Taskforce Huisvesting Statushouders

Taskforce Huisvesting Statushouders

Eindrapportage Taskforce Huisvesting Statushouders 6 oktober 2009

Inleiding…………………………………………………………………………………………………………………………….. p. 3 Hoofdstuk 1: Conclusies en aanbevelingen………………………………………………………………………… p. 4 Hoofdstuk 2: De eindstand van het Land…………………………………………………………………………… p. 10 Hoofdstuk 3: Aanpak en werkwijze Taskforce………………………………………………………………….. p. 14 Bijlage 1: overzicht nog niet aangemelde gepardonneerden per gemeenten…….………………. p. 20 Bijlage 2: Gehanteerde afkortingen en begrippen…………………………………………………………….. p. 21

2

Inleiding

De Tweede Kamer heeft medio 2007 ingestemd met de Pardonregeling voor een afgebakende groep mensen die nog onder de oude Vreemdelingenwet vallen. Hierdoor kregen gemeenten een aanvullende opdracht om 27.700 mensen voor 1 januari 2010 te huisvesten. De afgelopen twee jaar heeft de Taskforce Huisvesting statushouders, bestaande uit Ed Nijpels, Jaap Pop en Koos Parie, en met ondersteuning van een kleine groep adviseurs, met veel inzet en enthousiasme gewerkt aan de aan haar opgelegde taak: “Gemeenten en corporaties helpen bij het adequaat huisvesten van asielzoekers die onder de Pardonregeling vallen. Zij volgt positief kritisch de inspanningen van gemeenten en corporaties en ondersteunt hen daar waar nodig is”. Gemeenten, corporaties, COA en alle andere betrokken ketenpartners zijn in staat gebleken om huisvesting voor deze mensen als eerste stap op weg naar participatie snel en goed te realiseren. De grote motivatie van alle betrokken partners landelijk en lokaal om dit proces soepel te laten verlopen is vanaf de eerste dag zichtbaar geweest. En met resultaat! In haar tussentijdse evaluatie in februari 2009 stelt de Taskforce al vast dat de huisvesting meer dan voorspoedig verloopt. Nu, oktober 2009, is de intensieve betrokkenheid van een landelijke aanjager en procesbegeleider bij de huisvesting van de gepardonneerden niet langer nodig. De Taskforce beëindigt dan ook, twee maanden eerder dan gepland, haar activiteiten.

In deze rapportage legt de Taskforce verantwoording af over de uitvoering van haar opdracht aan de verantwoordelijke bewindslieden en formuleert conclusies en beleidsadviezen op basis van haar activiteiten van de afgelopen twee jaar.

3

Hoofdstuk 1 Conclusies en aanbevelingen

1.

Gemeenten, corporaties en het COA hebben goed en snel thuisgegeven.

Gemeenten, corporaties en COA hebben de vaart erin gehouden. De huisvesting van gepardonneerden is snel en voorspoedig verlopen. De inzet, betrokkenheid en het enthousiasme van alle betrokken partijen is groot. Gezamenlijk is het gelukt om snel en goed thuis te geven. Eind september zijn 25.300 van de 27.700 mensen 1

aangemeld als gehuisvest bij het COA . Daarmee staat de teller op dit moment op 91%.

2.

Een verklaarbaar deel van de mensen is (nog) niet aangemeld voor de taakstelling.

2

Huisvesten en aanmelden zijn twee aparte acties van gemeenten. Voor elke aanmelding van een gehuisveste statushouder ontvangt de gemeente de in het bestuursakkoord afgesproken vergoeding. Het COA voert de administratie op de aanmeldingen. Niet alle statushouders zijn op dit moment administratief aangemeld. Deze mensen zijn dus, op papier, nog niet (passend) gehuisvest. Op 1 oktober gaat dit om 9% van alle gepardonneerden. Gemeenten hebben natuurlijk nog tot 1 januari 2010 om statushouders bij het COA aan te melden. Toch verwacht de Taskforce dat ook per 1 januari 2010 het totaal van 100% niet bereikt zal zijn. Daar zijn een aantal verklaringen voor. We maken een onderscheid tussen de groep die zich bij de start in een COA opvanglocatie bevond (de ‘binnen-COA’ groep) en de groep die al in een gemeente verbleef (‘de buiten-COA’ groep) . De gepardonneerden die bij de start van de regeling in het COA verbleven zijn per 1 oktober allemaal bemiddeld. Voor de buiten-COA groep is er, zoals de Taskforce in haar tussentijdse evaluatie concludeerde, geen landelijke regie belegt. Het landelijk beeld is dus de optelsom van alle individuele gemeentelijke administraties. Naast het huisvesten van de gepardonneerden, is het administratief in zicht hebben en houden van de mensen uit de buiten-COA groep door gemeenten, een belangrijk aandachtspunt van de Taskforce geweest. Zeker gezien het feit dat niet altijd iedereen die zich volgens de IND-gegevens in de gemeente bevond, ook al bij de desbetreffende gemeente in het zicht was. De groep mensen die nog niet is aangemeld behoort dan ook tot deze ‘buiten-COA’ groep. De Taskforce heeft inzicht in de formele verblijfplaats van deze laatste, nog niet aangemelde groep. De gemeenten in kwestie zijn hierover eind september geïnformeerd. Deze groep bestaat uit verschillende deelgroepen: -

Een deel staat op de wachtlijst voor bemiddeling naar woonruimte;

-

Een deel is wel gehuisvest, maar nog niet aangemeld bij het COA of nog niet verwerkt door het COA;

1

Voor deze eindrapportage zijn de realisatiecijfers van het COA, de gemeentelijke taakstellingen uit de taakstellingscirculaire van het ministerie van Justitie en de bestanden van de IND met de overzichten van de uitgegeven pasjes per gemeente en toezichtsgebied gebruikt. Bewerking: Taskforce Huisvesting Statushouders, september 2009 2 Iedere gemeente heeft een taakstelling opgelegd gekregen. COA voert de administratie over de realisatie van de taakstellingen. Gemeenten melden een huisvesting bij het COA aan. Op basis hiervan publiceert het ministerie van Justitie elke maand een overzicht van de taakstellingsrealisaties van alle gemeenten. In deze eindrapportage spreken we in dit verband over ‘aanmeldingen’.

