TEMUAN-TEMUAN POKOK STUDI EVALUASI PROGRAM PENGEMBANGAN MASYARAKAT DI BIDANG INFRASTRUKTUR PEDESAAN 3 Juli 2007
1
Tujuan Evaluasi ● Mengkaji proses pelaksanaan proyek dan mulai dari tahap perencanaan hingga evaluasi. Termasuk hasil, manfaat dan dampaknya. ● Mengkaji jenis program mana diantara tiga program infrastruktur (P2MPD, PPIP dan PMPD) yang effektif mencapai tujuan sesuai yang direncanakan. ● Mempelajari langkah-langkah perbaikan program yang didasarkan atas contoh-contoh yang baik dari program pengembangan masyarakat dan pengentasan kemiskinan yang sudah ada.
2
Ruang Lingkup ● ● ● ● ● ● ● ● ● ● ●
Pencapaian hasil Evaluasi program dan pengawasan mutu Seleksi lokasi dan sasaran kemiskinan Effektivitas biaya dan struktur anggaran Kebocoran dan arus dana Audit keuangan secara independen Tinjauan tehnis sarana Organisasi masyarakat Pengembangan kapasitas Kepuasan terhadap program Keberlanjutan program 3
Metodologi ● Lokasi studi: 6 kab (9 desa) Proyek
Kab
CLGS/P2MPD Sleman CERD/PMPD RISP/PPIP
Jumlah desa dan kategori 1 desa (baik)
OKI
2 desa (sedang, jelek)
Banjar
1 desa (baik)
Minahasa
2 desa (sedang, jelek)
Pangkep
1 desa (baik)
Bangkalan
2 desa (baik, jelek)
● Kunjungan lapangan: 18 – 26 Juni 2007
4
Metodologi (2) ● 1. 2. 3.
Metode Review Dokumen Interview Informan Kunci Observasi Lapangan dan Penilaian Cepat melalui (wawancara mendalam, FGD dan pengamatan langsung)
5
Gambaran Proyek: P2MPD 1. Nama proyek: Program Pendukung Pemberdayaan Masyarakat dan Pemerintah Daerah
2. 3. 4. 5.
Pelaksana Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), Lokasi: 6 Propinsi di 48 Kabupaten Durasi proyek: tanggal 25 Maret 1999 sampai 31 Maret 2005. Tujuan: Mengembangkan dan memperkokoh proses pelaksanaan otonomi daerah serta membantu percepatan pemulihan dampak krisis. Secara lebih khusus, 6. Komponen: z z
Penyediaan Infrastruktur Desa Pengembangan Kapasitas 6
Gambaran Proyek: PMPD 1. 2. 3. 4. 5.
Nama proyek: Pemberdayaan Masyarakat untuk Pembangunan Desa Pelaksana: Departemen Dalam Negeri, Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat Desa, Durasi proyek: dimulai tanggal 12 Mar 2001-30 Juni 2007. Lokasi: 6 provinsi, 13 Kabupaten, 77 kecamatan dan 568 Desa. Tujuan: Mengentaskan masyarakat miskin perdesaan dengan memperbaiki kondisi ekonomi desa dan meningkatkan pendapatan kelompok miskin, khususnya masyarakat miskin yang tinggal di dekat pusat pertumbuhan 6. Komponen: z z z z
Peningkatan kapasitas untuk desentralisasi pelaksanaan pembangunan, Pengembangan lembaga keuangan dan ekonomi perdesaan, (LSPBM) dan pengembangan usaha mikro dan kecil perdesaan. Peningkatan prasarana perdesaan, mencakup prasarana penghubung ke pusat pertumbuhan, prasarana pendukung usaha ekonomi perdesaan, dan prasarana permukiman. Manajemen dan monitoring.
7
Gambaran Proyek: PIPP 1. Nama proyek:Program Peningkatan Infrastruktur Pedesaan/
2. 3. 4. 5.
Pelaksana:Departemen Pekerjaan Umum, Direktorat Jenderal Cipta Karya, Durasi proyek:mulai tanggal 20 Juni 2006 sampai 31 Maret 2009. Lokasi: 4 provinsi, 45 Kabupaten, 571 kecamatan dan 1.840 Desa. Tujuan:Meningkatkan kesejahteraan masyarakat desa melalui perbaikan akses masyarakat miskin terhadap infrastruktur dasar perdesaan 6. Komponen Proyek: z Pekerjaan infrastrutur yang mendukung aksesibilitas, yaitu jalan dan jembatan perdesaan. z Pekerjaan infrastrutur yang mendukung produksi pangan, yaitu irigasi perdesaan. z Pekerjaan infrastrutur yang mendukung pemenuhan kebutuhan dasar masyarakat, yaitu penyediaan air minum dan sanitasi perdesaan.
