TATA KELOLA DISTRIBUSI GURU SECARA PROPORSIONAL (DGP) Seri Pembelajaran dari USAID-KINERJA

Ringkasan Eksekutif

TATA KELOLA DISTRIBUSI GURU SECARA PROPORSIONAL (DGP) Seri Pembelajaran dari USAID-KINERJA

2014

KATA PENGANTAR Peningkatan pelayanan publik oleh unit pelayanan yang dikelola oleh pemerintah daerah merupakan mandat yang diamanatkan dalam berbagai peraturan perundangan seperti Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik dan Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63/KEP/M. PAN/7/2003 Tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik. Dengan dukungan USAID, Program KINERJA telah berupaya memperkenalkan program bantuan teknis peningkatan pelayanan publik di 20 kabupaten/kota mitra di empat provinsi di Indonesia (Aceh, Jawa Timur, Kalimantan Barat, dan Sulawesi Selatan) yang bertujuan untuk peningkatan mutu pelayanan publik. Program ini difokuskan pada penguatan pihak penyedia layanan (supply side) dan pihak pengguna layanan (demand side) di sektor pendidikan dasar, kesehatan dasar, dan perbaikan iklim usaha. Pada tahun ketiga Program KINERJA menambah 4 kabupaten/kota lagi di Provinsi Papua yang bekerja khusus di sektor kesehatan. Di bidang Distribusi Guru Proporsional (DGP), Program K,1(5-$ mendorong pemerintah daerah agar menyelenggarakan manajemen guru yang lebih merata secara proporsional sehingga mutu layanan pendidikan di daerah menjadi lebih merata pula. KINERJA juga mendorong munculnya kebijakan di tingkat kabupaten/kota agar program DGP dapat diadopsi dan disebarluaskan ke daerah-daerah sekolah lainnya. Mengingat praktik-praktik DGP yang dilaksanakan KINERJA bersama pemerintah daerah mitra merupakan pendekatan yang relatif baru dengan intervensi sisi penyedia layanan dan pengguna layanan secara bersamaan, maka untuk lebih memudahkan pemerintah daerah dan para pemangku kepentingan dalam menerapkannya maka diperlukan sebuah modul yang dapat dijadikan sebagai acuan dalam pelatihan, pendampingan, dan pelaksanaannya. Diharapkan modul ini dapat membantu pemerintah daerah yang ingin memperkenalkan dan menerapkan program DGP dengan pendekatan KINERJA di daerahnya. Untuk membantu pemerintah daerah dalam proses dan teknis penerapan pendekatan ini, modul ini juga memuat daftar organisasi yang selama ini membantu KINERJA dan kabupaten/kota mitra dalam penerapan program DGP.

Jakarta, Januari 2014

www.kinerja.or.id

Tata Kelola Distribusi Guru Secara Proporsional (DGP)

1

DAFTAR ISI

2

KATA PENGANTAR DAFTAR ISI RINGKASAN EKSEKUTIF Tujuan dan Keberhasilan KINERJA Rekomendasi kepada para Pimpinan Daerah Rekomendasi kepada para Calon OMP Rekomendasi Kepada Para Penyedia Latihan

1 2 3 3 4 5 5

BAB 1

PENDEKATAN KINERJA Pendekatan Umum Proyek KINERJA Prinsip-prinsip Tata Kelola Sektor Pendidikan Prinsip Dalam Tata Kelola Distribusi Guru Secara Proporsional (DGP)

6 6 7 8

BAB 2

PENGALAMAN KINERJA DALAM TATA KELOLA DISTRIBUSI GURU SECARA PROPORSIONAL (DGP) Situasi yang Dihadapi di Daerah Bagaimana Kita Memulai Inisiatif 1. Komitmen Kepala Daerah, DPRD, dan Stakeholders 2. Pengaturan Pekerjaan 3. Penyusunan Rencana Kerja Proses Kerja 1. Peran Masing-masing Stakeholder 2. Pelaksanaan Rencana Kerja 3. Proses Perubahan dan Perkembangan Manfaat Dari Cara Kerja

9 9 11 11 11 12 12 12 13 14

BAB 3

MENGATASI TANTANGAN DAN MENCAPAI SUKSES Tantangan Keberhasilan Program 1. Contoh Keberhasilan Program DGP di Kabupaten Luwu Utara 2. Program Pengungkit

15 15 15 15 18

BAB 4

REKOMENDASI UNTUK REPLIKASI Rekomendasi Untuk Replikasi di Daerah Lain Rekomendasi Untuk OMP Rekomendasi Untuk Lembaga Diklat DAFTAR LAMPIRAN

19 19 20 20 22


www.kinerja.or.id

RINGKASAN EKSEKUTIF Tujuan dan Keberhasilan KINERJA Tujuan Umum Program KINERJA KINERJA merupakan program yang bertujuan membantupemerintahdaerahmeningkatkan tata kelola dalam penyediaan layanan publik di Indonesia. Program KINERJA bekerja di sedikit daerah, hanya di enam dari lima ratusan daerah di Indonesia. Program ini sebagai contoh praktik yang baik diharapkan dapat diterapkan dan disempurnakan lagi di daerah-daerah lain. Oleh karena itu, dokumen ini ditujukan kepada para pengambil keputusan yang berminat menerapkan dan menyempurnakan pendekatan Kinerja di daerah mereka. Buku ini dari “Seri Pembelajaran USAID-KINERJA” menguraikan pembelajaran dari KINERJA dalam penerapan DGP dimana prinsip, pelajaran dan rekomendasi diangkat untuk memfasilitasi daerah lain yang ingin mengadopsi pendekatan-pendekatan KINERJA dalam melaksanakan program DGP. Program KINERJA dimulai pada bulan Oktober 2010 dan akan berlangsung selama kurang lebih lima tahun hingga Februari 2015. Program ini didanai oleh USAID dan dilaksanakan oleh RTI International bersama lima mitra organisasi The Asia Foundation, Social Impact, SMERU Research Institute, Universitas Gadjah Mada, dan Kemitraan. KINERJA bertujuan untuk meningkatkan pelayanan publik yang difokuskan pada tiga sektor, yakni pendidikan dasar, kesehatan dasar, dan iklim usaha. Di sektor pendidikan KINERJA memusatkan perhatian pada tiga paket, yakni tata kelola distribusi guru proporsional (DGP), penghitungan dan tata kelola biaya operasional satuan pendidikan (DGP), dan manajemen berbasis sekolah (MBS). Paket DGP dan BOSP lebih ditujukan pada tata kelola di tingkat pemerintah daerah. Sedangkan MBS lebih diarahkan pada peningkatan pelayanan sekolah melalui perencanaan yang berorientasi berbasis data, evaluasi diri sekolah, dan hasil survei pengaduan. Ketiga paket tersebut dilaksanakan dengan pendekatan transparansi, akunatabilitas, partisipatif, dan responsif. Di sektor kesehatan KINERJA fokus pada kesehatan ibu dan anak (KIA), terutama persalinan aman dan ASI eksklusif. Kegiatan ini dilakukan sebagai bagian dari paket kesehatan yang mencakup perbaikan akuntabilitas puskesmas dengan cara melibatkan forum multi-pemangku kepentingan dalam perencanaan dan penganggaran partisipatif, melaksanakan survei pengaduan, membuat janji perbaikan pelayanan antara warga negara dan pemerintah dan meningkatkan manajemen puskesmas untuk memastikan pelayanan publik yang diberikan berkualitas tinggi. Di Papua, paket kesehatan fokus pada tata kelola penguatan sistem kesehatan untuk KIA, HIV/AIDS, dan Tubercolusis (TB).

