TELJESÍTMÉNYMENEDZSMENT A KÖZSZEKTORBAN1 Kiss Norbert – Révész Éva Tartalomjegyzék 1. FELVEZETÉS .................................................................................................................................................. 2 1.1. A TELJESÍTMÉNYMENEDZSMENT GYÖKEREI .................................................................................................. 2 Teljesítményorientáció a közszektorban .......................................................................................................... 2 Teljesítménymenedzsment szervezeti szinten – a szervezeti alrendszerek fejlődése ........................................ 4 1.2. ALAPFOGALMAK ÉS KONCEPCIÓ ................................................................................................................... 6 A teljesítmény 4E koncepciója a közszférában ................................................................................................ 8 Teljesítménymenedzsment-koncepció a szervezetek szintjén ......................................................................... 10 2. STRATÉGIAI SZINTŰ TELJESÍTMÉNYMENEDZSMENT .................................................................. 12 2.1. A SZERVEZETTEL KAPCSOLATOS ELVÁRÁSOK KÖZVETÍTŐ CSATORNÁI ....................................................... 13 2.2. AZ INTÉZMÉNYRENDSZER STRUKTÚRÁJÁBÓL FAKADÓ SAJÁTOSSÁGOK ...................................................... 14 3. OPERATÍV SZINTŰ TELJESÍTMÉNYMENEDZSMENT ...................................................................... 15 3.1. A FELELŐSSÉGI ÉS ELSZÁMOLÁSI EGYSÉGEK MINT A TELJESÍTMÉNY MEGRAGADÁSÁNAK ÉS BEFOLYÁSOLÁSÁNAK SZINTJEI........................................................................................................................... 15 A felelősségi és elszámolási rendszer kialakítása ......................................................................................... 16 Felelősségi és elszámolási egységek közszolgálati szervezetekben ............................................................... 17 3.2. TELJESÍTMÉNYCÉLOK ÉS OPERATÍV KERETTERVEK MEGHATÁROZÁSA, AZ ÉVES TERVEZÉS ........................ 18 Az operatív kerettervek tartalma ................................................................................................................... 19 Az operatív tervezés lépései........................................................................................................................... 22 3.3. A TELJESÍTMÉNY MÉRÉSE ............................................................................................................................ 24 Néhány költségfogalom tisztázása ................................................................................................................. 24 A költségvetési számvitel korlátai ................................................................................................................. 25 Az eredményszemléletű számvitel kialakítása ............................................................................................... 27 A számviteli adatokon túl – A mutatószámok szerepe a teljesítménymenedzsmentben ................................. 28 3.4. BESZÁMOLÁS ÉS VISSZACSATOLÁS ............................................................................................................. 28 3.5. AZ OPERATÍV TELJESÍTMÉNYMENEDZSMENT RENDSZERSZINTŰ MEGVALÓSÍTÁSA: A KONTROLLING ÉS A VEZETŐI INFORMÁCIÓS RENDSZER ..................................................................................................................... 29 4. TELJESÍTMÉNYMENEDZSMENT-MÓDSZERTANOK ÉS ALKALMAZÁSUK A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEKBEN ..................................................................................................... 32 4.1. KÖZÖSSÉGI PROGRAMOK ÉRTÉKELÉSE ........................................................................................................ 32 4.2. TÖBBDIMENZIÓS TELJESÍTMÉNYMENEDZSMENT MODELLEK ....................................................................... 33 Balanced Scorecard – kiegyensúlyozott stratégiai mutatószámrendszer ...................................................... 34 Teljesítményprizma ....................................................................................................................................... 37 4.3. KIVÁLÓSÁGMODELLEK A KÖZSZFÉRÁBAN .................................................................................................. 38 5. ÖSSZEFOGLALÁS ........................................................................................................................................ 41
1
In: Antal Zsuzsanna - Drótos György - Kiss Norbert Tamás - Kováts Gergely - Révész Éva Erika - Varga Polyák Csilla (2011): Közszolgálati szervezetek vezetése. Aula Kiadó, Budapest.
1
1. Felvezetés A teljesítmény mérésével és menedzselésével kapcsolatos törekvések nem előzmény nélküliek a közszolgálati szektorban, a hatékonyság elvű kormányzással foglalkozó elméletek a 20. század elején születtek (Bouckaert, 1992). A fogalom jelenleg elfogadott értelmezése azonban történetileg a New Public Management (NPM) mozgalom kibontakozásához, illetve a kilencvenes években megjelent új, komplex teljesítménymenedzsment modellekhez köthető. E fejezet célja, hogy bemutassuk a teljesítménymenedzsment koncepcióját, alapfogalmait, valamint alkalmazásának lehetőségeit és gyakorlatát a közszolgálati szektor szervezeteiben. Elsőként egy rövid áttekintést adunk kialakulásának történetéről, majd az alapkoncepciók (és a kapcsolódó szervezeti rendszerek) tárgyalását követően ismertetünk néhány konkrét teljesítménymenedzsment modellt, kitérve kiépítésük és működésük tapasztalataira. A teljesítménymenedzsment különböző – kormányzati, ágazati, szervezeti és egyéni – szinteken értelmezhető, és szintenként más hangsúlyokkal és felhasználási céllal jelenik meg. A teljesítménymérésből származó információk kormányzati szinten segíthetik például a közpolitika-elemzést, az egyes közpolitikák megvalósítási folyamatát, illetve hatásaik értékelését. A közszolgálati szervezetekben alkalmazott teljesítménymenedzsment rendszerek lehetőséget adhatnak a stratégiai célok teljesülésének folyamatos nyomonkövetésére, valamint a szervezeti működés átláthatóvá tételére. E fejezetben elsősorban a szervezeti szintű teljesítmény értelmezésére, mérésére és menedzselésére fókuszálunk, azonban a lényeges kapcsolódási pontokon kitérünk mind a makroszintű, mind pedig az egyéni szintű teljesítménymenedzsment kérdéseire.
1.1. A teljesítménymenedzsment gyökerei Teljesítményorientáció a közszektorban A teljesítménymérés hosszú időre tekint vissza a közszektorban. A 19. század végén már léteztek az Egyesült Államokban és az Egyesült Királyságban olyan rendszerek, amelyek például az állami iskolákban a tanári teljesítmény mérését szolgálták (Pollitt – Bouckaert, 2004). Főként az Egyesült Államok közszektorát jellemző gyakorlati megoldások megismerése fontos a teljesítményorientáció kialakulásának és elterjedésének megértése szempontjából. Az USA-ban a 20. század elejét a közszolgálati hatékonyság és gazdaságosság iránti erős érdeklődés jellemezte. Ennek kiváltó oka többek között a korrupciós botrányok és az időszerűvé váló költségvetési reform volt, és következtében egyre többen szorgalmazták – elsősorban állampolgári kezdeményezésre – a politika és a közigazgatás egyértelmű elkülönítését. A szakértők széles körében elfogadottá vált ugyanis az az álláspont, miszerint a közszolgálati szervezetek csekély hatékonyságáért a politikai beavatkozások tehetők felelőssé. Megerősödött az a meggyőződés, amely az igazgatást „értékmentes”, technikai-módszertani szakterületnek tekintette, és célként jelent meg a politikailag semleges közigazgatási apparátus megteremtése, amelytől garantált hatékonyságot és a „jobb kormányzás” megvalósítását remélték. A teljesítményt viszonylag szűken – technikai hatékonyságként – értelmezték ekkor a közszolgálati szervezetek vonatkozásában, azaz a ráfordításokat, a tevékenységeket és a
2
kibocsátásokat helyezték a középpontba, és kevésbé koncentráltak a működés hatásaira, a megvalósuló végeredményre. A kormányzati munka hatékonyságát taglaló tanulmányok a taylori tudományos menedzsment értékmentesnek és objektívnek tekintett módszereit alkalmazták például az Egyesült Államok Postaszolgálatának elemzésekor 1932-ben. Számos kormányzati szintű szervezetet, bizottságot hoztak létre a közszféra hatékonyságjavítási lehetőségeinek feltárására: 1913-ban jött létre Taft elnöksége idején például az ún. Taftbizottság (Comission on Economy and Efficiency), és 1937-ben tette közzé jelentését Roosevelt elnöksége idején a Közigazgatási Menedzsment Elnöki Bizottsága (The President’s Committee on Administrative Management). A harmincas évek végén e hatékonysági mozgalom a közfigyelem csökkenése következtében kifulladt, és csak a II. világháborút követően kapott új erőre (Bouckaert, 1992). A teljesítménymenedzsment közszolgálati történetének következő szakaszában (kb. az 1940-es évek végétől az 1970-es évek végéig) a domináns diskurzus már nem a politika és a közigazgatás szétválasztásáról és a tudományos menedzsment taylori elveinek alkalmazásról szólt. Megváltoztak a köztisztviselőkkel szembeni elvárások, és kiszélesedett a teljesítmény értelmezése: nem csupán a technikai értelemben vett hatékonyság javítása volt a követendő cél, hanem a kitűzött eredmények elérése, a működés hatásainak vizsgálata is a figyelem fókuszába került, ehhez pedig a közigazgatásban dolgozóknak is kellő politikai érzékenységgel kellett rendelkezniük, hiszen ők feleltek a politikai célok megvalósításáért. A II. világháborút követően több olyan költségvetés készítési módszer is kidolgozásra került, amelyek a közszolgálati szféra teljesítményorientált működésének erősítését célozták. A hatvanas évek közepén jelent meg az ún. tervezés-programozás költségvetés (PPBS – planning programming budgeting system), amelynek lényege, hogy az éves terveket egy hosszabb távú terv részeként kellett értelmezni, és a felhasznált erőforrásokat, valamint a programokat igyekeztek összekötni a társadalmi célok teljesítésével. A hetvenes évek elején a Nixon-adminisztráció próbálkozott meg az intézményi menedzsmentnek nagyobb szerepet juttató teljesítményalapú rendszerrel, az MBO-val (Management by Objectives, megegyezéses eredménycélokkal történő vezetés). E módszer lényege a célok hierarchiájának meghatározása, illetve a Költségvetési Hivatal és az intézményvezetők között zajló egyeztetési mechanizmus alkalmazása. A hetvenes évek végén vezették be az ún. nullabázisú költségvetés rendszerét (ZBB – Zero Based Budgeting), amely tulajdonképpen a hagyományos bázisalapú költségvetés-készítési technikára adott reakcióként értelmezhető, célja, hogy a korábban adottnak vett kiadások mögé nézzen. A PPBS, MBO, ZBB módszerek a hatvanas-hetvenes évek során megjelentek az európai közszolgálati szervezetekben is, például Svédországban tervezés-programozás költségvetés került bevezetésre ekkortájt (Bouckaert – Van Dooren, 2003). A hetvenes-nyolcvanas évek fordulójára teszik a New Public Management mozgalom megjelenését és gyors elterjedését, amely többek között a „menedzserializmus” eszméjét hozta magával a közszektorban. Ez egyrészt a szervezeti és vezetői autonómia erősítését, másrészt az üzleti életben alkalmazott menedzsmenttechnikák átvételét jelentette, ami új lendületet és elsősorban új eszközöket adott a teljesítményorientált gondolkodás közszférán belüli terjedésének is. Mindezek hatásaként a nyolcvanas évektől először az angolszász országokban, majd Európa más országaiban is korábban ismeretlen fogalmak és módszerek jelentek meg a közszektor intézményeiben, ilyen például a stratégiaalkotás, a menedzsment kontroll (vagy kontrolling) vagy akár az egyéni teljesítményértékelés. A teljesítménymenedzsment filozófiája és eszközei tehát nem a New Public Management eredményeképpen jelentek meg, azonban e mozgalomnak köszönhetően sokkal extenzívebbé, ugyanakkor intenzívebbé is vált az elterjedése. Extenzív abban az értelemben, hogy több szintet (kormányzati, ágazati, szervezeti és egyéni szintet), valamint több területet (több országot, több ágazatot) foglal magába, intenzív pedig azért, mert több vezetői funkciót
3
is lefed. Míg korábban főképp a monitoring tartozott e fogalomhoz, amely kiegészítő tevékenységként elsősorban háttér-információkat nyújtott, addig mára a vezetői tevékenységek széles skálájához kapcsolható: előkészíti és támogatja a stratégiai tervezést és döntéshozatalt, különböző szervezetek vagy területek összehasonlítására szolgál (benchmarking), meghatározza az erőforrások elosztását, valamint biztosítja az elszámoltathatóságot. Mindezekkel összefüggésben az alkalmazott eszköztár is sokszínűbbé vált, erről a későbbiekben bővebben írunk.
Teljesítménymenedzsment szervezeti szinten – a szervezeti alrendszerek fejlődése A teljesítménymenedzsment fogalma az 1990-es években tett szert nagy népszerűségre (először az üzleti szférában, majd fokozatosan a közszférában is). A teljesítménymenedzsment égisze alá tartozó elméleti fejtegetések és gyakorlati útmutatók azzal az igénnyel léptek fel, hogy a szervezeti célok kitűzésével és elérésével kapcsolatos tevékenységeket egységes rendszerbe foglalják. Bár sok helyütt teljesítménymenedzsmentrendszerekről beszélünk, az elméleti megközelítések által ide sorolt részrendszereket (illetve azok összességét) a gyakorlatban sokszor nem tekintik egységes rendszernek. Ennek a hátterében az egyes részrendszerek (így a stratégiaalkotás, a tervezés és a kontrolling, az egyéni és a szervezeti teljesítményértékelés – vagy monitoring –, illetve a pénzügyi és vezetői számvitel) eltérő múltbeli fejlődése áll. Fontosnak érezzük emiatt azt, hogy röviden bemutassuk azoknak az alrendszereknek a fejlődését, amelyekre ma a szervezeti szintű teljesítménymenedzsment koncepciója építkezik. A számviteli rendszerek alkalmazásának hátterében alapvetően az az igény áll, hogy a szervezet gazdasági tevékenységeinek és pénzügyi tranzakcióinak a hatása megragadható legyen. A közszektorban a számvitel alkalmazásának az is fontos célja volt, hogy az állami költségvetés tervezése, illetve az államháztartási egyenleg alakulása egyszerűen megragadható, az állami források felhasználása pedig nyomon követhető és befolyásolható legyen. A magánvállalkozások esetében a számviteli kimutatások készítésének fő oka az volt, hogy a működés eredményét meghatározzák a tulajdonosokkal, illetve az állammal való elszámolás számára (azaz az osztalék- és adófizetés alapjául szolgáló eredmény volt elsődleges). Ezeknek a különböző az igénynek köszönhető, hogy a számviteli szempontból a magánszektor és a közszektor elszámolásai között éles különbség tehető: míg a költségvetési körbe tartozó szervezetek pénzforgalmi szemléletű, addig a vállalkozások eredményszemléletű számviteli rendszert alkalmaznak. A pénzforgalmi szemlélet alkalmazása az egyes gazdasági események hatását ahhoz az időszakhoz kapcsolja, amikor az eseményhez kapcsolódó pénzmozgás történik, szemben az eredményszemléletű számvitellel, amely a tranzakció gazdasági tartalmát és a tranzakció végrehajtásának az időpontját veszi figyelembe. (Ha például a folyó évben történt értékesítés ellenértéke csak a következő évben folyik be, akkor az pénzforgalmi szemléletben a következő évhez, eredményszemléletben a folyó évhez tartozik.) A maihoz hasonló, pénzforgalmi szemléletű, de a kétszámlasoros könyvvitel vívmányaiból is merítő költségvetési tervezési és beszámolási rendszerek az 1900-as évek elején alakultak ki az Egyesült Államokban. A vasúttársaságok szabályozásához létfontosságú volt, hogy a vasúttársaságok számviteli kimutatásai megfelelőek legyenek, így ebben az időszakban a magánszektort érintő számviteli szabályozás jelentős fejlődésen ment keresztül. Ennek, valamint a közpénzügyek átlátható kezelésére irányuló társadalmi nyomásnak (melynek keretében sok üzletember nem csak javasolta a változásokat, hanem pénzügyileg támogatta is
4
a közfinanszírozásról szóló reformokat) volt köszönhető, hogy a közszférában alkalmazott számviteli kimutatások is túlléptek a pénz be- és kiáramlásának nyomon követésén. (Rubin, 1993). Mivel a vállalkozások számviteli rendszerének alapját elsősorban az a tulajdonosi és állami igény határozta meg, amely az eredményszámítás minél pontosabb végrehajtásában volt érdekelt, a számviteli rendszerek külső orientációt képviseltek. Ez a külső irányultság hívta életre fokozatosan a vezetői számvitel fogalmát és koncepcióját, amely a külső beszámolással ellentétben a vezetői döntések támogatását helyezte a középpontba. „A vezetői számvitel (management accounting) a nem pénzügyi és pénzügyi információkat tartalmazó információs rendszer tervezésének, kialakításának, értékelésének és működtetésének hozzáadott értéket teremtő, folyamatos fejlesztését jelenti. Ez az információs rendszer olyan módon irányítja a vezetők tevékenységét, motiválja a viselkedést, és támogatja vagy hozza létre a szervezeti kultúra elemeit, ahogyan az a szervezet stratégiai, taktikai és operatív célkitűzéseinek eléréséhez szükséges.” (Atkinson et al., 2001:5) A vezetői számvitel lényege az, hogy a szervezet múltbeli tényleges és jövőbeli várható működéséről információt nyújt a szervezeten belül dolgozó vezetőknek és alkalmazottaknak. A pénzügyi számvitel irányultsága – ezzel szemben – külső: szabályait nem a szervezeti igények, hanem a külső érintettek (a tulajdonosokon és az államon túl ma a hitelezők is fontos külső érintettnek számítanak) igényei szabják meg. A megalkotott szabályrendszer minden olyan szervezetre vonatkozik, amelyik a számviteli törvény hatálya alá esik. Mivel szinte kizárólag csak a múltbeli pénzügyi folyamatoknak, illetve azok eredményének egységes és ellenőrizhető formában történő rögzítésével foglalkozik, nem tudja – és nem is célja – kielégíteni a vezetés bizonyos információs igényeit, melyek irányulhatnak például egy szolgáltatás, folyamat vagy szervezeti egység adott szempontból megragadható költségeinek meghatározására. Míg a vezetői számviteli rendszer döntéstámogató funkcióját az egyedi szervezeti jellemzők figyelembe vételével és így egyedi rendszer kiépítésével tudja ellátni, a pénzügyi számvitel esetében – az eltérő funkció miatt – éppen az egységes szabályrendszer képes biztosítani azt, hogy a különböző szervezetek adatai összehasonlíthatóak legyenek. Fontosnak tartjuk kiemelni azt, hogy a vezetői számvitel által előállított információk már nem kizárólag pénzügyi jellegűek, hanem sok esetben kiegészülnek mennyiségi, minőségű és időtényezőt tartalmazó adatokkal is. Miközben a vezetői számvitel a döntések megalapozásához szükséges információk előállítását végzi, szükség van arra is, hogy a tevékenységek és az ezek végrehajtásához szükséges erőforrások, illetve azok elosztásának és felhasználásának a megtervezése, a döntések végrehajtása, a szervezeti tagok cselekvéseinek a koordinálása és az elért eredményekről szóló visszacsatolás is megvalósítható legyen a szervezeten belül. Ezeket a feladatokat valósítja meg egy szervezetben a kontrolling funkció. A német felfogás szerint „[a] kontrolling olyan funkciókat átfogó irányítási eszköz, amelynek a feladata a tervezés, az ellenőrzés és az információellátás összehangolása.” (Horváth & Partner, 1997:15) A kontroller ebben a felfogásban a vezetés támogatója: technikai értelemben működteti a tervezési és beszámolási rendszert, illetve információt gyűjt és szolgáltat a vezetők számára. A kontrolling angolszász felfogása a kontrollt elsősorban vezetői funkcióként tekinti, és menedzsment kontrollként (management control) hivatkozik rá. Ez a felfogás a stratégia megvalósítására és az ehhez kapcsolódó legfontosabb vezetői feladatra, az ösztönzésre helyezi a hangsúlyt: Anthony és Govindarajan (1998:6) szerint „[a] menedzsment kontroll egy olyan folyamat, amely során a menedzserek a szervezet többi tagját a szervezet stratégiájának megvalósítására ösztönzik.” Az angolszász bázison kialakuló vezetői számvitel – eddigi fejlődése során – alapvetően a vezetői döntésekhez szükséges információk előállítására fókuszált, és kevésbé foglalkozott azokkal a mechanizmusokkal, amelyek a döntések végrehajtásához és
5
végrehajtatásához kapcsolódnak: ilyen tekintetben a vezetői számvitel és a menedzsment kontroll egymás jól kiegészítették. Ma azonban már inkább az figyelhető meg, hogy a fenti területek a gyakorlatban „összecsúsznak” (és így egyre gyakrabban lehet hallani a management accounting and control kifejezést) – ennek hátterében az a felismerés állhat, hogy a döntéseket nem elég meghozni, hanem azokat a szervezet kontextusában végre is kell tudni hajtani. A szervezeti teljesítményértékelésnek (monitoringnak) szintén vannak hagyományai a közszektorban; ez elsősorban a jogi keretekhez kötődik. A pénzügyi-költségvetési célok betartásának ellenőrzésén túl a költségvetési ellenőrzés a kiadások jogszerűségét is vizsgálja: ez a szervezeti teljesítménynek egy igen szűk értelmezését takarja. Ez a fajta (számvevőszéki) ellenőrzés mindig is együtt járt a költségvetési gazdálkodással. Az ellenőrzésnek egy következő fokozatát (teljesítményaudit) jelenti a kiadások célszerűségének és az elért eredményeknek az ellenőrzése: ekkor már megtörténik a szervezeti erőforrások és az outputok összevetése is. Az egyes közszolgálati szervezetek teljesítményének megítélését és a hasonló szolgáltatásokat nyújtó közintézmények teljesítményének az összevetését szolgálják a különféle indikátorrendszerek. Ezek az indikátorrendszerek alapvetően a szektorszintű teljesítmény megragadását szolgálják – ugyanakkor a teljesítménykritériumok felállításával, mérésével vagy akár a szervezetek külső finanszírozási rendszerébe történő beillesztésével alapvető hatást gyakorolnak a szervezeti szinten értelmezett teljesítményre (a szervezeti teljesítmény meghatározása nem szakadhat el túlságosan ezektől a „központi” monitoringrendszerektől, hiszen akkor vagy a szervezet legitimációja, vagy a pénzügyi forrásai, vagy mindkettő csökkennének). A teljesítménymenedzsment fenti alrendszereinek fejlődésében közös pont, hogy egyre nagyobb figyelmet fordítanak a nem pénzügyi jellegű mutatókra. Ez fontos szempont a közszolgálati alkalmazások számára is, hiszen a közszektorban a működési célok teljesítése mellett kell a pénzügyi korlátokat betartani. Az 1990-es évek óta egyre erősebb a menedzsmentben az érintettszemlélet hatása, így a szervezetek a teljesítmény értelmezésében is egyre inkább támaszkodnak a szervezet különböző érintettcsoportjaira, illetve az ő nézőpontjaikra. A közszolgálatnak velejárója kell hogy legyen ez a szemléletmód: a közszolgálati szervezetek vezetői a kitűzött szervezeti és pénzügyi célok elérése mellett egyfajta magasabb szintű felelősséget is viselnek a szervezet érintettjei iránt, és a szervezet teljesítményének a végső megítélése nem a célok teljesítésén, hanem az érintettek megítélésén múlik.
