*15.06706*
VOORSTEL AAN DE GEMEENTERAAD Behandelend ambtenaar: J.B.M. Schulte Afdeling/cluster: / Telefoonnr.: 0591-535275 Portefeuillehouder:
Registratienummer: 15.06706
Oriënterende raadsbijeenkomst van: Agendapunt: Besluitvormende raadsvergadering van: Agendapunt:
Onderwerp: onderzoek alternatieven voor de rioolheffing op basis van het principe "de vervuiler betaalt". Voorgestelde wijze van afdoening:
Voorgesteld besluit: Handhaven van de huidige heffingsgrondslag, waarbij geen extra perceptiekosten worden gemaakt en waarbij de vooraf de te verwachten (kostendekkende) inkomsten bekend zijn.
1. Aanleiding Bij de behandeling van de programmabegroting 2015 op 6 november 2014 in de gemeenteraad, is er vanuit de VVD-fractie een motie ingediend te onderzoeken welke alternatieven er zijn voor de betaling van de rioolheffing, zodat er invulling kan worden gegeven aan het principe “de vervuiler betaalt”. 2. Wettelijk of beleidskader Op grond van Wet gemeentelijke watertaken heeft de gemeente de volgende drie verplichte taken: - het afnemen van huishoudelijk afvalwater; - het afvoeren van hemelwater en het - overtollig grondwater in zijn geheel. Voor de uitvoering van deze taken (afvalwater, hemelwater en grondwater) vraagt de gemeente een rioolheffing. Artikel 228a Gemeentewet laat het aan de gemeenten over om te bepalen wie de belastingplichtige is voor de rioolheffing. De enige restrictie wordt genoemd in artikel 219 van de Gemeentewet, namelijk dat de heffing niet afhankelijk mag worden gesteld van inkomen, winst of vermogen. De gemeente heeft dus de vrijheid om de gebruikers en/of de eigenaren van een perceel in de heffing te betrekken. Indien gekozen wordt om zowel de eigenaren als de gebruikers in de heffing te betrekken dan moet vastgelegd worden welke kosten bij welke groep in rekening worden gebracht.
3. Motivering Voor bovengenoemd onderzoek zijn allereerst de verschillende aspecten van een eigenarenheffing en een gebruikersheffing belicht. Vervolgens is er onderzoek gedaan naar de meest voorkomende heffingsgrondslagen, een en ander in relatie met het principe “de vervuiler betaalt”. Eigenarenheffing/gebruikersheffing Vanuit de wetgeving is de eigenaar volledig verantwoordelijk voor de aanleg, het gebruik, het onderhoud en het beheer van de riolering op eigen terrein. Vanuit dit oogpunt is de eenvoudigste methode om de rioolheffing bij de eigenaar te leggen. De huurder/gebruiker, daarentegen, is alleen verantwoordelijk voor het feitelijk gebruik van de riolering. Het ligt voor de hand om op basis van dit gegeven een rioolheffing van de gebruiker te vragen en deze te gebruiken als stuurmiddel voor het waterverbruik. Samengevat: zowel de eigenaren als de gebruikers zijn gebaat bij een goed functionerend rioolstelsel. Onderstaand een overzicht van de belangrijkste aspecten van een eigenarenheffing ten opzichte van een gebruikersheffing: 1) door koppeling aan het kadaster zijn de eigendomsgegevens simpel te traceren; 2) bij een eigenarenheffing zijn er nagenoeg geen mutaties (situatie op 1 januari bepalend); bij een gebruikersheffing zijn er veel mutaties als gevolg van verhuizingen, overlijden etc. gedurende het belastingjaar; deze mutaties leiden tot een vermindering van de opgelegde aanslag en/of het opleggen van een nieuwe aanslag; 3) er is geen onduidelijkheid ten aanzien van de belastingplichtige; degene die op 1 januari volgens het kadaster eigenaar is van een object is belastingplichtig voor de heffing; bij een gebruikersheffing leidt het feitelijk gebruik nog al eens tot discussies; 4) er is geen inkomstenderving door leegstand (bij verkoop van het eigendom vindt er via de notaris een verrekening van de rioolheffing plaats tussen de oude en de nieuwe