www.kinerja.or.id


3

Di sektor iklim usaha yang baik Kinerja memusatkan perhatian pada perbaikan perizinan usaha di bawah Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PTSP) dengan cara membuat kebijkan berbasis bukti dan meningkatkan dialog pemerintah dan swasta serta menguatkan pengawasan dari masyarakat publik. Beberapa contoh bantuan iklim usaha yang baik adalah pembentukan PTSP di kabupaten/kota, studi partisipatif mendalam, fasilitasi dialog pemerintah dan swasta, dan bantuan teknis untuk menyusun rancangan peraturan baru.

Lokasi Program Kinerja Kinerja bekerja di 24 kabupaten/kota di 5 provinsi, yakni: 1. Provinsi Aceh: Aceh Singkil, Aceh Tenggara, Bener Meriah, Kota Banda Aceh dan Simeulue 2. Provinsi Jawa Timur: Bondowoso, Jember, Kota Probolinggo, Probolinggo, dan Tulungagung 3. Provinsi Sulawesi Selatan: Barru, Bulukumba, Luwu, Luwu Utara, dan Kota Makassar 4. Provinsi Kalimantan Barat: Bengkayang, Kota Singkawang, Melawi, Sambas, dan Sekadau 5. Provinsi Papua: Jayapura, Jayawijaya, Kota Jayapura, dan Mimika.

Keberhasilan Program DGP Hingga akhir 2013 ini, hasil-hasil yang telah dicapai adalah sebagai berikut: •

Enam kabupaten/kota mitra Kinerja telah menyelesaikan penghitungan DGP secara transparan dan partisipatif dengan melibatkan forum multi stakeholder.

•

Kabupaten Luwu Utara sudah mendistribusikan 51 kepala sekolah dan 129 guru sesuai hasil penghitungan DGP.

•

Kabupaten Luwu, Barru, dan Aceh Singkil telah mengeluarkan regulasi dalam bentuk Peraturan Bupati tentang Pemerataan dan Penataan Guru.

•

Kabupaten Bondowoso dan Sambas telah menyelesaikan draf akhir Peraturan Bupati tentang Pemerataan dan Penataan Guru dan dalam waktu tidak lama lagi akan ditandangani oleh Bupati.

Rekomendasi kepada para Pimpinan Daerah Program DGP yang dilaksanakan KINERJA bersama Pemerintah Daerah dan Forum Multi Stakeholder menunjukkan bahwa pendekatan yang digunakan telah membawa hasil dan perubahan. Berdasarkan pengalaman tersebut, ada beberapa rekomendasi untuk Pemerintah Daerah, yakni (a) diperlukan komitmen yang tinggi dari Bupati/Walikota, DPRD dan Dinas Pendidikan untuk melaksanakan program DGP, (b) setiap kebijakan hendaknya berorientasi pada pelayanan publik, (c) melibatkan masyarakat atau forum-forum multi

4


www.kinerja.or.id

stakeholder dalam penyelengaraan tata kelola DGP, (d) mendayagunakan staf dan struktur organisasi yang ada tanpa perlu membentuk unit organisasi baru, (e) berkoordinasi dengan instansi-instansi pemerintah daerah terkait, (f) menetapkan indikator kinerja dan pengukuruan keberhasilan program, dan (g) mengadopsi pendekatan Kinerja dan menggunakan bahan-bahan yang telah dibuat oleh K,1(5-$.

Rekomendasi kepada para Calon OMP Organisasi-organisasi mitra pelaksana KINERJA telah banyak membantu pemerintah daerah dan forum multi stakeholder dalam melaksanakan program DGP. Ke depan ada beberapa rekomendasi yang bisa dipertimbangkan oleh OMP dalam upaya melanjutkan perannya, yakni (a) selalu mengintegrasikan aspek tata kelola (governance) dalam setiap kegiatan penguatan dan pendampingan dengan melibatkan masyarakat atau forum-forum multi stakeholder, (b) tetap berorientasi pada hasil, tidak sekadar memenuhi jadwal kegiatan dan jumlah peserta, (c) bertindak sebagai advisor yang berperan lebih pada memberi stimulus daripada sebagai pegawai yang melaksanakan program, dan (d) menggunakan modul-modul yang dikembangkan Kinerja untuk penguatan kapasitas OMP sendiri maupun penguatan pemerintah daerah dan forum multi stakeholder.