4

-

Een deel woont, volgens de gemeentelijke criteria, niet passend en komt voor herhuisvesting in aanmerking maar wil in woning blijven wonen;

-

Een deel heeft woningaanbod geweigerd (geldt voor binnen- en buiten-COA groep);

-

Een deel is eerder dan 2007 aangemeld voor de reguliere taakstelling en nu door de gemeente niet alsnog aangemeld als gepardonneerde;

-

Een beperkt aantal is door gemeenten meermaals opgeroepen zich te melden, zodat de huisvestingssituatie kan worden beoordeeld, maar heeft hier geen gehoor aan gegeven. Mogelijk is iemand niet meer in de gemeente.

3.

Vooral 100.000+ gemeenten zijn aantrekkelijk als vestigingsplaats voor statushouders.

De mensen die onder de Pardonregeling vielen, zijn vooral daar gehuisvest waar zij bij de start van de regeling al verbleven. Dit geldt zowel voor de mensen die vanuit de COA-opvang zijn bemiddeld, als de groep die zich al in een gemeente bevond. In de tussentijdse evaluatie stelde de Taskforce al dat er bij start van de regeling sprake was van een scheve verhouding tussen taakstellingen en aanwezige gepardonneerden. Dit heeft, zoals de Taskforce al constateerde, geresulteerd in het feit dat niet alle gemeenten hun taakstellingen behalen en tegelijkertijd dat een deel van de (grotere) gemeenten meer dan de opgelegde taakstelling gehuisvest heeft. In tegenstelling tot wat vooraf werd gedacht is er geen grote trek naar het westen of naar de G4-gemeenten geconstateerd. Wel bevond een naar verhouding grote groep zich al bij de start in de G4 en de provincies ZuidHolland en Utrecht. Vooral Rotterdam en Den Haag hadden te maken met een fors grotere groep dan de aan hen opgelegde taakstelling. Ook constateert de Taskforce dat sinds de start van de regeling een deel van de mensen van de kleinere gemeenten (tot maximaal 30.000 inwoners) naar de grotere gemeenten (100.000+ inwoners, met uitzondering van de G4) is getrokken. Vooral centrumgemeenten oefenen dus aantrekkingskracht uit. Voor de kleinere gemeenten is het lastig geweest om de opgelegde taakstelling geheel te realiseren. Gehuisvest werden de al aanwezige mensen en/of de mensen uit een opvanglocatie in de regio. Naarmate deze groep mensen gehuisvest was en het einde van de regeling nadert, hadden veel kleinere gemeenten moeite om de resterende taakstelling te vervullen met mensen vanuit andere regio’s. De Taskforce constateert wel dat een deel van deze gemeenten een te afwachtende houding aannam. Eerder en proactiever handelen had, zo leert de ervaring van andere gemeenten, tot meer resultaten geleid.

4.

Lokaal wat lokaal kan. Landelijk wat moet!

Het huisvesten van vergunninghouders is, als gevolg van de systematiek van taakstellingen, vooral een lokale aangelegenheid. Gemeenten krijgen individueel een taakstelling opgelegd. Zolang deze systematiek blijft bestaan, is het logisch om het huisvestingsproces ook waar mogelijk lokaal te organiseren. De regierol is daarbij weggelegd voor gemeenten. Maar ook de opvanglocaties van het COA hebben een belangrijke inbreng in de lokale en regionale huisvestingsketen. De ervaringen van de afgelopen periode laten zien dat een goede en structurele relatie tussen opvanglocatie en de gemeenten in de regio helpt om snellere uitplaatsing te realiseren. Daarbij is nadrukkelijk het uitgangspunt dat de matching tussen vergunninghouder en woning ook 5

zoveel mogelijk decentraal plaatsvindt. Een goede relatie tussen opvanglocatie en gemeenten in de regio helpt om uitstroom vanuit de opvanglocatie te kunnen realiseren. Niet alleen moet men elkaar letterlijk kunnen vinden, ook inzicht in de realisatiecijfers van de gemeenten in de regio helpt (het management van) de opvanglocatie. Inzet is een duurzame relatie tussen opvanglocatie, gemeenten en corporaties. COA maakt zich hier sterk voor, mede op basis van de ervaring met de Pardonregeling. Ook veel gemeenten geven aan het belangrijk te vinden om actief contact te onderhouden met de opvanglocaties, zodat een goede match tussen gemeente en vergunninghouder mogelijk is. In de praktijk resulteert dit in meer begrip over en weer tussen gemeenten en COA, vaker succesvol matchen en minder woningweigeringen. Pas wanneer er sprake is van een meer gecompliceerde huisvestingsvraag, bijvoorbeeld het plaatsen van een grotere groep ineens (‘contingent’) of het plaatsen van mensen met een (ingewikkelde) zorgvraag of wanneer een vergunninghouder niet zelf actief wil of kan participeren in het huisvestingsproces, is het noodzakelijk om de huisvesting centraal te coördineren. De Taskforce adviseert dan ook om het huisvestingsproces zo lokaal mogelijk te organiseren. Resultaten zijn: -

maatwerk bij matching;

-

betere en persoonlijke overdracht naar gemeenten;

-

sterkere regionale huisvestingsketen, vooral samenwerking tussen asielzoekerscentra, gemeenten en corporaties.

5.

De primaire regierol voor de huisvesting en participatie van vergunninghouders ligt bij gemeenten.

De Taskforce constateert grote verschillen in aanpak, werkwijze en opzet van het huisvestingsbeleid. Huisvesten vraagt per definitie om samenwerking tussen ketenpartners. Succesvolle ketensamenwerking vraagt om één dominante ketenpartner als trekker van de keten. Die primaire regierol ligt bij de gemeente. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het realiseren van de aan hen opgelegde taakstelling. Succesvolle gemeenten hebben, naast moeilijk te beïnvloeden externe randvoorwaarden als een ontspannen woningmarkt, als gemeenschappelijk kenmerk dat de desbetreffende gemeente een visie heeft op de instroom van vergunninghouders en zich opwerpt als regisseur van het proces. Gemeenten die pro-actief te werk gaan, hebben vaker een gestroomlijnd proces wat sneller tot de gewenste taakstellingsrealisatie leidt. Daarbij gaat het om een totaalvisie: niet alleen het korte termijnbelang van het huisvesten, maar vooral het inzien dat het einddoel (succesvol participeren) van belang is. Gemeenten geven deze integrale aanpak op verschillende manieren vorm. Verschillende wegen leiden naar Rome: een integrale intake, een één-loket aanpak, of casemanagement. Het betrekken van alle relevante in- en externe ketenpartners, het ontwikkelen van beleid en het zorgen voor bestuurlijk draagvlak vragen om een duidelijke regisseur. De gemeente heeft deze taak en blijft daarmee ook primair verantwoordelijk voor de huisvesting van vergunninghouders nu en in de toekomst.