8
Temuan: Konsep proyek ● Secara umum, konsep proyek-proyek (kerangka kerja yang mencakup idea, arah, pendekatan, prinsip dan kegiatan) yang bertujuan penyediaan infrastruktur dalam rangka menangani dampak krisis ekonomi ini sudah tepat. ● Pada tingkat konsep (kasus PMPD) skema yang dibangun cukup tepat yaitu memperkuat pranata sosial lebih dulu baru diikuti dukungan infrastruktur. ● Namun disisi lain konsep proyek terlihat sangat birokratik (berliku atau kurang praktis) dari sisi proses (kasus P2MPD) jika dibandingkan dengan pertimbangan volume proyek kecil dan jangka waktu proyak yang pendek. ● Pemberdayaan yang ada lebih sebatas peningkatan partisipasi/peran serta masyarakat dalam pelaksanaan proyek., terutama untuk proyek yang keseluruhan prosesnya melibatkan masyarakat. Padahal pemberdayaan adalah suatu proses pengorganisasian yang intensif mulai dari penyadaran hingga diseminasi bukan sebatas ikut serta dalam pelaksanaan Berbeda dengan proyek yang menggunakan pendekatan kontraktual (menggunakan kontraktor) 9
Temuan: Lingkup sarana yang dibangun (1) ● Sarana yang dibangun cukup beragam dan bersifat prasarana dasar (jembatan, jalan dll), Hal ini disebabkan pertimbangan: z z z
Pemerataan manfaat kepada banyak warga vs kebutuhan riel warga tertentu (warga kecil yang memiliki kelebih khusus seperti ; pemilik tanah) Menyerap tenaga kerja yang banyak ( labor-intensive ) Memiliki basis dengan ketrampilan masyarakat
● Dari sisi fungsi atau kegunaan, sarana yang dibangun dapat : z z z z
Meningkatkan aksesibilitas masyarakat miskin (air bersih, jembatan, ) membuka keterisolasian hubungan antar warga meningkatkan akses produktivitas usaha ekonomi (tani dan nelayan) memudahkan hubungan sosial antar warga. 10
Temuan: Lingkup sarana yang dibangun (2) ● Sarana yang dibangun lebih didasarkan atau ditentukan oleh masyarakat sehingga memungkinkan tumbuhnya keswadayaan/partisipasi masyarakat dalam proses pelaksanaannya. Di sisi lain, sarana yang dibangun juga dapat menumbuhkan rasa memiliki dan tanggungjawab masyarakat dalam mengelola dan memelihara setelah proyek berakhir. ● Sebaliknya untuk infrastruktur yang dibangun oleh kontraktor sepertil Proyek P2MPD type B, warga hanya terlibat dalam penentuan jenis sarana yang dibangun dan memberi komplain atas pengerjaan sarana yang dibangun sebagai wujud dari pengawasan oleh warga. Hanya saja keluhan warga jarang direspon secara baik
11
Temuan: Prinsip dasar proyek Prinsip-prinsip dasar dari ketiga proyek yang dirancang (buku pedoman) untuk tujuan membangun local good governance, sangat positif dalam kerangka mendukung effektivitas otonomi daerah seperti 1. partisipasi, 2. demokrasi, 3. transparansi, 4. akuntabilitas, 5. keberlanjutan, 6. keterlibatan perempuan .
12
Temuan: Jenis/komponen ● Ketiga proyek memiliki komponen yang relatif sama, yaitu untuk: z z z
Penguatan kapasitas Pembangunan fisik Lembaga keuangan desa (hanya di PMPD)
● Organisasi pelaksana dari ketiga program cukup besar dan lengkap dengan struktur dan komponen berikut : z z z z
Pimpro pusat dan kabupaten Konsultan dan fasilitator di tingkat kabupaten/kecamatan dan desa…. Pokmas dan kader masyarakat Tim pendukung (TKK – Tim Koordinasi Kabupaten, Tim Monitoring, dll)) 13
Temuan: Pencapaian Hasil ● Tujuan dari ketiga program dalam bidang ekonomi dan penyediaan tenaga kerja dapat disebut mencapai hasil yang diharapkan. Khususnya untuk membantu masyarakat dalam mengatasi situasi krisis ekonomi. Indikatornya 1. peningkatkan aksesibilitas usaha ekonomi masyarakat menjadi lebih baik, 2. peningkatkan nilai asset (tanah) yang dimiliki 3. kemudahan komunikasi dan interaksi antar warga, penyediaan air bersih dan lainnya. 4. peningkatan tingkat partisipasi masyarakat yang proses pelaksanaannya, 14
Pencapaian Hasil (2) ● Sementara tujuan menciptakan local good governance (transparansi, akuntabilitas, dll) yang mendasari prinsip pengelolaan proyek belum cukup optimal tercapai. Namun sebagai sesuatu yang baru, upaya ketiga program cukup positif dalam kerangka membangun proses belajar. ● Praktek local governance justru telah berlangsung di tingkat masyarakat sekalipun dalam bentuk yang sederhana dan skala kecil, seperti ; akses anggota masyarakat pada pembukuan pokmas, informasi tentang pekerjaan proyek. ● Dalam bentuk yang lebih nyata, bentuk monitoring warga telah dilakukan melalui pertemuan rutin dalam melihat perkembangan kondisi fisik sarana (meski jumlah dan frekwensi kurang) 15
Temuan: Penentuan desa lokasi Penetapan lokasi desa sebagian tidak tepat sasaran. 1. 2. 3.