1.2. Alapfogalmak és koncepció Mielőtt a teljesítménymenedzsment koncepciót ismertetnénk, mindenképp érdemes tisztázni a teljesítmény (angolul performance) fogalmát. Valamilyen tevékenységet mérési és értékelési aspektusból a teljesítménye jellemez, ez egyrészt jelenti a kitűzött cél elérését, azaz a tevékenység eredményét, másrészt a fogalomba beletartozik a megvalósítás során a szűkösen rendelkezésre álló erőforrások felhasználásának vizsgálata is. Egy szervezet teljesítménye tehát legalább két szempontból ragadható meg: a szervezet eredményessége és hatékonysága által. Az eredményesség fogalma a célelérést jellemzi, azaz a mit? kérdésre ad választ, míg a hatékonyság a megvalósítás hogyanját jeleníti meg. Mindkettő fogalom inkább összehasonlító, nem pedig abszolút értelemben használatos. A hatékonyság és az eredményesség fogalmainak mélyebb kifejtése előtt érdemes a szervezeti teljesítménynek egy nagyon szűk értelmezését is felvillantani, ami csak a
6
tevékenységhez felhasznált erőforrásokat, az inputokat2 vizsgálja. Ezt a megközelítést a szervezet gazdaságosságának (economy) nevezi a szakirodalom, és a szükséges erőforrások lehető legkisebb költségen történő beszerzésére való törekvést jeleníti meg. Ez a teljesítményértelmezés igen elterjedt a közszektorban, gondoljunk csak arra, milyen gyakran fordul elő, hogy egy adott intézmény esetén az éves költségvetéssel vagy akár az ott dolgozó alkalmazottak számával jellemzik a működést. A gazdaságosságot mutatószámok segítségével sokszor úgy fejezik ki, hogy a költségeket valamely felhasznált erőforrás természetes egységére vetítik, ilyen például az egy alkalmazottra jutó költség. A hatékonyság (efficiency) input-output viszony. Az inputok valamely tevékenységhez felhasznált konkrét ráfordítások, erőforrások, míg az outputok a szervezeti cél érdekében előállított konkrét javak és szolgáltatások. A közgazdaságtan egyik alapkérdése a hatékonyság vizsgálata, azaz a szűkösen rendelkezésre álló erőforrások felhasználásának elemzése. A hatékonyság fogalmát tágan értelmezve arra keressük a választ, hogy a szervezet képes-e elérni a céljait a rendelkezésre álló erőforrások gazdaságos felhasználásával. Szűkebben értelmezve a fogalmat, azt vizsgáljuk, hogy adott outputot a lehető legkevesebb input felhasználásával sikerült-e létrehozni. A hatékonyság tágabb és szűkebb meghatározása is feltételezi, hogy az inputok és outputok egymással összevethetők, összehasonlíthatók, az erőforrások és az előállított javak, szolgáltatások mérhetők. Az általunk vizsgált nem profitorientált szervezetek esetében a hatékonyság megragadása, mérése több problémát is felvet. Gyakori ellenvetés például, hogy például a civil szervezetek olyan speciális erőforrásokat, önkéntes munkát vagy természetbeni adományokat mozgósítanak, amelyeket nehéz, szinte lehetetlen összehasonlítható mérőszámokkal kifejezni. Output oldalon sem egyértelmű az összehasonlítást lehetővé tevő mutatók kiválasztása, mivel a közszolgáltatások gyakran ingyenesek, illetve piaci ár alatt hozzáférhetők. A pénzben való kifejezés tehát olyan nehézségekbe ütközik, ami megkérdőjelezi a hatékonyság megragadásának egzaktságát, értelmét. Egy másik gyakori ellenvetés, hogy azért nem szükséges mérni ezen szervezetek hatékonyságát, mivel a célok önmagukban legitimálják a cselekvést. Való igaz, hogy vannak olyan elvek és tevékenységek, amelyeket nehéz mérni, esetleg monetizálni – mindazonáltal el is lehet túlozni ezeket a veszélyeket. Egyes inputok és outputok fontossága megkívánja, hogy bár sokszor a piaci ár segítségével nehezen megragadhatók, de valamiképp kifejezzék jelentőségüket, és ehhez nem feltétlenül szükséges pénzértékben mutatót választani. Hatékonysági mérőszám lehet az egy output egységre jutó költség, például egy kórházból elbocsátott betegre eső költségek. Továbbá a felhasznált erőforrások megadhatók természetes egységben is, a szükségletekhez (pl. csökkenő tanulószámhoz) képest túlméretezett közoktatási kapacitás (iskolák száma, pedagógusok létszáma) is jól mutathatja az erőforrások nem hatékony felhasználását. A hatékonyságra törekvés tehát semmiképp sem elvetendő egy közszolgálati vagy akár egy nonprofit szervezet esetében. Ha a hatékonysági szempontok pontosan meghatározottak, akkor segítségükkel a szervezet – az igényeknek megfelelően – többet tud előállítani ugyanannyi forrás felhasználásával, vagy kevesebb költséggel éri el ugyanazt az eredményt. Közgazdaságtani közhely, hogy a folyamatosan felmerülő igényekhez képest az erőforrások szűkösek, és e szűkösség oka nem egyszerűen a politikai vagy közösségi akarat hiánya. A szűkösség legitimálja a nem profitorientáltan működő szervezetekben a hatékonyság vizsgálatát, amely során tehát a költségek és hasznok, értéktelen és értékes, erőforrás és teljesítmény, input és output mérhető és értékelhető. Közszolgálati szervezetekben a szűkösségen túl az egyik legfontosabb érv a hatékonysági kérdések vizsgálatához a nekik juttatott források felhasználását illető 2
Az inputok lehetnek finanszírozási források, munkaeszközök, a munkatársak tudása, képességei, szabadalmak, stb.
7
felelősségük. E szervezetek – szemben az üzleti szektorral – ugyanis nem saját, hanem másoktól (jellemzően az adófizetőktől) származó forrásokkal gazdálkodnak, azokat kockáztatják egy-egy döntésük során. Az elszámoltathatóság (accountability) és átláthatóság (transparency) növekedése pozitív következménye lehet a hatékonyság mérésének. Ezen túlmenően fontos eredmény, hogy széles körben értelmezhető eredmények születnek, amelyek további elemzésre, összehasonlításra alkalmasak. A teljesítményfogalom másik fontos dimenziója az eredményességgel (effectiveness) ragadható meg. Az angol szakirodalom az eredményesség meghatározásánál az outcome fogalmát használja, ami ebben az értelemben az elérni kívánt szervezeti eredményt jelenti. Az output (az előállított javak és szolgáltatások) csupán egy köztes termék, eszköz az eredmény (outcome) eléréséhez. Az eredményeket gyakran úgy is értelmezik, mint olyan eseményeket, változásokat, amelyek a különböző feltételekben, a viselkedésben, képességekben vagy az attitűdökben következnek be valamilyen output hatásaként. Egy szervezetnek például célja lehet az analfabétizmus megszüntetése egy adott közösségen belül, ehhez oktatást szervez az írás-olvasás megtanítására. A szervezeti output a tanórák megtartása, míg az outcome az analfabéták arányának csökkenése az írás-olvasás képességének megszerzése által. Persze nem feltétlenül igaz az, hogy a tanórák megtartása jelentősen csökkenti az analfabéták számát. A szervezet tehát lehet hatékony, például igen kevés, olcsó erőforrás felhasználásával sikerül megszerveznie az oktatást, de egyáltalán nem biztos, hogy eredményes is egyúttal. Az eredményesség tehát a szervezeti tevékenység hatását, minőségét3 méri. Tágan értelmezve az eredményességet azt vizsgáljuk, hogy a szervezet céljai folyamatosan megfelelnek-e a külső környezet által támasztott elvárásoknak. Szűkebben értelmezve arra a kérdésre keressük a választ, hogy a szervezet képes-e elérni kitűzött céljait. Az eredményesség megítélése független attól, hogy a kívánt hatás elérése milyen inputfelhasználás (ráfordítás) mellett történt. Az eredményesség mérése kvantitatív módon meglehetősen nehéz, míg a hatékonyság esetében erre nagyobb esély van. Az eredményességet úgy ragadhatjuk meg, hogy számba vesszük a tevékenység hatásait, és összehasonlítjuk a kitűzött célokkal.
A teljesítmény 4E koncepciója a közszférában A fenti három teljesítményhez kapcsolódó kulcsfogalom: a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség angol megfelelői mind „e” betűvel kezdődnek, ezért a szakirodalom összefoglalóan 3E koncepciónak is nevezi ezt a megközelítést. A közszférában az utóbbi évtizedekben a teljesítmény értelmezésének további aspektusai is megjelentek, ami leginkább a szervezeti szinten túlmutató, területi vagy ágazati szintű teljesítmény megragadását segíti. A hasznok elosztásának igazságossága vagy méltányossága (equity) jelenik meg gyakran negyedik elemként (4E koncepció), ami például az egészségügyi ellátások esetén azt jelentheti, hogy azonos betegség esetén az állampolgároknak egyforma-e az esélye arra, hogy azonos szolgáltatási szinten kapjanak ellátást. A méltányosság szempontjának érvényesítése nyilvánvalóan nem egyetlen szervezet felelőssége, hanem több szervezet összességének vagy akár egy egész ágazatnak, szektornak a feladata. A teljesítmény 4E koncepciójáról nyújt szemléletes összefoglalást Geert Bouckaert (2002) a közpolitika és a teljesítménymenedzsment kapcsolatát bemutató alábbi ábrája (1. ábra). A közszférában a közösségi szükségletek politikai vagy stratégiai célokká fordíthatók le, amelyek végső és alapvető céljait jelölik ki egy intézmény vagy intézményrendszer 3
A minőség kifejezésnek is számos definíciója létezik a szakirodalomban, itt a kitűzött cél elérésének képességeként (fitness to purpose) értelmezzük.
8
működésének4. Ezeket ágazati általános politikai dokumentumokban és jogszabályokban szokták megfogalmazni, szervezeti szinten pedig a küldetésnyilatkozat tölti be ezt a szerepet. A közpolitikai ciklus lényeges lépése, hogy az általános stratégiai irányvonalakat sokkal konkrétabb és mérhető célkitűzésekké fordítsák le, ezek az ún. operatív célok, amelyek az egyes közszolgálati szervezetek számára már lényegesen specifikusabb iránymutatásul szolgálnak. Az operatív célok definiálását követően belépünk az ún. menedzsment ciklusba, ami az egyes szervezetek belső működését írja le egy input-throughput-output modell segítségével. A felhasznált erőforrások (inputok) a belső szervezeti folyamatok és tevékenységek (throughput) eredményeképp konkrét szolgáltatásokká, termékekké (outputok) válnak. Egy intézmény menedzsmentje tehát elsősorban azzal foglalkozik, hogy milyen jellegű és mekkora mennyiségű erőforrás szükséges a működéshez, és miképp szervezhetők meg hatékonyan a belső folyamatok ahhoz, hogy megfelelő mennyiségű és minőségű outputot hozzon létre a szervezet. Ezért az egyes intézmények vezetőinek elsősorban az inputokról és outputokról szükséges visszajelzést kapniuk.
Szükségletek Politikai / stratégiai célok Közpolitikai ciklus Operatív célok Eredményesség
Menedzsment ciklus
Input
Gazdaságosság
Throughput
Hatékonyság
Output
Eredmény (outcome)
Végeredmény, hatás (impact)
Környezet
Méltányosság
1. ábra: A teljesítménymenedzsment értelmezési kerete a közszférában – 4 E koncepció (Bouckaert, 2002 alapján) A létrejött termék vagy szolgáltatás a szervezetet elhagyva valamilyen hatást gyakorol a társadalomban (pl. egy hallgató tanulmányai lezárásaként megszerzi az egyetemi diplomát, és ennek segítségével elhelyezkedik az első munkahelyén). A kritikus kérdés itt az, hogy milyen eredmények (outcome) jelentkeznek a konkrét output hatásaként. Ennek a kérdésnek a megválaszolásához gyakran megkülönböztetik a köztes eredményeket a végeredményektől. Ez egy pragmatikus, ugyanakkor fontos különbségtétel, ugyanis a kívánatos végső hatás (pl. a 4
A közpolitikai folyamatban természetesen ez nem zajlik ilyen egyszerűen, hiszen a társadalmi szükségletek és problémák sokszor nem azonosíthatóak könnyen és egyértelműen, az ezek megoldásaként kijelölt célok és eszközök számos vita és egyeztetés eredményeképp alakulnak, míg végül egy többkörös alku- és döntési folyamatban elfogadásra kerülnek. Ezen folyamat részletes tárgyalása nem célunk, hiszen a teljesítménymenedzsment szempontjából a kialakult politikai, stratégiai célrendszer szolgál kiindulópontként.
9
munkanélküliség csökkentése) és a konkrét output (pl. az egyetemi diploma) között sokszor nem – vagy csak nagyon nehezen – mutatható ki összefüggés. Ennek több oka is van: Az elérni kívánt hatás sokszor csak több év elteltével jelentkezik, ezért valamilyen köztes eredmény kijelölése fontos visszajelzést ad a döntéshozóknak, hogy valóban jó irányba halad-e az adott program / szervezet. A politikai / stratégiai célkitűzések által meghatározott végeredmény általában nem egyetlen szervezet vagy program hatásaként alakul ki, hanem több intézmény együttes hatásaként jön létre. Ráadásul a hosszú távon jelentkező végeredmény értékelésénél módszertanilag igen nehéz elkülöníteni a tervezett hatásokat az előre nem tervezett környezeti tényezők, változások hatásától. A teljesítmény egyes elemeinek mérése mutatószámok (más néven indikátorok) segítségével történik. A teljesítménymutatók egy lehetséges tipológiáját adja Bouckaert – Van Dooren (2003): Input indikátorok: pl. alkalmazottak száma, az intézményi költségvetés nagysága, kórházi ágyak száma. Output indikátorok: pl. diplomát szerzett hallgatók száma, kórházból elbocsátott páciensek száma. Eredményindikátorok (intermediate outcome indicators): pl. egy kutatási program révén létrehozott új tudás, egy tréning során fejlesztett képességek, a kórházi kezelés eredményeképp meggyógyult páciensek száma. Hatásindikátorok (end outcome indicators): pl. munkanélküliség csökkenése, egészségi állapot javulása. Környezeti indikátorok: pl. korösszetétel, gazdasági mutatók alakulása – GDP növekedése. A fenti mutatószámok közötti kapcsolatokkal létrehozhatók azok az arányszámok, amelyek a teljesítmény gazdaságossági (inputköltségek), hatékonysági (output-input viszony), eredményességi (outcome-output viszony) szempontú vizsgálatát teszik lehetővé. A közpolitikai ciklus zárásaként a politikai és stratégiai célok meghatározói egy visszacsatolási-értékelési folyamat során szembesülnek az elért eredményekkel, hatásokkal, és ezek ismeretében módosíthatóak az eredetileg kitűzött célok és/vagy eszközök. A közpolitikai és a menedzsment ciklus megkülönböztetése elemzési szempontból ugyan fontos, de a valóságban nem különül el egymástól ennyire élesen. Az egyes intézményi vezetőknek természetesen tisztában kell lenniük a politikai és stratégiai célkitűzésekkel és az erőforrásallokáció módjával, ugyanakkor a politikai döntéshozóknak sem árt ismerniük a tervezett szolgáltatás/termék megvalósíthatóságát, illetve az elérhető eredményeket.