eigenaar, doch dit gaat buiten de gemeente om); ter toelichting: van alle objecten, dus zowel woningen als niet-woningen (bedrijfsgebouwen, winkels, kantoren, maar ook bijvoorbeeld voormalige schoolgebouwen e.d.) is sprake van circa 2,5% leegstand; 5) er is nagenoeg geen sprake van inkomstenderving door kwijtschelding; ter toelichting: voor de afvalstoffenheffing, tot dusverre de enige gebruikersheffing binnen onze gemeente, ontvangen er tot dusverre 385 personen kwijtschelding; dit aantal zal ook worden verwacht bij een gebruikersheffing voor de rioolheffing; 6) nagenoeg geen dwangbevelen wegens onvermogen tot betaling; mocht er wel sprake zijn van wanbetaling dan zijn er meer mogelijkheden bij de invordering; 7) een beter betalingsgedrag; 8) de verhuurders (woningcoöperaties) zullen (in de loop der jaren) de rioolheffing hebben doorberekend in de huur. Bij invoering van een gebruikersheffing zal dit bij de huurders
tot veel onbegrip resulteren en tot verzet leiden. Het gevoel van: ik betaal 2 keer voor rioolheffing is aanwezig; 9) van alle eigenaren, die op dit moment belastingplichtig zijn voor de rioolheffing, zijn circa 74% tevens de gebruiker (bewoner). Circa 23,5% is huurder. Indien het principe “de vervuiler betaalt” wordt gevolgd, dan betekent dat, dat er een switch wordt gemaakt van de huidige eigenarenheffing naar een gebruikersheffing. Dit houdt in, dat de huidige systematiek geheel (= eigenarenheffing wordt gebruikersheffing) of gedeeltelijk (= een combinatie van een eigenaren- en een gebruikersheffing) komt te vervallen. Bij de combinatiemogelijkheid, dus zowel een eigenarenheffing als gebruikersheffing, dient bedacht te worden, dat deze combinatie als nadeel heeft dat deze minder inzichtelijk is, hogere perceptiekosten veroorzaakt en juridisch een extra risico betekent. In die situatie geldt namelijk de eis van maximale kostendekkendheid voor beide heffingen afzonderlijk. Als de onderlinge verhouding voor de opbrengstverdeling tussen beide heffingen niet juist is vastgesteld bestaat de kans dat de rechter bij een juridische procedure de verordening onverbindend zal verklaren. De keuze tussen verschillende heffingsgrondslagen van de gebruiker Zoals reeds hiervoor is aangegeven, heeft de gemeente ten aanzien van de beantwoording van de vraag hoe zij (delen van) de rioleringskosten wil dekken, een zekere vrijheid. De meest voorkomende heffingsgrondslagen zijn: 1. een vast bedrag per object; 2. naar waterverbruik; 3. naar vloeroppervlakte en/of (verharde) oppervlakte van het perceel; 4. de omvang van het huishouden en 5. de waarde van de onroerende zaak (WOZ-waarde). Hieronder worden de belangrijkste voor- en nadelen van deze varianten beschreven. Voor- en nadelen tussen verschillende heffingsgrondslagen van de gebruiker Vast bedrag per object De voordelen van een vast bedrag zijn de eenvoudige uitvoering en de relatief lage uitvoeringsen perceptiekosten. Het grootste nadeel van deze heffingsgrondslag is, dat de relatie tussen de hoogte van de heffing en het genot dat de gebruiker van deze aansluiting op de gemeentelijke riolering heeft, niet altijd even groot is: de aanslag voor een alleenstaande gebruiker van een kleine, goedkope woning is even hoog als die voor een gebruiker van een grote, dure woning, waarin veel personen wonen. Ditzelfde probleem doet zich voor bij bedrijven: een “kleine winkelier” betaalt evenveel rioolheffing als bijvoorbeeld een verzorgingstehuis of recreatiepark. Dit nadeel wordt op dit moment in onze gemeente nog ondervangen doordat de hoogte van de rioleringslasten wordt bepaald door de waarde van het object (WOZ-waarde). De eigenaar van zo’n bedrijfspand draagt in totaal méér bij aan de rioleringslasten dan de eigenaar van een goedkoper object. Conclusie: deze heffingsgrondslag heeft geen relatie met het principe “de vervuiler betaalt”. Naar waterverbruik
