Tartalomjegyzék
ELLENÕRZÉSI FIGYELÕ Ellenõrzési szakfolyóirat Megjelenik negyedévente
Interjú A szerkesztõbizottság elnöke: Monostori Lajosné, a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal elnöke
Visszaköszönnek a javaslataink, bár van némi hiányérzetünk Interjú Kovács Árpáddal, a ÁSZ elnökével Osváth Sarolta ...................................................................................
1
A szerkesztõbizottság tagjai: Fõszerkesztõ: dr. Weidlich Edit, elnökhelyettes Kormányzati Ellenõrzési Hivatal
Fókusz A változások pozitív és negatív hatásokkal egyaránt jártak Gróf Bernadett ...................................................................................
4
Fiktívszámla-gyártók, fantomcégek, lánckereskedõk az ellenõrzés fókuszában Varga Lászlóné...................................................................................
8
Felelõs szerkesztõ: Osváth Sarolta, újságíró dr. Bábel Tamás, fõosztályvezetõ Országos Egészségbiztosítási Pénztár dr. Holchacker Péter, elnökhelyettes Egészségbiztosítási Felügyelet dr. Lévai János, stratégiai fõtanácsadó Állami Számvevõszék Major Antal, fõosztályvezetõ-helyettes Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete Papp István, elnök Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség dr. Szikora János, elnök Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal a Magyar Pénzügyi Gazdasági Ellenõrök Közhasznú Egyesületének fõtitkára dr. Telek István, fõosztályvezetõ Vám- és Pénzügyõrség Országos Parancsnoksága Varga Lászlóné, elnökhelyettes Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal
Mit és hogyan igazol a Kifizetõ Hatóság? Dr. Kandrács Csaba........................................................................... 12 Merre tart a munkaügyi ellenõrzés? Papp István........................................................................................ 18
Mûhely Kirívó szabálytalanságok az építõiparban Papp István – Arató Zoltán............................................................... 23 Eredményesek a vámhatósági felülellenõrzések Pethõ Imre.......................................................................................... 30 Offenzíva a feketegazdaság ellen Gombkötõ Ákos .................................................................................. 34
A szakfolyóirat alapítója: Kormányzati Ellenõrzési Hivatal (KEHI)
Szerkesztõség: 1123 Budapest, Tartsay Vilmos u. 13. Telefon: 224-6830
A közutakon bevált a bírságkatalógus Szunyogh Tibor ................................................................................. 38 Sok apró szabálytalanság a pénztári szektorban II. Demjénné Gyöngy Judit–Mátyásiné Gyõri Erzsébet– Stefanicsné Németh Éva–Vargáné Szõke Ágnes–Szûcs József .......... 42 Fotó: Horváth Zoltán
Az Ellenõrzési Figyelõ értesüléseit, információit csak a szakfolyóiratra való hivatkozással, engedéllyel lehet felhasználni. Másolással, utánközléssel és terjesztéssel kapcsolatos minden jog fenntartva!
Kiadja a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Felelõs kiadó: dr. Kodela László elnök-vezérigazgató Készült a Magyar Hivatalos Közlönykiadó gondozásában, a kiadó lajosmizsei nyomdájában – 07.4416
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Interjú
ÁLLAMI SZÁMVEVÕSZÉK
Interjú Kovács Árpáddal, az ÁSZ elnökével
„Visszaköszönnek a javaslataink, bár van némi hiányérzetünk” Az ÁSZ messzemenõen támogatja azt, hogy elõbb-utóbb legyen Magyarországon egy olyan független makrogazdasági elemzõ központ, amely körültekintõen, az összes hazai és nemzetközi prognózisra alapozva elvégzi a költségvetési tervezés elõkészítésének kontrollját. De úgy vélem, jelenleg a benyújtott megoldás, a nagylétszámú hivatal túl drága és nem is létszükséglet. Szerintünk egy új intézmény önmagában nem oldja meg a problémát. Félõ, hogy ismét elkövetjük azt a hibát, hogy nem az elvégzendõ feladatra koncentrálunk – hangsúlyozta dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevõszék elnöke, akivel a közpénzügyek újraszabályozására készült törvényjavaslat-csomag kapcsán egyebek közt a költségvetési ellenõrzés következõ feladatairól beszélgettünk.
Dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevõszék elnöke
– Az Állami Számvevõszék évek óta hangsúlyozza a közpénzügyek átfogó újraszabályozásának szükségességét. A múlt év tavaszán miért látták elérkezettnek az idõt arra, hogy kidolgozzák a költségvetési mechanizmus elvi és gyakorlati teendõinek körét, megjelöljék a szabályozás legfontosabb területeit? Mennyire köszönnek vissza az ÁSZ 15 tézisében megfogalmazott célok és teendõk a Kormány 2008 elején parlament elé terjesztett törvényjavaslat-csomagjában? – Mindannyiuk elõtt ismert a költségvetési hiány 2006-os mélypontja, a GDP 10 százalékát megközelítõ nagyságú deficit, amely az Európai Unión belül a legmagasabb volt és 39,1 százalékkal haladta meg a tervezett mértéket. A költségvetés végrehajtása során ötször kellett módosítani az államháztartás fizetõképességét biztosító finanszírozási tervet. Emögött a kormány optimista tervezéspolitikája állt, nem készültek alternatív forgatókönyvek, a költségvetési terv csakis a legkedvezõbb makrogazdasági folyamatokkal kalkulált. Az ÁSZ már ekkor konkrétan jelezte a kockázatokat, hiszen látható volt, hogy minden negyedik, azaz a választási évben mértéktelenül elszalad a hiány, s ilyen túlkölteke-
zést és ígérgetési versenyt ez az ország mégegyszer nem engedhet meg magának. Nem tesz boldoggá bennünket, hogy az aggodalmunk megalapozottnak bizonyult, s világossá vált – már nemcsak a mi számunkra –, hogy a költségvetés ellentmondásos mechanizmusát nem lehet tovább fenntartani. Örömünkre szolgált, hogy volt fogadókészség a Kormány és az ellenzéki oldal részérõl a költségvetési tervezés és a felelõsségi rendszer újraszabályozására, és konkrétan a szabályalapú költségvetés megvalósítására. Ennek – szerintünk – az a lényege, hogy a költségvetés sarokszámait a reálfolyamatok és ne az aktuális politikai érdekek határozzák meg. A szabályalapú költségvetés a nemzetközi tapasztalatok szerint biztosítéka a költségvetési egyensúlynak, amely a fenntartható fejlõdés egyik alapkövetelménye. Sajnálatos ugyanakkor, hogy az ÁSZ javaslatával szemben nem került be a teljesítmény-, vagy programalapú tervezés, amely az „értéket a pénzért” elvet emelte volna be a finanszírozási rendszerbe. De összességében elmondhatom, hogy az ÁSZ 15 tézisének gondolatai – amelyekhez a tavasszal az Országgyûlés is egyetértõ támogatását adta – számos területen bekerültek, „visszaköszönnek” a Kormány törvényjavaslat-csomagjában. – Milyen arányban? – Van némi hiányérzetünk. A Parlament elé 2008 elején kerülõ csomag kettõt érint az általunk öt tárgykörbe csoportosított témákból: a költségvetési egyensúly és felelõsség kérdéseit, valamint a költségvetés és a zárszámadás készítését. Az öt témablokkot – az említett kettõn kívül az információgazdálkodást és a pénzügyi menedzsmentet, az úgynevezett státuszkérdéseket és a közvagyonnal történõ gazdálkodást – lehetett volna egyszerre, egy komplex törvényben rendezni. De mivel egyenként is rendkívül bonyolult problémákat kell megoldaniuk és nincsenek sem jogilag, sem közgazdaságilag kellõ részletességgel kidolgozva, most a Kormány a részletekben való szabályozást látta célszerûnek. A vagyongazdálkodási törvényt az Országgyûlés tavaly õsszel elfogadta, és elõkészületben van – némi késés után – a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló, úgynevezett státusztörvény is. Ugyanakkor az is kedvezõ, hogy az ÁHt. szabályai közé szá1
Á LLA M I SZÁ M VEVÕSZÉK
Interjú