Teljesítménymenedzsment-koncepció a szervezetek szintjén Az előzőekben ismertetett közszférára kidolgozott teljesítménymenedzsmentkoncepció megkülönbözteti a közpolitika és a menedzsment szintjét. A továbbiakban a menedzsment ciklusra koncentrálunk, azaz a szervezeti szintű teljesítménymenedzsment koncepcióját, jellemzőit és eszközeit tárgyaljuk. Az előző alfejezet alapján egy szervezetben a teljesítménymenedzsment nem önálló alrendszerként, hanem inkább egy olyan folyamatként értelmezhető, amely több funkcionális terület együttműködéseként jön létre, és amelyek között közvetlen és szoros kapcsolat 10
teremthető: a célok kijelölését végző stratégiai menedzsment, a pénzügyi-számviteli rendszer, a kontrollingrendszer, az emberierőforrás-menedzsment rendszere, valamint az információk előállításában szerepet játszó információs rendszer tartozik ide. A teljesítménymenedzsment megértéséhez szükséges néhány további fogalom és kapcsolódási pont tisztázása: elsőként a kontrolling és a teljesítménymenedzsment viszonyát járjuk körül. Az elméletben és a gyakorlatban is a kontrollingrendszerek részeként értelmezett teendők, azaz a stratégia konkretizálása, az operatív szintű tervezés, a költség- és teljesítménymenedzsment, a beszámolók készítése, a vezetői döntéstámogatás egyúttal a szervezeti szintű teljesítménymenedzsment részei is. Ez vajon arra utal, hogy a kontrolling és a teljesítménymenedzsment fogalmilag ugyanazt jelenti? Erre a kérdésre elméleti válasz nehezen adható, a gyakorlatban azonban a teljesítménymenedzsment valamivel tágabb tartalmat takar a kontrollingnál (Bodnár, 2005): Míg a kontrolling a szervezeti egység és folyamatszintű célok kijelölését, a mérést és a visszacsatolást jelenti, addig a teljesítménymenedzsment kapcsolatot teremt a szervezet egésze és az egyes szervezeti tagok teljesítménye között. A teljesítménymenedzsmenthez szorosan hozzákapcsolódik az elemzésen túl az intézkedések megfogalmazása és a fejlesztés. Továbbá a teljesítménymenedzsment fogalma lehetővé teszi annak elfogadását, hogy nem kizárólag a pénzügyi teljesítmény (bevétel, eredmény, megtérülés) a fontos, hanem egyéb dimenziókban is jól értelmezhető a szervezeti teljesítmény. Érdemes tisztázni teljesítménymérés és -értékelés, valamint a teljesítménymenedzsment kapcsolatát is. A teljesítménymenedzsment koncepciója tágabb mint a szervezeti teljesítmény mérése és értékelése. Míg az utóbbinál a mérés eredményeit a vezető mindenekelőtt önmaga számára értékeli és értelmezi, addig a teljesítménymenedzsment a szervezet egészére kiterjedő, valamennyi szervezeti tagot érintő teljesítményfejlesztést célzó vezetői folyamat. A teljesítmény mérésén és értékelésén kívül tehát magába foglalja a célok és elvárások szervezeti kommunikációját, valamint a szervezeti tagok teljesítményét fejlesztő motivációs rendszert és a szervezeti tagok felé történő visszacsatolást is. A teljesítménymenedzsment rendszerek egy további lényeges jellemzője a stratégiai (hosszú távra szóló) és az operatív (rövid távú) működés integrációja azáltal, hogy a szervezeti stratégiában megfogalmazott célokat lebontják a napi működés szintjére. A teljesítménymenedzsment koncepcióról eddigi mondottakat foglalja össze az alábbi ábra.
2. ábra: Teljesítménymenedzsment-rendszer szervezeti szinten
11
A teljesítménymenedzsment-rendszer stratégiai szintje segít konkretizálni, majd kommunikálni a hosszú távra szóló és többnyire általánosan megfogalmazott stratégiai célkitűzéseket a szervezet egészében. A stratégiai és az operatív szint közötti kapcsolatot a stratégiai célokból levezetett operatív terv elkészítése (közcélú szervezeteknél a költségvetés) teremti meg. Fontos megjegyezni, hogy Magyarországon jelenleg a költségvetési szervezetekben az éves terv, azaz a költségvetés összeállításához nem szükséges a stratégia megléte, hiszen az éves költségvetést jellemzően bázisalapon, azaz az előző évből kiindulva áll össze. Az éves terv szolgál a napi működés alapjául, és ezt bontják tovább az egyes szervezeti egységek (keretek) és akár a szervezeti tagok (pl. MbO-megállapodások) szintjére. Az operatív terv év közbeni alakulása a teljesítménymérés rendszerével (pl. megfelelő költségszámítással) követhető nyomon, amit aztán a teljesítményértékelés (évközi monitoring) keretében különböző elemzések elkészítésével értelmeznek a vezetés számára. Az operatív ciklusról történő visszacsatolás elsősorban az év közbeni erőforrás-felhasználásról nyújt információkat és javaslatokat a szükséges beavatkozásokra. A stratégiai ciklus keretében a visszacsatolás szerepe elsősorban a stratégiai célok teljesülésének nyomonkövetését, az előre nem látott változások időbeli jelzését és az esetleges tervváltoztatási javaslatok kidolgozását segíti. A fentiekben megfogalmazottak alapján tehát a teljesítménymenedzsment a szervezetek szintjén egy olyan vezetői folyamatként értelmezhető, amely több funkcionális alrendszer (stratégiai tervezés, pénzügyi-számviteli rendszer, kontrolling, emberierőforrás-menedzsment és információs rendszer) integrált működését eredményezi, és célja a szervezet egészét, valamennyi szervezeti tagot érintő teljesítményfejlesztést. Fő funkciója a vezetői döntések támogatásán túl a megvalósítás folyamatának segítése, azaz a stratégiaalkotás támogatása, a célkitűzések és elvárások szervezeti kommunikációja, az operatív tervezés, a mérési rendszerek kialakítása s működtetése (költség- és teljesítményszámítás), visszacsatolás a célok eléréséről, valamint a teljesítmény fejlesztését célzó motivációs rendszer kialakítása.
2. Stratégiai szintű teljesítménymenedzsment Egy teljesítménymenedzsment-rendszer a stratégiai irányítást többféleképpen is támogatja. A szervezeti stratégiaalkotáshoz releváns információkat szolgáltat, majd különböző stratégiai tervezési és elemzési módszerekkel rendszerezi azokat a vezetők számára. A stratégiai tervezésben résztvevők munkájának koordinációja és a szükséges dokumentáció elkészítése is általában a teljesítménymenedzsmenttel (vagy kontrollinggal) foglalkozó szervezeti egység feladata. Az egyik legfontosabb funkció az elkészült szervezeti stratégia lebontása, értelmezése rövidebb időtávokra és az egyes szervezeti egységek szintjére, valamint a stratégiai és az operatív tervezés összehangolása. A stratégia konkretizálásának és a stratégiai célkitűzések mérhetővé tételének néhány lehetséges eszközét a konkrét teljesítménymenedzsment módszertanokat tárgyaló alfejezetben mutatjuk be. A stratégiai célok teljesítésének figyelemmel követése is a teljesítménymenedzsment rendszer feladata. Ehhez általában a környezeti változásokat figyelemmel kísérő korai észlelőrendszereket alakítanak ki, valamint nyomonkövetik a belső szervezeti változásokat is. A stratégiáról történő visszacsatoláshoz stratégiai indikátorokat és intézkedési javaslatokat tartalmazó beszámolórendszer nyújt támogatást. Ezek a feladatok mind egy üzleti, mind egy közszolgálati szervezetekben alkalmazott stratégiai szintű teljesítménymenedzsment részei lehetnek. A közcélú szervezeteknek azonban vannak olyan sajátosságai is, amelyekre figyelemmel kell lennünk a teljesítménymenedzsment kialakításánál:
12
Míg az üzleti szervezetek sikerességét alapvetően két érintetti csoport, a tulajdonosok és a vevők véleménye határozza meg5, addig a közszolgálati szervezetekben éppen e két csoport azonosítása a legnehezebb. Kérdéses, hogy ki kerüljön a tulajdonos szerepébe: az elvárásokat közvetlenül felügyelő állami bürokrácia vagy elvárásokat közvetve támasztó, ám az eredményt végső soron értékelő állampolgárok. Még több problémát okoz annak eldöntése, hogy a szolgáltatásoknak ki a vevője: az állam, amelynek bürokráciáján keresztül döntenek az intézmények finanszírozásáról, vagy a szolgáltatások alanyai, haszonélvezői (egy kórház esetében a betegek, vagy egy iskola esetében a diákok), esetleg a szolgáltatás kiválasztásáról, megrendeléséről döntők (pl. az adott kezelésről döntő orvosok, vagy egy iskola kiválasztása esetében a szülők). Ellentétben az üzleti szervezetekkel, a közszolgálati szervezetek működésével szemben támasztott társadalmi elvárások végső soron nem az egyes intézmények hatékony működésére, hanem a kitűzött társadalmi célok elérésére irányulnak. A társadalmi célkitűzések teljesítése pedig legtöbbször nem egyetlen intézmény, de sokszor nem is egyetlen ágazat feladata. Ha nem történik meg az összes érintett intézmény célrendszerének összehangolása, akkor az egyes intézmények – saját érdekeiket szem előtt tartva – akár még az eredeti célkitűzésekkel (és az eredetileg megfogalmazott feladatokkal) ellentétesen ható intézkedéseket is végrehajthatnak.
A következő alfejezetekben ezekkel a közszolgálati sajátosságokkal (többszintű intézményrendszer és társadalmi elvárások) és a teljesítménymenedzsmentre gyakorolt hatásával foglalkozunk részletesebben.
2.1. A szervezettel kapcsolatos elvárások közvetítő csatornái A társadalmi elvárások megfogalmazódhatnak közvetlenül, azaz az állampolgárok, ügyfelek, kedvezményezettek jelzéseiből, vagy közvetve, azaz az „államgépezeten” keresztül. A közszolgálati szervezetek irányításában hagyományosan a közvetett, állami csatornának van és volt nagyobb szerepe. Az állam mint fenntartó elvárásai két fő csatornán keresztül fogalmazódnak meg: egyrészt jogszabályokon (rosszabb esetben közvetlen utasításokon) és az adott szervezet alapító okiratán keresztül, amelyek a működés minőségi jellemzőit fogalmazzák meg, másrészt pedig az éves költségvetéseken keresztül, amelyek a szolgáltatások nyújtására fordítható összeget jelölik meg. A két csatornán közölt elvárások között – a „hagyományos” rendszerben gondolkozva – átváltás van: a költségvetés csökkenése a minőség csökkentésére ösztönözheti (vagy egyenesen kényszerítheti) az intézményt. Az új közszolgálati menedzsment célkitűzése az, hogy az intézmények a társadalmi elvárásoknak megfelelő szolgáltatásokat nyújtsák, továbbá ezen szolgáltatások minőségének javulását csökkenő költségek mellett érjék el. Ennek eszköze az intézményi célok felülvizsgálata és pontos meghatározása, továbbá a célok megvalósítását elősegítő menedzsmenttechnikák alkalmazása,
5
Bár napjainkban a vállalatok társadalmi felelősségét hangsúlyozó koncepció elterjedésével az üzleti szervezetek érintettjeinek száma is bővül.
13
azaz a hatékonyság, eredményesség és gazdaságosság egyidejű előmozdítása (a „value for money”koncepció következetes felhasználása).6 Az éves költségvetésen keresztül megvalósuló pénzügyi kontrollnak két típusát lehet elkülöníteni: a közvetlen törvényhozói és az adminisztratív kontrollt. (Robinson, 2002) A törvényhozói kontroll az éves költségvetés parlamenti megszavazásának procedúráján keresztül érvényesül, míg az adminisztratív kontroll a finanszírozás szabályainak rögzítésével befolyásolja az adott intézmény működését. Adminisztratív kontrollról van például szó a teljesítménytől függő finanszírozás esetében (ekkor a kívánatosabb magatartáshoz magasabb finanszírozási szint tartozik) vagy akkor, amikor az intézményeknek felettes szervükkel jóvá kell hagyatniuk a beruházásaikat (pl. új egyetemi épület építése). Az adminisztratív pénzügyi kontroll tekinthető valamiféle átmenetnek is a korábban említett jogszabályokon, illetve éves költségvetéseken keresztül megvalósuló esetek között, mely egymagában igyekszik mind a minőséggel, mind pedig a költségekkel kapcsolatos elvárásokat közvetíteni. Az adminisztratív pénzügyi kontroll párhuzamba állítható azokkal a szerződésekkel, amelyeket az állam köt a magántulajdonú szolgáltatókkal (piaci jellegű, szerződéses kontroll). Az új közszolgálati menedzsment célkitűzéseivel összhangban megfigyelhető tendencia az, hogy az adminisztratív kontroll teret nyer a törvényhozói kontrollal szemben. Ez a térnyerés viszont olyan megfontolásokat is felvet, amelyek a közszektor pénzügyeinek átláthatóságával és a demokrácia rendszerén keresztül történő számonkérhetőségével kapcsolatosak: az ellenvetések szerint a kontroll a költségvetésről döntő választott képviselők kezéből a szabályrendszerről döntő állami bürokrácia és az őket támogató szakértők kezébe kerül (Robinson, 2002). Az állampolgárok, ügyfelek által megfogalmazott elvárások közvetlen becsatornázására jóval kevesebb lehetőség van. Az intézmények között sokszor nincsen verseny, az elégedetlen ügyfél nem tud máshová menni, és sok esetben panaszával sem nagyon tud kihez fordulni. Szavazatával ugyan bele tud szólni abba, hogy melyik politikai erő kerüljön kormányra, de ez nem jelent közvetlen beleszólást a közszolgálati szervezetek működésébe (hanem éppen az előző bekezdésekben tárgyalt, az állam által megfogalmazott elvárások milyenségére lehet hatással). Ahhoz, hogy a média foglalkozzon valamilyen intézménnyel (és így közvetítő szerepet játsszon az állampolgárok és a közszféra között), többnyire nagy problémákra, sok panaszra, illetve botrányra van szükség. A „csendben működő” intézményekhez így a társadalmi elvárások közvetlen módon gyakorlatilag nem is jutnak el.
2.2. Az intézményrendszer struktúrájából fakadó sajátosságok A közszolgálati szervezetek irányítása kapcsán két szintet különböztethetünk meg. Irányítási feladatokat kell megoldani egyrészt az egyes szervezeteken belül, másrészt pedig az egyes megoldandó feladatok kapcsán érintett intézmények szervezeti rendszerében. Egy minisztérium célkitűzései például nem teljesíthetőek anélkül, hogy ezek a célok – megfelelő ösztönzőkkel alátámasztva – meg ne jelennének a minisztérium irányítása alatt álló intézmények felé. Egyes társadalmi problémák kezelése még ennél is szélesebb körű összefogást követel meg. Allen (2000) egyik példája arról szól, hogy az egészségügyi terület egy terhességi tanácsadó állomás bezárásával csökkenteni tudja költségeit, ami az értékelés során 6
A „value for money”-elv szellemében az elemzőnek értékelnie kell tudni a tevékenységek gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét.
14
pozitívumként jelenik meg. A nem kívánt terhességek és egyéb szociális problémák többletköltsége viszont már nem az egészségügy, hanem a szociális ellátás területén jelentkezik. Ez a példa tanúskodik egyrészt az integrált szemlélet hiányáról, másrészt pedig arról, hogy a mérés módja hogyan teremt érdekeltséget és hogyan befolyásolja a viselkedést. A fenti probléma kiküszöbölhető, ha a döntéshozók a megfelelő szinten a „teljes költség” elvét figyelembe véve cselekszenek. Ilyen és ehhez hasonló egyeztetési problémák nem csak egy-egy kormányzati szinten belül, a funkcionális alapon létrehozott intézmények között merülhetnek fel, hanem több (helyi, regionális, országos) szintet is érintve – vagy akár az Európai Unió és a tagországok viszonyában. Az iskolák számának racionalizálásában például könnyen tetten érhető az ellentétes érdek a központi kormányzat és az önkormányzatok között; az uniós agrártámogatási rendszer sok vitát szül a támogatásokból elérően részesülő tagországok és a brüsszeli bürokrácia között. Mit jelent mindez a teljesítménymenedzsment szempontjából? A különböző szinten (ágazati, intézménycsoporti, szervezeti) és különböző területeken (több ágazatot, szakterületet érintően is) értelmezett teljesítménycélok összehangolásának egyik lehetséges eszközét adhatja a teljesítménymenedzsment. Természetesen maga az eszközrendszer nem képes az egymással ellentétes célokat vagy az érintettek ellenérdekeit „kibékíteni”, ez a döntéshozók felelőssége, de képes megjeleníteni, világossá tenni a különböző szintű célok és érdekek lehetséges ütközési pontjait.
3. Operatív szintű teljesítménymenedzsment Bár ebben az alfejezetben a tervezés-mérés-beszámolás-értékelés hagyományos egymás utáni logikáját követjük, fontosnak tartjuk már most leszögezni, hogy időben igen, de tartalmában nem elkülöníthető lépésekről van itt szó: a mérés és a beszámolás azokra a mutatókra fog vonatkozni, amelyek a tervezés során kitüntetett szerepet kaptak (azaz amelyeket valamilyen teljesítmény jellemzésére alkalmasnak tartottak, és ezért célértéket is meghatároztak hozzá), és az elért eredmények értékelésének is az egyik alapját az előzetes célkitűzések jelentik. Ezen a helyen is fontosnak tartjuk hangsúlyozni a szervezeti szintű és egyéni szintű teljesítmény szoros kapcsolatát. A szervezeti teljesítményt az egyéni teljesítmények alapozzák meg: a jó szervezeti teljesítményhez hozzátartoznak mind a jó egyéni teljesítmények, mind pedig a célkitűzések, elvárások és teendők megfelelő elosztása az egyének között. Az egyéni szintű teljesítménymenedzsmentnek figyelembe kell vennie és építenie kell az egyéni érdekeltségekre és motivációkra, és az egyének által kifejtett erőfeszítéseket a szervezeti célok irányába kell terelnie. Ennek megfelelően a szervezeti és az egyéni teljesítménymenedzsment nem szakadhat el egymástól: az egyéni célkitűzéseket a szervezet által elvárt teljesítmények határozzák meg, a szervezeti célokat pedig befolyásolja az, hogy a munkavállalók kompetenciái milyen tevékenységek milyen szintű elvégzését teszik lehetővé.
3.1. A felelősségi és elszámolási egységek mint a teljesítmény megragadásának és befolyásolásának szintjei Az operatív szintű teljesítménymenedzsment rendszer működésének szervezeti előfeltétele az adott intézményben a felelősségi és elszámolási rendszer kialakítása. A
15
felelősségi és elszámolási központok a viszonylagos önállósággal rendelkező, meghatározott tevékenységek elvégzéséért felelős szervezeti egységeket jelentik, melyek vezetői a felelősségi körükbe tartozó tételekért (költségek, árbevétel, stb), vagy azok egy jól meghatározható részéért felelősséggel tartoznak. A felelősségi és elszámolási egységek (FEE) az operatív szintű teljesítménymenedzsment szempontjából kiemelt szerepet játszanak: a szervezeten belüli céllebontását, a teljesítményelvárások szervezeti egységekhez rendelését alapvetően befolyásolja az, hogy az egyes egységekhez milyen elszámolási módot és milyen felelősséget rendelünk. Az egyes egységeknek, illetve vezetőiknek a magatartására hatással van felelősségük természete, így a felelősségi és elszámolási rendszer kialakítása (és az elvárások ezzel összhangban történő megfogalmazása) a szervezeti teljesítmény jelentős alakítója.
A felelősségi és elszámolási rendszer kialakítása A felelősségi rendszer meghatározása során két szempontot kell figyelembe venni. Egyrészt az egyes szervezeti egységek hatáskörét és a velük szemben támasztott feladatokat (azaz felelősségi kört) egymással konzisztens módon kell kialakítani, azaz ha valamelyik szervezeti egységet feladatává tesszük valamilyen tevékenység végrehajtását vagy eredmény elérését, akkor az ehhez szükséges hatáskört is biztosítanunk kell hozzá. Ha egy szervezeti egységet úgy teszünk felelőssé valaminek a végrehajtásáért vagy eléréséért, hogy az események befolyásolásához szükséges eszközöket nem biztosítjuk a számára, akkor az motiválatlansághoz és frusztrációhoz vezet – akár más elvárások esetében is. Másrészt az egyes szervezeti egységek felelősségét és hatáskörét egymással összhangban kell kialakítani: ha valamely tevékenység vagy eredmény esetében osztott felelősséget és hatáskört alkalmazunk (pl. mátrixmegoldás esetében), akkor az együttműködésre vonatkozó szabályrendszert az összes érintett számára elfogadhatóak és érthetően kell rögzíteni (pl. az egyeztetési, együttdöntési eljárásrend rögzítésével), valamint gondoskodni kell az esetleges konfliktusokat feloldó mechanizmusokról is (pl. előzetesen le kell szögezni, hogy a szervezetben ki dönt akkor, ha a felek nem tudnak megállapodni). Ha a szervezet felelősségi és hatásköri rendszere nem letisztázott, akkor könnyen előfordulhatnak olyan tevékenységek, amelyekért senki sem vállalja a felelősséget (ezek a tevékenységek jellemzően elsikkadnak), vagy olyanok, amelyekért több szervezeti egység is „versenyez” (ekkor pedig párhuzamos munkavégzés és erőforrás-pazarlás, valamint szervezeti konfliktusok alakulhatnak ki). A szervezeti egységek elszámolási szempontból történő elkülönítéséhez szükséges feltétel az, hogy az egyes egységek teljesítményét (inputjait, outputjait, bevételeit, ráfordításait) önmagában is mérni lehessen. Ez azt jelenti, hogy az adott egység által felhasznált inputokat egyértelműen meg kell tudnunk határozni, és azok költségét az adott egységhez kell tudnunk rendelni. Az nem jelent problémát, ha az inputok értékelése csak közvetett módon, azaz a belső költségelszámolási, -átterhelési rendszeren keresztül valósul meg (pl. a szervezeten belül alkalmazott transzferár „mondja meg”, hogy mennyibe kerül az adott szervezeti egység által elfoglalt egy négyzetméter iroda üzemeltetése, vagy mennyi a költsége egy tanár egy megtartott tanórájának). Az azonban már problémát okoz, ha a belső teljesítményátadások rendszere nem képes megfelelően megragadni a belső szervezeti egységek közötti szolgáltatásnyújtást, vagyis bizonyos költségeket nem vagy nem megfelelő áron számolnak el. A belső teljesítményátadások rendszerének megfelelő kialakítása ennélfogva alapfeltétel az elszámolási rendszer megfelelő működéséhez. Az outputok mérhetősége és elkülöníthetősége ugyanilyen fontos, ha nem is pénzben, de valamilyen mennyiségi, minőségi szempontból. Nem jelent problémát, ha egy szervezeti
16
egység outputját nem a fogyasztók, vevők, ügyfelek (a „külvilág”) számára állítja elő, hanem egy másik szervezeti egység („belső vevő”) számára. Az alábbi ábra az FEE alapmodelljét szemlélteti.