Rekomendasi kepada para Penyedia Pelatihan Penyedia pelatihan bisa berupa lembaga-lembaga pendidikan seperti universitas, lembaga swasta khusus pelatihan dan Diklat pemerintah yang secara periodik menyelenggarakan latihan untuk pegawai negeri sipil (PNS). Lembaga-lembaga tersebut mempunyai peran strategis dalam pendayagunaan para stakeholder yang ikut serta dalam program DGP. Direkomendasi agar lembaga-lembaga Diklat: a. Memasukkan pendekatan-pendekatan KINERJA dalam kurikulum 'iklat yang meliputi antara lain tata kelola yang melibatkan masyarakat sebagai pengguna layanan publik. b. Lebih berorientasi pada peningkatan ketrampilan dan tidak sekadar peningkatan pengetahuan dan pemahaman. Hal ini hanya dapat dicapai melalui kagiatan lanjutan setelah pelatihan, yakni pendampingan secara terus menerus sampai para peserta pelatihan dapat benar-benar melaksanakan hasil-hasil pelatihan. c. Mengadopsi sebagian modul yang dikembangkan K,1(5-$. Lembaga Diklat mempunyai modul-modul tersendiri, namun direkomendasikan agar memuat juga sebagian isi modul Kinerja, terutama dalam hal tata kelola dan ‘governance’.

www.kinerja.or.id


5

BAB 1 PENDEKATAN KINERJA Pendekatan Umum Program KINERJA KINERJA bekerja untuk menguatkan sisi penyediaan dan permintaan pelayanan publik yang lebih baik di bidang kesehatan, pendidikan dan iklim usaha yang baik. KINERJA bekerjasama dengan pemerintah daerah untuk mengatasi kesenjangan penyediaan pelayanan publik di bidang kesehatan, pendidikan, dan iklim usaha yang baik. Melalui insentif yang lebih baik, inovasi yang lebih luas, dan lebih banyak jenis replikasi, pemerintah daerah di Indonesia diharapkan mampu menyediakan layanan yang lebih murah dan lebih baik serta lebih responsif terhadap kebutuhan dan permintaan warga negara/pengguna layanan. Salah satu aspek kunci pendekatan KINERJA adalah keterlibatan masyarakat, organisasi masyarakat sipil (LSM), dan media lokal untuk mendorong pelayanan publik yang lebih baik dan pemberian bantuan teknis kepada pemerintah daerah untuk meningkatkan kapasitasnya untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Sebagian besar program KINERJA dilaksanakan melalui organisasi mitra pelaksana (OMP) yang juga menerima pelatihan peningkatan kapasitas dari KINERJA. Beberapa contoh strategi untuk meningkatkan kapasitas pemerintah daerah dan masyarakat adalah: 1. Mendukung pelaksanaan kebijakan berdasarkan kondisi empiris melalui analisa bantuan, seperti Analisa Anggaran Daerah dan Analisa Kesenjangan Distribusi Guru. 2. Membentuk forum multi-pemangku kepentingan untuk menciptakan kemitraan antara pemerintah dan masyarakat dalam perencanaan dan penganggaran yang partisipastif. 3. Melibatkan masyarakat untuk mengawasi penyediaan pelayanan publik melalui mekanisme penanganan pengaduan dan janji perbaikan pelayanan; serta 4. Mendukung pejabat pengelola informasi dan dokumentasi (PPID), media lokal, dan jurnalis warga untuk menyediakan akses terhadap informasi publik dan meningkatkan permintaan terhadap penyediaan pelayanan publik yang lebih baik.

6


www.kinerja.or.id

Intervensi program KINERJA berada di tiga area, yakni: 1. Menguatkan pengguna layanan yang lebih baik 2. Meningkatkan praktik inovasi yang sudah ada dan mendukung pemerintah daerah untuk menguji dan mengadopsi pendekatan penyediaan pelayanan pendidikan yang menjanjikan 3. Memperluas inovasi yang sudah dianggap berhasil di tingkat nasional dan mendukung organisasi di Indonesia untuk menyediakan dan menyebarluaskan pelayanan yang lebih baik kepada pemerintah daerah. Dengan bekerja di sisi penyedia dan dan pengguna layanan, maka pendekatan yang digunakan KINERJA dalam melaksanakan program-programnya adalah transparansi, akuntablitas, partisipatif, dan responsif.

Prinsip-prinsip Tata Kelola Sektor Pendidikan Di sektor pendidikan, K,1(5-$ melaksanakan program-program BOSP (Biaya Operasional Satuan Pendidikan, DGP (Distribusi Guru Proporsional), dan MBS (Manajemen Berbasis Sekolah) di 17 kabupaten/kota di empat provinsi (Aceh, Jawa Timur, Kalimantan Barat, dan Sulawesi Selatan).Program sektor pendidikan ini dilaksanakan dengan prinsip-prinsip umum sebagai berikut: •

Keikutsertaan instansi-instansi terkait. Program-program di sektor pendidikan tidak semata-mata dilaksanakan oleh Dinas Pendidikan, melainkan menyangkut beberapa instansi pemerintah daerah lainnya seperti Bappeda, Bagian Organisasi dan Tata Laksana, Bagian Keuangan, Bagian Hukum, dan Badan Kepegawaian Daerah. Oleh karena itu, dalam melaksanakan program-program sektor pendidikan, keterlibatan instansi-instansi tersebut sangat penting.

•

Keikutsertaan forum multi stakeholder. Dari sisi pengguna pelayanan, keterlibatan masyarakat sangat diperlukan karena masyarakat mempunyai kewajiban untuk ikut serta dalam penyelengaraan pendidikan sebagaimana diamanatkan oleh peraturan perundangan. Dengan keterlibatan masyarakat, programprogram sektor pendidikan dapat dilaksanakan secara tranparan dan akuntabel.

•

Berkelanjutan. Semua pendekatan program sektor pendidikan harus dapat berlangsung terus secara berkesinambungan. Hal ini hanya dapat terlaksana ketika manfaat program-program pendidikan dapat dirasakan oleh masyarakat dan pelaksanaannya terus dikawal, tidak saja oleh pemerintah daerah tetapi juga oleh masyarakat melalui forum-forum multi stakeholder.

Selain itu, pendekatan KINERJA juga menggunakan media massa, termasuk media massa alternatif (jurnalisme warga) sehingga tersedia peluang bagi partisipasi masyarakat. Pendekatan terbuka ini didorong atas dasar

www.kinerja.or.id


7

kesadaran perlunya tindakan mendesak dan menyoroti “kebaikan bersama” yang menjadi tujuan kebijakan pemerintah daerah. Di masa lalu, distribusi guru ke sekolah adalah hak pemerintah, namun Kabupaten Luwu Utara misalnya melibatkan masyarakat untuk melaksanakan distribusi guru dengan mempertimbangan sisi permintaan dan jam mengajar standar. Dari sisi masyarakat, pemerataan layanan pendidikan yang memadai dapat diperoleh.