4.
Yang diusulkan oleh daerah berbeda dengan yang ditetapkan oleh Departemen (Kasus PPIP di Bangkalan) Desa lain kondisi sosial ekonominya lebih miskin dibanding desa lokasi proyek (P2MPD di Sleman Kabupaten) Sebagian lokasi yang ditetapkan sebagai lokasi proyek tidak memenuhi persyaratan untuk mendapatkan proyek, seperti tidak boleh ada proyek sejenis yang lain (seperti PPK) di desa yang sama di tahun yang sama. Kasus ini ditemukan di Bangkalan (PPIP, Bangkalan) Pada tingkat proyek terdapat subyektivitas dari elit daerah untuk memasukkan desa tertentu sebagai lokasi proyek (pengaruh DPRD, pertimbangan kultur, dll). Proyek PMPD Banjar & P2MPD Sleman
16
Penentuan masyarakat sasaran z
z
z
z
Sekalipun dalam dokumen tidak disebut secara spesifik kriteria penerima manfaat, namun kenyataannya penerima program sebagian besar adalah masyarakat umum, masyarakat miskin terlibat sebagai tenaga kerja Namun untuk komponen non-fisik, kelompok masyarakat miskin dan perempuan dapat terlibat menerima pinjaman dari LSPBM (murah, mudah) seperti Proyek PMPD Elite desa seringkali menghindari terjadinya konflik diantara masyarakat akibat proyek sehingga dalam penentuan jenis sarana orientasinya adalah pemerataan dan dapat dimanfaatkan oleh umum, bukan berdasarkan kepentingan warga tertentu. Tidak semua masyarakat miskin siap menolak bekerja dengan pola kontraktor karena tidak sesuai dengan upah, beban dan aturan kerja.
17
Temuan: Proses pelaksanaan 1. Tahapan proses pelaksanaan proyek untuk satu tahun dalam prakteknya tidak berjalan efektif sesuai dengan panduan. z
Rata-rata pelaksanaan proyek adalah 3-4 bulan, dan inipun hanya untuk memenuhi kaidah formal/prosedur yang ditetapkan oleh proyek. Prosesnya sendiri menjadi terburu-buru. Misal saja, pertemuan sosialisasi proyek dipersingkat dari sisi waktu dan kurang dalam dari sisi proses.
2. Beberapa faktor penyebab: z z z
DIPA terlambat turun Penyiapan konsultan terlambat Dana pendamping dari daerah terlambat
18
Temuan: Pengembangan kapasitas 1. Pengembangan kapasitas untuk masyarakat: z
Terbatas dalam hal sasaran, jenis dan waktu ● Kecuali untuk pengelolaan keuangan Lembaga keuangan (proyek PMPD)
z
Pelatihan lebih fokus untuk menunjang kepentingan manajemen proyek dari pada memperkuat kapasitas kemandirian organisasi masyarakat
2. Pengembangan kapasitas melalui dana beasiswa S1&S2 bagi aparatur cukup positif sebagai investasi pembangunan jangka panjang (Proyek, PMPD). Masalahnya z z
Kriteria penerima kurang jelas Manfaat tidak langsung kepada masyarakat miskin
19
Temuan: Keuangan ● Penyaluran dana: z z
Langsung ke organisasi yang dibentuk masyarakat Ditemukan adanya pemotongan untuk PPN pada proyek yang langsung dikelola masyarakat (Proyek P2MPD Sleman)
● Audit z z
Ada audit reguler oleh BPK atau BPKP Temuan audit: ● Volume lebih rendah dari kontrak (Proyek PMPD Minahasa) sehingga kontraktor mengembalikan ● RAB tidak rinci sesuai dengan jenis kegiatan dan dipermasalahkan oleh BPK
● Realisasi dana yang diterima masyarakat dalam kasus proyek P2MPD (OKI) untuk type A lebih kecil dari yang sudah diputuskan karena adanya pemotongan oleh proyek.