mos olyan pontot iktattak be – nevezzük technikai szabályoknak –, amelyek az átgondoltabb tervezést segítik. – A számvevõszék alapvetõen azt szorgalmazta, hogy mindenekelõtt meg kellene határozni, milyen államot akarunk. Hol tart ez a munka? – Elindult annak felmérése, hogy jelenleg milyen feladatokat lát el az állam, a végeredményt – amikor önnel beszélgetek – még nem ismerem. Szerintünk szerencsésebb lett volna, ha az elvi kérdések elõbb tisztázódnak, és már úgy kezdõdhet a költségvetési rendszer átalakítása, hogy tudjuk, milyen arányban oszlanak meg a feladatok a központi állami szervek és az önkormányzatok között, és ezt követõen kerül sor a finanszírozási rendszer kialakítására. A költségvetés rendbetétele azonban annyira sürgetõ, hogy ez az idõigényes feladat késõbbre marad. A távolabbi jövõbe tolódik az információgazdálkodás és a pénzügyi menedzsment technikai szabályozása is. – A javaslatcsomag tartalmazza egy új intézmény, a Törvényhozási Költségvetési Hivatal létrehozását, amelynek elsõ és alapvetõ feladata a költségvetés betartatása, illetve annak ellenõrzése lesz. Korábban szó volt egy néhány fõs Költségvetési Tanács létrehozásáról illetve a számvevõszék feladatkörének ilyen irányú bõvítésérõl is. Mi az ÁSZ véleménye a végül kialakult megoldásról? – Szerintünk egy új intézmény önmagában nem oldja meg a problémát. Eddig is voltak ugyanis egyensúlyi szabályok, eddig is korlátozhatta volna magát a politika a túlköltekezésben, eddig is kellett volna hatásvizsgálatokat készíteni a törvényjavaslatokhoz, az Országgyûlés költségvetési bizottsága eddig is megvizsgálhatta volna a költségvetési módosító javaslatok hatását. Csak példaként említem, hogy nem készült megfelelõ hatásvizsgálat a parlament által az év végén elfogadott egészségbiztosítási rendszerrõl, de ugyanígy az új hivatal várható mûködtetési költségeirõl sem. Tehát csodát nem várhatunk, ha nem változik a hozzáállás. De ha már a meglévõ törvényi elõírások betartása és betartatása helyett új hivatal kell, akkor több kérdés is van még, amit aggályosnak tartunk. Így például figyelemre méltó felvetés például, hogy erõsebb jogosítványokat is kaphatna az új hivatal. Ilyen lehet például az úgynevezett „árumegállító” jog, vagyis hogy a hivatal a költségvetési tervjavaslatot egy ízben visszaküldhetné megfontolásra a Kormánynak. Ha a Kormány idõszûkében van a költségvetés elfogadását illetõen, ez a jog bizony komoly fegyelmezõ erõ lehet. Mindenképpen szeretnénk garanciát látni arra, hogy a hivatalnak lesz ideje a költségvetési terv elemzésére, az összevetésre, a megalapozottság vizsgálatára. Problémának tartjuk azt is, hogy az ÁSZ által eddig elvégzett középszintû, fejezeti költségvetési tervezési ellenõrzés az új rendszerbõl kimaradt. Ennek most nincs gazdája, nincs sehová telepítve, a normaszöveg alapján arra következtetünk, hogy az ÁSZ nem csinálja tovább, de az új hivatal feladatkörében sem szerepel. A szabályozási hiátus veszélyeket rejt, a költségvetési terv megalapozottságához szükséges az ilyen mikroszintû ellenõrzések elvégzése is. – Milyen megoldást tartana elfogadhatónak? – Az ÁSZ messzemenõen támogatja azt, hogy elõbbutóbb legyen Magyarországon egy olyan független makrogazdasági elemzõ központ, amely körültekintõen, az összes hazai és nemzetközi prognózisra alapozva elvégzi a költségvetési tervezés elõkészítésének kont2
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