Prinsip dalam Tata Kelola Distribusi Guru Secara Proporsional (DGP) Selain prinsip-prinsip umum tata kelola pendidikan di atas, tata kelola DGP dilaksanakan dengan prinsip-prinsip sebagai berikut: 1. Penghitungan DGP berdasarkan kebutuhan sekolah, bukan hanya apa yang diinginkan kepala sekolah atau guru serta menampung aspirasi murid, orangtua murid, dan masyarakat. 2. Penghitungan DGP menggunakan data yang valid dan mutakhir. Untuk itu manajemen data di Dinas Pendidikan dan sekolah menjadi persyaratan utama. 3. Merujuk pada SPM sehingga distribusi guru di sekolah lebih diarahkan pada peningkatan pelayanan publik, pemenuhan standar pelayanan minimal, dan pencapaian mutu pendidikan yang lebih tinggi. 4. Didasarkan pada regulasi daerah (Peraturan Bupati/Walikota). Hal ini diperlukan untuk menjamin program DGP dapat berlangsung terus secara berkesinambungan. 5. Monitoring dan pelaksanaan alokasi dana ke sekolah diperlukan agar pelasanaan program DGP dapat tepat sasaran dan dapat terus disempurnakan. 6. Penanganan setiap pengaduan masyarakat mengenai masalah-masalah kekurangan guru. 7. Keberlanjutan program setiap tahunnya untuk memenuhi kesenjangan pembiayaan sekolah yang berpotensi meningkat sesuai kebutuhan pencapaian standar.

8


www.kinerja.or.id

BAB 2 PENGALAMAN KINERJA DALAM TATA KELOLA DISTRIBUSI GURU SECARA PROPORSIONAL (DGP) Situasi yang dihadapi di daerah Karakteristik geografis Indonesia menyebabkan distribusi guru antar wilayah tidak merata. Secara geografis, Indonesia memiliki berbagai wilayah sulit yang dikenal dengan daerah 3T (terdepan, terluar, tertinggal). Pada umumnya guru enggan ditempatkan dan bertugas di daerah-daerah tersebut dalam jangka waktu yang lama. Di daerah-daerah itu moda transportasi dan fasilitas hidup – terutama tempat tinggal dan ketersediaan bahan kebutuhan pokok – sangat terbatas. Akibatnya, guru cenderung terkonsentrasi di daerah-daerah nyaman. Di sisi lain, di daerah-daerah perkotaan pun ketidakmerataan guru antar sekolah kerap terjadi yang disebabkan oleh penempatan dan penataan guru yang lebih didasarkan pada pertimbangan politis dibandingkan kebutuhan sekolah.

“Pendistribusian guru secara proporsional ini sangat penting dilakukan sesuai Peraturan Bersama 5 Menteri terkait dengan penataan dan pendistribusian guru. Selain itu, pendistribusian guru ini juga terkait dengan antisipasi rencana pelaksanaan Kurikulum 2013” H. Andi Idris Syukur, Bupati Barru, Sulawesi Selatan

Dalam hal penyebaran guru, rasio guru-murid yang rendah, khususnya di tingkat sekolah dasar, tidak otomatis berarti bahwa semua sekolah memiliki jumlah guru yang diperlukan. Bahkan masih banyak sekolah yang kekurangan guru, terutama di daerah terpencil, daerah perbatasan, dan daerah tertinggal. Sebagian besar kabupaten/kota tidak memiliki sistem manajemen guru yang efektif untuk secara cermat menganalisis kekurangan dan kelebihan guru di setiap satuan pendidikan. Dinas Pendidikan cenderung memberi perhatian lebih pada kekurangan guru dibandingkan kelebihan guru.

www.kinerja.or.id


9

“Selama ini kan masih ada ketimpangan-ketimpangan dalam pelayanan pendidikan. Nah, salah satu tujuan pembangunan di Kabupaten Barru itu adalah penataan, pemerataan, pendistribusian pelayanan pendidikan. Jadi guru tidak hanya berkumpul di daerah perkotaan, tetapi semua wilayah yang terpencil itu pun harus dijangkau oleh guru-guru dengan kualitas yang sama” H. Abustan Andi Bintang, Kepala Dinas Pendidikan Kabupaten Barru, Sulawesi Selatan

Ketidakmerataan guru mempunyai dampak negatif pada dua hal. Pertama, pelayanan publik bidang pendidikan di sekolah-sekolah yang kekurangan guru menjadi tidak maksimal karena pada jam pelajaran banyak kelas dibiarkan kosong tanpa kegiatan belajar, kriteria ketuntasan mengajar tidak tercapai, dan akhirnya kompetensi murid manjadi rendah. Kedua, guru-guru yang bertugas di sekolah-sekolah yang berkelebihan guru menjadi ‘idle’ dan tidak dapat memenuhi jumlah jam mengajar sesuai standar (24 jam per minggu) karena harus berbagi dengan guru lainnya. Keadaan ini menimbulkan kerugian pada guru karena berpengaruh pada pengembangan karir guru, yakni sertifikasi dan kenaikan pangkat yang mensyaratkan terpenuhinya jam mengajar. Sementara itu dapat diasumsikan bahwa peningkatan jumlah guru dan rasio guru-murid yang rendah akan menunjukkan jumlah murid per rombongan belajar menjadi kecil dan dengan demikian proses pembelajaran lebih efektif. Ada dua aspek terkait dengan situasi tersebut yang memerlukan eksplorasi lebih lanjut, yakni pengangkatan guru baru dan distribusi guru. Dalam era desentralisasi, tanggung jawab pengangkatan guru menjadi urusan pemerintah kabupaten/kota dan pemerintah pusat berwenang menetapkan kuota jumlah guru PNS. Kuota untuk guru PNS di semua tingkatan terus meningkat dan menyebabkan terus meningkatnya jumlah guru, terutama di tingkat sekolah dasar. Untuk sebagiannya, peningkatan ini disebabkan oleh perubahan status guru honorer menjadi guru PNS. Logikanya, hal ini akan menyebakan menurunnya jumlah guru non-PNS. Namun, kenyataannya di sekolah-sekolah di daerah pedesaan dan terpencil masih banyak ditemukan guru yang berstatus honorer, baik yang dibayar oleh pemerintah daerah, maupun oleh sekolah sendiri. Pelimpahan wenangan pengelolaan guru ke pemerintah daerah belum disertai dengan peningkatan kapasitas untuk pengelolaan guru, khususnya berkaitan dengan analisis kebutuhan nyata di setiap tingkat dan jenis sekolah. Hal ini tercermin dari masih banyaknya daerah yang berkelebihan guru kelas (dilihat dari rasio guru untuk jumlah kelas) di tingkat SD, dan guru mata pelajaran tertentu di tingkat SMP dan SMA jika dilihat dari jumlah rombongan belajar dan beban mengajar guru. Padahal saat ini dapat diasumsikan bahwa jumlah anak usia sekolah dasar terus menurun turun.