6.

Een evenwichtige spreiding van opvanglocaties over het land is een voorwaarde voor succes.

De opvanglocaties van het COA hebben een grote rol gespeeld in het regionaal uitplaatsen van vergunninghouders. Een directe lijn tussen de opvanglocatie en omliggende gemeenten draagt positief bij aan 6

snel en succesvol uitplaatsen van mensen. De Taskforce stelt vast dat de meerderheid van alle gepardonneerden die in de centrale opvang van het COA verbleven, naar een gemeente in de regio zijn bemiddeld. Dit biedt tevens mogelijkheden om al zo vroeg mogelijk (tijdens de opvang) te starten met voorbereiding op het vertrek uit het centrum, bijvoorbeeld in verband met inburgering en/of het zoeken van werk. Dit is praktischer realiseerbaar binnen de regio, waar de vergunninghouder al bekend is. Voor de pardongroep was er een evenwichtige spreiding van mensen over de diverse opvanglocaties in het land. Voor de reguliere groep vergunninghouders in de toekomst is dit minder het geval. De Taskforce adviseert om een 3

gelijkwaardige spreiding van locaties over het land na te streven.

7.

Zie huisvesting nog nadrukkelijker als eerste stap op weg naar participatie.

De huisvesting van statushouders is de eerste stap op weg naar volwaardig participeren in een gemeente. Hoewel alle betrokkenen dit uitgangspunt onderstrepen, constateert de Taskforce in de praktijk dat de aansluiting op de stappen na huisvesting beter kan. Nog te vaak is er binnen gemeenten een letterlijke scheiding tussen het ‘huisvestingsloket’ en het ‘participatieloket’. Maar ook op landelijk niveau ervaart de Taskforce deze scheiding tussen de diverse beleidsterreinen binnen en buiten ministeries. Zo ligt de verantwoordelijkheid voor taakstellingen-realisatie van gemeenten op dit moment bij Justitie, gaat VROM over toezicht en integratie en ligt het thema van participatie bij het ministerie van SZW. De samenwerking binnen en buiten de gemeente op lokaal niveau kan sterker. De Taskforce stelt vast dat een korter en efficiënter proces mogelijk is, waarbij huisvesting niet op zichzelf staat, maar altijd onderdeel is van een integraal proces gericht op participatie van een vergunninghouder. Praktische verbeteringen in het bestaande lokale huisvestingsproces zijn bijvoorbeeld het aanleggen van één dossier, het houden van een integrale intake of het organiseren van casemanagement. Hoe sneller iemand actief participeert in de samenleving, des te minder kosten dit betekent bijvoorbeeld voor een WWB-uitkering. Ook voor de vergunninghouder zelf is een snelle participatie gewenst. Deze visie wordt wel onderstreept door betrokkenen, maar nog onvoldoende uitgedragen in de praktijk, zowel op centraal als ook op decentraal niveau.

8.

De nieuwe huisvestingswet biedt kansen om de toezichtrol sterker neer te zetten.

Provincies en regiobestuurders hebben de wettelijke taak om toezicht te houden op de uitvoering van de huisvesting van vergunninghouders door gemeenten. Gezien de opgelopen achterstanden en het slechts zeer sporadisch inzetten van de beschikbare uiterste dwangmiddelen als in de plaats treding, is de huidige rol van toezichthouders tot op heden onvoldoende waargemaakt. Toezichthouders vullen hun rol sterk reactief in. Bij achterstanden komt men in actie. Maar echt doorpakken tot het eind, gebeurt zelden tot nooit. Mogelijk voorkomt het belang dat de toezichthouder hecht aan goede relaties tussen de bestuurslagen een rol in het gebrek aan slagvaardigheid. In de praktijk betekent dit dat de rol van de toezichthouder bij het regionale huisvestingsproces beperkt is, in positieve en in negatieve zin. Goede voorbeelden zijn er ook. Ondermeer de Stadsregio Amsterdam en de provincie Limburg vullen hun toezichthoudende rol pro-actief in. De 3

Meer specifiek gaat dit om de O&I-locaties voor oriëntatie & inburgering.

7

toezichthouder fungeert dan op een vergelijkbare manier en met vergelijkbaar resultaat als de Taskforce Huisvesting Statushouders, door afwisselend stimulerend, enthousiasmerend, signalerend en adviserend te werk gaan. Zo kan de toezichthouder een belangrijke regisseur zijn van het regionale huisvestingsproces. De ontwikkelingen met betrekking tot de nieuwe huisvestingswet en integraal toezicht geven toezichthouders de mogelijkheid om deze rol sterker dan nu vorm te geven.

9.

Meer maatwerk met betrekking tot alleenstaanden-huisvesting is nodig.

Het huisvesten van de grote groep alleenstaanden is, volgens veel gemeenten, een groot knelpunt. Het woningaanbod van veel gemeenten is vooral geschikt voor gezinnen. Ook de opgelegde systematiek van taakstellingen bevordert bij gemeenten vooral het aanbieden van gezinswoningen. Immers, daarmee huisvest je meerdere mensen tegelijk, wat snellere realisering van de taakstelling mogelijk maakt. Voor de reguliere groep vergunninghouders wordt vaak een percentage van 90-95% alleenstaanden genoemd. De Taskforce signaleert dat het begrip alleenstaanden minder eenduidig is dan gedacht wordt. Zo kan men een partner hebben die niet meetelt voor de (pardon)taakstelling, bijvoorbeeld een Nederlandse partner of een partner of kinderen die al eerder een vergunning hebben gekregen. Of volgt voor een deel van deze groep gezinshereniging, waardoor het uiteindelijke percentage dat daadwerkelijk alleenstaand is rond 55-60% bedraagt. Het hoge cijfer van

90-95% schrikt onnodig af. Meer kennis en inzicht in de

huishoudensamenstelling is van belang om gemeenten goed te kunnen informeren en een passende woonruimte te realiseren. Naast inzicht in het verhaal achter de cijfers, is vooral ook maatwerk nodig om te komen tot een goede match. De mogelijkheden om alleenstaanden te huisvesten zijn diverser dan gedacht. Gemeenten zijn niet altijd voldoende bekend en creatief met de verschillende huisvestingsmogelijkheden en de voor- en nadelen die de verschillende opties hebben. Een intensieve samenspraak met corporaties zou op dit punt tot meer inzicht kunnen leiden.