Wanneer ervoor gekozen wordt de rioolheffing afhankelijk te stellen van het waterverbruik, wordt in de gemeentelijke verordening de hoeveelheid afgevoerd afvalwater meestal gelijkgesteld aan de hoeveelheid afgenomen water van het waterleidingbedrijf. De hoogte van de aanslag is in beginsel gerelateerd aan het waterverbruik. In dit systeem wordt geen rekening gehouden met het af te voeren hemelwater dat van het perceel moet worden afgevoerd. Zowel dit hemelwater als dat van de openbare ruimte, vormt echter het grootste deel van het af te voeren water en bepaalt voor een belangrijk deel de kosten. Daarnaast geldt, vooral bij bedrijven, dat niet al het water dat gebruikt wordt afkomstig is van het waterleidingbedrijf. Soms wordt water opgepompt of wordt oppervlaktewater ingenomen. Ook zijn er bedrijven waarbij grote hoeveelheden water in het productieproces worden gebruikt, zonder dat deze via de riolering worden afgevoerd. Dit leidt vaak tot discussie over het waterverbruik en tot complexe bezwaar- en beroepsprocedures. Door de heffingsgrondslag te baseren op het waterverbruik kan dat verbruik worden beperkt. Of het waterverbruik bij particuliere huishoudens ook gevoelig is voor prijsprikkels is niet bekend. Als er al gekozen wordt voor een dergelijke heffing, dan wordt vaak gebruik gemaakt van vrij grove waterverbruikklassen (bijv. minder dan 250 m³, van 250 tot 500 m³, enzovoorts). Dat is noodzakelijk om de uitvoeringslasten enigszins te beperken, maar leidt er vaak toe dat veel huishoudens een identieke aanslag rioolheffing ontvangen, waardoor het beoogde effect (kostentoerekening naar verbruik en verhoging van het bewuste waterverbruik) niet wordt bereikt. Voordelen van deze heffingsmethodiek van de gebruiker zijn: - Een methode om milieudoelstellingen te realiseren; - Van de meest voorkomende heffingsgrondslagen voldoet deze heffingsmethodiek het meest aan het principe “de vervuiler betaalt”. Nadelen van deze heffingsmethodiek van de gebruiker zijn: - De gemeente is voor de gegevens afhankelijk van het waterleidingmaatschappij. Het waterleidingmaatschappij brengt voor het leveren van de gegevens jaarlijks kosten in rekening. - De gegevens van het waterleidingmaatschappij zullen bij een verbruik van bijvoorbeeld boven de 500 m³ per object handmatig in het belastingbestand moeten worden verwerkt. - Tot op heden wordt de rioolheffing samen met andere gemeentelijke belastingen opgelegd met dagtekening 28 februari. Eind januari moeten de bestanden bij het printerbureau worden aangeleverd. Het zal moeilijk worden de gegevens van het waterleidingmaatschappij tijdig in de bestanden te verwerken. De kans bestaat dat de aanslagen rioolheffing later in het jaar moeten worden opgelegd en dus later worden betaald, hetgeen leidt tot rentederving. - De aanslag zal gebaseerd moeten worden op gegevens met betrekking tot het waterverbruik dat één of twee jaar voorafgaand aan het belastingjaar is afgenomen. Als er met ingang van het belastingjaar sprake is van een andere gebruiker dan de jaren ervoor, wordt de aanslag voor die gebruiker dus gebaseerd op het waterverbruik van zijn voorganger. Dit leidt tot meer bezwaar- en beroepsprocedures. - Bij de heffing wordt uitgegaan van de gegevens van het waterleidingmaatschappij, zijnde het aantal kuub afgenomen water. Deze hoeveelheid zal niet altijd gelijk zijn aan het aantal kuub afgevoerd water (denk bijvoorbeeld aan agrarische bedrijven, waaronder
-
melkveebedrijven, varkensbedrijven en pluimveebedrijven). Dit leidt eveneens tot meer bezwaar- en beroepsprocedures. Onzekere opbrengst en extra perceptiekosten.