rollját. De úgy vélem, jelenleg a benyújtott megoldás, a nagylétszámú hivatal túl drága és nem is létszükséglet, hiszen a mûködõ gazdaságkutatók, a szakmai és a politikai erõk képviselõi egy tanácsadó testületben összegezni tudhatják a legfontosabb tényezõket. Félõ, hogy ismét elkövetjük azt a hibát, hogy nem az elvégzendõ feladatra koncentrálunk. – Hogyan értékeli a zárszámadásra vonatkozó szabályok változását? – A javaslat a zárszámadás elkészítésére vonatkozóan hasonló elveket fogalmazott meg, mint a költségvetési tervezésnél. Ez azt jelenti, hogy értelemszerûen átalakul és megerõsödik a zárszámadás ellenõrzése, kiterejed a költségvetési tervezés és végrehajtás teljes folymatára. Emellett azonban nagy hiányossága, hogy míg a bevételi oldalon egyértelmûek a felelõsségi viszonyok, aki vét a szabályok ellen, vagy nem teljesíti a kötelezettségét idõben és pontosan, sokféle, esetenként súlyos büntetésre számíthat. A költségvetés kiadási oldalának gazdái azonban – az állami szervek vezetõi – nem felelnek ilyen közvetlenül a rosszul vagy szabálytalanul elköltött pénzekért. Léteznek büntetõ tényállások, van anyagi, fegyelmi és politikai felõsség, de néhány önkormányzati vezetõn kívül nagyon ritkán fordult elõ tényleges felelõsségrevonás. A tapasztalatok szerint itt nem elég azt mondani, hogy vannak szabályok, csak alkalmazni kell õket, szerintünk a gazdasági társaságoknál alkalmazott felelõsségi normákhoz hasonlókra lenne itt is szükség. – Az új szabályozás gátat vet az önkormányzatok eladósodásának? – Véleményünk szerint az adósságkorlát bevezetése csak a felszínt érinti. Anélkül, hogy az önkormányzati feladatrendszert és a finanszírozást világosan áttekinthetnénk és lenne képünk arról, hogy mi az eladósodás tartalma, a folyamat nehezen állítható meg. Külön kellene látnunk, hogy melyek az önkormányzatok kötelezõ és melyek az önként vállalt feladatai, melyiket milyen pénzekbõl finanszírozzák. Összességében azonban az önkormányazti adóssághalmaz az állam összadóssága szempontjából nem meghatározó nagyságrend. Mivel az önkormányzatoknak csaknem fele forráshiánnyal küzd, ez a probléma a mûködésüket érinti, meg kell oldani. – Az új közpénzügyi szabályozás az alaptörvény szintjére kerül, a javaslat ugyanis az alkotmánymódosítást is tartalmazza. Ez több, mint ami remélhetõ volt, hiszen a szabályozás feles törvénnyel is megoldható lett volna. Elégedett az ÁSZ ezzel a garanciával? – Csak részben. Az Alkotmány ugyanis most sem tartalmaz egy közpénzügyi fejezetet, rendkívül szûkszavú a fogalmazás. Hiányoljuk belõle egyebek között az állami kiadások rendeltetésének meghatározását, az állami feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezet tervezésének elõírását, a közteherviselés részletesebb és pontosabb szabályozását. De szükséges lenne az Alkotmányban rögzíteni a költségvetés tervezésének és végrehajtásának érdemi és folyamatos ellenõrzésének alapvetõ elveit és szabályait. Egyáltalán, a javaslatcsomag nem deklarálja, hogy az ellenõrzésnek kitüntetett funkciója van a közpénzekkel történõ gazdálkodásban, nincs szó az ellenõrzési rendszer fejlesztésérõl és az új költségvetési rendszer, valamint az ellenõrzés kapcsolódási pontjairól sem. Összességében azonban a javaslatcsomag jó irányban tett lépést a költségvetés fenntartható-
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
