zoveel subsidiemogelijkheden dat specifieke websites geconsulteerd dienen te worden om zicht te krijgen op het totale aanbod in alle variabiliteit. Subsidies zijn ook belangrijk in de productie van hernieuwbare energie; het mechanisme van de groene stroom certificaten (GSC) is een directe productiesubsidie per kWh groene elektriciteit. Ondanks het intensieve gebruik van het subsidie-instrument, blijft het onduidelijk of de de kost van het instrument wel opweegt tegen de ecologische meerwaarde. Kon eenzelfde ecologische doelstelling overigens niet op een goedkopere manier worden gerealiseerd? Een analyse van de kosteneffectiviteit van het gevoerde beleid is dan ook een prioriteit. Een dergelijke analyse dient aandacht te hebben voor effecten op korte en lange termijn. Zo blijkt uit heel wat empirisch werk dat het toekennen van subsidies voor bijvoorbeeld energiebesparingen niet gegarandeerd leidt tot een lager energieverbruik op lange termijn. Subsidies voor energiezuinige voertuigen stimuleren weliswaar de verkoop van deze voertuigen maar de lage verbruikskost per gereden kilometer kan leiden tot een toename van het aantal gereden kilometers zodat finaal misschien wel meer energie verbruikt wordt. Naast de ecologische impact van het subsidie-instrument, is het aangewezen om na te gaan welke sociale groepen beter worden van de subsidies. Het mag geen grote verrassing zijn dat de meeste subsidies voor particulieren geïncasseerd worden door de hogere en middeninkomens. Hierdoor heeft het gebruikte instrument regressieve consequenties; de lagere inkomensgroepen hebben weinig tot niets aan de bestaande subsidies (want zijn geen huiseigenaar of kunnen geen hybride voertuigen betalen). Daarbij komt dat de huiseigenaar net door (gesubsidieerde) efficiëntie-investeringen de waarde van hun vastgoed verhogen zodat zijn twee keer beloond worden. De vraag rijst dan ook of de overheid het subsidie-instrument niet beter zou reserveren voor de lagere inkomens en voor de ruime publieke sector (scholen, ziekenhuizen,…) die moeilijk zelf dure isolatieprogramma’s kunnen financieren. Samengevat: het gebruik van het dominante subsidie-instrument kan wellicht sterk verbeterd en bijgestuurd worden door een grondige evaluatie. Hernieuwbare energie Hernieuwbare energie krijgt een prominente plaats in heel wat verkiezingsprogramma’s. Zowat alle partijen willen op korte termijn vooral veel meer hernieuwbare energie; meer windmolens in de Noordzee en zonnepanelen op zoveel mogelijk daken. Hernieuwbare energietechnologieën hebben op lange termijn een zeer groot potentieel maar een betaalbaar beleid streeft vooral naar goede projecten in plaats van zoveel mogelijk projecten, ongeacht hun efficiëntie.

46 | P a g e

Vlaanderen voert tot op heden een beleid waarin vooral het competitief maken van hernieuwbare energie centraal staat. Maar is het wel verantwoord om alle technologieën competitief te willen maken. Zo krijgt een investeerder in zonnepanelen momenteel een productiesubsidie van 450 U per MWh (MegaWattuur). Een met zonnepanelen geproduceerd MWh kost nu eenmaal ongeveer 400 U. Ter vergelijking: op dit moment wordt elektriciteit verkocht aan minder dan 40 U per MWh zodat het promoten van zonnepanelen neerkomt op kiezen voor een productietechnologie die maar liefst 10 keer duurder is de momenteel verhandelde stroom. Wie investeert in windenergie krijgt ongeveer 90 U per MWh. Goede windprojecten produceren elektriciteit aan 50 tot 80 U per MWh, wat betekent dat windenergie al behoorlijk marktcompetitief is. In het recordjaar 2008 was elektriciteit overigens aanzienlijk duurder dan nu en was windenergie al effectief competitief. Vlaanderen organiseert het verstrekken van productiesubsidies via mechanismen van groene stroom certificaten (GSC). De kost van deze productiesubsidies wordt doorgerekend in de prijs per kWh zodat de finale consument de factuur betaalt. Het blijven promoten van ultradure projecten zoals zonnepanelen, zal op termijn de prijs per kWh gevoelig doen opdrijven terwijl het ecologische rendement van zonnepanelen twijfelachtig is. Zo blijkt uit levenscyclusanalyses (LCA) dat het produceren van zonnepanelen dermate energieintensief dat eerst vijf jaar elektriciteit moet geproduceerd worden om de in de productiefase geconsumeerde energie terug te verdienen. Ook blijkt dat omwille van de lage efficiëntie van zonnepanelen, de kostprijs per vermeden ton CO2 met zonnepanelen excessief duur is. Voor Duitsland kan deze kostprijs becijferd worden op ongeveer 700 U per vermeden ton CO2 terwijl heel wat andere reductieopties zoals efficiëntie-investeringen en energiebesparingen zelfs een negatieve kost hebben. In landen met weinig zonne-uren hebben zonnepanelen voorlopig dan ook geen plaats in een kosteneffectief klimaatbeleid. Vlaanderen is echter een regio met weinig zonne-uren zodat het zeer bizar dat ooit besloten werd om de aanschaf van zonnepanelen te promoten. Mochten de zonnepanelen van de Vlaamse daken worden verplaatst naar daken in bijvoorbeeld Spanje, dan verdubbelt het rendement en zakt de prijs van de geproduceerde elektriciteit naar ongeveer 200 U per MWh. De Vlaamse overheid had er beter voor geopteerd om de aan zonnepanelen verspilde bedragen te investeren in onderzoek naar meer efficiëntie hernieuwbare energietechnologieën bij Vlaamse bedrijven. Gelukkig dalen in 2010 de productiesubsidies voor zonnepanelen tot 350 U per MWh maar ook dit bedrag is nog te hoog om werkelijk investeringen in zonnepanelen te ontraden. Rond winenergie is een eigenaardig opbod aan de gang. Nieuwe plannen voor alsmaar grotere windparken of windringen overtreffen de plannen van gisteren. Wind in zee heeft evidente troeven maar zowat alle ambitieuze plannen zijn zeer vaag over enkele cruciale aspecten. Het is immers makkelijk om veel elektriciteit te produceren in zee, maar hoe wordt deze productie 47 | P a g e

geïntegreerd in de bestaande elektriciteitsnetwerken? Welke kabels dienen gelegd te werken, in welke mate moeten bestaande netten aangepast worden en is er voldoende balanceercapaciteit om in te spelen op zeer hoge elektriciteitsproductie wanneer de vraag zeer laag is (bijvoorbeeld ’s nachts in het weekend)? Of zal de elektriciteit van de windparken opgeslagen worden om achteraf te verkopen wanneer de prijzen het hoogst zijn? Welke opslagtechnologieën zullen hiervoor overwogen worden en wie zal deze infrastructuur financieren. En wat doen we als de wind niet waait en er is weinig of geen opgeslagen elektriciteit? Wie levert de back-up capaciteit en wat is daarvan het ecologische profiel? We kunnen toch moeilijk de back-up organiseren op basis van oude gas- en steenkoolcentrales die al afgeschreven zijn? Al deze vragen dienen vroeg of laat beantwoord te worden en de hypothese dat al deze aspecten vroeg of laat wel vanzelf opgelost zullen worden, is zeer twijfelachtig. Het is duidelijk dat naast de windparken enorme investeringen noodzakelijk zijn om de elektriciteit van de windparken goed te kunnen benutten. Deze investeringen zullen doorgerekend worden in de prijs per kWh.

48 | P a g e