3. ábra: A felelősségi és elszámolási egységek alapmodellje
Felelősségi és elszámolási egységek közszolgálati szervezetekben A felelősségi és elszámolási egységek klasszikusnak tekintett, az üzleti szférában leggyakrabban előforduló típusai: a költségközpont (expense / cost center), az árbevételközpont (revenue center), a profitközpont (profit center) és az önálló tőkeallokációs központ (investment center). Az alábbi táblázat összefoglalja ezen egységek felelősségét (Anthony – Young, 1998, Dobák et al., 1996). FEE típus Árbevételközpont Költségközpont
Felelős Az egység által megtermelt bevételért Az egység működéséhez köthető (felmerült) költségekért Az egység teljes árbevételéért és összes működési költségéért Az egység teljes árbevétele, működési és egyéb költségei és a működése bevont eszközök megtérülése
Példa Marketing részleg Termelő üzem vagy adminisztratív egység Profitközpont Értékesítést is végző gyáregység Önálló tőkeallokációs Beruházásokra központ vonatkozó döntési kompetenciákkal rendelkező divízió 1. táblázat: Tipikus felelősségi és elszámolási egységek az üzleti szervezetekben A felelősségi és elszámolási egységek nem profitorientált szervezetekben előforduló leggyakoribb típusai a következők lehetnek (Bodnár, 2007): 1. Keretgazdálkodó központ (expense center) 2. Szolgáltató központ (service center) 3. Eredmény- vagy küldetésközpont (Profit / loss or mission center) Az ún. keretgazdálkodó központ tulajdonképpen megfeleltethető a költségközpontnak, azonban a költségvetési szférában alkalmazott pénzforgalmi szemléletű számvitel logikáját jobban kifejezi ez az elnevezés. Ennek részleteit a teljesítmény mérésével foglalkozó alfejezetben ismertetjük. A keretgazdálkodó központokra az a jellemző tehát, hogy az egység által felhasznált erőforrások viszonylag jól előrejelezhetők és mérhetők, ugyanakkor nehezen mérhető a költségek és a kimenetek (outputok) közötti kapcsolat. Az egység teljesítményét úgy értékelhetjük ebben az esetben, hogy az előre meghatározott költségkereten belül marade, illetve a kimenetek minőségi követelményeit rögzítjük. Tipikus alkalmazási területe az adminisztráció és irányítás egységei.
17
A szolgáltató központokra az jellemző, hogy a szervezeten belüli más egységek számára nyújtanak valamilyen szolgáltatást, azért gyakran támogató központoknak is nevezik őket. A tervezési folyamat során az igénybevevő szervezeti egységek által elvárt teljesítményt előre meghatározzák, és ez alapján megtervezhető az egység számára a szükséges erőforrásfelhasználás. Mindezek lehetővé teszik, hogy egyfajta „szolgáltatási díjat” kalkuláljunk, és ez lesz aztán az igénybevevőkkel történő belső elszámolás alapja. Az egység akkor teljesít megfelelően, ha a tényleges kimenet és tényleges erőforrás-felhasználás megfelel az optimálisnak (tervezettnek), azaz ha a kapacitásaival megfelelően gazdálkodik és képes elismertetni az összes költségét az igénybevevőkkel. Tipikus alkalmazási területek: karbantartás, informatika. Az eredmény- vagy küldetésközpont a profitközpont közszolgálati megfelelője. Jellemzője, hogy mind az adott szervezeti egység által megtermelt árbevétel, mind az output előállításához szükséges erőforrás felhasználás meghatározható és befolyásolható. Az értékelés alapja így az árbevétel és az eléréséhez szükséges erőforrás-felhasználás közötti különbség (azaz a pénzben kifejezett eredmény). Tipikus alkalmazási területe a szervezeten kívülre szolgáltatást nyújtó egységek, például egy kórház esetében a gyógyító tevékenységet végző fekvő- és járóbeteg osztályok. Az eddig mondottakat foglalja össze az alábbi táblázat. FEE típus Keretgazdálkodó központ
Felelős Példa Költségkeret betartásáért és Adminisztráció, irányítási az output meghatározott egységek mennyiségi, minőségi jellemzőiért Szolgáltató központ Kapacitások megfelelő Informatika, karbantartás kihasználtságáért, hatékony működésért Eredmény- vagy Fedezetterv / profitterv Szervezeten kívülre küldetésközpont teljesítése szolgáltatást nyújtó egységek 2. táblázat: Leggyakoribb felelősségi és elszámolási egység típusok nem profitorientált szervezetekben
3.2. Teljesítménycélok és operatív kerettervek meghatározása, az éves tervezés Az éves tervezés egyik fő feladata, hogy a stratégiai tervezést és a (többéves) pénzügyi tervezést összekösse az operatív működéssel, és kijelölje az operatív működés kereteit. Az éves tervezés eredményeképp áll össze a szervezet költségvetése, amely „a tervévre vonatkozóan a teljesítendő, várható bevételeket, valamint a feladatok ellátásához szükséges kiadásokat előirányzatként tartalmazza” (Csermák et al, 2000, 49.o.). Mivel Magyarországon a költségvetési intézményekben az intézményi költségvetés tervezése jórészt bázisalapon zajlik, azaz a korábbi évek működési tapasztalataiból indul ki, ráadásul a legtöbb esetben nincs is többéves stratégiai tervkészítés, ezért az éves tervezés a hosszú távú tervek és a rövid távú működés közötti összhangteremtő funkcióját csak nagyon korlátozottan képes betölteni. Ugyanakkor az intézményi költségvetés tervezése során is az adott szerv által ellátandó feladatokból kell kiindulni, és ennél a lépésnél érvényesíthető (lehetne) a hosszabb távú célkitűzésekkel való összevetés.
18
Az operatív kerettervek tartalma Az éves tervezés az egyes szervezeti egységek működéséhez kereteket (a vezetői felelősséggel összhangban levő formalizált terv) és konkrét célkitűzéseket, elvárásokat határoz meg, a pénzügyi mérőszámokon túl nem pénzügyi (mennyiségi, minőségi, időtényezőn alapuló) mutatókat is felhasználva. A keretekhez és a célokhoz tartozó célértékeket a stratégiai célokból kell(ene) levezetni. Hogy a rendszer az ösztönző funkcióját betölthesse, a szervezeti struktúrával és a felelősségi és elszámolási rendszerrel összhangban kell a célokat meghatározni. Az elvárásokat annak megfelelően kell meghatározni, hogy az adott szervezeti egység milyen teljesítményelemek befolyásolására képes, azaz milyen felelősségi és elszámolási egység típusba sorolható be: elvárásokat azokra a teljesítményelemekre érdemes meghatározni, amelyekre a szervezeti egység ténylegesen befolyással lehet, és amelyek egyben a szervezeti célok irányába is mutatnak. A közszolgálati szervezetekben általában használható keretek típusai a következők:
Árbevételi keret: az adott egységhez köthető, az adott egység által „megtermelt” szervezeti bevételre vonatkozik. Árbevételi keret felállítása nem csak piaci tevékenység esetében képzelhető el. Ha az állami támogatás teljesítményelvárásokhoz kapcsolódik, akkor lehetséges árbevételi célok felállítása (például a hallgatók normatív finanszírozásában megcélzott hallgatói létszám és az ebből következő bevétel egy felsőoktatási intézmény adott képzési programja számára, vagy egy adott kórházi osztály által elérendő HBCS7-mennyiség és az ahhoz tartozó tb-finanszírozás.) A közszolgálati szervezetek esetében ide tartozhatnak a megszerzendő támogatások vagy más külső források is (pl. pályázatokból származó vagy vállalkozási bevétel).
Fedezetkeret: az adott egység működéséhez köthető eredmény, mely az egységhez rendelhető bevételek és költségek különbségét jelenti. A fedezetkeret alkalmazható minden olyan esetben, amikor a szervezeti egység tevékenységei jól elkülöníthetőek a szervezeten belül, a bevételek egyértelműen az egységhez rendelhetőek, és az egység befolyással van azokra a tényezőkre, amelyek a költségeket alakítják (pl. a létszám és a kapacitás igényeknek megfelelő megválasztásával, még akkor is, ha a létszámgazdálkodás és a beruházások kivitelezése során a közalkalmazotti törvények, illetve a költségvetés korlátozó feltételeit figyelembe kell venni); tehát ha az adott egység eredmény- vagy küldetésközpontként definiálható. Jó példa lehet a fedezetkeret alkalmazására egy egyetem vezetőképzési programja: jogos elvárás, hogy egy ilyen üzleti „csúcsprogram” esetében a képzés ne pusztán „kitermelje” a költségét, hanem az eredményével járuljon hozzá az egész intézmény működéséhez (az árbevételi keret nem tartalmaz eredményelvárást, míg a fedezetkeret igen).
Költségkeret: az egyes szervezeti egységek operatív működése során felhasználható személyi vagy dologi költségek meghatározására szolgál. Költségkeret gyakorlatilag minden szervezetiegység-típus esetében meghatározható; ha a szervezeti egység nincsen hatással a bevételeire (ld. keretgazdálkodó központok), akkor az erőforrásfelhasználás szabályozásának a költségkeret lehet a legfontosabb eszköze (pl. költségkeret határozható meg egy adminisztratív támogató tevékenységet végző szervezeti egység esetében).
7
Homogén betegség csoport. Magyarországon a kórházi fekvőbeteg osztályok teljesítményfinanszírozásának alapja.
19
Beszerzési keret: az adott szervezeti egység időszaki beszerzéseire jóváhagyott keretet jelöli. Beszerzési keret előírása csökkenti a felelősségi és elszámolási egység egység vezetőjének a gazdálkodási szabadságát, ami általában akkor lehet indokolt, ha a készlettartásnak jelentős költségei vannak, illetve ha a beszerzett erőforrások a költségek jelentős hányadát képviselik (egyéb esetekben célszerű a vezető belátására bízni a beszerzési volument). Beszerzési keretet lehet meghatározni például egy kórházi osztály gyógyszerbeszerzéseire (ami így a gyógyszerköltségek elszaladását gátolja). A közszektorban a beszerzési keretek rögzítése azért is nagyobb hangsúlyt kaphat, mint a magánszektorban, mert a közbeszerzési értékhatárok miatt az éves beszerzési mennyiségeket gondosan meg kell tervezni és be kell tartani.
Beruházási keret: az adott szervezeti egység által beruházásra fordítható keretösszeg. Ebbe a keretbe általában a kisebb értékű eszközfejlesztések és -pótlások tartoznak (a nagy értékű beruházásokat jellemzően több szervezeti egységet érintő projektként valósítják meg). A beruházási keret előírása gátolja mind a túlzott mértékű „luxusberuházásokat”, mind pedig azt, hogy egy meghatározott összegnél kevesebbet fordítsanak az eszközök amortizációjának az ellentételezésére (azaz az eszközpark túlságosan elhasználódjon). Beruházási keret kapcsolódhat pl. a számítógépes infrastruktúra szintentartásához, fejlesztéséhez.
Létszámkeret: a létszámkeretek előírása mind a magán-, mind a közszolgálati szektorban népszerű eszköznek számít, alkalmazásuk célja, hogy az emberierőforráskapacitások gyakori és túlzott változását megakadályozza. A létszámkeretet az elvégzendő feladatokhoz kell igazítani. Bár alkalmazása korlátozza a felelősségi és elszámolási egységek vezetőinek gazdálkodási szabadságát, a rendelkezésre álló humán kapacitások kihasználása alapvetően a vezetőn múlik (a belső munkamegosztás szervezésével, az ösztönzési rendszer működtetésével, a kompetenciák fejlesztésével), így az elvégzett tevékenységek volumene – bizonyos korlátok között – változatlan létszámmal is növelhető. Sok esetben előfordul, hogy a létszámkeret maximális keretként funkcionál, és az átszervezéseknek és az ösztönzési rendszernek köszönhetően ennél alacsonyabb létszámmal is elérhető ugyanaz a szervezeti teljesítmény. A létszámkeret fejlettebb változatát jelenti a bérkeret meghatározása.
Projektkeret: a fenti kerettípusokat nem szervezeti egységre, hanem egy projektre értelmezi. A nagyobb értékű beruházások jellemzően projekt keretében zajlanak. Bár a projektkeret nagy részét a beruházási keret teszi ki, érdemes lehet elkülöníteni a projekt működtetéséhez szükséges költségkeretet vagy létszámkeretet is. Árbevételi vagy fedezetkeretet projektek esetében csak akkor van értelme meghatározni, ha a szervezet alaptevékenységének szerves részét képezik a projektek (pl. egy kutatóintézet esetében elvárás lehet, hogy a kutatási projektek pénzügyi szempontból is legyen jövedelmezőek). A teljesítménytől való függőség szerint a következő kereteket különböztetjük meg:
Fix (merev) keret: a kapacitáskihasználtságtól függetlenül meghatározott keret. Akkor érdemes ilyen keretet meghatározni, ha a kapacitáskihasználtságot jellemzően hosszabb távra szóló döntések befolyásolják (pl. egy újonnan létrehozott egyetemi kar működési keretének meghatározása) vagy ha a jelentkező igények kis változékonyságot mutatnak (pl. egy okmányiroda éves „terhelése” közel azonos).
20
Rugalmas keret: a kapacitáskihasználtságtól függő keret. Használata a nagy igénybevételi ingadozással jellemezhető területeken lehet indokolt (ilyen lehet például egy kórházi osztály, ahol a gyógyszerkeret a nyújtott ellátások függvényében határozódik meg).
A keret érvényesség ideje szerint megkülönböztethetünk havi, negyedéves, éves és többéves keretet – az egyes időszakokra szóló kereteket természetesen egymással konzisztens módon kell megállapítani. Havi keret megállapítása lehet célszerű akkor, ha az igénybevétel éven belül is jelentős mértékben változik, vagy ha az adott keret be nem tartása jelentős negatív hatást gyakorolna a szervezet egészére, és ezért indokolt a keret alakulásának gyakori nyomon követése. Többéves keret jellemzően a fejlesztések esetében fordul elő, itt alapvető jelentőségű a hosszú távú tervezhetőség biztosítása. Az éves tervezés során a szervezeti egységekre vonatkozó, stratégiából levezetett egyéb, pénzügyi célokon túlmutató célkitűzéseket is meg kell határozni. A nem pénzügyi jellegű célkitűzéseknek a teljesítése vagy nem teljesítése az intézményi stratégia megvalósítása szempontjából ugyanolyan súlyú lehet, mint a költségkeret betartása. Ilyen célkitűzések lehetnek például: - a nyújtott szolgáltatásokra vonatkozó minőségi paraméterek (pl. ügyfélelégedettség, ügyintézési határidők betartása); - belső folyamatok működésére vonatkozó célok (pl. számlák kezelésének átfutási ideje); - a beruházások, fejlesztések végrehajtására vonatkozó célok (pl. határidőben befejezett fejlesztési ütemek); - az emberierőforrás-fejlesztéssel kapcsolatos célok (pl. képzések tartása, fluktuáció). Általánosságban elmondható, hogy az elvárásokat nem elégséges inputoldalon meghatározni (mennyi erőforrás áll rendelkezésre, mire lehet költeni), hanem az elérendő célok szintjén is érdemes megfogalmazni (pl. az adminisztratív tevékenységek esetében az ügyintézés átfutási ideje javuljon a megkívánt szintre, egy felsőoktatási intézmény esetében az oktatási programok termeljenek pozitív fedezetet). A szervezeti egységek gazdálkodási felelősségét mindaddig a szintig érdemes növelni, ameddig a „helyi” információs többlet és a vezetői szintek között elkerülhetetlenül fellépő információs aszimmetria következtében a gazdálkodási jogok decentralizációja magasabb szervezeti hatékonysághoz vezet. A gazdálkodási felelősség növelésének eszköze lehet például a kötött létszámgazdálkodás lazítása: ha az elvégzendő feladatokat (és azok minőségi paramétereit) írják elő és kérik számon, illetve jutalmazzák, akkor a belső alkufolyamatban a létszám (és így a szervezeti egység súlyának) növelésére fordított energiák a hatékonyabb munkavégzés irányába terelhetőek. A teljesítményelvű menedzsmentnek alapelve az elvárások outputoldalról történő meghatározása – ehhez azonban megfelelő szervezeti feltételek szükségesek. Az outputoldalról megfogalmazott elvárások feltételezik, hogy (a) a hatáskörök ennek megfelelően alakulnak, vagyis a szervezeti egységek vezetőinek van befolyásuk a rajtuk számon kért tényezők alakítására; (b) a teljesítmények számonkérése ténylegesen megvalósul, tehát mind a jó, mind a rossz teljesítménynek következménye van; (c) lehetőleg működik olyan korai előrejelző rendszer, mely a nagymértékű eltérések esetén figyelmeztet a beavatkozás szükségességére.