a mûködtetésre nincs fedezet. S ezzel ma senki nem foglalkozik. Egyébként kommunikációs tévedés és vissza fog ütni, ha azt hitetjük el az emberekkel, hogy az EU-ból hozzánk „dõlõ” pénz az ország nehéz helyzetének megoldására megfelelõ mennyiségû fejlesztési forrást jelent. Egyrészt ahhoz huszonöt–negyven százaléknyi saját pénzt is hozzá kell tenni, másrészt nyilván az jut hozzá, akinek ez megvan, tehát nem az, aki leginkább a fejlesztésre rászorulna. Félreértés ne essék: nagyon fontos az uniós források minél magasabb arányú felhasználása, nagyon nagy segítség a számunkra, nagyon nagy lehetõségeket rejt, de ettõl remélni az államháztartás fejlesztési szükségleteinek teljesülését – súlyos hiba lenne. Arról nem is beszélve, hogy az uniótól várható hét-nyolc ezer milliárd forintos támogatás elsõ jelentõsebb összegei nagyjából a jövõ év közepétõl várhatóak, s hatásuk csak ezt követõen lesz érezhetõ. – Általában elégedett-e az ÁSZ jelzéseinek hatásával, kellõen figyelembe veszik-e a véleményét, javaslatait a törvényalkotás során? – Minden jelentésünket követõen intézkedési terv készül, a javaslatokat többnyire elõzetesen egyeztetjük. De van egy sor olyan kérdés, amelyek megbeszélésére a mai hazai politikai szituációban nem igen van esély. Az ország dolgait érintõ jelentõs kérdésekben sokkal együttmûködõbb, több idõt hagyó megbeszélésekre, konszenzuskészségre lenne szükség. Ilyen például az önkormányzatok helyzete, eladósodottsága, az egészségügy modernizációja, e téren nincs elõrelépés és egyelõre nem is látok rá lehetõséget, megmerevedtek a „frontvonalak”. De van olyan terület, ahol némi elmozdulás tapasztalható, például a médiafinanszírozás terén, vagy az oktatásügy néhány részletkérdésében. – Milyen ellenõrzési feladatok várnak 2008-ban az Állami Számvevõszékre? – Mint ismert, az ÁSZ éves ellenõrzési program szerint dolgozik, amely nyilvános. Az ellenõrzéseink a munka folyamatosságából adódóan – áthúzódnak egyik évrõl a másikra. A 2008-ra átnyúló 24 ellenõrzés a kapacitásaink 40 százalékát kötik le. A törvények által évente és kétévente elõírt kötelezõ ellenõrzések alapvetõen meghatározzák a terv tartalmát, hiszen ezek az éves kapacitás másik jelentõs hányadát (43 százalék) töltik ki. E feladatok köre: az állami költségvetési és zárszámadási törvényjavaslat véleményezése, illetve ellenõrzése, a központi költségvetésbõl az önkormányzatoknak juttatott támogatások igénybevételének és elszámolásának, a nemzeti hírügynökség (MTI), a Magyar Nemzeti Vagyonkezelõ Zrt., valamint a pártok és alapítványaik ellenõrzése. Idesorolható 2007-tõl, mint új feladat, a fõvárost és a kerületeket osztottan megilletõ bevétel felülvizsgálata is. Az éves költségvetés véleményezése a kapacitásunk öt százalékát veszi igénybe, s jelenleg még nem tudjuk, hogy a még el nem fogadott törvényjavaslatok – a pártfinanszírozás átláthatóvá tételérõl, a vagyonnyilatkozatokról szóló szabályozás – milyen igényt támaszt irántunk. Az biztos, hogy 2008-ban tovább bõvülnek a fejezeti szintû, pénzügyi-szabályszerûségi ellenõrzéseink, valamint a fennmaradó kapacitásainkat teljesen kitölti a helyi önkormányzatok ellenõrzése. A 2008-as tervben 78 ellenõrzés szerepel, 55 jelentést tervezünk közzé tenni, összesen 83 ezer ellenõrzési nap felhasználását tervezzük. Osváth Sarolta 3
ÁLLAMI SZÁMVEVÕSZÉK
sága, a reális költségvetés megvalósítása felé. Tudomásul vesszük, hogy bizonyos tekintetben ezzel az Állami Számvevõszék munkája is változik, hiszen az új törvény az ÁSZ-ról szóló törvényt is módosítja. – Az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete (FEMI) – a Pénzügyminisztérium 2008-as költségvetési törvényjavaslathoz csatolt prognózisa alapján elkészítette a költségvetési fõszabály bevezetésének pénzügyi hatásait. Mire számíthatunk? – Az új szabályozás szerint egy adott év költségvetési mutatóinak három fõ kritériumot kell teljesíteniük. A konvergenciaprogram megvalósulása esetén az elsõ kettõ – nem lehet elsõdleges