Conclusie: deze heffingsgrondslag heeft enige relatie met het principe “de vervuiler betaalt”. Naar (verharde) oppervlakte van het perceel Het is mogelijk de hoogte van de rioolheffing afhankelijk te stellen van de oppervlakte van de onroerende zaak. Grotere objecten veroorzaken in de regel meer afvalwater dan kleinere. Ook wordt van een groter perceel (zoals hierboven al is aangegeven is het hemelwater een belangrijke component van de hoeveelheid af te voeren water) meer hemelwater afgevoerd dan van een kleiner perceel, dus daar ligt een hoger tarief voor de hand. In de praktijk blijkt het niet zo eenvoudig te zijn. Een groot deel van de meeste percelen is gewone (tuin)grond, waar het hemelwater in verdwijnt, zonder dat de riolering hiermee wordt belast. Het verharde oppervlak van een perceel heeft een betere relatie met de hoeveelheid water, dat door het rioolstelsel of de oppervlaktewateren wordt afgevoerd. Voor een rechtvaardige rioolheffing met als basis de perceeloppervlakte zou daarom de omvang en de aard van het afvoerend verharde oppervlak (dakoppervlak, hoeveelheid betegelde grond, half verharding e.d.) moeten worden gehanteerd. Bij gestapelde bouw (flats, boven- en benedenwoningen of winkels met bovenwoningen) zou de totale oppervlakte via een verdeelsleutel moeten worden omgeslagen over de aanwezige objecten. Omdat deze gegevens tot op heden nergens worden geregistreerd, moeten deze eerst worden geïnventariseerd en vervolgens jaarlijks worden bijgehouden. Bij een dergelijk systeem stijgen de perceptiekosten fors. Door staffeling (een vast tarief voor percelen tot bijv. 500 m² en voor grotere percelen een vast tarief, vermeerderd met een bepaald tarief voor elke 100 m² boven de 500 m²) kunnen de uitvoeringslasten worden beperkt, maar hierdoor vermindert de relatie tussen oppervlakte en heffing. Conclusie: deze heffingsgrondslag heeft enige relatie met het principe “de vervuiler betaalt”. Omvang van het huishouden Dit stelsel gaat uit van de aanname, dat grotere huishoudens meer water verbruiken. Nadeel hiervan is dat er geen rekening wordt gehouden met het daadwerkelijk verbruik en dat de perceptiekosten stijgen. De hoogte van de aanslag wordt hierbij afhankelijk gesteld van het aantal gebruikers van een perceel. Het aantal bewoners van woningen is in eigen organisatie voorhanden (registratie ervan vindt plaats in het GBA). Een uitzondering op de categorie “woningen” vormen de recreatiewoningen, welke gelegen zijn zowel binnen als buiten een recreatiepark. Bij deze woningen wordt namelijk geen registratie van het aantal gebruikers bijgehouden. Deze recreatiewoningen, waarvan het aantal op dit moment 898 bedraagt, worden door de eigenaren deels (volgtijdig) verhuurd aan particulieren en deels beschikbaar gehouden voor zichzelf als tweede woning.