21
Az operatív tervezés lépései Az operatív terv összeállításának több lehetséges módja, logikája létezik. Mint azt már többször említettük, Magyarországon a bázis alapú tervezés a leginkább alkalmazott módszer, amely az előző év előirányzatait bázisként kezeli és ebből kiindulva határozza meg a tervidőszak előirányzatait. E módszer kétségtelen előnye egyszerűsége, érthetősége, és jól illeszkedik a hatályos államháztartási információs rendszerhez. Azonban konzerválja a kialakult körülményeket, nem célokból és azok eléréséhez rendelt programokból és feladatokból indul ki, hanem szervezeti egységekre irányul a tervezés, valamint új feladatokat, helyzeteket csak igen korlátozottan tud kezelni (Csermák et al. 2000). Ehhez képest lényeges szemléletváltást jelent a programköltségvetés készítése vagy a nulla bázisú tervezés. Mindkettő az elérendő célokhoz rendelt programokból és feladatokból indul ki. Ebben a fejezetpontban a teljesítménymenedzsment filozófiájához jobban illeszkedő, a teljesítményorientációt megjelenítő operatív tervezés lehetséges lépéseit írjuk le. Az operatív keretek kidolgozása történhet felülről lefelé irányulóan (top-down), alulról felfelé (bottom-up) és ellenáramlatúan (Horváth &Partner, 1997, 120.o.). A top-down eljárás során a felsőbb szintű tervekből vezetik le (bontják le) az alsóbb szintű kereteket, azaz az egyes szervezeti egységek vezetői készen kapják a kereteiket, nem (vagy alig) vesznek részt azok megtervezésében az alsóbb szintű vezetők. A bottom-up ennek a fordítottja, azaz az alsóbb tervezési szintek terveiből adódik össze a szervezeti szintű terv. Az ellenáramlatú tervkészítés a két módszer ötvözését jelenti: sarokszámok többnyire felülről adódnak, ezekhez illesztik alulról a szervezeti egységek kereteit. Általában ez utóbbi, azaz a top-down nyitású ellenáramlatú tervezés a leggyakoribb megoldás az üzleti szférában, és javasolt a közcélú szervezetek esetében is. Ez ugyanis lehetővé teszi a felsőbb szintű célokhoz és elvárásokhoz illeszkedést, ugyanakkor becsatornázza az alsóbb hierarchiaszintek pontosabb helyismeretét. Ellenáramlatú tervezés esetén a felsővezetés által megadott elvárások, sarokszámok ismeretében készítik el az egyes szervezeti egységek maguk az egyedi terveiket (jellemzően erőforrásfelhasználást és bevételt terveznek). Mivel a szervezeti egységek működése szorosan kapcsolódik egymáshoz, így az egyedi tervek is sokféleképp kapcsolódnak, függnek egymástól, ezért a tervezési folyamat során intenzív egyeztetés szükséges. Például a karbantartás más egységek számára nyújt szolgáltatásokat, ezért ezen tevékenység megtervezéséhez szükséges a többi szervezeti egység tervezett karbantartási szolgáltatás iránti igényének ismerete. A szervezeti egységek közötti tranzakciókat a belső teljesítményátadások rendszere foglalja keretbe. A teljesítményátadások rendszere a szervezeti egységek felelősségi és hatáskörének megállapításán túl az egységek közötti belső kapcsolatokat (az igények jelzésének a módját, a kapacitáslekötés folyamatát, a szolgáltatásminőség mérési módját, és mindehhez kapcsolódóan az alkalmazandó belső elszámolóárakat) szabályozza. A teljesítményátadások rendszere kapcsolódik a felelősségi és elszámolási egységek kialakításához: az elszámolóárakat ezen egységek közötti teljesítményátadások esetében kell alkalmazni, a kialakítás és az elszámolás módját pedig befolyásolja a választott felelősségi egység típus. A teljesítményátadások szabályozása nélkül az alább problémák merülhetnek fel: - a szolgáltatások előállítását végző kapacitásokkal a szolgáltatás előállítója nem feltétlenül gazdálkodik ésszerűen, mivel nem érdekelt a kapacitások optimális szinten tartásában; - a szolgáltatások igénybe vevője nehezen tudja csak érvényesíteni a minőségi igényeit;
22
- az erőforrások mennyiségéről szóló döntéseket nem közvetlenül a két szereplő hozza meg, hanem az szervezeti folyamatok eredménye (pl. tipikusan az éves tervezés során alakul ki a tervezett kapacitás). A fenti problémák kiküszöbölhetővé válnak, ha a két szervezeti egység közötti kapcsolatban mérhetővé tesszük a teljesítményátadást, és ehhez kapcsolódóan elszámolóárat alkalmazunk. A szervezeti egységek egymással „belső szerződéseket”, ún. szolgáltatásiszintmegállapodásokat kötnek, melyben hangsúlyos elemként szerepel: - az igénybe vett szolgáltatás várható mennyisége és - elvárt minősége (a minőség mérési módjának és ellenőrzési rendszerének meghatározásával); - a mennyiség és minőség függvényében meghatározott belső elszámolóár, valamint az elszámolás módja. Míg a tényköltség alapú elszámolások inkább az utólagos költségfelosztást teszik pontosabbá, a tervárak alkalmazása a kapacitások gondosabb megtervezésére (így az ésszerűbb gazdálkodásra) ösztönzi a szervezeti egységeket. A megoldási lehetőségek közül javasolt a ténymennyiség terváron történő elszámolása, valamilyen minimális igénybevételi volumen szerződésben történő előzetes rögzítésével. Ez a megoldás az optimális kapacitáskiépítés és erőforrás-felhasználás irányába tereli a szereplőket: a nem hatékony működés költségei ekkor ugyanis a szolgáltatásnyújtón maradnak, míg a „túlhasználat” költségei az igénybevevőt terhelik (ennek következtében mindkét fél érdekelt az erőforrások hatékony felhasználásában). Fontos leszögezni, hogy a belső elszámolóárak alkalmazása nem feltétlenül jelent valós pénzáramlást a szervezeti egységek között, az elszámolóárak hatását az intézményi belső (virtuális) alszámlákon (a szervezeti egységek bevételi és költséghelyein) is nyilván lehet tartani – a hangsúly a mennyiségért és minőségért való felelősség megjelenítésén és gazdálkodásban való megjelenítésén van. Összefoglalva, a belső elszámolóárak alkalmazásának célja a - a nyújtott teljesítmények megragadása és valós értékének meghatározása; - a teljesítmények elszámolása az előállító és az igénybe vevő között; - az erőforrásokkal való hatékony gazdálkodás ösztönzése, a kapacitások optimális szintjének kiépítése. Az elszámolóárak széleskörű alkalmazása egyben lépést is jelent a decentralizált gazdálkodás irányába, hiszen az egyes szervezeti egységek vezetői a korábbinál nagyobb felelősséget viselnek a gazdálkodásukért. A rendszer bevezetéséhez mindenképpen szükséges olyan képzés, amely a mind a megrendelői, mind a szolgáltatásnyújtói oldalon megtanítja a megfelelő tervezési technikákat. A belső teljesítményátadások megtervezése után állnak össze az egyedi tervek, majd a résztervekből összegzik a szervezeti szintű tervet, és összevetik a sarokértékekkel. Amennyiben az így összeállt terv nem éri el a kitűzött sarokszámokat, a részterveket újra át kell vizsgálni, és megnézni, hogy a tervezett kiadások és bevételek esetleg miképp módosíthatóak. Magyarországon a költségvetési intézmények szervezeti egységei alapvetően költségközpontként (keretgazdálkodó központként) működnek, ami azt jelenti, hogy számukra költségkeretek és létszámkeretek kerülnek kijelölésre. A teljesítményorientált működés érdekében szükséges lenne azonban nem csak az inputoldal megtervezése, hanem a szervezeti egységhez rendelhető outputokra is célok felállítása és ezek beillesztése az ösztönzési rendszerbe. Ez történhet pénzértékben (szolgáltató központok vagy eredményközpontok
23
esetében), de mennyiségi és minőségi elvárások rögzítésével is (pl. költségközpontok esetében).
3.3. A teljesítmény mérése Ebben a fejezetpontban az operatív teljesítménymenedzsment ciklus következő lépését, a működés folyamatos nyomonkövetését, a teljesítmény elszámolását és mérését lehetővé tevő eszközöket tekintjük át.
Néhány költségfogalom tisztázása Költség kifejezés a pénzben értékelt erőforrásfelhasználást jelenti, amely az elszámolási időszak alatt a teljesítmény értékelését szolgálja. A költségek többféleképp is csoportosíthatók. Egyrészt aszerint, hogy közvetlenül hozzárendelhetőek-e a költségviselőkhöz (előállított termékekhez, nyújtott szolgáltatásokhoz), vagy sem. Ebben az értelemben megkülönböztethető a közvetlen és az általános költségek köre. A közvetlen költségek hozzárendelhetők a költségviselőkhöz, egy kórházban például az egészségügyi szolgáltatások közvetlen anyagköltségét jelentik a gyógyszerek, kötszerek, stb. Az általános költségek esetében azonban nem tudjuk megmondani, hogy közvetlenül melyik költségviselőhöz számolhatók el (például az adminisztrációs területen dolgozók munkabére). A közszolgálati szervezetek többségére az erőteljes szolgáltatási jelleg miatt az általános költségek nagy aránya jellemző. Ez tulajdonképpen ugyanazt a felosztási problémát jelenti, mint amellyel az üzleti szektor is egyre inkább szembesül manapság: nyilvánvaló, hogy az általános költségek is hozzájárulnak a vállalati outputok előállításához és az értékteremtéshez, de az már kevésbé nyilvánvaló, hogyan lehet ezeket a költségeket az egyes termékekhez hozzárendelni és ilyen módon megjeleníteni a termékjövedelmezőségi számításokban. A pontosabb költségfelosztás igénye tovább erősödik a közszektorban a teljesítményorientáció növekedésével (az outputokban meghatározott teljesítményelvárásokkal). Az outputokra koncentráló tervezés és teljesítményértékelés erőteljesebben teszi fel a kérdést: hogyan lehet az általános költségeket hozzárendelni az egyes tevékenységekhez és szervezeti outputokhoz. A költségek egy másik csoportosítási lehetőségét jelenti az előállított output mennyiségéhez képesti reagálási fok szempontja. Változó költségek fizikailag kapcsolódnak a teljesítmény mennyiségéhez. A fix költségek azonban nem reagálnak a teljesítménymennyiség változására. A fix költségeket a működési készültség okozza. Ez a fajta megkülönböztetés például a fedezetszámításnál jól használható (ld. fedezetkeret az előző fejezetpontban). Ha csak a változó költségeket vesszük figyelembe, és azt állítjuk szembe a tervezett bevétellel, akkor kapjuk meg az első szintű fedezetet, mely elsősorban a rövid távú (a fix kapacitások változását nem eredményező) működési döntések támogatására alkalmas; ebben az esetben minden olyan tevékenység elvégzése kívánatos a szervezet számára, amely a változó költségeknél nagyobb bevételt hoz. A szervezeti egységhez köthető fix, illetve a felosztott általános fix költségeket is figyelembe véve kapjuk a másod-, illetve harmadszintű fedezetet; ezek már a közép- és hosszú távú döntések támogatására is alkalmasak.
A közszolgálati szervezetek egyes típusainál előfordul, hogy az alaptevékenység ellátáshoz szükséges kapacitások kihasználtsága egyenetlen (pl. az árvízvédelmi kapacitásokat meghatározott nagyságú árhullámokra kell méretezni), míg más intézmények fölös kapacitással rendelkeznek az állami finanszírozásból megvalósított tevékenységeken felül is (pl. a felsőoktatási intézmények „fizetős” kurzusokat is tartanak). Természetes igényként
24
adódik, hogy ezek a szervezetek fölös kapacitásukat megpróbálják – a hibrid finanszírozási modellnek megfelelően – a piacon értékesíteni; ez jelenti a közszolgálati szervezetek kiegészítő vállalkozási tevékenységének alapját. A kiegészítő tevékenységek, „saját bevételes” tevékenységek volumenének a növelését a tulajdonos állam is ösztönzi, hiszen ezeknek a tevékenységeknek az eredménye csökkenti a költségvetési finanszírozási igényt. A másik oldalról ugyanakkor a nem kellően körültekintő szabályozás el is rettentheti a közszolgálati szervezeteket a saját bevételek növelésétől, hiszen ez esetben a tulajdonos a jövőben hajlamos nagyobb piaci bevételt előirányozni, ami az adott szervezet számára azzal a következménnyel jár, hogy egy viszonylag biztos költségvetési támogatást egy bizonytalanabb piaci bevételre cserél le. A finanszírozási és az ösztönzési rendszer megfelelő kialakítása szükséges ahhoz, hogy a közszolgálati szervezetek ne legyenek ellenérdekeltek a kiegészítő vállalkozási tevékenységeik minél nagyobb eredményességében. Ha a kapacitások egy bizonyos szint (a szükséghelyzetben igényelt szint) alá nem csökkenthetőek, akkor minden olyan vállalkozási tevékenység javítja a közszolgálati szervezet teljesítményét, amelynek első szintű fedezete pozitív (azaz a bevétel meghaladja a változó költségek mértékét). Ha a vállalkozási tevékenység további kapacitások kiépítését igényli, akkor a fedezeti pont meghatározásakor a tevékenységre jutó, felosztott általános költségeket is figyelembe kell venni. A fentiekben bemutatott költségfogalmak a közszolgálati szervezetek esetében is relevánsek, hiszen a költségek termékekhez és szolgáltatásokhoz (tevékenységekhez) való hozzárendelhetősége, illetve a befolyásolhatósága a közszolgáltatások esetében is vizsgálható kategóriákat jelentenek. Különbséget jelent ugyanakkor az üzleti szervezetek gyakorlatához képest az, hogy a költségek elszámolása a költségvetési intézményekben nem eredmény-, hanem pénzforgalmi szemléletben történik.
A költségvetési számvitel korlátai Bár vannak olyan közszolgálati (jellemzően közfeladatot ellátó közszolgáltató) szervezetek is, amelyek nem költségvetési intézményként, hanem gazdasági társaságként vagy kht-ként működnek, a szektorra még mindig jellemző a költségvetési intézményi forma alkalmazása (pl. az iskolák és a kórházak jellemzően ilyen formában működnek, bár van példa alapítványi iskolára vagy kht-ként működő kórházra is). Ezzel együtt jár az is, hogy gazdasági tranzakciók rögzítésében a költségvetési számvitel előírásait kell használni. A költségvetési számvitel felépítését sokkal inkább a költségvetés-készítés igénye határozza meg, mint az egyes intézmények gazdálkodási döntéseinek támogatása. „Az államháztartás szervezete a tevékenysége során előforduló, a vagyoni és pénzügyi helyzetre kiható gazdasági eseményeiről a kettős könyvvitel rendszerében úgynevezett módosított teljesítés szemléletű nyilvántartást vezet, melyet a költségvetési év végével lezár. A költségvetési szektorra azonban még mindig találóbb a régi elnevezés: pénzforgalmi szemléletű kettős számvitel.” (Serfőző, 2004:27) E helyütt nem kívánjuk részletekbe menően bemutatni a költségvetési számvitel felépítését, csak azoknak a problémáknak az ismertetésére szorítkozunk, amelyek a torzításoktól mentes költséggazdálkodás megvalósításának útjában állnak. A költségvetési szervek éves költségvetés alapján, a jóváhagyott előirányzatokon belül kötelesek gazdálkodni. A fel nem használt kiadási előirányzatot a költségvetési szerv felügyeletét ellátó szerv felülvizsgálja, azt vélelmezve, hogy a többlet azáltal keletkezett, hogy a szervezet valamilyen előírt feladatát nem teljesítette. A költségvetési szervek – a helyi önkormányzatok és a Kincstár kivételével – hitelt nem vehetnek fel. A költségvetési támogatás intézmény-, feladat-, normatív vagy teljesítményarányos finanszírozás módszerével
25
jut el a költségvetési szervhez (bővebben lásd: Serfőző, 2004:16-17). A kincstári körbe tartozó szervek részére a Kincstár előirányzat-felhasználási keret nyitása útján bocsátja rendelkezésre a költségvetési támogatást. Kifizetést előirányzati fedezet hiányában a Kincstár nem teljesít. A működési és a beruházási költségvetés elkülönül egymástól, csakúgy mint a működési költségvetésen belül a kiemelt előirányzatok (dologi kiadásokra szánt keretből például nem lehet személyi jellegű kifizetéseket teljesíteni). Ez a számviteli rendszer számos problémához vezet, elsősorban a költséggazdálkodás területén. A problémák gyökere abban rejlik, hogy a rendszer a költségvetési év pénzmozgásaira fókuszál. A problémáknak egy része azzal kapcsolatos, hogy az elszámolás módja miatt bizonyos információs igényeket nem lehet kielégíteni, a másik része pedig azzal, hogy az elszámolás rendszere – a hosszú távú gazdaságosság szempontjából – kedvezőtlenül befolyásolja a döntéshozókat. A pénzforgalmi szemléletű költségvetési számvitelt az alábbi korlátok jellemzik: Nehezen kezeli a több időszakot felölelő programokat, hiszen a számlákat a naptári év végén zárni kell. Sok esetben előfordul, hogy a pénzkiadás keletkezése és a költség felmerülése (illetve a költség felmerülését kiváltó ok) időben elválik egymástól. Ha például a kiadás csak a következő naptári évben teljesül (pl. decemberi vagy 13. havi bérek kifizetése januárban), akkor az már a következő év költségvetését terheli. (Serfőző, 2004:49) Az erőforrások felhasználásának a költségét nem a felhasználáskor, hanem a beszerzéskor (még pontosabban a számla kiegyenlítésekor) jeleníti meg. Ez egyrészt torzítja a költségadatokat, másrészt manipulációra is lehetőséget ad. Perrin (1998) egyik példájában egy kórház – kitöltendő a keretet – két évre előre bevásárolt röntgenfilmből, amelynek kiadása így az adott évet terhelte (és amely így költségként nem jelent meg a felhasználás során). Az értékcsökkenés összege nem kerül elszámolásra a nyújtott szolgáltatás költségei között, így a kapott költségadatok csak a működtetési költségeket tartalmazzák. Ez ellentmond a „teljes költség”-elvnek. Az értékcsökkenési leírást csak a vállalkozási tevékenység esetében veszik figyelembe oly’ módon, hogy a költségvetés felé teljesítendő befizetési kötelezettség alapját módosítja. (Serfőző, 2004:57) Szemlélete miatt a jelenben felmerülő kiadásokra erőteljesebben koncentrál, mint a jövőben felmerülőkre. Ez például egyes beruházási döntések esetében a gazdaságilag kedvezőtlenebb alternatíva választását eredményezheti azáltal, hogy a döntéshozók nem az üzemeltetés során felmerülő összes költséget tekintik döntési alapnak, hanem azt, hogy a jelenben minél kevesebb kiadással járjon a beruházás. (Ez a torzítás kapcsolatban áll a költségvetési szervek finanszírozási elveivel is, nem csupán a számviteli rendszer „okolható”.) A finanszírozás elszámolásában problémát okoz az, ha eltér egymástól a naptári (költségvetési) év és az „üzleti” év (például egy felsőoktatási intézmény esetében a hallgatói létszám alapján számított normatív finanszírozás egy-egy tanévre jár, és a kapacitások tervezésében, lekötésében, az általános gazdálkodás szempontjából is a tanévre történő tervezés és elszámolás tűnik a jobb megoldásnak – a költségvetés összesítési igényeit ugyanakkor egy ilyen megoldás nehezebben tudná kielégíteni). Mindezek a problémák korlátozó tényezőként hatnak a költségvetési szervek racionális gazdálkodására – ami nem csak (illetve nem is elsősorban) őket, hanem az államháztartás egészét hátrányosan érinti. (Boda et al., 2003) Külön is érdemes szólni a költségvetési szervek által végzett kiegészítő vállalkozási tevékenységekről. Nyugat-Európában mindennapos, hogy azok az egészségügyi, oktatási és közművelődési intézmények, amelyek eredetileg a piactól elszakadt költségvetési
26
intézmények voltak, kénytelenek finanszírozási szempontból hibrid módon működni azért, hogy belső és külső igényeiket ki tudják elégíteni. Az az elgondolás, mi szerint a közszolgálati szervezetek meglévő szervezetüket és emberi tőkéjüket felhasználva végezzenek olyan tevékenységeket is, melyek a piacon értékesíthetők, mindenképpen támogatandó, ugyanis sokat segíthet egy „üzletibb” vezetési és irányítási szemléletmód kialakításában, mely kihatással van a hagyományosan közszolgálati tevékenység hatékonyabb megvalósítására is. A költségvetési számviteli előírások ugyanakkor jelentősen megnehezítik a vállalkozási tevékenységek értékelését. Ha az alaptevékenységhez fenntartandó kapacitások kihasználásáról van szó, akkor az általános költségek felosztásának kényszere (Serfőző, 2004:45) meggátolhatja hasznot hajtó tevékenységek végzését: a meglévő kapacitások kihasználása terén a döntési kritérium ugyanis az első szintű fedezet kellene hogy legyen. Ha a vállalkozási tevékenység kiterjedt, akkor a számviteli korlátok ellen gazdasági társaság alapításával célszerű „védekezni” – ez ugyanakkor a költségvetési szervek feletti közösségi ellenőrzés lazulásához vezethet.