hiány és az államadósság nem lehet nagyobb az elõzõ évinél – 2012-tõl már reálisan teljesíthetõ. Az átmeneti szabályok értelmében a harmadik kritériumot, hogy az adott év végén az államadósság reálértéke ne haladja meg az elõzõ negyedik évi értéket, még 2012-ben nem kell kell teljesíteni, folyamatos a bevezetése. Ez helyeselhetõ, mivel a következõ néhány évben nem számíthatunk a gazdaság érdemleges növekedésére és szigorú költségvetési politikára lesz szükség a szabályok betartásához. A lényeg azonban az, és a siker ezen múlik, hogy a pártok a pénzügyi helyzet stabilizációja érdekében meg tudnak-e egyezni a szabályrendszerben. – Hogyan értékeli a 2007-es esztendõt, a konvergenciaprogram megvalósítása, azaz a megszorító intézkedések a felhalmozott hiány felszámolását szolgálták-e? – A mögöttünk lévõ esztendõ nagyjából a konvergenciaprogram pályáján haladt, az elsõ, stabilizációs szakaszban nagyon határozott államháztartási szigorítások következtek be, amelyek többé-kevésbé elérték céljukat. A költségvetési bevételeket tekintve 2007 nem lesz rossz év, a kiadások sem szaladtak el, tehát az egyensúly a tervezettnek megfelelõen kordában tartható. Meglepõ viszont a reálgazdaság válasza a megszorításokra: a kormányzati lépések hatására a vártnál is nagyobb a visszaesés, rendkívül alacsony a GDP növekedése, megugrott az infláció, korántsem biztató a munkanélküliség alakulása. Így arra kell számítani, hogy a 2008-as, de még a 2009-es esztendõ sem a bõség idõszaka lesz. De nagy kérdés, hogy meddig terjed a lakosság tûrõképessége, és a Kormány meddig képes még elviselni a feszültséget, és a rá nehezedõ nyomást. Emiatt ugyanis megvan a veszélye annak, hogy a bérek mind a reál-, mind a költségvetési szférában elszabadulnak. De ha nem következik be, akkor a konvergenciaprogram adósságcsökkentõ tervei megvalósíthatóak. Ma erre ennél konkrétabb választ nem tudunk adni, közigazgatási szempontból ugyanis az ország rendkívül romos képet mutat, egy-egy intézkedés kapcsán rendre elmaradnak az egyeztetések, nem készülnek hatástanulmányok, enélkül pedig nem lehet a lépések hatását felmérni. Mi óvatosan számolunk: az ÁSZ közgazdasági kérdésekkel foglalkozó háttérintézetének prognózisa szerint 2,5 százalék körüli GDP-növekedés látszik reálisnak 2008-ra, 2009-ben pedig 2,8–3 százalék, bár elképzelhetõ, hogy az elõzõ két év nagyon alacsony növekedésének tulajdoníthatóan valamivel jobb lesz. – Ezek szerint elhúzódik a stabilizációs szakasz és a növekedés csak késõbb várható? Az EU-s források megjelenése nem „fûti fel” a gazdaságot? – Összességében az EU-tól várható pénz az államháztartási kiadások öt százalékát teszi ki. A gondot abban látjuk, ha a megvalósuló beruházásokat követõen
Interjú
Fókusz
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Az államháztartási belsõ pénzügyi ellenõrzési rendszer mûködése 2006-ban
A változások pozitív és negatív hatásokkal egyaránt jártak
P É N Z Ü G Y M IN IS Z T É R IU M
Az államháztartási belsõ pénzügyi ellenõrzési rendszerben (ÁBPE) 2003-ban és 2004-ben megtörtént az EU-konform reform. Cikkünkben áttekintjük, hogy az államháztartási törvény módosítását és a költségvetési szervek belsõ ellenõrzését szabályozó kormányrendelet megszületése után 2006-ban milyen változások követték az ÁBPE rendszer mûködésében. A reform eredményeképpen módosult az Áht.1, létrejött a Ber.2 és számos módszertan került kidolgozásra. Az ÁBPE rendszer az alábbi három pilléren nyugszik: – folyamatba épített, elõzetes és utólagos vezetõi ellenõrzés (FEUVE)/pénzügyi irányítás és