1
TEORI PENGELUARAN NEGARA Musgrave dan Rostow Perkembangan pengeluaran negara sejalan dengan tahap perkembangan ekonomi dari suatu negara Pada tahap awal perkembangan ekonomi diperlukan pengeluaran negara yang besar untuk investasi pemerintah, utamanya untuk menyediakan infrastruktur seperti sarana jalan, kesehatan, pendidikan, dll Pada tahap menengah pembangunan ekonomi, investasi tetap diperlukan untuk pertumbuhan ekonomi, namun diharapkan investasi sektor swasta sudah mulai berkembang Pada tahap lanjut pembangunan ekonomi, pengeluaran pemerintah tetap diperlukan, utamanya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, misalnya peningkatan pendidikan, kesehatan, jaminan sosial dsb.
2
TEORI PENGELUARAN NEGARA
Wagner Berdasarkan pengamatan dari negara-negara maju, disimpulkan bahwa dalam perekonomian suatu negara, pengeluaran pemerintah akan meningkat sejalan dengan peningkatan pendapatan perkapita negara tersebut. Di negara-negara maju, kegagalan pasar bisa saja terjadi, menimpa industri-industri tertentu dari negara tersebut. Kegagalan dari suatu industri dapat saja merembet ke industri lain yang saling terkait. Di sini diperlukan peran pemerintah untuk mengatur hubungan antara masyarakat, industri, hukum, pendidikan, dll
3
TEORI PENGELUARAN NEGARA Peacock dan Wiseman Kebijakan pemerintah untuk menaikkan pengeluaran negara tidak disukai oleh masyarakat, karena hal itu berarti masyarakat harus membayar pajak lebih besar Masyarakat mempunyai sikap toleran untuk membayar pajak sampai pada suatu tingkat tertentu. Apabila pemerintah menetapkan jumlah pajak di atas batas toleransi masyarakat, ada kecenderungan masyarakat untuk menghindar dari kewajiban membayar pajak. Sikap ini mengakibatkan pemerintah tidak bisa semena-mena menaikkan pajak yang harus dibayar masyarakat Dalam kondisi normal, dengan berkembangnya perekonomian suatu negara akan semakin berkembang pula penerimaan negara tersebut, walaupun pemerintah tidak menaikkan tarif pajak. Peningkatan penerimaan negara akan memicu peningkatan pengeluaran dari negara tersebut.
4
TEORI PENGELUARAN NEGARA Peacock dan Wiseman Dalam kondisi tidak normal, misalnya dalam keadaan perang, pemerintah memerlukan pengeluaran negara yang lebih besar. Keadaan ini membuat pemerintah cenderung meningkatkan pungutan pajak kepada masyarakat. Peningkatan pungutan pajak dapat mengakibatkan investasi swasta berkurang, dan perkembangan perekonomian menjadi terkendala. Perang tidak bisa dibiayai dari pajak saja. Pemerintah terpaksa cari pinjaman untuk biaya perang. Setelah perang selesai pemerintah harus membayar angsuran pinjaman dan bunga. Oleh karenanya pajak tidak akan turun ke tingkat semula walaupun perang sudah selesai. Setelah perang selesai, pengeluaran negara akan turun dari tingkat pengeluaran negara saat perang, namun masih lebih tinggi dari tingkat pengeluaran negara sebelum perang. Sementara itu pengeluaran swasta akan meningkat, namun masih masih dibawah tingkat pengeluaran swasta sebelum perang
5
KEWAJIBAN NEGARA DAN KAITANNYA DENGAN PENGELUARAN NEGARA Kewajiban negara dalam rangka menjaga kelangsungan kedaulatan negara (pemerintah) dan meningkatkan kemakmuran masyarakat, mencakup: mempersiapkan, memelihara, dan melaksanakan keamanan negara menyediakan dan memelihara fasilitas untuk kesejahteraan sosial dan perlindungan sosial, termasuk fakir miskin jompo yatim piatu masyarakat miskin pengangguran menyediakan dan memelihara fasilitas kesehatan menyediakan dan memelihara fasilitas pendidikan
Sebagai konsekuensi pelaksanaan kewajibannya, pemerintah perlu dana yang memadai, dianggarkan melalui APBN/APBD, dan pada saatnya harus dikeluarkan melalui Kas Negara/Kas Daerah
6
PENGELUARAN NEGARA DAN PENGARUHNYA TERHADAP PEREKONOMIAN
Ada beberapa sektor perekonomian yang umumnya terpengaruh oleh besar atau kecilnya pengeluaran negara, antara lain Sektor produksi Sektor distribusi Sektor konsumsi masyarakat Sektor keseimbangan perekonomian
7
PENGARUH PENGELUARAN NEGARA TERHADAP SEKTOR PRODUKSI Pengeluaran negara secara langsung atau tidak langsung berpengaruh terhadap sektor produksi barang dan jasa Dilihat secara agregat pengeluaran negara merupakan faktor produksi (money), melengkapi faktor-faktor produksi yang lain (man, machine, material, method, management) Pengeluaran pemerintah untuk pengadaan barang dan jasa akan berpengaruh secara langsung terhadap produksi barang dan jasa yang dibutuhkan pemerintah. Pengeluaran pemerintah untuk sektor pendidikan akan berpengaruh secara tidak langsung terhadap perekonomian, karena pendidikan akan menghasilkan SDM yang lebih berkualitas. Dengan SDM yang berkualitas produksi akan meningkat.