Az eredményszemléletű számvitel kialakítása Az eredményszemléletű számviteli rendszerek bevezetésével a cél az, hogy a költségvetési számvitel fentebb említett hiányosságait kiküszöböljék, továbbá hogy a költségvetési szervek működési költségeit egymással és a magánszférával összehasonlíthatóvá tegyék. Az átalakítást külső okok is aktuálissá teszik: a közszféra nemzetközi számviteli szabályainak változása és elterjedése, valamint a nemzetközi partnerekkel való együttműködések szükségessé teszik azt, hogy az elszámolások egységes és összehasonlítható formában készüljenek el. „[Az eredményszemléletű] beszámolás középpontjában egy olyan pénzügyi rendszer áll, mely leírja a költségvetési intézmény vagyonát, annak változását, és azon belül kimutatja a nettó vagyon változását is.” (Boda et al., 2003) A többek között Ausztráliában, Új-Zélandon és Hollandiában megvalósított költségalapú költségvetés (accrual budgeting) hasonló elven működik: a költségek összehasonlíthatóságát a kincstár többek között azáltal kívánja megteremteni, hogy a költségvetési intézményekkel az amortizációt is elszámoltatja – miközben azt finanszírozza is. Ez a megoldás már nem csupán a számviteli elszámolásokat és a költségadatokat igyekszik „rendbe tenni”, hanem a finanszírozási rendszeren keresztül a felelős vagyonkezelésre is ösztönöz: az eszközök pótlásának és a vagyon szintentartásának a felelőssége ezzel átkerül az intézményekhez (mindemellett a beruházások felett továbbra is ellenőrzési jogot gyakorol a finanszírozó, illetve „stratégiaváltás” esetén biztosítja a beruházások többletforrását). Ha a költségvetési szervek az államháztartási és a gazdálkodási igényeknek együttesen kívánnak megfelelni, akkor fel kell készülniük arra, hogy kettős rendszerű számvitelt használjanak: pénzforgalmi jellegűt a költségvetés felé történő elszámoláshoz, illetve a magánszférában használatos kettős könyvvitelt ahhoz, hogy a különféle gazdaságossági számítások elvégzését segítsék, és a közszolgálati szervezetek teljesítményét összevethetővé tegyék a magánszférával. A költséggazdálkodás és -számítás tehát fontos szerepet játszik a közszféra reformjában; fontos szerepet játszanak ennélfogva a különféle költséggazdálkodási technikák is. Panozzo (2000) szerint a számviteli terület szerepét erősíti az, hogy az üzleti szervezetekben alkalmazott módszertanokhoz nagy bizalommal közelednek az alkalmazók és a döntéshozók – szemben azokkal a bürokratikus eljárásokkal, amelyek a „hagyományos” módszereket jellemzik.
27
Az eredményszemléletű számvitel sokkal pontosabb adatokat szolgáltat a múltbeli költségekről, mint a pénzforgalmi szemléletű; ez által a tevékenységek gazdaságosságát és hatékonyságát is jobban fel lehet mérni. Továbbra is kérdés marad azonban az, hogy mi tudja biztosítani a szervezetek működésének eredményességét – ami az új közszolgálati menedzsment legfontosabb célkitűzése. Perrin (1998) szerint a közszektor menedzsmentjének legfontosabb kérdései ex ante pénzügyi adatokra vonatkoznak: a következő évek költségvetéseinek összeállítására, a finanszírozási eljárások kialakítására, az előállított szolgáltatások árazására (a transzferárazás kérdéskörét is beleértve) és a beruházási döntésekre. A jövőről szóló döntések meghozatalához tehát a számviteli kimutatásokat olyan információkkal kell kiegészíteni, amelyek a jövőbeli eredményes működést biztosító teljesítményokozókat jelenítik meg. Az eredményszemléletű számviteli rendszer kialakításával hasonlóvá tudjuk tenni a költségvetési szervek számvitelét az üzleti szervezetek pénzügyi számviteléhez. A vezetői számvitel területét viszont éppen az az igény hívta életre, amely a pénzügyi számvitel által biztosított adatokkal volt elégedetlen. A pénzügyi számvitel és a vezetői számvitel összevetése tehát a közszolgálati szervezetek esetében is megállja a helyét: a vezetői döntések megfelelő támogatásához a közszférának is tovább kell lépnie a vezetői számvitel szemléletmódja felé.
A számviteli adatokon túl – A mutatószámok szerepe a teljesítménymenedzsmentben Az alfejezet eddigi részében a pénzügyi-számviteli alapadatokról, a bevételek és a költségek elszámolásáról volt szó – a közfinanszírozásban ezek valóban fontos és hangsúlyos kérdések; azt is mondhatnánk, túlhangsúlyozottak a nem pénzügyi természetű elvárásokhoz képest. A közszolgálati szervezetek teljesítményorientált vezetése ugyanis egyben azt is jelenti, hogy az elvárásokat nem (csak) az inputerőforrásként használt pénzügyi forrásokra, hanem az outputokra, illetve magára az előállítási folyamatra is meghatározzuk. A pénzügyiszámviteli adatok kizárólagos használata ellen szól az is, hogy sok esetben nem is lehet pénzben kifejezni a közszféra intézményei számára fontos teljesítményszempontokat, gyakran a felhasznált erőforrásokat sem. Éppen ezért a nem profitorientált szervezetek körében különösen nagy jelentősége van a nem pénzben kifejezett mutatószámoknak, indikátoroknak a teljesítmény számszerűsítésében, értékelésében. A mutatószámok (mérőszámok, indikátorok) az információ sűrítésének eszközei, a teljesítmény kvantitatív reprezentálását szolgálják. Sokféle mennyiségi és minőségi mértékegységben kifejezhető mutatószám létezik. Ezekről rövid áttekintés található az első fejezetben a 4E koncepció ismertetésénél. A teljesítménymenedzsment módszertanokat áttekintő fejezetpontban konkrét példákat is bemutatunk az indikátorok használatára.
3.4. Beszámolás és visszacsatolás A beszámolórendszer az éves tervezés struktúrájának megfelelőn rendszeres visszacsatolást nyújt a tervek teljesítéséről. A beszámolók fő célja az, hogy a vezetők figyelmét felhívja az adódó eltérésekre, hozzájáruljon az eltérések okainak a felderítéséhez, és lehetőséget biztosítson a beavatkozásra. A beszámolás kapcsolódik az egyéni 28
teljesítményértékeléshez is, alapját jelenti a vezetői teljesítmények megítélésének. A beszámolás ennél fogva nem pusztán a pénzügyi-számviteli kimutatások elkészítését jelenti, hanem a vezetői döntéstámogatás fontos eszköze (a pénzügyi kimutatásokat természetesen ugyanúgy el kell, a törvényi kötelezettségnek meg kell felelni, illetve számot kell adni a közösségi erőforrások felhasználásáról). A beszámolás főbb formái: - Folyamatos (havi, negyedéves): a tervekben megfogalmazott célok, felállított célértékek és kialakított keretek teljesülésének ellenőrzése, eltérés esetén az eltérés okának megállapítása, szükség esetén beavatkozás. Az eltérések kezeléséhez szükséges még a tervezés során meghatározni azokat a küszöbértékeket, amelyek beavatkozást indukálnak. Az évközi beszámolókban a terv addigi teljesülésén túl célszerű meghatározni az előrevetített (forecast) értékeket is a tervezési időszak hátralévő szakaszára. - Éves: legfontosabb feladata az, hogy felmérje, az adott év eseményei mennyiben vittek közelebb a stratégiai célok teljesüléséhez. Ennek megfelelően az intézmények éves beszámolójában a pénzügyi beszámoláson túl hangsúlyos szerepet kell hogy kapjanak a stratégiai célkitűzések teljesülésére reflektáló mutatók és megállapítások is. - Ad-hoc beszámolók: a vezetői igényekre reagáló, kérésre végzett adatszolgáltatás. A beszámolórendszerrel kapcsolatos legfőbb elvárások a következők: - Gazdaságosság: a beszámolókban szereplő információk előállításának költsége legyen arányban a felhasználásukból elérhető hatékonyságnövekedéssel. Ennek érdekében egy beszámolónak rövidnek és a fókuszáltnak kell lennie. - Aktualitás: a beszámoló elkészítése nem húzódhat túl sokáig, hiszen akkor vezetéstámogató funkciója elvész. - Hierarchikus felépítés: a különböző vezetői szintek és területek számára differenciálni kell a beszámolók tartalmát. - Informatikai támogatás: az információáramlás gyorsítása érdekében a beszámolórendszert célszerű megfelelő informatikai alkalmazással támogatni. A beszámolók időzítését és tartalmát a beszámolási naptár rögzíti. A folyamatos beszámoláshoz kapcsolódóan szükséges működtetni egy olyan korai előrejelző rendszert is, amely a működési feltételeket érintő változásokat képes a megfelelő időben előrejelezni, lehetőséget hagyva a szervezet számára a reagálásra.
3.5. Az operatív teljesítménymenedzsment rendszerszintű megvalósítása: a kontrolling és a vezetői információs rendszer A kontrolling olyan funkciókat átfogó irányítási eszköz, amelynek a feladata a tervezés, az ellenőrzés és az információellátás összehangolása. (Horváth & Partners, 1997:15) Olyan eszközrendszert jelent, amelynek alapvető rendeltetése a vezetés részeként végzett tervezés, a tervteljesülés ellenőrzése, valamint a vezetői döntésekhez szükséges információellátás összehangolása és támogatása (így a vezetői információs rendszer, VIR működtetése). A VIR olyan rendszer, amely a szervezet különböző vezetői szintjei számára eltérő részletezettségű, az adott szintnek megfelelő és a vezetői döntéshozatal támogatására alkalmas információkat biztosít.
29
A kontrolling és a VIR kapcsolatban áll a pénzügyi-számviteli rendszerrel (hiszen az információk egy részét onnan veszi), de ezeket az adatokat a vezetői számvitel irányultságának megfelelően tárja a felhasználók elé. A kontrolling nem csupán a pénzügyi adatokat dolgozza fel, fontos információforrásként szerepelnek a szolgáltatások naturáliáit és minőségét jellemző adatok is (pl. az adminisztrációs rendszer). A beszámolórendszer működtetésén keresztül folyamatosan biztosítja a stratégiai célokból levezetett működési célokról, illetve azok teljesüléséről szóló adatokat, de lehetőséget biztosít ad-hoc információs igények kielégítésére is. A rendszer működtetéséhez fejlett informatikai megoldást használ, mely a szervezetben keletkező pénzügyi és nem pénzügyi adatokat a kívánt formában teszi elérhetővé a vezetők számára. Egy közszolgálati szervezet kontrollingrendszerének a működtetése az alábbi feladatokat foglalja magában: - Adatszolgáltatás a stratégiai tervezés számára: a szervezet működéséről szóló, a stratégiaalkotást segítő információk előállítása, módszertani segítségnyújtás a stratégiai elemzés során használt elemzési eszközökhöz. - Beruházási döntések módszertani támogatása: a beruházáshoz kapcsolódó költségek gazdaságilag megalapozott meghatározása, a gazdaságossági számítások módszertani támogatása. - A többéves tervezés rendszerének kialakítása és működtetése: a következő 3-4 év gazdálkodási feltételeinek elemzése, a stratégiai irányelvek megvalósításához kapcsolódó pénzügyi hatások modellezése és előrejelzése, a stratégiai célkitűzések megvalósíthatóságának ellenőrzése. - Az éves tervezési rendszer működtetése: az éves tervezéshez információk biztosítása a tervezést végző szervezeti egységek számára, a tervezési keretrendszer működtetése, a tervezés konzisztenciájának biztosítása (premisszák meghatározása, tervezési módszertanok egységesítése), a tervértékek és az egyes szervezeti egységekhez tartozó hatáskörök és felelősségek konzisztenciájának ellenőrzése. - A beszámolási rendszer működtetése: a folyamatos és ad-hoc információs igényeknek megfelelő beszámolók összeállítása és érintett vezetőknek való eljuttatása. - Módszertani segítségnyújtás az egyéni teljesítményértékelési rendszer kialakításában, együttműködés az emberierőforrás-menedzsment területével. - A szervezetalakítás, illetve a felelősségi és elszámolási rendszer kialakítása során nyújtott támogatás. - A vezetői költségszámítási rendszer kialakítása és működtetése: a költségvetési számvitel korábban részletezett korlátai (a pénzforgalmi szemlélet miatt az eltérő időszakok inkonzisztens kezelése, a pénzkiadás és a költségtétel tényleges felmerülési időpontjának elválása, az értékcsökkenés elszámolásának hiánya miatt torzuló teljes költség, a tőkeköltségre való érzéketlenség) miatt a költségvetési elszámolási adatokon nyugvó számítások torzításokat tartalmaznak, és így csak korlátozottan alkalmasak a gazdaságossági számítások során való felhasználásra. A költségszámítási rendszernek alkalmasnak kell lennie arra, hogy a közszolgálati szervezetek esetében alkalmazható elszámolási egységekre (így kiemelten: szervezeti egységekre, a nyújtott szolgáltatásokra vagy szolgáltatáscsoportokra, illetve központi vagy kiegészítő szolgáltatásokra, pl. informatikai szolgáltatásra) jutó költségeket pontos és gazdaságossági számításokra alkalmas formában határozza meg, a költségokozati elv alapján (tehát valamennyi költség ott kerüljön elszámolásra, ahol keletkezik, illetve ahol a keletkezését befolyásolni tudják). A közszolgálati szervezetek tevékenységének jellegéből (a szolgáltatásnyújtás miatt jelentkező magas általánosköltség-szintből) adódóan kiemelt feladat az általános költségek okozathű felosztása. A vezetői döntések támogatásához szükséges megkülönböztetni a fix és változó (illetve a rövid, közepes
30
-
és hosszú időtávon fix és változó), továbbá a befolyásolható és nem befolyásolható költségeket is. A teljesítményátadások és a belső elszámolások rendszerének kialakítása és működtetése: mivel a közszolgálati szervezetek esetében is jellemző, hogy a szervezeti egységek egymásnak szolgáltatást nyújtanak (pl. informatikai támogatást, központi beszerzést), ezért szükséges egy olyan belső elszámolási rendszer kialakítása, mely egyfelől elismeri ezeket az átadott teljesítményeket, másfelől a teljesítmények előállítójára ösztönzőleg hat. Ezt a feladatot a költségszámítási rendszer működtetésével összhangban kell elvégezni.
A kontrolling (mint szervezeti egység) nem a fenti döntések meghozataláért felelős, ezek a döntések továbbra is a megfelelő vezetői szintek hatáskörébe tartoznak. A vezetői döntések megalapozottságának növelése érdekében a kontrollinggal foglalkozó szervezeti egység költséginformációt (illetve a tevékenységek jellemzésére alkalmas, egyéb nem pénzügyi információt) szolgáltat, és a módszertani támogatáson keresztül ügyel arra, hogy a döntéseket megalapozó számítások egységes elvek alapján készüljenek. A szervezet működéséről szóló adatszolgáltatás kiemelt jelentőségű; ezt a feladatot valósítja meg a vezetői információs rendszer (VIR), mely egységes rendszerben, konzisztens módon, az egyedi információs szükségletnek megfelelően szolgáltat adatokat a szervezeti működésről a különböző vezetői szintek számára. A VIR által szolgáltatott információ vezetői számviteli irányultságú, azaz – a hagyományos pénzügyi és a költségvetési számviteltől eltérően – jövő- és döntésorientált, a döntési alternatívákat jellemző alternatívaköltségeket feltárja, a pénzügyi információkon túl a működést jellemző nem pénzügyi (pl. naturális, minőségi, időtényezőn alapuló) mutatókat is tartalmazza, és a felhasználói-vezetői igényeknek megfelelően alakul. A pénzügyi és vezetői számvitel összehasonlításáról lásd a következő táblázatot (forrás: Atkinson et al., 2001:6). PÉNZÜGYI SZÁMVITEL
VEZETŐI SZÁMVITEL
Célközönség
Külső: tulajdonosok, hitelezők, adóhatóság
Belső: alkalmazottak, menedzserek, felsővezetők
Cél
Beszámolás a múltbeli teljesítményről kifelé; szerződések kötése a tulajdonosokkal és a hitelezőkkel
Az alkalmazottak és vezetők belső döntéseinek támogatása; visszajelzés a működési teljesítményről és kontroll
Időbeliség
Késleltetett, múltbeli
Időszerű, jövőorientált
Szabályozás
Van; a szabályokat a számviteli előírások és a szabályozó hatóságok állítják fel
Nincs; a szükséges információk körét a vezetők határozzák meg a szervezet stratégiai és operatív igényeinek megfelelően
Az információ típusa
Csak pénzügyi mutatószámok
Pénzügyi és nem-pénzügyi mutatók a folyamatokról, technológiákról, szállítókról, vevőkről és versenytársakról
Az információ természete
Objektív, ellenőrizhető, megbízható, konzisztens, precíz
Szubjektívebb, megítéléstől függő; megalapozott, releváns, pontos
Kiterjedtség
Nagy mértékben aggregált; a szervezet egészéről szól
Részletes; az alsóbb szintű döntések és tevékenységek számára is van információtartalma
3. táblázat: Pénzügyi és vezetői számvitel összehasonlítása Mindenképpen megjegyzendő, hogy a vezetői számviteli rendszer jelentős különbséget mutathat (és kell is hogy mutasson) a különféle szervezetekben – hiszen a kiépítés lényegéhez hozzátartozik a helyi vezetői igényekre történő reagálás.
31
A közszolgálatban a nagy tömegű adat miatt az alaptevékenység informatikai támogatása nagyban növeli a működés hatékonyságát. Az informatikának azonban komoly szerep jut a szervezetirányítás terén is: mind a kontrolling-, mind a vezetői információs rendszer működéséhez elengedhetetlen a megfelelő informatikai támogatás. Az informatika segítségével köthetőek össze az egyes adatforrások, állíthatók elő a vezetők által kívánt információk a megfelelő összetételben, és jeleníthetőek meg a számukra. Az informatikai megoldásnak tudnia kell kommunikálni a vezetői számvitel adatforrásaival (pénzügyiszámviteli rendszer, HR adminisztrációs rendszer, ügyviteli adminisztrációs rendszer stb.), és a vezetői információkat ésszerű költségek és kellő gyorsaság mellett kell tudnia előállítani. A VIR megfelelő működését szolgálják a korszerű OLAP-megoldások (On-Line Analytical Processing), melyek az előre meghatározott információs igényeket rendszeres beszámolókban vagy ad-hoc lekérdezésekben, továbbelemezhető módon biztosítják a felhasználók számára.
4. Teljesítménymenedzsment-módszertanok és alkalmazásuk a közszolgálati szervezetekben Az előző fejezetekben részletesen bemutattuk a szervezeti szintű teljesítménymenedzsment területeit, kulcskérdéseit, és módszertani áttekintést is adtunk az operatív szintű tervezés-elszámolás-mérés-beszámolás ciklus egyes lépései kapcsán felmerült dilemmák lehetséges kezeléséről. Ebben a fejezetben elszakadunk a szervezeti és makro-, a stratégiai és operatív szint megkülönböztetéstől, és néhány olyan eszközt mutatunk be röviden, amelyek használata egyre gyakoribb a közszférában, és terjedőben vannak Magyarországon is, és amelyek jelentősen befolyásolják a szektoron belül a teljesítménymenedzsmentről szóló gondolkodást.
4.1. Közösségi programok értékelése A közösségi / közpolitikai programok értékelése (angolul policy evaluation) Magyarországon meglehetősen új jelenség: az Európai Unió a Strukturális Alapok felhasználásához megköveteli a fejlesztési programok értékelését is. Azonban más (elsősorban az angolszász) országokban a közösségi programok értékelésének nagy hagyománya van, az egyes közpolitikai programok folytatásáról vagy épp leállításáról szóló döntések a legtöbb esetben független értékeléseken alapulnak. Carol H. Weis (2005) definíciója szerint az értékelés a közösségi programok vagy szakmapolitikák működésének és/vagy eredményének (outcome) módszeres, tudományos igényű vizsgálata, majd az eredmények összevetése a kimondott vagy kimondatlan elvárásokkal azért, hogy hozzájáruljon egy program vagy szakmapolitikák javításához, továbbfejlesztéséhez. A módszeres vizsgálat az értékelés kutatási természetére utal, azaz akár kvantitatív, akár kvalitatív módon végzi a kutatást az értékelő, mindenképp a társadalomtudományi kutatásokkal szemben elvárható formában és egzaktsággal kell tennie azt. Az értékelés során nem csupán a program eredményessége, hanem működésének hatékonysága is a vizsgálat tárgya lehet. A definíció fontos eleme, hogy valamilyen mércéhez, elváráshoz viszonyítja az értékelő a vizsgálat eredményeit. A minősítés alapjául szolgáló kritérium levezethető a program indulásakor hivatalosan kitűzött célokból, de származhat a finanszírozóktól, a program irányítóitól, vagy résztvevőitől is. Végül a definíció további lényeges eleme az értékelés célja, azaz az adott program vagy szakmapolitika
32
továbbfejlesztéséhez való hozzájárulás. A programértékelés tehát a programok javítását szolgálja, valamint azt, hogy a forrásokat a jobb programokhoz rendeljék. Mindezek alapján a közösségi programok és közpolitikák értékelése az ún. policy ciklushoz kötődik (4. ábra), ezért elsősorban ágazati vagy szektorszinthez köthető. A programértékelések során fontos inputként szolgál a szervezeti, ágazati vagy szektorszintű teljesítménymérések során előálló információ.