10


www.kinerja.or.id

Jelaslah bahwa kelebihan guru menyebabkan inefisiensi penggunaan sumber daya. Dalam konteks ini perlu dicatat bahwa banyak kabupaten mengalokasikan dana di sektor pendidikan sekitar 30% sampai 40% dari total anggaran daerah, dan 80% sampai 85% dari porsi itu digunakan untuk membayar gaji/honor dan tunjangan guru.

Bagaimana kita memulai inisiatif 1. Komitmen Kepala Daerah, DPRD, dan Stakeholders Kabupaten/kota mitra KINERJA memulai inisiatif untuk melaksanakan program DGP dengan diskusi intensif dengan manajemen Kinerja dan menyepakati pelaksanaan program melalui penandatanganan kesepakatan (memorandum of understanding) antara Bupati/Walikota dengan KINERJA. Diskusi-diskusi juga dilaksanakan dengan DPRD, khususnya dengan Komisi yang membidangi pendidikan dan anggaran. Diskusi ini sangat penting untuk mencapai kesepahaman antara pihak eksekutif dan legislatif sehingga persetujuan program dan anggaran oleh DPRD dapat dilakukan dengan baik. Selain dengan para penyelenggara negara, diskusi juga dilaksanakan dengan tokoh-tokoh masyarakat, khususnya pemimpin lembaga-lembaga non pemerintah. Hal ini untuk lebih mendorong keterlibatan masyarakat sehingga tata kelola DGP dapat dilaksanakan secara partisipatif, transparan, dan akuntabel. Pengalaman Kinerja menunjukkan bahwa program ini dapat dilaksanakan karena ada komitmen yang kuat dari pembuat kebijakan, terutama Kepala Daerah dan Kepala Dinas Pendidikan serta instansi terkait lainnya termasuk DPRD. Komitmen ini ditunjukkan dengan penerbitan Perturan Bupati tentang Pemerataan dan Penataan Guru (di Kabupaten Luwu Utara, Luwu, Barru, dan Aceh Singkil) berikut petunjuk teknis serta alokasi dana yang dimuat dalam dokumen-dokumen perencanaan dan penganggaran di tingkat kabupaten/kota (APBD) dan Dinas Pendidikan, yakni Rencana Kerja (Renja), Rencana Kerja dan Anggaran (RKA), dan Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA).

2. Pengaturan Pekerjaan Di tingkat kabupaten/kotaKinerja memulai programnya dengan merekrut tenaga spesialis di bidang pelayanan publik yang disebut dengan LPSS (Local Public Service Specialist). Tugas utamanya adalah mengkoordinir

www.kinerja.or.id


11

Intervensi program KINERJA berada di tiga area, yakni: 1. Menguatkan pengguna layanan yang lebih baik. 2. Meningkatkan praktik inovasi yang sudah ada dan mendukung pemerintah daerah untuk menguji dan mengadopsi pendekatan penyediaan pelayanan pendidikan yang menjanjikan. 3. Memperluas inovasi yang sudah dianggap berhasil di tingkat nasional dan mendukung organisasi di Indonesia untuk menyediakan dan menyebarluaskan pelayanan yang lebih baik kepada pemerintah daerah. Dengan bekerja di sisi penyedia dan dan pengguna layanan, maka pendekatan yang digunakan KINERJA dalam melaksanakan program-programnya adalah transparansi, akuntablitas, partisipatif, dan responsif.

Prinsip-prinsip Tata Kelola Sektor Pendidikan Di sektor pendidikan, K,1(5-$ melaksanakan program-program BOSP (Biaya Operasional Satuan Pendidikan, DGP (Distribusi Guru Proporsional), dan MBS (Manajemen Berbasis Sekolah) di 17 kabupaten/kota di empat provinsi (Aceh, Jawa Timur, Kalimantan Barat, dan Sulawesi Selatan). Program sektor pendidikan ini dilaksanakan dengan prinsip-prinsip umum sebagai berikut: •

Keikutsertaan instansi-instansi terkait. Program-program di sektor pendidikan tidak semata-mata dilaksanakan oleh Dinas Pendidikan, melainkan menyangkut beberapa instansi pemerintah daerah lainnya seperti Bappeda, Bagian Organisasi dan Tata Laksana, Bagian Keuangan, Bagian Hukum, dan Badan Kepegawaian Daerah. Oleh karena itu, dalam melaksanakan program-program sektor pendidikan, keterlibatan instansi-instansi tersebut sangat penting.

•

Keikutsertaan forum multi stakeholder. Dari sisi pengguna pelayanan, keterlibatan masyarakat sangat diperlukan karena masyarakat mempunyai kewajiban untuk ikut serta dalam penyelengaraan pendidikan sebagaimana diamanatkan oleh peraturan perundangan. Dengan keterlibatan masyarakat, programprogram sektor pendidikan dapat dilaksanakan secara tranparan dan akuntabel.

•

Berkelanjutan. Semua pendekatan program sektor pendidikan harus dapat berlangsung terus secara berkesinambungan. Hal ini hanya dapat terlaksana ketika manfaat program-program pendidikan dapat dirasakan oleh masyarakat dan pelaksanaannya terus dikawal, tidak saja oleh pemerintah daerah tetapi juga oleh masyarakat melalui forum-forum multi stakeholder.