10.

Begeleiding van vergunninghouders is belangrijk voor, tijdens en na de huisvesting, maar niet overal voldoende geborgd.

Verwachtingsmanagement is een belangrijke voorwaarde voor succes. Het gaat daarbij om begeleiding gedurende de verschillende fasen, voor, tijdens en na de huisvesting. Verschillende ketenpartners spelen hierbij op verschillende momenten een rol, COA, gemeenten, corporaties, vluchtelingenwerk of andere lokale organisaties . Begeleiding is belangrijk om: -

mensen voor te bereiden op de stap van opvanglocatie naar gemeente;

-

te helpen bij het formuleren van een realistische huisvestingsvraag en effectief zoekgedrag om zo het aantal woningweigeringen te doen afnemen;

-

mensen te helpen gedurende de korte en zeer intensieve periode tussen matching en verhuizing waarin allerlei praktische en organisatorische zaken geregeld moeten worden;

-

te helpen na huisvesting om de noodzakelijke vervolgstappen te zetten.

Goede professionele begeleiding is erop gericht dat vergunninghouders zo snel mogelijk zelfstandig de weg leren vinden. De Taskforce signaleert dat de borging van de begeleiding niet overal voldoende is. Gemeenten, 8

COA, corporaties en maatschappelijke organisaties begeleiden vaak, op onderdelen, de vergunninghouder. Lang niet altijd is de overdracht en afstemming geregeld, of is er sprake van een meer continue begeleiding op maat voor, tijdens en na het proces. Begeleiding is integraal onderdeel van succesvol thuisgeven. Gemeenten zijn als eerst verantwoordelijk om dit zelf te organiseren of (op onderdelen) uit te besteden aan andere organisaties.

11. De lessen die geleerd zijn bij het huisvesten van gepardonneerden helpen om het reguliere proces te verbeteren.

De afgelopen jaren zijn in veel gemeenten achterstanden ontstaan bij het realiseren van de taakstelling voor reguliere statushouders. De huisvesting van de groep gepardonneerden is desondanks voortvarend verlopen. De succesfactoren bij het huisvesten van gepardonneerden bieden aanknopingspunten voor het versterken van het reguliere proces. Door het volume en het projectmatige karakter van de uitvoering van de Pardonregeling is het bestaande huisvestingsproces als het ware onder een vergrootglas gelegd. Dit heeft gezorgd voor een grotere urgentie en betrokkenheid en een betere ketensamenwerking. Deze samenwerking leek daarvoor in sommige gemeenten en regio’s een beetje ‘uitgeblust’. De Taskforce stelt vast dat de huisvesting van gepardonneerden een impuls heeft gegeven aan het reguliere proces. Zeven succesfactoren zijn bepalend :

9

Hoofdstuk 2 De eindstand van het land

2.1 De huisvesting van de mensen die onder de pardonregeling vallen is een succes

Gemeenten, corporaties en COA zijn in staat geweest om snel en goed de huisvestingsopgave te realiseren. Van i

de 27.700 mensen die onder de regeling vielen, zijn per eind september 2009 25.300 mensen aangemeld bij het COA door gemeenten als gehuisvest. Dit is een percentage van 91%. Met nog drie maanden te gaan is dat een mooi resultaat. Alle gepardonneerden die zich binnen het COA bevonden, zijn op 1 oktober bemiddeld voor huisvesting. Wat betreft de resterende groep, van 2.400 mensen, is bekend waar deze zich nog bevinden. Deze groep bevindt zich in de G4-gemeenten en de 100.000+ gemeenten. Van nog eens 557 mensen is bekend dat deze ook gehuisvest zijn, maar (eerder) aangemeld door de gemeente als reguliere vergunninghouder. Dit resulteert in een groep van 1.843 die nog niet zijn aangemeld bij het COA als gehuisvest. De Taskforce heeft geen signalen dat deze groep, met uitzonderingen van deze mensen op de wachtlijst, op dit moment niet over passende woonruimte beschikt. Samenvattend: • • • •

27.700 mensen zijn bij IND geregistreerd als gepardonneerd. 25.300 mensen zijn op 1 oktober 2009 aangemeld bij het COA als gehuisvest. Nog 2.400 mensen uit de buiten-COA groep zijn niet (nog) aangemeld. 557 gepardonneerden zijn als regulier vergunninghouder aangemeld.

Gemeenten hebben groep in beeld Om verschillende redenen zijn deze mensen door de desbetreffende gemeente nog niet aangemeld: -

Mensen die wachten op bemiddeling naar woonruimte (wachtlijst);

-

Mensen die wel al gehuisvest zijn, maar nog niet aangemeld door de gemeente of nog niet verwerkt door het COA;

-

Een deel woont, volgens de gemeentelijke criteria, niet passend en komt voor herhuisvesting in aanmerking maar wil in woning blijven wonen;

-

Een deel heeft woningaanbod geweigerd;

-

Een deel is door gemeenten meermaals opgeroepen zich te melden, zodat de huisvestingssituatie kan worden beoordeeld, maar heeft hier geen gehoor aan gegeven. Mogelijk is iemand niet meer in de gemeente.

Het is aan gemeenten zelf om deze groep geheel in kaart te hebben, de benodigde acties te ondernemen en zo te komen tot een beeld van alle gepardonneerden die zich volgens de IND-gegevens in de gemeente bevinden.

10

In bijlage 1 een overzicht van begin september van de grotere gemeenten (G4 en 100.000+) waar gepardonneerden verblijven die nog niet zijn aangemeld bij het COA. De Taskforce heeft eind september de gemeenten hierover geïnformeerd en hen gevraagd hiermee alsnog aan de slag te gaan.