Értékelés
Probléma
Probléma definíció
Megvalósítás
Alternatív megoldások azonosítása
Választás az opciók közül Az opciók értékelése
4. ábra: A policy ciklus A magánszférában a piaci mechanizmusok „elvégzik” az értékelést, azaz azok a termékek és szolgáltatások lesznek sikeresek, amelyek fizetőképes kereslettel találkoznak. Azonban a közszférában a legtöbb esetben nem létezik ilyenfajta „külső” szelekciós mechanizmus, ezért más módon kell megítélni egy-egy közösségi program értékét. Egy alaposan előkészített, megfelelő módszerrel elvégzett szakmai értékelés azonban sok erőforrást igénylő tevékenység, ezért Weis szerint a programértékelést akkor érdemes elvégezni, ha egy közösségi program komplex, egymásra ható elemekből áll, ha a meghozandó döntések fontosak és költségesek, valamint amikor egy program értékéről, netán hibáiról mások meggyőzéséhez információra van szükség. Ezek a szempontok a EU által finanszírozott fejlesztéspolitikai programok jellemzői is, és az Európai Bizottság előírja, valamint módszertanilag támogatja is az uniós forrásokból (rész)finanszírozott fejlesztési programok értékelését, és ennek részeként indikátorrendszer kialakítását.
4.2. Többdimenziós teljesítménymenedzsment modellek Az utóbbi néhány évben a teljesítménymenedzsment területének kutatói és gyakorlati szakemberei olyan teljesítménymenedzsment-rendszerek kidolgozására fókuszáltak, amelyek integratív keretet kínálnak minden típusú szervezet vezetői számára. A Kaplan és Norton (1996, 2000) által kialakított Balanced Scorecard-modell (röviden: BSC, magyarra kiegyensúlyozott stratégiai mutatószámrendszerként fordítható) vált leginkább ismertté az üzleti és nem üzleti szervezetek vezetői és szakértői körében. Emellett pedig az Andy Neely és munkatársai által nem régiben kialakított teljesítményprizma (Performance Prism) modell tett szert nagy népszerűségre a közszféra szervezeteiben is (Neely et al., 2002).
33
Balanced Scorecard – kiegyensúlyozott stratégiai mutatószámrendszer A Balanced Scorecard koncepció szerint a szervezetek hosszú távú sikerességéhez nem elegendő csupán az időszakról időszakra elért pénzügyi eredmények szem előtt tartása. A rövidtávú és alapvetően múltorientált pénzügyi mutatószámokon túl figyelembe kell venni a szervezeti teljesítmény egyéb dimenzióit is. A modellt kialakító szerzőpáros négy nézőpont alkalmazását javasolja: a pénzügyi teljesítmény mellett a vevők számára fontos értékelési szempontokat, a működési folyamatok jellemzőit, valamint a tanulás és fejlődés dimenzióját. A Balanced Scorecard ezáltal egy többdimenziós szervezeti teljesítménymodellt kínál, amely képes a szervezet különböző érintettjei által képviselt elvárásokat integrálni. Ugyanakkor a BSC egyes dimenzióiban kialakított mutatószámok nem egyszerűen pénzügyi és nem pénzügyi mutatók ad hoc összességét jelentik, hanem egy top-down folyamat során a küldetésből és stratégiából levezetett, egymással ok-okozati kapcsolatban álló célok és mutatók rendszerét kínálja. Ezek a mutatók egyrészt az eredményekre, a múltbeli erőfeszítésekre koncentrálnak (eredménymutatók), másrészt a jövőbeli teljesítményt befolyásoló tényezőket ragadják meg (teljesítményokozók). A stratégiából levezetett célok és az azok megvalósulását mérő mutatószámok rendszere lehetővé teszi: a stratégiai és operatív irányítás szisztematikus összehangolását; a stratégia megvalósításának mérhetővé tételét; és a stratégia realizálását lehetővé tevő akciók megfogalmazását.
Pénzügyi teljesítmény Hogyan kellene Stratégiai Mutatók pozícionálnunk célok szervezetünket a tulajdonosok / befektetők felé?
Elvárások
Vevők Milyen teljesítményt várnak el tőlünk vevőink?
Stratégiai Mutatók célok
Elvárások
Akciók
Működési folyamatok Akciók
Jövőkép és stratégia
Mely folyamatokban kell kiemelkedő teljesítményt nyújtanunk?
Stratégiai Mutatók célok
Elvárások
Akciók
Tanulás és fejlődés Hogyan fogjuk a jövőben megőrizni tanulási és fejlődési képességünket?
Stratégiai Mutatók célok
Elvárások
Akciók
5. ábra: A Balanced Scorecard négy nézőpontja, és a célok-intézkedések viszonya a modellben (Kaplan-Norton, 1992 alapján) Az üzleti szférában a BSC alkalmazását az átalakuló működési környezet indokolja (Kaplan és Norton, 1996): a globális verseny, az innováció és tudásalapú iparágak szerepének növekedése, szorosabb kapcsolódás a vásárlókhoz és a szállítókhoz, és a vevők szegmentációja. E változások következtében a vállalatok hosszú távú eredményességét csak az biztosíthatja, ha a hosszabb távon ható teljesítményokozókat is figyelemmel kísérik és befolyásolják, azaz többdimenziós teljesítménymodellekben gondolkodnak. A közszolgálati
34
szférában a fent felsorolt változások közel sem annyira radikálisak, mint az üzlet életben – ezek a tényezők tehát nem magyarázzák kellőképpen azt, hogy miért célszerű a közszféra szervezeteiben BSC-t használni. De talán nem is kell magyarázni: mivel a nonprofit szervezetekben, a közigazgatási intézményekben és a közszolgáltatások esetében a pénzügyi teljesítmény nem elsődleges fontosságú (bár tagadhatatlanul fontos), továbbá a teljesítményelvárások főként egyéb dimenziókban fogalmazódnak meg (pl. kiszolgálási színvonal), természetes módon válik felhasználhatóvá egy olyan eszköz, amely a különböző természetű teljesítményelvárások kiegyensúlyozására törekszik (főként ha figyelembe vesszük a sokszor „túlerőben” lévő költségvetési szemléletmódot). A BSC közszektorbeli alkalmazását támogatja az is, hogy az nem csak egy-egy szervezethez kapcsolódhat, hanem projektek, stratégiai témák (ezen stratégiai jellegű célkitűzések összességét kell érteni) leképezésére is alkalmas. Kaplan és Norton több ilyen példát is ismertetnek 2000-ben megjelent könyvükben. Washington államban a lazacpopuláció megőrzésére kialakított programot nem csak egy szervezetnek kellett végrehajtania (városi, megyei és állami intézmények voltak érintettek, sőt még a szomszédos Kanadára is kiterjedt a program), így a BSC a közös cél megvalósításában koordinációs eszközt jelentett a különböző intézmények között: világossá tette az összes szereplő számára azt, hogy az ő intézményük hogyan tud hozzájárulni a fő célkitűzések sikeréhez. A Kaplan és Norton által eredetileg javasolt négy nézőpont nem kőbe vésett szabály: minden szervezetnek annyi nézőpontot célszerű használnia, amennyivel már elég pontosan, de még kezelhetően le tudja írni stratégiáját. A közszolgálati szervezetek esetében azért merülhet fel az eredetileg javasolt nézőpontok módosításának kérdése, mert az üzleti szervezetekkel ellentétben itt sok esetben problémás annak meghatározása, hogy kik is a szervezet szolgáltatásainak fogyasztói (vevői). Azok, akik igénybe veszik a szolgáltatást (és esetleg még fizetnek is érte valamennyit, de semmiképpen sem a reális árat), vagy inkább azok a finanszírozók, akik a megrendelt szolgáltatásokért fizetnek az intézményeknek? Össze lehet-e a vevői teljesítmény nézőpontban hangolni a fenti két csoport elvárásait? A nonprofit szervezetekben és a közintézményekben kialakított BSC-ket vizsgálva az az általános gyakorlat szűrhető le, hogy a szolgáltatást igénybevevők és a finanszírozók csoportja külön nézőpontokban jelenik meg. A „vevők nézőpontja” helyett gyakran olyan elnevezésekkel találkozhatunk, mint „polgárok vagy ügyfelek nézőpontja”, „közszolgálat” vagy „közösségi nézőpont”. A finanszírozók érdekei viszont jól megjeleníthetőek az eredeti elnevezést megtartó pénzügyi nézőpontban: míg az üzleti szervezetekben itt a tulajdonosok által megfogalmazott megtérülési elvárások jelennek meg, addig a közszektorban ezek a „megtérülési elvárások” olyan formákat öntenek, mint például a támogatási igény minimalizálása, a saját bevételek arányának növelése. A szervezet hatékony működése ebben a szférában is elérendő cél, így a működési folyamatok nézőpontja lényegében megtartja „eredeti” (üzlet szervezetekben szokásos) tartalmát – ugyanez a megállapítás érvényes a „tanulás és fejlődés” nézőpontra is, mely elsősorban az emberi erőforrások és a szervezeti információs rendszerek fejlesztésére összpontosít. Olyan megoldás is elképzelhető, amikor a négy „hagyományos” nézőpont mellé kerül be ötödikként a finanszírozókkal való kapcsolat (a vevői nézőpont neve pedig az előző bekezdésnek megfelelően változik). Ez olyan szervezetek esetében célszerű, ahol a szolgáltatásból származó bevétel és a támogatás kb. egyenlő súlyt képviselnek a finanszírozásban. Olyan esetben is célravezető lehet ez a megoldás, amikor a szervezet bevételi forrásainak jelentős része magánadományokból származik – ebben az esetben ugyanis a pénzügyi nézőpontban nehéz megjeleníteni azokat a célkitűzéseket, amelyek az adományozók minél szélesebb körének megnyerését szolgálják. A vizsgált szervezetek esetében nem csak a nézőpontok elnevezése változik, hanem a köztük fennálló összefüggések is – ez a sajátosság egyenesen következik abból, hogy ezeknek
35
a szervezeteknek lényegesen különbözik az alapvető céljuk az üzleti szervezetekétől: nem nyereség elérésére, hanem közösségi célok megvalósítására jönnek létre. Ennek következménye az, hogy a pénzügyi nézőpont – bár tagadhatatlanul fontos és napjainkban egyre fontosabb – nem állhat az ok-okozati összefüggések hierarchiájának csúcsán. A gyakorlati megvalósításokat tekintve két jellemző megoldás van: az ügyfelek (igénybe vevők, haszonélvezők, közösség) nézőpontja áll a hierarchia csúcsán, ezzel is elismerve azt, hogy a pénzügyi eszközök tényleg csak olyan eszközök, amelyek a közösségi célok eléréséhez szükségesek; az ügyfelek és a finanszírozók nézőpontjának egymás mellé rendelése, és a szervezet küldetéséből hosszú távú, átfogó célok elsődlegessé tétele (lásd az alábbi ábrát). Egy brit példa: Balanced Scorcard alkalmazása az egészségügyi és szociális szolgáltatások területén Somerset megyében 2000-ben az angliai Somerset megye területén alakítottak ki egy Balanced Scorecard rendszert, melynek célja a kórházakból, alapellátást nyújtó egészségügyi szolgáltatókból, valamint néhány szociális szolgáltatásokat nyújtó szervezetből álló hálózat működésének jobb koordinációja, valamint teljesítményének növelése volt. A kialakított BSC nézőpontokat és ezek hierarchiáját mutatja az alábbi ábra: 1. Somerset lakosainak érdekei - Somerset lakosainak mely igényeit próbáljuk kielégíteni?
2. Szolgáltatásnyújtás - Mit kell megváltoztatnunk a szolgáltatásainkban, hogy a lakosok elvárásainak megfeleljünk?
3. Szervezetfejlesztés - Hogyan kell szervezeteinket fejleszteni, hogy a tervezett változásokat megvalósíthassuk?
4. Pénzügyek - Hogyan tudjuk rendelkezésre álló erőforrásainkat a legjobban felhasználni?
Vevői nézőpont
Belső folyamatok nézőpont Tanulásfejlődés nézőpont Pénzügyi nézőpont
Az eredeti BSC modellhez képest megváltozott tehát az egyes dimenziók elnevezése, valamint a nézőpontok hierarchiája: a pénzügyi dimenzió a hierarchia aljára került. A következő táblázat az egyik kardiológiai intézet BSC-jének részletét tartalmazza célokkal, mutatókkal és elvárásokkal.
36
Célok
Mutatók
Elvárások
Somerset lakosainak érdekei A szívbetegségek miatti halálozás csökkentése
35-74 életév között szívbetegségekben elhunytak száma
2010-re kevesebb mint 900 fő
A szolgáltatások gyors elérhetősége
Kardiológiai műtétre 12 hónapnál hosszabb ideig várakozók száma
2002 márciusára nulla fő
Szolgáltatásnyújtás Szívinfarktusos páciensek 30 percen belüli kórházba ellátásának javítása érkezés (szívinfarktusos esetek %-ában)
75 % 2002 márciusára
A kezelések protokolloknak Előírásosan kezelt betegek a megfelelő alkalmazása kórházból való elbocsátáskor
80 % 2002 márciusára
Szervezetfejlesztés Klinikai vizsgálati adatok Klinikai adatok elérése és elérhetősége minden orvos használata (orvosok száma) számára Alapadatok rendelkezésre állása
Mind a 76 fő számára 2003 márciusára
Szívbetegségben szenvedő Mind a 76 fő számára 2002 páciensek regisztere orvosoknak márciusára Pénzügyek
Az erőforrások eredményesen történő felhasználása
Szívroham utáni rehabilitációra fordított kiadások (betegek %ában)
Abszolút érték 85 % 2003 márciusára
Teljesítményprizma A Balanced Scorecard mellett az Andy Neely és munkatársai által nem régiben kialakított teljesítményprizma (Performance Prism) modell tett szert nagy népszerűségre a vezetők és teljesítménymenedzsment-szakértők körében (Neely et al. [2002]). A módszer a stakeholder elméletre épít, középpontjában az érintetteknek nyújtott értékek állnak. A teljesítményprizma módszertana szerint a szervezet érintettjei szerint végzett elemzéssel kell kezdeni a teljesítménymenedzsment-rendszer kiépítését: fel kell térképezni, hogy az egyes érintettcsoportok milyen igényeket és elvárásokat támasztanak a szervezettel szemben, azaz miképp lehet elégedetté tenni őket. Azonban nem csupán az érintettek elvárásainak ismerete lényeges a szervezet számára, hanem a stakeholderek hozzájárulása is szervezet működéséhez. Fontos tudni, hogy mit várhat el és milyen támogatásra számíthat adott szervezet a különböző érintetti csoportoktól. Az érintettekkel való kapcsolat tehát egy kölcsönös kapcsolat, akkor működik jól, ha mindkét fél számára „gyümölcsöző”. A feltárt elvárások és igények határozzák meg azokat a stratégiai célokat, amelyeket a szervezetnek követnie kell; a stratégiai célok elérése a szervezeti folyamatok működtetésén múlik, amihez pedig megfelelő szervezeti és egyéni képességek kellenek. Ez az öt tényezőcsoport (érintettek elégedettsége, érintettek hozzájárulása, stratégia, folyamatok, képességek) adja a „prizma” öt oldalát. Ez a módszer is kiegyensúlyozott tehát abban az értelemben, hogy az elemzés során minden érintettcsoportot figyelembe vesz, valamint a sikertényezők térképének elkészítésével (azaz az érintettek, a szervezet, a stratégiák, a folyamatok és a képességek ok-okozati összekötésével) a múltbeli teljesítmény értékelése mellett a jövőre vonatkozó értékteremtő tényezőket is beemeli a teljesítménymenedzsmentrendszerbe.
37
A közszektor szervezetei számára a teljesítményprizma az érintetti megközelítés miatt kifejezetten jól alkalmazható modell lehet. Az eddig elmondottak alapján ugyanis sokszor az akadályozza az üzleti szektorban jól működő módszertanok megfelelő adaptációját a közszférában, hogy az ott egyértelműen azonosítható kulcsérintettek (pl. tulajdonosok, vevők) és elvárásaik a közszektor szervezetei számára nehezen értelmezhetők. Ezért a tulajdonosi vagy vevői igény-kielégítésre optimalizált modellekkel sok esetben nem tud mit kezdeni egy közintézmény. A teljesítményprizma nem definiálja előre (még implicit módon sem) a legfontosabb érintetteket és szervezeti célokat, hanem a stakeholder megközelítés alkalmazásával mindezek megtalálását a szervezetre bízza. Mivel egy meglehetősen új módszertanról van szó, azért jóval kevesebb tapasztalat áll rendelkezésre a gyakorlatban való működéséről és korlátairól, mint az előzőekben ismertetett eszközök esetében.