8
PENGARUH PENGELUARAN NEGARA TERHADAP SEKTOR DISTRIBUSI Pengeluaran negara secara langsung atau tidak langsung berpengaruh terhadap sektor distribusi barang dan jasa Misalnya, subsidi yang diberikan oleh masyarakat menyebabkan masyarakat yang kurang mampu dapat menikmati barang/jasa yang dibutuhkan, misalnya subsidi listrik, pupuk, BBM, dll Pengeluaran pemerintah untuk biaya pendidikan SD-SLTA membuat masyarakat kurang mampu dapat menikmati pendidikan yang lebih baik (paling tidak sampai tingkat SLTA). Dengan pendidikan yang lebih baik, diharapkan masyarakat tersebut dapat meningkatkan taraf hidupnya di masa yang akan datang Apabila pemerintah tidak mengeluarkan dana untuk keperluan tersebut, maka distribusi pendapatan, barang, dan jasa akan berbeda. Hanya masyarakat mampu saja yang akan menikmati tingkat kehidupan yang lebih baik, sementara masyarakat kurang mampu tidak memperoleh kesempatan untuk meningkatkan tara hidupnya. 9
PENGARUH PENGELUARAN NEGARA TERHADAP SEKTOR KONSUMSI MASYARAKAT
Pengeluaran negara secara langsung atau tidak langsung berpengaruh terhadap sektor konsumsi masyarakat atas barang dan jasa
Dengan adanya pengeluaran pemerintah untuk subsidi, tidak hanya menyebabkan masyarakat yang kurang mampu dapat menikmati suatu barang/jasa, namun juga menyebabkan masyarakat yang sudah mampu akan mengkonsumsi produk/jasa lebih banyak lagi Kebijakan pengurangan subsidi, misalnya BBM, akan menyebabkan harga BBM naik, dan kenaikan harga BBM akan menyebabkan konsumsi masyarakat terhadap BBM turun
10
PENGARUH PENGELUARAN NEGARA TERHADAP SEKTOR KESEIMBANGAN PEREKONOMIAN
• Untuk mencapai target-target peningkatan PDB, pemerintah dapat mengatur alokasi dan tingkat pengeluaran negara. • Misalnya dengan mengatur tingkat pengeluaran negara yang tinggi (untuk sektor-sektor tertentu), pemerintah dapat mengatur tingkat employment (menuju full employment) • Apabila target penerimaan tidak memadai untuk membiayai pengeluaran tersebut, pemerintah dapat membiayainya dengan pola defisit anggaran 11
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA Analisis kebijakan program pengeluaran negara diperlukan untuk mengetahui tingkat efisiensi dan equity dari suatu kebijakan pengeluaran negara. Analisis kebijakan pengeluaran negara dapat dilakukan melalui 10 tahap kegiatan, mencakup:
perlunya program pengeluaran negara kegagalan pasar yang terjadi pada program pengeluaran negara alternatif-alternatif intervensi pemerintah melalui program pengeluaran negara rancangan feature khusus dari program pengeluaran negara respon sektor swasta konsekuensi efisiensi trade-off efisiensi-ekuiti sasaran kebijakan publik proses politik
12
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: PERLUNYA PROGRAM PENGELUARAN NEGARA Analisis kebijakan program pengeluaran negara dapat diawali dengan melakukan investigasi terhadap
riwayat dari program tersebut, apa yang melatarbelakangi program tersebut lingkungan sekitar atau kondisi yang membentuk dan mempengaruhi program tersebut Siapa yang menjadi target dari program tersebut Kebutuhan apa yang ingin dicapai dari program tersebut
13
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: PERLUNYA PROGRAM PENGELUARAN NEGARA Sebagai contoh, program pengeluaran pemerintah dalam bentuk bantuan langsung tunai (BLT) pada tahun 2005: Program tersebut dipicu kenaikan harga BBM di pasar internasional yang jauh melampaui prakiraan harga BBM yang ditetapkan pemerintah dalam APBN 2005 Kenaikan harga BBM akan mengakibatkan subsidi BBM yang dikeluarkan pemerintah menjadi membengkak, sementara pengguna BBM, terutama premium ke atas, adalah masyarakat kelas menengah ke atas. Hanya sedikit masyarakat kelas bawah yang menikmati subsidi BBM Untuk mengurangi biaya subsidi BBM, pada 1 Oktober 2005 pemerintah menaikkan harga BBM. Kenaikan BBM telah diprediksi akan memicu kenaikan harga barang-barang lain, termasuk barang kebutuhan pokok masyarakat. BLT dirancang untuk membantu masyarakat kelas bawah untuk memperkecil kesulitan hidup, berkaitan dengan kenaikan harga-harga barang
14
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: ANALISIS KEGAGALAN PASAR Pada tahap ini perlu dicari jawaban atas pertanyaan: apakah terjadi kegagalan pasar sehingga pemerintah perlu turun tangan dengan program pengeluaran tersebut? Dalam contoh kasus program BLT, telah terjadi kegagalan pasar di mana pasar tidak dapat mengendalikan harga BBM di pasar internasional.