2.2 De pardongroep bij de start van de regeling

In de tussentijdse evaluatie van februari 2009 heeft de Taskforce uitvoerig stilgestaan bij de startsituatie en samenstelling van de pardongroep. Een korte samenvatting : -

De uitgangssituatie van de gepardonneerden wijkt aanzienlijk af van die van reguliere statushouders. De helft van de mensen verbleef niet in een COA-opvanglocatie, maar al in een gemeente.

-

De regie voor deze zogenaamde buiten-COA groep was bij de start niet centraal belegd. Landelijk inzicht in de precieze omvang, verblijfplaats en huisvestingsstatus van deze groep ontbrak.

-

Er was, bij de start van de regeling, sprake van een scheve verhouding tussen opgelegde taakstellingen en het aantal al aanwezige gepardonneerden. Deze scheve verhouding is alleen maar versterkt als gevolg van de primaire regionale huisvesting.

-

Groningen

Friesland

Overig NoordHolland

Drenthe

Flevoland

3000 ROA

2000

Overig Gelderland

1000

Overig Overijssel Twente

0

Haaglanden BRU Overig ZuidHolland

Overig Utrecht

SRR

KAN

Overig NoordBrabant SRE Zeeland

Aantal aanwezige gepardonneerden bij start regeling Totale taakstelling

Limburg

Figuur 1: Bij de start van de regeling was er een scheve verhouding tussen aanwezige gepardonneerden en opgelegde taakstellingen

11

-

De groep gepardonneerden bestond voor een aanzienlijk deel uit alleenstaanden. De Taskforce constateert wel dat meer inzicht in de groep alleenstaand gewenst is. Iemand die een (Nederlandse) partner heeft en een pasje krijgt, wordt ook aangeduid als alleenstaand. Een aanzienlijk deel(20% )van de groep alleenstaanden heeft zelfstandig woonruimte gevonden. In veel gevallen omdat men kon intrekken bij een partner of familielid.

4

leeftijdsverdeling in procenten buiten-COA groep

0-10 jaar 10-20 jaar 20-30 jaar 30-40 jaar 40-50 jaar 50-60 jaar 60 +

Figuur 2: Verdeling van de buiten-COA groep naar leeftijd

leeftijdsverdeling in procenten van de binnen-COA groep

0-10 jaar 10-20 jaar 20-30 jaar 30-40 jaar 40-50 jaar 50-60 jaar 60 +

Figuur 3: Verdeling van de binnen-COA groep naar leeftijd

4

Quick scan Taskforce huisvesting alleenstaanden, juni 2009

12

2.3 De pardongroep op 1 oktober 2009: regionaal huisvesten werkt!

Gepardonneerden zijn vooral daar gehuisvest, waar zij al verbleven. Dit geldt, opvallend genoeg zowel voor de groep die door het COA is bemiddeld, als ook de buiten-COA groep. Bijna 80% van alle mensen is gehuisvest in de provincie waar zij al verbleven of in de direct aangrenzende provincies.

Vestigingsplaats van gepardonneerden

binnen provincie aangrenzende provincie overig

Figuur 2: gepardonneerden zijn vooral regionaal gehuisvest

Een analyse van de beschikbare cijfers laat zien dat er niet of nauwelijks sprake is van een trek naar het westen. Wel signaleert de Taskforce dat grotere gemeenten meer gepardonneerden hebben gehuisvest. Met name centrumgemeenten zijn in trek als vestigingsplaats. Vooral de buiten-COA groep is gehuisvest in de grotere gemeenten. Een groot deel van deze mensen bevond zich bij aanvang ook in de deze gemeenten. Vanuit de COA-opvang is een groter deel ook buiten de grotere gemeenten gehuisvest. procentuele verdeling gehuisveste gepardonneerden naar grootte van gemeente

80 70 60

G4

50

100,000+

40 30

Overigen

20 10 0 binnen-COA groep

buiten-COA groep

Figuur 3: De buiten-COA groep is vooral in de 100.000+ gemeenten, inclusief G4, gehuisvest

13

Hoofdstuk 3 Aanpak en werkwijze van de Taskforce De Taskforce bestaat uit drie personen. Voorzitter Ed Nijpels, Jaap Pop en Koos Parie. Inzet was om onafhankelijk, daadkrachtig en pragmatisch haar missie uit te voeren. De Taskforce heeft haar missie, visie en aanpak beschreven in een visiedocument. Begin februari 2009 heeft de Taskforce haar tussentijdse resultaten gepresenteerd. De Taskforce is ondersteund door een klein en flexibel team van adviseurs, die vooral in de regio werkten. Zo ontstond een krachtige combinatie van kennis van de uitvoeringspraktijk en bestuurlijke kracht. Dit maakte het mogelijk om, waar nodig en mogelijk, gesignaleerde knelpunten ook direct en bij de relevante spelers te kunnen agenderen en oplossingen te genereren.

3.1 Werkwijze van de Taskforce: uitvoering centraal en sturen op resultaten De Taskforce heeft, bij het uitvoeren van haar opdracht, gekozen voor het inzetten van adviseurs, die elk in een regio, de inspanningen van gemeenten en corporaties kritisch volgen en hen ondersteunen daar waar nodig is. Drie kernelementen bepalen deze aanpak:

Resultaat en transparant De opgelegde taakstelling voor de huisvesting van de gepardonneerden was een helder afgebakende opdracht aan alle gemeenten in aantal en tijd. Deze focus op resultaten stond, in alle contacten met gemeenten, voorop. Met name de ‘De stand van het land’ op de website van de Taskforce gaf transparantie en vergelijkbaarheid ten opzichte van de realisaties van gemeenten. Naast het publiceren van (bestaande) realisatiecijfers, hebben de adviseurs gewerkt met een succesfactorenmodel. Met behulp van dit model was het mogelijk om het organisatie, inzet en inrichting van het huisvestingsproces te monitoren en zo, gericht, te kunnen ondersteunen. Input voor dit succesfactorenmodel zijn de best practices uit de uitvoeringspraktijk zelf.