4.3. Kiválóságmodellek a közszférában A közmenedzsment témájú hazai és nemzetközi tankönyvek (pl. Bovaird-Löffler, 2003, Horváth, 2005, Flynn, 2007) jellemzően külön fejezetben tárgyalják a teljesítménymenedzsment és a minőségmenedzsment kérdéseit, ugyanakkor elismerik, hogy a két terület között nagyon szoros kapcsolat és sok hasonlóság van. Könyvünk tartalmának kialakításakor emiatt döntöttünk úgy, hogy a teljesítménymenedzsment eszközrendszerének bemutatása kapcsán térünk ki a közszektorban igen elterjedt minőségmenedzsment eszközök rövid ismertetésére. Mi indokolhatja ezt a választást? A teljesítménymenedzsment és a minőségmenedzsment ugyan különböző alapokról indulva és más fejlődési utakon, de igen hasonló megállapításokra jutottak az elmúlt időszakban. A minőségmenedzsment szintén az üzleti szférából származó megközelítés, ezen belül pedig eredetileg a termelővállalatok gyártási folyamatainak ellenőrzését és szabályozását szolgálta (Topár, 2005). A minőségügyi rendszerek fejlődése során a minőségirányítás már nemcsak a termelő folyamatokra és részlegekre, hanem a vállalati működés valamennyi folyamatára kiterjedt. Ezzel párhuzamosan a minőség fogalma is egyre komplexebbé vált – hasonlóan a teljesítmény fogalmához. A minőség fogalmának egyik első értelmezése az előírásoknak való megfelelés. Ez a megközelítés tulajdonképpen a szabványok, standardok szerinti működést tekinti minőségnek és alapvetően a gyártói felfogást tükrözi. A minőség mint a szervezeti célkitűzésekhez való illeszkedés egy másik domináns értelmezés, ami összecseng a teljesítményfogalomnál tárgyalt eredményesség kategóriával (Löffler, 2001). Lényeges szemléletváltást jelentett a vevői elvárásoknak való megfelelés minőségértelmezésként való megjelenése. Ez a megközelítés tette igazán lehetővé a minőségmenedzsment közszférában történő alkalmazását, természetesen a vevőfogalom megfelelő adaptációjával (pl. ügyfelek vagy állampolgárok elégedettsége). A vevőorientáció egy idő után az üzleti szervezetek esetében nem csupán a külső, hanem a belső fogyasztókat is magába foglalta (Topár, 2005). Bovaird és Löffler (2003) még tovább lép, és a közszolgáltatások minőségének megítélésekor valamennyi érintetti csoport elvárásainak figyelembevételét javasolja (pl. politikusok, szakértők, felhasználók). Ezen a ponton ismét nagy a hasonlóság a teljesítménymenedzsment és a minőségmenedzsment között, hiszen – miként azt az előzőekben ismertetett BSC és teljesítményprizma esetében is láthattuk – a közszférában működő szervezetek teljesítményének meghatározásakor is a stakeholder megközelítés lett domináns. Mind a teljesítménymenedzsment, mind a minőségmenedzsment esetében igen hangsúlyos terület a teljesítmény illetve a minőség mérése, megragadása. A teljesítménymenedzsment fejlődése során elsősorban a pénzügyi-számviteli adatokból
38
előállított mutatószámoktól jutott el a nem pénzügyi jellegű mutatószámokig, később pedig a kvalitatív módon mérhető információk használatáig. A minőségmenedzsment esetében mindig is jelen voltak a kvantitatív módon jól mérhető nem pénzügyi mutatószámok is (pl. selejtszám, átfutási idő), ugyanakkor a nehezebben kvantifikálható információk, minőségi mércék (pl. elégedettségi kérdőívek eredményei) szintén csak később terjedtek el széles körűen. A két rendszer közötti hasonló vonás továbbá, hogy fejlődésük során a szervezeti (vállalati) működés egyre nagyobb területét lefedték. Mára mind a teljesítménymenedzsment, mind pedig a minőségmenedzsment a szervezeti működést átfogó, a teljes irányítási ciklust támogató rendszerré fejlődött – persze más-más hangsúlyokkal. A teljesítménymenedzsmentnek fontos része például a vezetői döntéstámogatás, valamint a stratégiai irányítás, célkijelölés segítése, míg a minőségmenedzsment inkább a minőség iránti vezetői elköteleződés megteremtését hangsúlyozza és a szervezet alsóbb szintjeiről jövő ötleteket figyelembe vevő folyamatos fejlesztést állítja középpontba. A minőségmenedzsment tehát nem (feltétlenül) a szervezeti stratégia köré szerveződik, célja nem annak operatív szintre történő lebontása, sokkal inkább a minőségre fókuszáló, a szervezet valamennyi szintjén ható szervezeti kultúra megteremtését célozza. A fejlődésbeli hasonlóságok a kialakított módszerek konvergenciáját is jelentik. Az újabb keletű teljesítménymenedzsment modellekhez hasonlóan a minőségügyi rendszerek fejlődése is a vezetést komplex módon támogató, a minőséget többdimenziós fogalomként értelmező irányba mutat. Napjaink meghatározó minőségügyi irányzata a japán vállalati gyakorlatból származó teljes körű minőségmenedzsment (TQM), mely a vevőorientáltságot középpontba helyezve a vállalat valamennyi folyamatának, termékének és szolgáltatásának folyamatos javítására törekszik. Mindezt a felsővezetők aktív irányításával és az alkalmazottak felhatalmazásával, bevonásával kívánja elérni (Sebestyén 2006). A különböző minőségirányítási rendszerek közül több is elterjedt a közszférában az utóbbi néhány évtizedben. Ez elsősorban a minőség vevőorientált megközelítésének és a New Public Management mozgalom hatásának köszönhető. A közszféra különböző területeinek reformjában az ügyfélbarát működés ugyanis igen hangsúlyos szerepet kapott. A közszektorban is bevált formalizált minőségügyi rendszerek közül ebben a fejezetpontban az ún. kiválóságmodellekkel foglalkozunk bővebben8, ugyanis ezek jól párhuzamba állíthatók a korábban már ismertetett integrált teljesítménymenedzsment modellekkel. A kiválóságmodelleket is eredetileg az üzleti szektorban alakították ki (pl. a japán Deming díj, az Egyesült Államokbeli Malcolm Baldridge-díj, vagy az európai EFQM modell), hogy a vállalatok egy önértékelési folyamat során megismerjék szervezetük erősségeit, gyengeségeit, és ezáltal megteremtsék a TQM filozófia bevezetésének alapjait. A kiválóságmodellek az önértékelésen túl külső értékelésre is alkalmasak, és a kiváló eredményeket elérő szervezeteket minőségdíjjal ismerik el. Az EFQM szervezetet (European Foundation for Quality Management) az Európai Bizottság támogatásával 1988-ban alapította 14 nagy európai vállalat, a hálózat jelenleg több mint 800 szervezetet és 38 országot foglal magába. Az EFQM Üzleti Kiválóság Modellen alapuló Európai Minőségi díjat 1991-ben hozták létre (http://www.efqm.org). Ezen alapul számos európai ország minőség díja, így van ez Magyarországon is az 1996 óta létező Nemzeti Minőség Díj esetében. 1999-ben átalakították a modellt, ezzel a neve is változott. Az új név, „The EFQM Excellence Model” (elhagyták az „üzleti” kifejezést) azt tükrözi, hogy az új modell már nem kizárólag üzletorientált, hanem közszolgálati és nonprofit szervezetek körében is használható. Az EFQM Kiválóság Modell az önértékelés egy olyan szisztematikus módszere, amely figyelembe veszi a szervezetek nagyfokú különbözőségét és azt, hogy a minőségi kiválóság 8
Érdemes megemlíteni a közszektorban is gyakran használt ISO szabványrendszereket is. http://www.iso.org
39
igen sok különböző módon érhető el. Ez a modell is a TQM filozófiáján alapul, leírja a minőség összetevőit és súlyozza fontosságukat. A modell nem tartalmaz univerzálisan használható előírásokat, hanem csak a minőségi kiválóság eléréséhez szükséges szempontokat adja meg. Az EFQM modell minőséget leíró szempontrendszere két egyenlő fontosságú részre osztható: az „adottságok” (enablers) és az „eredmények” (results) részterületére, amelyek 9 főkritériumot és 32 alkritériumot tartalmaznak. A modell struktúrája az alábbi:
6. ábra: Az EFQM modell felépítése Az 1999-ben átalakított EFQM modell alkalmas közszektorbeli szervezetek számára is, és valóban egyre több közszolgálati szervezet alkalmazza a módszert. Az Európai Minőség Díj nyertesei között is egyre több közszektorbeli intézményt találunk (kórházakat, oktatási intézményeket), sőt külön kategóriát is meghirdetnek számukra (pl. a magyar Nemzeti Minőségi Díj közszolgáltatói kategóriája). Az Európai Unió tagállamai 1998-ban elhatározták, hogy a minőségmenedzsment technikák közigazgatási alkalmazásának támogatása érdekében kidolgoznak egy olyan rendszert, amely megfelelő eszköz lehet a közigazgatási szervezetek minőségszempontú továbbfejlesztésére. Így született meg 2000-ben a Közös Értékelési Keretrendszer, eredeti nevén a Common Assessment Framework (CAF), melynek tartalmát nemzetközi együttműködés keretében az EFQM szervezet, a német Speyer-i közigazgatási akadémia és az Európai Közigazgatási Intézet (European Institute of Public Administration, EIPA) közösen alakították ki. A CAF modellel szemben alkotói négy elvárást támasztottak. Egyrészt, a TQM elveinek megismertetése, alkalmazása a közigazgatási szervekben, figyelemmel azok sajátosságaira. Ez tehát azt is jelenti, hogy nem általában a közszféra szervezeti számára hozták létre a modellt, így például egy egészségügyi vagy egy oktatási intézmény esetében további adaptáció szükséges. Másrészt, hogy a közigazgatási szerveknél a szervezeti önértékelést támogassa a helyzetkép feltárása és a javítást célzó intézkedések meghozatala céljából. Harmadrészt, hogy megkönnyítse a minőségi összehasonlító értékeléseket a közigazgatási (közintézményi) szervezetek körében (benchmarking és benchlearning). Végül, hogy híd szerepet töltsön be a különféle minőségmenedzsment modellek között (CAF 2006. évi változata). A CAF további célja, hogy az önértékelést lefolytató intézményekben előmozdítsa a szervezeti kultúra minőség- és ügyfél-orientálttá, illetve rugalmasabbá válását. A CAF-ot az EFQM-et alapul véve fejlesztették ki, így kritériumrendszere, struktúrája, logikai íve is roppant hasonló. Egyrészt hozzáigazították a közigazgatási szervezetek sajtosságaihoz, másrészt jelentősen egyszerűsítettek rajta a gyorsabb és olcsóbb alkalmazhatóság érdekében. A CAF felépítését az alábbi ábra mutatja:
40
CAF modell 2006 Eredmények
Adottságok
A munkatársakkal kapcsolatos eredmények
Munkatársak
Stratégia és tervezés
Vezetés
Együttműködés és erőforrások
Folyamatok
Állampolgár / ügyfélközpontú eredmények A társadalmi környezetre gyakorolt hatásokkal kapcsolatos eredmények
Alapvető teljesítménycélokkal kapcsolatos eredmények
Innováció és tanulás Forrás: EIPA, www.eipa.nl
7. ábra: A CAF modell struktúrája A CAF az EFQM modelljével szemben nagyobb figyelmet fordít a folyamat- és változásmenedzsment területére, a szervezet működésének társadalmi hatásaira, emellett különbséget tesz az intézmény ügyfelei és az állampolgárok, illetve a szervezet pénzügyi és nem-pénzügyi eredményei (outcome) között. Továbbá, eltérően az EFQM szigorú, külső auditálást feltételező értékelési sémájától, a CAF jóval egyszerűbb önértékelést tesz lehetővé, melynél lehetőség van mind a keretrendszer tartalmának, mind módszertanának rugalmas értelmezésére. Ez persze veszélyeztetheti az eredmények összehasonlíthatóságát. Ezen túl a CAF bevezetése csekélyebb anyagi ráfordítást igényel, mint az EFQM kiválóságmodellé, mert az értékelési séma az Európai Közigazgatási Intézet honlapjáról (www.eipa.nl) ingyenesen letölthető. Sőt, külső tanácsadó bevonása sem szükséges az eredményes önértékeléshez. Éppen ezért a CAF kitűnő kezdet lehet olyan szervezetek számára, amelyek még csak most indulnak el a minőségmenedzsment felé vezető úton. A 2000-ben bemutatott kísérleti modellt először 2002-ben módosították, majd az alkalmazási tapasztalatok hatására és a lisszaboni stratégiának megfelelően 2006-ban újabb módosított verziót mutattak be. Az első verzió óta Európa szerte több mint ezer közszolgálati szervezet vezette be a CAF-ot (CAF Newsletter, 2007/1).
5. Összefoglalás A 3. és a 4. fejezetben bemutatott eszközök mind a teljesítményorientált működést hivatottak erősíteni a közszféra szervezeteiben, azaz a gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség és méltányosság szempontjainak érvényesítését. Ezt különböző szinteken (makro, szervezeti vagy egyéni szint), és különböző eszközök alkalmazásával próbálják meg elérni. Ami a bemutatott eszközök közös vonása, hogy valamiképp számszerűsítik (mérik) a teljesítményt, és ezen információt különbözőképp felhasználva (tervezéshez, erőforrásallkoációs döntések támogatására, tanulásra, az átláthatóság javítására, stb) igyekeznek a teljesítményt javítani. A módszertani sokszínűség miatt nehéz általános érvényű ajánlásokat megfogalmazni a teljesítménymenedzsment alkalmazásának sikertényezőiről. Az egyes országok gyakorlata ráadásul meglehetősen különbözik egymástól a tekintetben, hogy a közszférában alkalmaznak-e vagy sem teljesítménymenedzsment eszközöket, illetve ha alkalmaznak, akkor
41
milyen elvárásokat is támaszt a kormányzat az egyes intézményekkel szemben a teljesítményorientált működés szempontjából. Az OECD tagországok például a teljesítményorientációt ösztönző reformokat különböző célokkal, különböző módszerekkel és nagyon más alkalmazási stratégiával vezették be. A teljesítménymenedzsment alkalmazásának célja lehet: 1) a közcélú intézmények belső irányításának támogatása, hatékonyságának és eredményességének javítása – befelé irányuló, 2) a költségvetés-készítési folyamat és az erőforrás-allokációs döntések támogatása, 3) átláthatóság és elszámoltathatóság javítása – kifelé irányuló, 4) megtakarítások elérése. Néhány ország (pl. Új-Zéland, Hollandia) mind a négy célt magába foglaló reformokat indított. Az alkalmazás módját tekintve is sokszínű a kép: néhány ország bizonyos módszertanokat kötelező jelleggel vezetett be (top-down módon, és a teljes közszférát átfogóan). Ilyen például Új-Zéland vagy Nagy-Britannia. Másutt a kormányzat egészére kiterjedő reformokat megelőzte egy tesztelési fázis (például az USA-ban a GPRA9 széleskörű alkalmazását egy négy éves kísérleti szakasz előzte meg). Más országok nem kötelező jelleggel vezettek be reformokat, hanem lehetővé tették a közigazgatás szervezetei számára, hogy önkéntes alapon vegyenek részt ezekben a kezdeményezésekben. És megint másutt a kormányzat nem aktív a tekintetben, hogy teljesítménymenedzsment reformokat vezessen be, ezekben az országokban bottom-up és ad hoc megközelítés érvényesül (Curristine, 2005). Ez utóbbi csoportba sorolható Magyarország is. A megközelítésbeli és módszertani sokszínűség ellenére egyre több szerző kísérli meg értékelni a teljesítménymenedzsment közszektorbeli alkalmazását és felhívják a figyelmet a lehetséges csapdákra, korlátokra (lásd például Perrin, 1998b, de Bruijn 2002). Nem lehet mindent mérhetővé tenni, azaz a teljesítménymutatók csak az egyik – bár fontos – forrását jelentik az információknak. Komplex, nehezen számszerűsíthető tevékenységek esetén kifejezetten nehéz, és emiatt igen költséges is teljesítményindikátorokat definiálni. A teljesítménymenedzsment – bármelyik eszközéről is legyen szó – fontos lépése a célkitűzések meghatározása, hiszen ezek fényében lehet értékelni az ágazat / szervezet / egyén teljesítményét. Bizonyos szervezetek, programok esetében már ez sem egyszerű feladat, sokszor nincs egyetértés az alapvető célokban sem, amelyek akár konfliktusban is lehetnek egymással. A tevékenységek hatását (outcome) kifejezetten nehéz számszerűsíteni, ezért a legtöbb ország az eredmény és az output mutatók valamilyen kombinációját alkalmazza. Ha megfelelőnek tűnnek is a teljesítményindikátorok, azaz jól ragadják meg a lényegét a teljesítménynek, még akkor is nehéz azt meghatározni, hogy mi legyen a célértéke a mutatónak, azaz milyen elvárásokat támasszunk adott dimenzióban. Ösztönzőnek kell lennie, de nem lehet irreálisan nagy az elvárás. Ezen a dilemmán úgy szoktak segíteni, hogy egyidejűleg, egy célkitűzés elérésnek mérésére több indikátort is használnak, ami viszont információs túltelítettséghez vezethet, ráadásul jelentősen drágítja a rendszert. A kritikák és a lehetséges veszélyek sorát hosszasan lehetne folytatni. Az elméleti és a gyakorlati szakemberek egyetértenek abban, hogy a teljesítménymenedzsment nem általános gyógyír és csak kellő körültekintéssel, adaptációval alkalmazható sikeresen. A szervezeti szintű teljesítménymenedzsment módszerek bevezetése előtt fontos a szervezet egészben tisztázni a rendszer célját, alkalmazási területeit, és a bevezetést megfelelő képzéssel támogatni. Nem csak a célok kitűzésénél kell figyelembe venni az érintettek véleményét, hanem a teljesítményadatok értelmezésénél is. De Bruijn (2002) úgy fogalmaz, hogy az ilyen rendszerek csak akkor működnek megfelelően, ha a résztvevők fairnek érzik, ha lehetőség van a játékszabályok közös értelmezésére, tisztázására, és ha biztosított a rugalmasság (azaz az időnkénti felülvizsgálhatóság). A teljesítménymenedzsment nagy lehetőséget jelent ugyan, de csak megfelelő önuralommal használva. 9
Government Performance and Results Act, 1993. Kísérleti szakasz: 1994-1997. „Éles indulás”: 1998-tól.
42
Hivatkozások Allen, David (2000): Management accountancy in the public sector. In: Management Accounting : Magazine for Chartered Management Accountants, Vol. 78, Issue 2, February, pp. 44-45 Anthony, R. N. – Govindarajan, V. (1998): Management Control Systems. 9th ed., Irwin McGraw-Hill Atkinson, A. – Banker, R.D – Kaplan, R.S. – Young S.M. (2001): Management Accounting. 3rd ed., New Jersey: Prentice Hall Boda György – Fébó László – Tóth Annamária (2003): Az eredményszemléletű számvitel kialakítása a költségvetési szférában. In: A Jegyző, január-február, pp. 8-9 Bodnár, V. (2007): A controlling rendszer kiépítésének és működtetésének előfeltételei. Előadás az Egészségügyi Menedzserképző Központ (EMK) posztgraduális Controlling kurzusában. EMK, február 21. Bodnár, V. (2005): Teljesítménymenedzsment vagy controlling? In: Bakacsi Gy. – Balaton K. – Dobák M. (szerk.): Változás-és-vezetés. Budapest: Aula. pp. 147-153 Bouckaert, G. (1992): Public Productivity in Retrospective. In: Holzer, M. (ed): Public Productivity Handbook. New York: Marcel Dekker, pp. 15-46 Bouckaert, G. (2002): Reform of budgetary system in the public sector. In: Hőgye, M. (ed): Local government budgeting. Local Government and Public Service Reform Initiative, LGI books Bouckaert, G. – Van Dooren, W. (2003): Performance management in public sector organisations. In: Löffler, E. – Boivard, T. (eds): Public Management and Governance. London: Routledge, pp. 127-136 CAF Newsletter (2007/1). CAF Resource Center. EIPA., http://www.eipa.eu/CAF/NewsLetter/CAF_Newsletter.pdf Csermák J. – Dér G. – Nagy I. – Pintérné Cs.J. (2000): Költségvetési szervek gazdálkodása. Budapest: Aula. Curristine, T. (2005): Government performance: Lessons and challenges. In: OECD Journal on Budgeting. Vol. 5, Issue 1, pp.127-151. De Bruijn, H. (2002): Managing performance in the public sector. London: Routledge. Dobák M. és munkatársai (1999): Szervezeti formák és vezetés. Budapest: KJK. Flynn, N. (2007): Public Sector Management. Sage Publications Ltd. Horváth M. Tamás (2005): Közmenedzsment. Dialóg Campus Kiadó. Budapest-Pécs. Horváth & Partner (1997): Controlling – Út egy hatékony kontrolling-rendszerhez. Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
43
Kaplan, R.S., and Norton, D.P. (1992). The Balanced Scorecard – Measures That Drives Performance. In: Harvard Business Review, Jan-Feb. Vol. 70 Issue 1, pp.71-79, Kaplan, R.S., and Norton, D.P. (1996). Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action. Harvard Business School Press (magyarul megjelent: Balanced Scorecard, KJK, 1998) Kaplan, R.S., and Norton, D.P. (2000). “The Strategy-focused Organization – How Balanced Scorecard Companies Thrive in the New Business Environment”, HBS Press (magyarul megjelent: A stratégiaközpontú szervezet, Panem, 2002) Löffler, E. (2001): Defining quality in public administration. Konferenciaelőadás. NISPACee Konferencia, május 10-13. Riga. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan005013.pdf Martin, J., Haines, J., Bovaird, T., Wisniewski, M. (2002), "Developing a Balanced Scorecard in Somerset and social services community", in Neely, A., Walters, A. (Eds) Proceedings of the Performance Measurement Association Annual Conference, Boston, MA, pp.749-56. Neely, A., Adams, Ch., and Kennerley, M. (2002). The Performance Prism. Prentice Hall (magyarul megjelent: Teljesítményprizma, Alinea, 2004) Panozzo, Fabrizio (2000): Management by decree. Paradoxes in the reform of the Italian public sector. In: Scandinavian Journal of Management, No. 16, pp. 357-373 Perrin, John (1998a): From Cash to Accruals in 25 Years. In: Public Money & Management, April-June, pp. 7-10. Perrin, Burt. (1998b). Effective use and misuse of performance measurement. American Journal of Evaluation, Vol. 19, Issue 3, pp 367 Pollitt, Ch. – Bouckaert, G. (2004): Public Management Reform: A Comparative Analysis. New York: Oxford University Press. Robinson, Marc (2002): Financial Control in Australian Government Budgeting. In: Public Budgeting & Finance, Spring, pp. 80-93 Rubin, Irene S. (1993): Who invented budgeting in the United States. In: Public Administration Review, Vol. 53, Issue 5, pp. 438-444 Sebestyén László (2006): Minőségmenedzsment. In: Gritsch M. – Sebestyén L. – Wimmer Á. (szerk.): Teljesítménymenedzsment az ellátási láncban. Jegyzet. Budapesti Corvinus Egyetem, Vállalatgazdaságtani Intézet. Serfőző Gyula (2004): Hazai számviteli rendszerek I. – Az államháztartás szervezeteinek számviteli sajátosságai, BKÁE Számvitel Tanszék, Jegyzet – tansegédlet Topár József (2005): Minőségmenedzsment alapjai. Oktatási segédanyag. Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem. Weis, Carol H. (2005): Értékelés. Országos Közoktatási Intézet.
44