Bij deze heffingsgrondslag zal naar alle waarschijnlijkheid het aantal mutaties in omvang huishouden groot zijn. Denk hierbij aan mutaties als gevolg van vertrek, verhuizingen binnen de gemeente, vestigingen, overlijden, geboorte). Door deze mutaties zal de hoogte van het belastingaanslag telkens wijzigen. Dit zal extra werkzaamheden en kosten met zich meebrengen. Voor de zogenaamde niet-woningen is er eveneens geen registratie van het aantal gebruikers. Voor die objecten waarvan dus het aantal bewoners niet bekend is, zal een andere heffingsmaatstaf in de verordening moeten worden opgenomen. Conclusie: deze heffingsgrondslag heeft enige relatie met het principe “de vervuiler betaalt”. De waarde van de onroerende zaak (WOZ-waarde) De WOZ-waarde als heffingsgrondslag voor de rioolheffing wint, als gevolg van de ontwikkelingen in de WOZ, snel aan populariteit. Deze heffingsgrondslag doet recht aan het evenredigheidsbeginsel. Bij de vaststelling van de WOZ-waarde worden niet alleen alle opstallen meegenomen in de taxatie, maar ook de daarbij behorende grond. Ter illustratie: Bij een woonboerderij worden alle opstallen (woning met bijgebouwen), al dan niet aangesloten op de riolering, meegenomen in de taxatie alsmede de feitelijk aanwezige grond. De grond bij woonboerderijen varieert van 325m² tot 66.000m². Voor woonboerderijen geldt geen cultuurgrondvrijstelling. Bij agrarische bedrijven daarentegen geldt deze cultuurgrondvrijstelling wel en wordt dus niet alle grond meegenomen in de taxatie, maar alleen het erf. Daarnaast worden uiteraard ook alle aanwezige opstallen, al dan niet aangesloten op de riolering, in de taxatie meegenomen. Als heffingsgrondslag voor de eigenaar zullen de perceptiekosten niet hoog zijn, omdat dit één van de goedkoopste varianten is, aangezien voor deze maatstaf gebruik wordt gemaakt van informatie, die reeds bij de gemeente aanwezig is (namelijk de WOZ-waarde). Deze informatie behoeft niet te worden geïnventariseerd, zodat de implementatiekosten gering zijn. Echter bij een heffingsgrondslag voor de gebruiker op basis van de WOZ-waarde, gaan de perceptiekosten wel omhoog. Immers bij mogelijkheid “waarde in het economisch verkeer” krijgen gebruikers een economisch belang in het gehuurde. Dit betekent dat ook aan de huurder in het vervolg een WOZ-beschikking moet worden gezonden. Tot dusverre is hier geen sprake van. Ook tegen de WOZ-beschikking kan een huurder bezwaar maken. Het is niet ondenkbaar dat er daardoor meer bezwaarschriften zullen binnenkomen en ook daardoor de kosten zullen toenemen. In de uitvoeringstechnische zin levert dit extra werkzaamheden op. Bij elke verhuizing zal er een ontheffing voor de resterende maanden op basis van de WOZ-waarde van de oude woning worden verleend. Tegelijkertijd moet een nieuwe aanslag worden opgelegd voor de resterende maanden op basis van de WOZ-waarde van de nieuwe woning. Een verschil van een bedrag van minder dan € 5 behoort tot de mogelijkheden en betekent een behoorlijke administratie rompslomp. Conclusie: deze heffingsgrondslag heeft enige relatie met het principe “de vervuiler betaalt”.