Onafhankelijk en daadkrachtig De onafhankelijkheid van de Taskforce heeft slagkracht en draagvlak gecreëerd. Dat betekende dat zij een onafhankelijke positie konden innemen tijdens (bestuurlijke) overleggen, werkbezoeken en het aankaarten van thema’s of knelpunten. De Taskforce heeft een adviserende, ondersteunende, stimulerende en motiverende rol ingenomen. Als neutrale partij was het mogelijk partijen bij elkaar te brengen en te overleggen over knelpunten die het huisvestingsproces en de participatie belemmerden. Ook is de Taskforce in staat geweest om voor gesignaleerde knelpunten snel op oplossingen te generen bij betrokken partijen. Voorbeelden hiervan zijn de aandacht voor de ‘buiten-COA’- groep, knelpunten met betrekking tot aanmeldingen bij het COA en het openstellen van het Aanbodmodel voor gepardonneerden. Directe toegang tot bestuurders, bewindslieden en 14

andere relevante beslissers is essentieel gebleken voor het slagen van de Taskforce. Dit valt of staat met de autoriteit en gezag van de leden van de Taskforce.

De uitvoering centraal Centraal voor de Taskforce stond de huisvesting en participatie van de mensen die onder de pardonregeling vielen. Gedragen door bestuurders, zijn het de uitvoerders in het proces die dit voor elkaar moesten krijgen. De focus van de procesmanagers lag dan ook op de uitvoering van het huisvestingsproces en de samenwerking tussen de verschillende ketenpartners. Door deze werkwijze was de Taskforce in staat te ondersteunen bij knelpunten en suggesties van de uitvoeringspartners op te pakken.

3.2 Successen uit de uitvoeringspraktijk als basis voor activiteiten Taskforce

De Taskforce formuleerde, na een eerste consultatieronde eind 2007 onder gemeenten, een succesfactorenmodel als leidraad voor de gesprekken met gemeenten. Het beschrijft de factoren die het succes bepalen van het huisvestingsproces gericht op participatie van de vergunninghouders . Dit succesfactorenmodel is in de loop van de periode op basis van de ervaringen van de ketenpartners aangevuld en verbeterd. Het model biedt de mogelijkheid om gemeenten gericht te kunnen monitoren en hen te adviseren op die onderdelen, waar verbetering of versterking mogelijk is. Huisvesting vraagt samenwerking van verschillende partners, binnen en buiten de gemeente. De gemeente is daarbij de regisseur van het proces. Een optimaal huisvestingsproces kenmerkt zich door zeven succesfactoren:

Succesfactor 1: Organiseer het proces om de vergunninghouder Startpunt voor het organiseren van het lokale huisvestingsproces is de vergunninghouder. De startvraag is: Hoe organiseer je de activiteiten rondom mensen? Casemanagement houdt in dat gedurende de verschillende stappen in het proces de coördinatie bij één casemanager ligt. Maar ook het werken met één dossier voor de vergunninghouder en het houden van een (integrale) intake en profiel voor de vergunninghouder bij de start van het proces zijn belangrijk. Succesfactor 2: Begeleid de vergunning houder voor, tijdens en na huisvesting Goede professionele begeleiding is erop gericht dat vergunninghouders zo snel mogelijk zelfstandig de weg leren vinden. Het gaat daarbij om begeleiding gedurende de verschillende fasen, voor, tijdens en na de huisvesting. Verschillende ketenpartners spelen hierbij op verschillende momenten een rol, COA, gemeenten, corporaties, vluchtelingenwerk of andere lokale organisaties. Concreet betekent dit: -

mensen voor te bereiden op de stap van opvanglocatie naar gemeente,

-

hen te helpen het formuleren van een realistische huisvestingsvraag en effectief zoekgedrag om zo het aantal woningweigeringen te doen afnemen;

-

mensen te helpen gedurende de korte en zeer intensieve periode tussen matching en verhuizing waarin allerlei praktische en organisatorische zaken geregeld moeten worden en 15

-

te helpen na huisvesting om de noodzakelijke vervolgstappen te zetten.

Structurele begeleiding draagt bij aan het managen van de verwachtingen bij mensen.

Succesfactor 3: Organiseer en versterk de interne en externe keten Het huisvesten van gepardonneerden is per definitie een kwestie van samenwerking. De gemeente heeft de taakstellingsverplichting, maar de corporatie levert de woningen en de matching gebeurt, in veel gevallen, door het COA. Maar ook intern, binnen de gemeente, is samenwerking noodzakelijk. Dit resulteert in een snellere aansluiting naar inburgering, werk of andere vormen van participatie en een efficiënter proces. Bijvoorbeeld door het werken met een integrale intake direct na de matching met een inventarisatie, naast huisvestingswensen van onder andere het taalniveau of arbeidsmarktkwalificaties. Waar mogelijk werkt de gemeente, als regisseur van de keten, met prestatieafspraken. In ieder geval kennen de belangrijkste betrokken spelers elkaar, weten elkaar te vinden en ervaren een gezamenlijk doel. Samenwerking tussen de opvanglocaties van het COA en de gemeenten in de regio is, door de pardonregeling, verbeterd, zo ervaren betrokken partijen. De behoefte om dit, ook voor het reguliere huisvestingsproces voort te zetten is groot. Succesfactor 4: Werk, waar mogelijk, regionaal samen De taakstellingverplichting, opgelegd aan individuele gemeenten, resulteert in de praktijk in een primair lokaal ingericht huisvestingsproces. Toch is het samenwerken in regionaal verband belangrijk. Door regionale samenwerking zijn er niet alleen meer mogelijkheden voor matching (schaalvoordeel), maar kan ook een centrale coördinator taken op zich nemen (efficiencyvoordeel). Opschalen van het huisvestingsproces naar de regio vindt nog te weinig plaats. Regionale samenwerking vraagt om een trekker. Dit kan een (grotere) gemeente zijn, maar zeker ook een proactieve toezichthouder.