Selain itu, pendekatan KINERJA juga menggunakan media massa, termasuk media massa alternatif (jurnalisme warga) sehingga tersedia peluang bagi partisipasi masyarakat. Pendekatan terbuka ini didorong atas dasar

www.kinerja.or.id


7

rekomendasi teknis serta berpedoman pada Peraturan Bupati/Walikota dan petunjuk teknisnya. Selain terlibat dalam Tim Teknis yang melakukan proses penghitungan dan penyusunan rekomendasi teknis, forum multi stakeholder berperan dalam pengawasan pelaksanaan alokasi dana ke sekolah-sekolah. Pengawasan dilakukan melalui monitoring dan pengaduan-pengaduan yang kemudian ditindaklanjuti dengan analisis dan laporan kepada para pengambil kebijakan.

2. Pelaksanaan rencana kerja Program DGP dilaksanakan melalui tahapan-tahapan sebagai berikut: •

Penghitungan DGP. Penghitungan didasarkan pada kebutuhan operasional sekolah yang dikaitkan dengan kegiatan-kegiatan pembelajaran untuk mencapai standar pelayanan minimal (SPM) dan standar nasional pendidikan (SNP).

•

Analisis kesenjangan. Analisis kesenjangan ini diarahkan pada sekolah-sekolah yang kekurangan guru dan sekolah-sekolah yang berkelebihan guru.

•

Rekomendasi teknis. Isi rekomendasi teknis yang paling utama adalah mengusulkan agar Pemerintah Daerah melaksanakan distribusi guru sesuai hasil analisis kekurangan dan kelebihan guru.

•

Uji publik. Hasil penghitungan DGP dan rekomendasi didiskusikan dengan berbagai pihak, termasuk masyarakat dan DPRD. Hal ini dilakukan agar pihak-pihak yang berkepentingan memahami dan memberi masukan untuk pengambil kebijakan dalam penerapan distribusi guru.

•

Regulasi. Setelah semua pihak yang berkepentingan memahami dan menyetujui hasil penghitungan dan rekomendasi DGP, maka Bupati/Walikota menerbitkan Peraturan tentang Pemerataan dan Penataan Guru yang diikutioleh petunjuk teknis pelaksanaannya.

•

Perencanaan dan penganggaran. Untuk bisa dilaksanakan, hasil penghitungan dan rekomendasi dimasukkan ke dalam perencanaan dan penganggaran daerah, baik di tingkat kabupaten/kota maupun satuan kerja parangkat daerah (SKPD), yang dalam hal ini Dinas Pendidikan (Renja, RKA, DPA).

•

Pelaksanaan. Sesuai dengan perencanaan dan penganggaran yang telah ditentukan, maka distribusi guru dilaksanakan secara transparan dan sesuai dengan petunjuk teknis.

•

Pelaporan, monitoring, dan evaluasi. Untuk menjamin distribusi guru dilaksanakan sesuai peraturan, maka pelaporan yang akuntabel dilakukan secara teratur sehingga program ini dapat mencapai tujuannya. Monitoring dan evaluasi dilaksanakan secara teratur sehingga perbaikan-perbaikan penyelenggaraan distribusi guru dapat dilaksanakan.

www.kinerja.or.id


13

3. Proses perubahan dan perkembangan manfaat dari cara kerja Sekurang-kurangnya ada tiga perubahan yang segera tampak sebagai hasil pelaksanaan program DGP dengan pendekatan Kinerja: •

Peningkatan kapasitas pemerintah daerah dalam daya tanggap terhadap ketimpangan distribusi guru.

•

Peningkatan keterlibatan masyarakat dalam penyelenggaraan program DGP. Forum-forum multi stakeholder di daerah-daerah mitra KINERJA dalam setiap tahapan program.

•

Peningkatan kemampuan sekolah dalam melaksanakan kegiatan pembelajarannya untuk secara bertahap mencapai standar pelayanan publik (SPP), SPM dan SNP.

Pengalaman di Kabupaten Luwu Utara menunjukkan bahwa program DGP terus berlanjut walaupun masa pendampingan KINERJA sudah berakhir. Hal ini dimungkinkan karena komitmen pemerintah daerah, DPRD sangat tinggi serta adanya forum multi-stakeholder yang aktif mendampingi dan mengawasi program tersebut.

14


www.kinerja.or.id

BAB 3 MENGATASI TANTANGAN DAN MENCAPAI SUKSES Tantangan Pengalaman KINERJA menunjukkan bahwa ada beberapa tantangan yang dihadapi dalam pelaksanaan program DGP, yakni antara lain: •

Kadangkala pelaksanaan program ini membutuhkan perubahan perencanaan daerah yang tidak mudah dilakukan. Perubahan tersebut disebabkan proses akhir penghitungan DGP dan rekomendasi teknisnya tidak sesuai dengan siklus perencanaan dan penganggaran daerah.

•

Keterbatasan anggaran yang tersedia dan prioritas pemenuhan kebutuhan sektor lain menyebabkan program DGP tidak dapat segera dilaksanakan.

•

Kapasitas para pegawai yang menangani program DGP masih kurang sehingga proses penghitungan, penyusunan rekomendasi teknis, dan pengintegrasian ke dalam perencanaan dan penganggaran menjadi terhambat. Namun secara bertahap tantangan ini dapat diatasi melalui lokakarya dan pendampingan yang intensif.

•

Kapasitas personil sebagian organisasi mitra pelaksana masih kurang sehingga pada awal pelaksanaan program proses pendampingan kepada pemerintah daerah dan multi stakeholder belum seperti yang diharapkan. Tantangan ini diatasai melalui bimbingan teknis oleh Tim KINERJA.

•

Pergantian pejabat pemerintah daerah yang menyebabkan perubahan komitmen dari pejabat baru. Tantangan ini dapat diatasi dengan penjelasan tentang program sehingga pejabat baru dapat memahami dan memberi dukungan terhadap pelaksanaan program.