Kenaikan harga BBM di pasar internasional mengakibatkan perbedaan harga BBM dalam negeri dengan harga BBM di pasar internasional semakin besar, yang selanjutnya berdampak subsidi BBM yang harus dikeluarkan pemerintah semakin besar
15
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: ALTERNATIF INTERVENSI PEMERINTAH Pemerintah perlu mencari alternatif-alternatif kebijakan untuk mengatasi kegagalan pasar yang ada, dengan memperhatikan dampak dari masing-masing alternatif: Alternatif intervensi pemerintah dapat berupa: Apabila diproduksi oleh pemerintah, alternatif kebijakan antara lain: distribusi gratis distribusi dengan harga di bawah harga produksi distribusi dengan harga sama dengan harga produksi Apabila Produksi oleh swasta/private, alternatif kebijakan antara lain: Subsidi pemerintah untuk produsen Subsidi pemerintah untuk konsumen Distribusi langsung dari pemerintah Aturan pemerintah
16
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: ALTERNATIF INTERVENSI PEMERINTAH Dalam kasus program BLT, beberapa alternatif dapat ditempuh pemerintah: Pemerintah tidak melakukan kebijakan apa-apa, harga BBM dalam negeri tidak dinaikkan: kenaikan harga BBM di pasar internasional akan menyebabkan pengeluaran pemerintah untuk subsidi BBM membengkak tidak ada kenaikan harga BBM, serta harga barang-barang lainnya Kenaikan subsidi dinikmati masyarakat kelas menengah ke atas, sementara hanya sedikit dari masyarakat kelas bawah yang ikut menikmati subsidi BBM Pemerintah menaikkan harga BBM dalam negeri, tanpa memberikan BLT kepada masyarakat miskin: Pengeluaran pemerintah untuk subsidi BBM dapat ditekan Kenaikan harga BBM akan memicu kenaikan harga barang-barang lain Daya beli masyarakat akan berkurang, terutama masyarakat kelas bawah paling menderita dengan adanya kebijakan ini
17
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: ALTERNATIF INTERVENSI PEMERINTAH Dalam kasus program BLT, beberapa alternatif dapat ditempuh pemerintah: Pemerintah menaikkan harga BBM dalam negeri, tanpa memberikan BLT kepada masyarakat miskin:
Pengeluaran pemerintah untuk subsidi BBM dapat ditekan Kenaikan harga BBM akan memicu kenaikan harga barang-barang lain Daya beli masyarakat akan berkurang, terutama masyarakat kelas bawah. Untuk mengurangi penderitaan masyarakat kelas bawah/miskin, pemerintah memberikan bantuan langsung tunai (BLT)
18
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: RANCANGAN DENGAN FITURE KHUSUS Setelah dipilih satu alternatif intervensi pemerintah melalu program pengeluaran negara, perlu dilihat bagaimana rancangan rinci dari program yang dipilih Perlu ada keterbukaan dan efisiensi dalam rancangan program, tentang:
siapa yang menjadi target program? apa bentuk programnya? bagaimana program tersebut akan dilaksanakan? siapa yang bertanggungjawab melaksanakan program tersebut? dimana program tersebut akan dilaksanakan? kapan program tersebut akan dilaksanakan?