Succesfactor 5: Werk vanuit betrokkenheid, zowel bestuurlijk als in de uitvoering Korte lijnen en een proactieve houding dragen bij aan een slagvaardig huisvestingsproces. Bestuurlijke steun en politiek draagvlak zijn essentieel, maar uitvoeringskracht vraagt ook om randvoorwaarden in menskracht en financiën. Betrokken mensen zoeken creatieve oplossingen en kunnen andere ketenpartners enthousiasmeren en stimuleren. Een heldere visie op huisvesting en de inbedding in het participatiebeleid van de gemeente is de eerste, belangrijke stap. De huisvesting van de gepardonneerden heeft beweging en energie teruggebracht. Succesfactor 6: Stuur op resultaten Wanneer is het huisvestingsproces succesvol? Het kunnen benoemen van resultaten van het proces helpt om heldere afspraken te kunnen maken met ketenpartners. Dit vraagt om een goed beeld van realisatiecijfers, taakstellingverplichting, maar ook gegevens met betrekking tot de (regionale) woningmarkt, werk, scholing en participatie.

16

Succesfactor 7: Denk integraal: huisvesting als eerste stap naar participatie Huisvesting is een eerste stap op weg naar participatie. Het huisvesten van vergunninghouders is niet alleen een proces van cijfers en taakstellingen, maar vooral een proces van mensen die door de gemeente een thuis krijgen. Een snelle doorstroom naar scholing, werk en participatie is belangrijk. Veel gemeenten hebben de huisvesting niet of onvoldoende gekoppeld aan inburgering, werk, scholing en zorg. Kostbare tijd en geld gaat daarmee vaak verloren. Succesvolle gemeenten kenmerken zich door een integrale focus.

3.3 Snel signaleren en agenderen om voortgang te garanderen

De Taskforce koppelde gesignaleerde knelpunten in uitvoering en beleid terug naar de verantwoordelijke partijen. Een belangrijke rol hierin was weggelegd voor het bestuurlijk overleg. Bestuurlijke betrokkenheid is een ‘must’ voor de uitvoering en de beoogde resultaten. Op lokaal, regionaal en landelijk niveau. De Taskforce heeft, daar waar de knelpunten in de uitvoering niet lokaal op te lossen waren, deze direct besproken met vertegenwoordigers van de beide ministeries VROM en Justitie, COA, VNG, IND, AEDES, Vluchtelingenwerk Nederland en wethouders van diverse gemeenten. Op zeven thema’s heeft de Taskforce extra actie ondernomen:

Buiten-COA groep Vanaf het begin heeft de Taskforce veel aandacht gevraagd voor deze groep, immers ongeveer de helft verbleef niet in een COA-opvanglocatie. Bij de start van de regeling in 2007 was onvoldoende geanticipeerd op de consequenties die dit zou hebben. Dit resulteerde in een onderzoek, in opdracht van de Taskforce uitgevoerd door het COA, naar de verblijfplaats en huisvestingssituatie van deze groep en het openstellen van het bestaande Aanbodmodel van het COA.

Verbeteren matching vraag en aanbod De Taskforce heeft de diverse matchingsmethoden in kaart gebracht en verbeteringen voorgesteld. Het COA heeft, naar aanleiding hiervan, het eigen aanbodmodel aanzienlijk verbeterd en opengesteld voor de buitenCOA groep. Hiermee waren mensen van de buiten-COA groep in staat om ook buiten de eigen gemeente naar woningen te zoeken.

Huisvesting kwetsbare groepen Zelfstandig de weg zoeken in de Nederlandse samenleving is het uitgangspunt van het beleid voor vergunninghouders. Toch is een deel minder zelfstandig en vraagt om maatwerk en meer intensieve begeleiding. Vroeg inzicht in de zorgbehoefte betekent dat er bij matching al rekening mee kan worden gehouden. De Taskforce pleit dan ook voor het opnemen van de zorgvraag in een integrale intake.

17

Passende huisvesting Het is aan de gemeenten zelf, passendheid criteria op te stellen voor de huisvesting van vergunninghouders. Vanwege de bijzondere uitgangspositie van de helft van de gepardonneerden (zij verbleven al in een gemeente) was het belangrijk dat ook de bestaande huisvestingssituatie van de gepardonneerde getoetst werd aan passendheidscriteria.

Regionale samenwerking Het stimuleren van regionale samenwerking was een van de kernbegrippen van de Taskforce. Immers regionale samenwerking (schaalvergroting) vergroot de kans op een succesvolle match tussen gepardonneerde(n) en een woning. De Taskforce heeft in zijn onafhankelijke positie in verschillende regio’s aanjager kunnen zijn van regionale samenwerking.

Integrale aanpak Huisvesting is de eerste stap naar werk, scholing, zorg, maatschappelijke en sociale participatie. De Taskforce heeft dit steeds benadrukt en goede voorbeelden van integrale aanpak gedeeld. Voorwaarde van een goede integrale aanpak is lokale samenwerking tussen de verschillende ketenpartners.

Alleenstaanden huisvesting Veel gemeenten en corporatie geven aan dat de huisvesting van alleenstaande vergunninghouders een knelpunt is met name vanwege gebrek aan passende woonruimte. Toch is de hele groep van ongeveer 9.000 alleenstaande gepardonneerden inmiddels gehuisvest. Dat is een goed resultaat. Een quickscan, uitgevoerd door de Taskforce in de zomer 2009, wijst uit dat gemeenten creatief en flexibel zijn geweest bij de huisvesting van alleenstaanden. Allenstaanden zijn voor 89% gehuisvest in zelfstandige woningen. De drie meest gebruikte huisvestingsvormen zijn: klein appartement (56%), een HAT eenheid (16 %) en kleine eengezinswoning (11 %). 20 % van de alleenstaanden heeft zonder bemiddeling van gemeente en/of corporatie zelf een woning gevonden. Zij zijn gehuisvest in de particuliere sector of zijn ingetrokken bij familie, vrienden of een partner. Het overgrote deel van de gemeenten (82%) heeft ook alleenstaanden gehuisvest die niet afkomstig waren uit de eigen gemeente; dit is 9 % van de alleenstaanden. Bij de ondervraagde gemeenten waren geen gemeenten die kozen voor onzelfstandige huisvesting. In de meeste gemeenten werd rekening gehouden met gezinshereniging.