20
Temuan: Keuangan (2) ● Cost effectiveness z
z
Pembangunan sarana infrastruktur terutama yang dilaksanakan masyarakat pada umumnya memiliki cost-effective yang tinggi (diukur dari biaya yang dikeluarkan dan manfaat dan dampak proyek yang dihasilkan) Kasus Pangkep Æ kegiatan perluasan dan intensitas pengelolaan lahan tambak oleh warga semakin meningkat areal dan produksi karena adanya intensitas dan ekstentif dalam pengelolaan tambak
21
Temuan: Teknis sarana 1. Umumnya, kualitas sarana yang dibangun mendekati spesifikasi yang direncanakan. Namun pada kasus tertentu kualitas sarana kurang memenuhi standar teknis (kasus proyek P2MPD di kabupaten OKI, ) z z
Kualitas sarana yang dibangun dengan cara (kontraktual) memiliki kualitas sedang karena kurang pengawasan masyarakat dan berorientasi margin Kualitas sarana yang dibangun oleh masyarakat memiliki kualitas sedang cenderung baik, bahkan di beberapa kasus dengan kondisi : ● Konstruksi lebih bagus ● Volume lebih besar ● Namun kasus tertentu, finishing kurang memuaskan karena masalah keterampilan
2. Pada umumnya, sarana yang dibangun fungsional sesuai dengan tujuan yang direncanakan. Akan tetapi pada daerah tertentu yang terjadi sebaliknya (seperti kasus pembangunan lumbung padi di Banjar - karena penggunaannya kurang optimal) 22
Temuan: Dampak Proyek Proyek sarana dan prasarana yang dibangun pada dasarnya cukup sukses untuk membantu masyarakat karena memiliki dampak sebagai berikut 1. Dampak ekonomi: z Mengurangi waktu tempuh z Mengurangi pengeluaran rumah tangga untuk beli air z Perluasan usaha baru z Mengurangi ketergantungan pada rentenir z Meningkatkan harga jual tanah z Meningkatkan fungsi lahan (tidur) 2. Dampak lainnya z Meningkatkan keterampilan pengadministrasian (kasus LSPBM) z Lingkungan yang lebih nyaman (tidak banjir, rumah lebih tertata) z Meningkatkan kemampuan masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengoperasian (kasus Minahasa) 23
Temuan: Kepuasan masyarakat ● Masyarakat pada umumnya merasa puas dengan sarana yang dibangun Terutama pada sarana yang pengerjaannya dipercayakan kepada masyarakat. Kepuasan masyarakat ini meliputi : z z
Kualitas fisik bangunan Manfaat langsung (fungsi) dari sarana yang dibangun
● Namun masyarakat kurang puas dalam hal transparansi anggaran, pencairan dana, pengadaan material, dan penanganan komplain. (komplain masyarakat atas kualitas konstruksi yang dibangun Pokmas kabupatem tidak direspon secara baik)
24
Temuan: Tata kelola ● Partisipasi masyarakat: z z z
Berjalan sesuai dengan pedoman pelaksanaan. Hanya saja elite desa masih mendominasi dan mempengaruhi pengambilan keputusan. Partisipasi cukup besar dalam penyediaan tenaga dan dana Partisipasi perempuan masih terbatas di beberapa tempat, kecuali di proyek PMPD dan P2MPD berjalan sesuai dengan ketentuan. Keterlibatan perempuan ini dipengaruhi oleh karakter dan budaya lokal.
● Transparansi informasi secara umum sudah baik dalam bentuk publikasi atau media tradisional/lokal. Hanya saja upaya untuk menyediakan informasi keuangan, penentuan sasaran masih kurang. ● Transparansi dan akuntabilitas anggaran di tingkat masyarakat sebagian sudah baik (P2MPD-Sleman, PMPD-Banjar, PPIP-Pangkep dan PMPD-Minahasa), sementara sebagian lainnya buruk (OKI, Bangkalan, dan Minahasa 2).