Keberhasilan Program 1. Contoh Keberhasilan Program DGP di Kabupaten Luwu Utara Kabupaten Luwu Utara di Provinsi Sulawesi Selatan menghadapi masalah serius dalam hal ketidaksetaraan dalam kualitas layanan pendidikan yang ditawarkan di sekolah-sekolah. Ketimpangan ini

www.kinerja.or.id


15

disebabkan karena distribusi guru yang tidak merata di sekolah-sekolah perkotaan dan pedesaan. Meskipun rasio guru-murid di Indonesia masih lebih rendah daripada di banyak negara maju, rekrutmen dan penempatan guru terutama dipengaruhi oleh faktor politik daripada kebutuhan sekolah. Sebagai tindakan jangka pendek untuk mengatasi kekurangan ini, banyak sekolah mengangkat guru honorer yang gajinya dibayar langsung oleh sekolah tanpa perhatian yang cukup tentangkualifikasi atau kompetensi mereka. Data distribusi guru di Luwu Utara dikumpulkan dan dianalisis oleh LPKIPI (Lembaga Pelatihan dan Konsultasi Inovasi Pendidikan) menunjukkan bahwa ketersediaan guru kelas dan mata pelajaran hanya 47,76% untuk SD. Selanjutnya, analisis mengungkapkan ketidakseimbangan dalam distribusi guru mata pelajaran dan kelas tertentu. Data menunjukkan bahwa hanya 33,62% SD memiliki guru pendidikan jasmani PNS dan hanya 46,5% memiliki jumlah guru agama PNS yang cukup. Hal ini menimbulkan kesenjangan kualitas pendidikan antar sekolah dan kecamatan. Dalam rangka mengatasi tantangan dengan distribusi guru, pemerintah Kabupaten Luwu Utara bekerja sama dengan LSM Lembaga Pelatihan dan Konsultasi Inovasi Pendidikan (LPKIPI) melakukan pemutakhiran menyeluruh dan validasi data guru serta melakukan analisis mendalam data yang dihasilkan dari pemutakhiran distribusi guru tersebut. Berdasarkan analisis tersebut forum multi-stakeholder yang terdiri dari pejabat pemerintah dan anggota masyarakat melakukan advokasi untuk mengeluarkan peraturan baru untuk memastikan distribusi guru proporsional dimasukkan ke dalam perencanaan dan diimplementasikan secara efektif. Melalui serangkaian diskusi intensif dan negosiasi antara wakil-wakil pemerintah dan masyarakat, peraturan tersebut disahkan pada 23 Oktober 2013 yang menandai kebijakan pemerintah daerah untuk mengatasi masalah distribusi guru yang tidak merata. Implementasi Peraturan Bupati ini dipantau oleh forum multi-stakeholder dan mereka bangga melaporkan bahwa peraturan itu akhirnya dilaksanakan dengan mendistribusikan 129 guru SD ke sekolah-sekolah yang mengalami kekurangan guru. Luwu Utara, sebagai kabupaten percontohan untuk reformasi birokrasi, membuat upaya khusus untuk menekankan proses yang transparan dan mendorong partisipasi masyarakat. Untuk melengkapi upaya forum multi-stakeholder yang disebutkan di atas, organisasi lokal (Fakta), memfasilitasi diskusi rutin dalam forum ‘Warung Demokrasi’ yang melibatkan berbagai pihak seperti wartawan untuk surat kabar nasional, anggota komisi pemilihan, pimpinan asosiasi guru, pemilik stasiun radio lokal, guru honorer, dan anggota organisasi kemasyarakatan lainnya. Sambil minum kopi, makan makanan ringan, mereka aktif berdiskusi mengenai distribusi guru dan isu-isu pendidikan dasar lainnya. Acara ini disiarkan secara langsung oleh sebuah stasiun radio lokal guna meningkatkan akses informasi bagi masyarakat yang tinggal di daerah terpencil, dan memberikan kontribusi bagi keberhasilan diskusidalam mempromosikan isu-

16


www.kinerja.or.id

isu tersebut dan meningkatkan kesadaran di antara anggota masyarakat yang mempunyai pengaruh untuk mendukung perubahan.

a. Strategi Program Secara kronologis strategi untuk memperkenalkan dan keberhasilan pelaksanaan Program DGP adalah sebagai berikut : 1. Sosialisasi dan berbagi praktek yang baik tentang sirkulasi guru, pengenalan manajemen PTK, penyamaan persepsi dan membangun komitmen antar stakeholder. 2. Pelatihan pengolahan Data Base Pendidik dan Tenaga Kependidikan, SIM-NUPTK, dan Padati Web 3. Pengolahan data base pendidik dan kependidikan, Data Base Pendidik dan Tenaga Kependidikan, SIMNUPTK, dan Padati Web. 4. Analisis manajemen pendidik dan tenaga kependidikan. 5. Pendampingan perumusan rekomendasi kebijakan. 6. Penyampaian perumusan rekomendasi kepada Bupati dan atau stakehoder pendidikan. 7. Advokasi dan pendampingan penganggaran replikasi. 8. Piloting implementasi sirkulasi guru. 9. Monitoring dan evaluasi. 10. Forum multi-stakeholder dan jurnalisme warga memantau pelaksanaannya ke sekolah-sekolah.

b. Hasil-hasil Program DGP Hasil nyata yang memberikan kontribusi terhadap keberhasilan inisiatif dapat diringkas sebagai berikut : •

Data sebaran guru yang valid dan mutakhir;

•

Analisis distribusi guru di seluruh kecamatan di kabupaten/kota mitra;

•

Rekomendasi teknis distribusi guru proporsional;

•

Rencana kerja distribusi guru proporsional;

•

Skema insentif bagi guru yang ditempatkan di daerah “terpencil”;

•

Peraturan Bupati/Walikota;

•

Petunjuk teknis pelaksanaan distribusi guru proporsional;

•

Implementasi distribusi guru secara proporsional sesuai rekomendasi teknis.

www.kinerja.or.id


17

2. Program Pengungkit Program DGP yang diperkenalkan oleh KINERJA dan dilaksanakan oleh enam pemerintah daerah telah menunjukkan hasil-hasil yang baik. Keberhasilan ini tidak hanya ditunjukkan dengan pelaksanaan lahirnya kebijakan pemeratan dan penataan guru dalam rangka meningkatkan pelayanan publik, tetapi juga keterlibatan masyarakat dalam setiap proses program, dari inisiasi, perencanaan hingga pelaksanaannya. Keterlibatan masyarakat seperti ini merupakan bentuk nyata keterbukaan dan akuntabilitas publik yang dimandatkan oleh peraturan perundangan. Keberhasilan program DGP ini dapat dijadikan pengungkit untuk program-program lainnya, tidak hanya di sektor pendidikan, tetapi juga sektor-sektor lainnya dan di instansi-instansi lainnya. Masih banyak programprogram pendidikan yang dapat dilaksanakan dengan pendekatan ini, seperti peningkatan kualifikasi dan kompetensi guru, pembangunan dan rehabilitasi gedung sekolah, dan pengadaan sarana pembelajaran. Demikian juga di sektor-sektor lain seperti kesehatan, pekerjaan umum, dan kependudukan. Program-program ini dapat dilaksanakan apabila pemerintah daerah dan masyarakat mempunyai kepedulian dan kemauan untuk secara bersama-sama melaksanakannya.