4. Risico’s Is er bij de huidige systematiek (rioolheffing van de eigenaar) nog sprake van stabiliteit van de inkomsten. Bij een gebruikersheffing is hiervan geen sprake. Onzekere factoren zijn het bedrag voor de verleende kwijtschelding en de leegstand. 5. Kosten, baten en dekking Gelet op het voorgaande betekent een invoering van een rioolheffing van de gebruiker een behoorlijke verhoging van de perceptiekosten. Met de huidige bezetting van de afdeling belasting komt de uitvoering van deze werkzaamheden in het gedrang. Er zal dus uitbreiding moeten komen. Daarnaast zal de bruto-opbrengst van de rioolheffing moeten worden verhoogd met een bedrag van de ter verwachten kwijtschelding c.q. leegstand. De laatste onderdelen dragen niet bij aan het beheersbaar houden van de rioleringskosten. Immers de aanslagen zullen alleen op grond van dit gegeven, al worden verhoogd. 6. Uitvoering en evaluatie Invoering van een gebruikersheffing heeft als belangrijkste nadeel, dat deze nogal arbeidsintensief is, juist omdat de aanslag gebaseerd is op een variabele heffingsgrondslag. Zowel bij het opleggen van de aanslag, als achteraf (bij ingediende bezwaarschriften) moet namelijk de juistheid van deze variabele factor (waterverbruik, huishoudensgrootte, WOZ-waarde) worden onderzocht. Ook zullen er forse lastenverschuivingen optreden ten opzichte van de huidige situatie. Hieronder worden de genoemde heffingsgrondslagen en de relatie tot de gebruiker en de eigenaar nogmaals verkort in beeld gebracht: Heffingsmaatstaf
Gebruiker
Eigenaar
Vast bedrag per eigendom of aansluiting
stabiele inkomsten;
stabiele inkomsten;
geen relatie tussen heffing en genot;
redelijke relatie tussen heffing en genot; doorberekening naar huurders bij wijziging aan maximum gebonden;
Bedrag afhankelijk van het waterverbruik
eenvoudige uitvoering;
eenvoudige uitvoering;
lage uitvoeringskosten;
lage uitvoeringskosten;
hoge perceptiekosten (de kosten voor kwijtschelding zullen gezien de huidige economische crisis alleen maar toenemen); inkomsten niet stabiel, want afhankelijk van waterverbruik;
lage perceptiekosten (kwijtschelding wordt vanwege het aanwezige vermogensaandeel nagenoeg niet verleend);
afvoer aandeel hemelwater
niet vast te stellen (te meten); redelijke relatie tussen heffing en genot; hoge perceptiekosten indien geen vast bedrag voor kleingebruikers wordt gehanteerd;
Bedrag afhankelijk van de oppervlakte van het perceel
Bedrag afhankelijk van de omvang van het huishouden
de kosten voor kwijtschelding zullen gezien de huidige economische crisis alleen maar toenemen; stabiele inkomsten; stabiele inkomsten; redelijke relatie tussen heffing en genot (niet bij objecten bij veel onverhard oppervlak);
redelijke relatie tussen heffing en genot (onevenredig voor percelen met veel onverhard oppervlak);
niet uitvoerbaar bij meerdere bouwlagen (aandeel per woning moet bepaald worden);
moeilijk uitvoerbaar bij meerdere bouwlagen (aandeel per woning moet bepaald worden);
hoge perceptiekosten (veel meet- en controlewerkzaamheden en kans op bezwaren); inkomsten redelijk stabiel (afhankelijk van grootte van het gezin);
hoge perceptiekosten (veel meet- en controlewerkzaamheden en kans op bezwaren);
hoge uitvoeringskosten (vanwege het aantal mutaties dat jaarlijks plaatsvindt); hogere perceptiekosten; de kosten voor kwijtschelding zullen gezien de huidige economische crisis alleen maar toenemen. Bedrag afhankelijk van de waarde inkomsten redelijk stabiel in het economische verkeer (voor het opmaken van een (WOZ-waarde) meerjarenraming kan echter geen duidelijk beeld verschaft
inkomsten redelijk stabiel (voor het opmaken van een meerjarenraming kan echter geen duidelijk beeld verschaft
worden gelet op de ontwikkelingen in de woningmarkt);
worden gelet op de ontwikkelingen in de woningmarkt);
geen of kleine relatie tussen heffing en genot (waarde perceel in relatie tot afvoer hemelwater of afvalwater);
geen of kleine relatie tussen heffing en genot (waarde perceel in relatie tot afvoer hemelwater of afvalwater);
lage perceptiekosten als gevolg van het en-bloc inlezen van de vastgestelde WOZ-waarde bij belastingsoort “rioolheffing” (het bulkwerk);
lage perceptiekosten als gevolg van het en-bloc inlezen van de vastgestelde WOZ-waarde bij belastingsoort “rioolheffing” (het bulkwerk);
7. Ter inzage liggende stukken - het collegebesluit Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn, de secretaris, de burgemeester,
mr. P. Post
P. Adema