25
Temuan: Tata kelola (2) ● Transparansi dalam hal penetapan lokasi (PPIP Bangkalan), besaran dan rincian alokasi anggaran, pemotongan pajak (P2MPD OKI) masih kurang bagus. ● Masyarakat diberi kesempatan untuk mengajukan komplain atas setiap bentuk penyimpangan proyek, namun pada kenyataannya komplain yang diajukan oleh masyarakat tidak mendapat tanggapan. (Proyek P2MPD Sleman)
26
Temuan: Keberlanjutan proyek 1. Di tingkat masyarakat dibentuk kelompok pemanfaat dan pemelihara sarana sebagaimana disain proyek. Namun dalam implementasinya kelompok ini tidak fungsional dan mengalami beberapa kendala: z z
Kelompok tidak sustain karena pembentukannya hanya untuk memenuhi syarat proyek Sarana dikuasai oleh kelompok tertentu (kasus tambatan perahu di Bangkalan)
2. Namun kasus di Pangkep, kelompok pemanfaat dan pemelihara sarana air bersih berfungsi dengan baik karena mampu mengoperasikan dan memelihara terminal air (kelompoknya solid, ada margin dari penjualan air untuk biaya O&P) 3. LSPBM berkelanjutan dengan baik, bahkan mampu mengakumulasi aset. Komponen proyek infrastruktur yang bersifat produktif akan lebih sustain dibandingkan bangunan fisik yang bersifat sosial.
27
Temuan: Monitoring dan evaluasi ● Per konsep, setiap proyek mempunyai sistem monitoring dan evaluasi (M&E) yang cukup lengkap karena sudah mencakup M&E di tingkat masyarakat, M&E di tingkat proyek, M&E provinsi, M&E pusat, dan M&E pihak luar (independen). ● Hasil M&E telah didokumentasikan secara reguler dalam bentuk laporan. Masalahnya, tidak ada kejelasan atau tindak lanjut dari hasil M&E. Indikasinya adalah kinerja proyek di tingkat lapangan kurang cukup baik meski kinerja administrasi proyek hampir sempurna. Proyek lebih mengedepankan pertanggunganjawab terhadap administrasi dan aspek substansi kegiatan di lapangan cenderung kurang diperhatikan kualitasnya
28
Kesimpulan 1. Proyek infrastruktur desa cukup positif dalam membantu aksesibilitas masyarakat di bidang sosial-ekonomi dan layak dikembangkan lebih lanjut dalam mendorong pertumbuhan wilayah desa. 2. Proyek Infrastruktur desa yang berbasis masyarakat sangat effektif dan efisien dari sisi dana dan sebaiknya lebih diperbesar alokasi dana dan volume sarananya 3. Proyek infrastruktur desa dengan menggunakan pendekatan community development pada dasarnya sudah berlangsung baik , namun untuk memaksimalkan proses, output dan outcome perlu ditingkatkan dengan LSM sebagai mitra/fasilitator, bukan perusahaan yang tidak memiliki core bisnis dalam pemberdayaan masyarakat 29
Kesimpulan (2) 4. Proyek infrastruktur desa sekalipun cukup fungsional dan masyarakat puas dengan kinerja tehnisnya, namun masih rendah tingkat keberlanjutannya. Karena itu, fokus perhatian proyek untuk meningkatkan aspek pengorganisasian masyarakat, transparansi dan mekanisme komplain dan keterlibatan perempuan menjadi sangat mutlak dilakukan.. 5. Proyek infrastruktur desa akan semakin effektif dalam mendorong pembangunan masyarakat dan wilayah pedesaan manakala diikuti dengan program penguatan kelembagaan masyarakat dan peningkatan ekonomi rakyat untuk mendorong kesejahteraan. Termasuk mulai memperhatikan program infrastruktur lingkungan di masyarakat (pengolahan limbah, perlindungan sumber air, dll) 30
Rekomendasi 1.
Program pemberdayaan masyarakat untuk penyediaan infrastruktur desa harus terintegrasi dengan program peningkatan tata kelola yang baik di tingkat daerah. Dalam prosesnya, kedua program ini dilakukan oleh konsultan yang berbeda sesuai dengan kompetensi masing-masing tetapi masih dalam satuan manajemen proyek (PIU)
●
Dari pengamatan menunjukkan bahwa dalam memacu proses pembangunan pedesaan tidak cukup dengan pendekatan penyediaan infrastruktur semata.. Pembangunan pedesaan harus dilihat dalam konteks pengembangan wilayah pedesaan yang terintegrasi. Karena itu perlu diikuti dengan kerangka pendekatan pembangunan sebagai berikut :
a. Rencana strategik pembangunan desa b. Zonasi desa c, Action plan desa d. Legal framework (perdes) e. Implementasi Program ● ● ●
Penguatan kelembangaan (good governance) Pembangunan infrastruktur Pengembangan perekonomian rakyat
31