18


www.kinerja.or.id

BAB 4 REKOMENDASI UNTUK REPLIKASI Program KINERJA untuk DGP bekerja di sedikit daerah, hanya di enam dari ratusan daerah di Indonesia. Program ini hanyalah sebagai contoh praktik yang baik dan diharapkan dapat diterapkan di daerah-daerah lain. Oleh karena itu, KINERJA mendorong agar daerah-daerah lain bersedia mereplikasi dan mengadopsi penedekatan-pendekatan KINERJA dalam melaksanakan Program DGP. Berikut ini adalah rekomendasi bagi daerah-daerah lain, termasuk lembaga-lembaga pendidikan dan pelatihan untuk pegawai negeri sipil dan organisasi-organisasi mitra pelaksananya.

Rekomendasi untuk replikasi di daerah Lain Berdasarkan pengalaman Kinerja, ada beberapa rekomendasi untuk Pemerintah Daerah lain yang akan mereplikasi metoda dan pendekatan Kinerja untuk program DGP. a. Diperlukan komitmen yang tinggi dari Bupati/Walikota, DPRD dan Dinas Pendidikan untuk melaksanakan program DGP. Komitmen ini ditunjukkan dengan kabijakan formal dan pasti melalui penerbitan peraturan, petunjuk teknis pelaksanaannya, dan memasukkan program ini ke dalam siklus perencanaan dan penganggaran daerah. b. Setiap kebijakan hendaknya berorientasi pada pelayanan publik. Hal ini didasarkan bahwa fungsi utama pemerintah daerah adalah menyelenggarakan kegiatan-kegiatan untuk kepentingan masyarakat dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat sebagaimana diamanatkan oleh peraturan perundangan. c. Melibatkan masyarakat atau forum-forum multi stakeholder dalam penyelengaraan tata kelola DGP. Oleh karena kegiatan dan program yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah adalah untuk kepentingan masyarakat, maka sudah seharusnya masyarakat dilibatkan dalam penyusunan kebijakan, perencanaan, dan pelaksanaannya. d. Mendayagunakan staf dan struktur organisasi yang ada tanpa perlu membentuk unit organisasi baru. Program ini tidak memerlukan struktur baru dalam organisasi pemerintah daerah maupun pegawai baru, melainkan cukup dengan lebih mendayagunakan pegawai dalam struktur organisasi yang sudah ada.

www.kinerja.or.id


19

e. Berkoordinasi dengan instansi-instansi pemerintah daerah terkait. Dalam pelaksanaannya, Program DGP memerlukan keterlibatan instansi-instansi lainnya, terutama Bappeda, BKD, dan Bagian Keuangan. Selain itu, DPRD juga diperlukan keterlibatannya karena institusi inilah yang memberi persetujuan pada setiap program dan anggaran. f. Menetapkan indikator kinerja dan pengukuruan keberhasilan program. Hal ini diperlukan untuk mengetahui pencapaian program sehingga peningkatan program dari waktu ke waktu dapat dilakukan. g. Mengadopsi pendekatan Kinerja dan menggunakan bahan-bahan yang telah dibuat oleh Kinerja. Bahanbahan tersebut antara lain berupa modul yang dapat digunakan untuk pelatihan, pendampingan, dan acuan pelaksanaan program.

Rekomendasi untuk OMP Rekomendasi untuk OMP yang akan membantu pemerintah daerah yang akan mereplikasi program DGP adalah: a. Selalu mengintegrasikan aspek tata kelola (governance) dalam setiap kegiatan penguatan dan pendampingan dengan melibatkan masyarakat atau forum-forum multi stakeholder. b. Tetap berorientasi pada hasil, tidak sekadar memenuhi jadwal kegiatan dan jumlah peserta. c. Bertindak sebagai advisor yang berperan lebih pada memberi stimulus daripada sebagai pegawai yang melaksanakan program. d. Menggunakan modul-modul yang dikekmbangkan KINERJA untuk penguatan kapasitas OMP sendiri maupun penguatan pemerintah daerah dan forum multi stakeholder.

Rekomendasi untuk Lembaga Diklat Lembaga-lembaga pendidikan dan latihan (Diklat) di berbagai tingkatan pemerintahan mempunyai peran strategis dalam pendayagunaan aparatur negara karena secara periodik menyelenggarakan latihan untuk pegawai negeri sipil (PNS). Direkomendasi agar lembaga-lembaga Diklat: a. Memasukkan pendekatan-pendekatan Kinerja dalam Kurikulum Diklat yang meliputi antara lain tata kelola yang melibatkan masyarakat sebagai pengguna layanan publik. b. Lebih berorientasi pada peningkatan ketrampilan dan tidak sekadar peningkatan pengetahuan dan pemahaman. Hal ini hanya dapat dicapai melalui kagiatan lanjutan setelah pelatihan, yakni pendampingan

20


www.kinerja.or.id

secara terus menerus sampai para peserta pelatihan dapat benar-benar melaksanakan hasil-hasil pelatihan. c. Mengadopsi sebagian modul yang dikembangkan KINERJA. Lembaga Diklat mempunyai modul-modul tersendiri, namun direkomendasikan agar memuat juga sebagian isi modul KINERJA, terutama dalam hal tata kelola dan ‘governance’.

www.kinerja.or.id


21

22


www.kinerja.or.id

IMPLEMENTED BY RTI INTERNATIONAL AND PARTNERS

USAID - KINERJA Gedung BRI II, Lantai 28, Suite 2807 Jl. Jend Sudirman Kav. 44-46 Jakarta, 10210 Phone: +62 21 5702820 Fax: +62 21 5702832 Email: [email protected] www.kinerja.or.id

TATA KELOLA DISTRIBUSI GURU SECARA PROPORSIONAL (DGP) Seri Pembelajaran dari USAID-KINERJA

Recommend Documents