3.4 Kennisdelen met ketenpartners

De Taskforce deelt kennis en informatie met gemeenten, corporaties, COA en andere ketenpartners. Basis voor deze kennis lag in de vele werkbezoeken die de adviseurs van de Taskforce hebben uitgevoerd bij meer dan 100 gemeenten. De uitvoeringspraktijk stond voorop. Goede ervaringen werden gedeeld. Dit resulteerde in:

•

Het onderhouden van de website, www.thuisgeven.nl: De website toont de taakstelling en de realisatiecijfers per gemeente voor alle betrokkenen en maakt deze transparant en vergelijkbaar. Voor 18

veel gemeenten was dit een extra motivatie om de administratie op orde te hebben. Goede cijfers werden aangegrepen om het succes te vieren. Voor gemeenten met een achterstand in de prestaties een reden het huisvestingproces onder de loep te nemen. De website vervulde ook andere functies als nieuwssite en kennisbank. Goede voorbeelden, succesvolle initiatieven en relevante publicaties, zoals openbare brieven, uitgaven en rapporten werden zo beschikbaar voor alle betrokkenen. In september 2009 stond de teller op bijna 100.000 bezoeken.

•

Het organiseren van een landelijke bijeenkomst en regiobijeenkomsten: doel was alle betrokken organisaties te informeren over de voortgang van de Pardonregeling en om ervaring te delen. De bijeenkomsten werden in totaal door 359 medewerkers van gemeenten, COA-opvanglocaties, corporaties en maatschappelijke organisaties als vluchtelingenwerk bezocht en voldeden aan de verwachting. Thema’s als verbeteren matching, regionale samenwerking en zorg werden in workshops extra onder de aandacht gebracht.

•

Het uitgeven van nieuwsbrieven: in totaal werden vier minimagazines en drie digitale nieuwsbrieven ’zorg’ uitgebracht. De nieuwsbrieven waren een forum voor innovatieve of onconventionele aanpakken.

•

Tussentijdse evaluatie: In februari 2009 is uitgebreid verslag gedaan aan de bewindslieden van VROM en Justitie over de werkzaamheden en resultaten met betrekking tot huisvesting van de statushouders en de geleerde lessen. Deze informatie is, middels een speciale editie van het minimagazine, gedeeld met alle ketenpartners.

•

Testament: Van opvang naar (t)huis. De opgedane ervaringen van de Taskforce met het huisvesten van de gepardonneerden heeft vele aanknopingspunten opgeleverd voor het versterken en verbeteren van het huisvestingsproces van reguliere vergunninghouders. Veel gemeenten kampen al jaren met achterstanden. De Taskforce laat haar kennis en ervaring na in een Testament. Dit Testament bevat voor alle verschillende ketenpartners praktische instrumenten en hulpmiddelen om de eigen rol optimaal op te pakken en in te vullen.

19

Bijlage 1

Overzicht van gepardonneerden in de grotere gemeenten die nog niet zijn aangemeld zijn bij het COA september 2009

Gemeente Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht Eindhoven Tilburg Almere Groningen Breda Nijmegen Enschede Apeldoorn Haarlem Arnhem Zaanstad Amersfoort Haarlemmermeer 's-Hertogenbosch Zoetermeer Dordrecht Zwolle Maastricht Leiden Emmen Ede Westland

Aantal 98 426 257 211 50 20 41 17 8 71 9 13 4 68 9 21 3 31 12 8 17 44 36 8 6 3

Toelichting: Deze tabel is een vergelijking van de IND-bestanden(afgegeven pasjes) van juni 2009 met het bestand van het COA met betrekking tot realisatiecijfers van september 2009 van de grotere gemeenten (100.000+). Daarmee is inzichtelijk waar de resterende groep die nog niet is aangemeld bij het COA zich op dit specifieke moment bevindt. Daarbij dient nadrukkelijk te worden vermeld dat voor een deel van de groep administratief gezien niet één op één herleiding mogelijk was. Ook is een deel van deze mensen eerder afgemeld voor de reguliere taakstelling voor vergunninghouders. Dit laatste betreft 557 mensen in verschillende grote maar ook in kleine gemeenten. Deze lijst kent dus een foutenmarge van gemiddeld 20%.

20

Bijlage 2 Gehanteerde afkortingen en begrippen Aedes: Vereniging van woningcorporaties AZC: Asielzoekerscentrum Buiten COA groep: Dit zijn gepardonneerden die niet in de centrale opvang verblijven. Maar bij vrienden, bekenden, partner verbleven of een kamer van een particulier huurden. Burgemeestersverklaring: Dit zijn gepardonneerden die in een gemeente verbleven bij familie, vrienden, een kamer huren, en die niet bij de IND bekend waren. Via een “burgemeestersverklaring” konden deze mensen zich bij de gemeente waar ze verbleven aanmelden voor de pardonregeling. Centrumfunctie: Een stedelijke functie die niet enkel inwoners aantrekt van het gebied waar de functie gelegen is, maar ook bezoekers van daarbuiten. COA: Centraal Orgaan opvang Asielzoekers G4: 4 grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) Gepardonneerden: de vluchtelingen die onder de regeling ter afwikkeling van de nalatenschap van de oude vreemdelingenwet vallen, worden ‘gepardoneerden’ genoemd. GGD: Gemeentelijke Gezondheidsdienst of Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst GGZ: Geestelijke Gezondheidszorg Huisvesting-plus: Na de huisvesting komt het proces van werk, inkomen, zorg en scholing. Dit totale proces wordt huisvesting-plus genoemd. IND: Immigratie en Naturalisatie Dienst IPO: Inter Provinciaal Overleg KCO: Kleinschalige Centrale Opvang LHV: Landelijke Huisartsen Vereniging MO groep: Maatschappelijke Ondernemers Groep MOA: Medische Opvang Asielzoekers Pardonregeling: regeling ter afwikkeling van de nalatenschap van de oude vreemdelingenwet. Reguliere vergunningHet gaat hier om personen die op grond van de Vreemdelingenwet 2000 een houders verblijfsvergunning ontvangen en volgens de reguliere (deel)taakstelling in de gemeenten moeten worden gehuisvest. Taakstelling: Elk half jaar stuurt de staatssecretaris de circulaire ‘Taakstelling huisvesting statushouders’ naar alle gemeenten. Daarin staat hoeveel statushouders zij in de komende zes maanden moeten huisvesten. Voor de gepardoneerden is de resttaakstelling tot en met 31 december 2009 opgenomen. TF: Taskforce Huisvesting Statushouders VNG: Vereniging Nederlandse Gemeenten VROM: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer VW: Vluchtelingenwerk VWN: Vluchtelingenwerk Nederland

21