19
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: RANCANGAN DENGAN FITURE KHUSUS •
Dalam kasus program BLT,
– yang menjadi target program adalah masyarakat miskin. Di sini perlu ada kejelasan kriteria-kriteria masyarakat miskin itu seperti apa – bentuk programnya berupa pemberian uang tunai secara langsung – program tersebut akan dilaksanakan dengan membuat kriteria tentang keluarga miskin, mengidentifikasi keluarga miskin, menghitung kebutuhan pengeluaran program, mendistribusikan uang tunai kepada keluarga miskin – yang bertanggungjawab melaksanakan program: • penentuan kriteria keluarga miskin oleh Menko Ekuin, Bapenas, dan BPS • identifikasi keluarga miskin oleh BPS • pendistribusian keluarga miskin oleh kantor pos
– pendistribusian bantuan langsung tunai oleh kantor pos – program BLT dilaksanakan segera setelah kenaikan BBM 20
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: RESPON SEKTOR SWASTA Menilai respon sektor swasta terhadap kebijakan program pemerintah merupakan bagian yang sulit untuk dikerjakan Dalam sistem perekonomian campuran, pemerintah tidak dapat sepenuhnya mengatur perilaku masyarakat atas suatu kebijakan pemerintah Pihak swasta dapat saja merespon negatif terhadap kebijakan pemerintah. Dalam kasus BLT, banyak masyarakat yang berpendapat bahwa kebijakan pemerintah tidak mendidik masyarakat. Banyak masyarakat yang mengaku miskin dengan memanipulasi kondisi mereka sehingga sesuai dengan kriteria yang ditetapkan sebagai keluarga miskin Dalam menilai konsekuensi dari suatu program, perlu dilihat konsekuensi jangka pendek dan jangka panjang. Seberapa jauh BLT dapat membantu masyarakat miskin? Berapa lama BLT harus diberikan? Bagaimana dampak BLT terhadap kondisi keuangan negara?
21
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: KONSEKUENSI EFISIENSI Hal yang perlu dikaji dari suatu kebijakan pengeluaran pemerintah, apakah terjadi peningkatan efisiensi atau inefisiensi setelah kebijakan tersebut diimplementasikan? Efisiensi bisa terjadi pada sektor produksi, bisa pula pada sektor konsumsi Kebijakan pemerintah menaikkan harga BBM dibarengi dengan BLT diharapkan: penggunaan BBM akan menurun, yang berdampak pengeluaran pemerintah untuk subsidi BBM juga akan turun penerimaan masyarakat miskin akan meningkat, pengeluaran masyarakat akan meningkat
22
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: TRADE-OFF EFISIENSI-EKUITI Adakalanya, suatu program pengeluaran pemerintah dapat membuat semua pihak bahagia, dalam arti terjadi efisiensi dalam perekonomian, tidak ada pihak yang dirugikan Namun dalam banyak hal, kebijakan pengeluaran pemerintah harus mengorbankan efisiensi untuk membuat semua pihak bahagia, atau mengorbankan pihak-pihak tertentu agar terjadi efisiensi Sebagai contoh, pungutan atas pengguna jalan tol merupakan kebijakan yang mengorbankan efisiensi, karena penggunanya tidak sebanyak kalau pungutan ditiadakan. Namun pungutan tersebut dinilai adil, karena pengguna harus membayar pungutan, yang tidak menggunakan tidak dikenai biaya. Contoh lain, kenaikan TDL membuat pengguna listrik akan berhemat sehingga terjadi efisiensi penggunaan listrik, namun kurang adil, karena ada sebagian masyarakat yang tidak dapat menikmati listrik karena adanya kenaikan tersebut. 23
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: SASARAN KEBIJAKAN PUBLIK Adakalanya, kebijakan publik dibuat bukan hanya didasarkan pertimbangan efisiensi ekonomi dan keadilan/distribusi saja, tetapi ada tujuan-tujuan khusus yang lain, misalnya untuk meningkatkan kesejahteraan pribumi, membantu sektor informal, dsb. Dalam hal demikian, analisis kebijakan pengeluaran pemerintah harus diarahkan untuk mengukur seberapa jauh keberhasilan program untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan
24
ANALISIS KEBIJAKAN PENGELUARAN NEGARA: PROSES POLITIK Dalam negara yang demokratis, perancangan program kebijakan pengeluaran pemerintah akan melibatkan banyak kelompok, dengan kepentingan yang berbeda Program yang dibuat (merupakan hasil kompromi) biasanya dipengaruhi oleh pihak-pihak yang terlibat, terutama pihak-pihak yang memiliki mayoritas suara Analisis proses politik dari suatu kebijakan akan memberikan pemahaman yang lebih baik, kenapa program tersebut ada, kenapa program dibuat seperti itu, dsb.
25