kontroll; – belsõ ellenõrzés; – valamint az elsõ két elem (együttesen: belsõ kontroll) központi harmonizációja, koordinációja. Az ÁBPE rendszer három eleme közül elsõként tekintsük át a folyamatba épített – elõzetes és utólagos – vezetõi ellenõrzés (FEUVE) helyzetének alakulását. Az intézmények többségénél 2006-ban kiépült a FEUVE rendszer, illetve kialakították a rá vonatkozó szabályzatokat. Az ellenõrzések csak leginkább egyes tevékenységek ellenõrzési nyomvonalának hiányát, illetve a kockázatkezelés hiányosságát állapították meg. Néhány intézménynél azonban még nem alakult ki kellõ tapasztalat a FEUVE rendszer mûködésének teljes körû értékeléséhez. A vezetõi megbízhatósági nyilatkozatok (Ámr.3 23. melléklet) jogszabályi bevezetésének elsõdleges célja a vezetõi elszámoltathatóság és felelõsség növelése, valamint a folyamatba épített kontrollok kiépítésének ösztönzése volt. A tárcák vezetõi által megküldött nyilatkozatok szerint a fejezetek felügyelete alá tartozó költségvetési szervek vezetõi döntõ többségben úgy nyilatkoztak, hogy ellátták a jogszabályokban meghatározott feladatokat, ideértve a FEUVE mûködtetését. A vezetõi megbízhatósági nyilatkozatok azonban egyelõre részlegesen töltötték be funkciójukat, ugyanakkor már hozzájárultak a vezetõi felelõsség növeléséhez. Jelentõségük emeléséhez szükséges a következményrendszer kidolgozása. Az ellenõrzési eredményesség kulcsfontosságú tényezõjének tekinthetõ az intézkedések végrehajtása és a megvalósításukról szóló beszámoló. A belsõ ellenõrzés által megfogalmazott javaslatokat szükség esetén intézkedési terv készítése követte. Az ellenõrzött szervek az észlelt hibákat sokszor már az ellenõrzés folyamatában hatékonyan kijavították, így nem is készült 1
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény. A költségvetési szervek belsõ ellenõrzésérõl szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet. 3 Az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet. 2
4
róluk intézkedési terv. Amennyiben azonban készült intézkedési terv, az általában figyelembe vette az ellenõrzési javaslatokat, valamint a belsõ ellenõrzés véleményét. Az intézkedési tervek végrehajtásával kapcsolatos észrevételek azonban kevésbé pozitívak, amelynek oka elsõsorban a visszajelzés hiánya is. Belsõ ellenõrzés Az ÁBPE rendszer második pillére, a belsõ ellenõrzés területén tovább folyik az egységesítés, amely a szakmai színvonal növekedését is magával hozza. Nõ a kockázatelemzés jelentõsége a tervezésnél, a végrehajtás során alkalmazásra kerülnek az útmutatók, az iratminták és a módszertanok. A 2004-es uniós csatlakozást megelõzõen kialakított EU-konform belsõ ellenõrzésnek jelentõs szerepe van a szervezetek megfelelõ (többek között szabályszerû és hatékony) irányításáról való bizonyosságszerzésben, illetve nagy segítséget nyújthat a szerv vezetõje számára a tanácsadó funkció lehetõségeinek kihasználásában, tekintettel a belsõ ellenõrök széles körû szakmai tudására és a rendszerrõl, illetve a szervezet mûködésérõl meglévõ ismereteikre. A 2006. évi jóváhagyott ellenõrzési tervek fejezeti szinten 100 százalékban összességében sehol sem teljesültek. Ennek oka, hogy a tervezés idõszakában még nem lehetett számolni a 2006. II. félévében végrehajtott közigazgatási reformmal, amelynek eredményeként számos fejezet jelentõs szervezeti változáson esett át, amely elsõsorban összevonásokból, létszámleépítésbõl és a felügyelt szervek átcsoportosításából állt. Általánosságban azonban elmondható, hogy a tervektõl való eltérés nem jelentette egyúttal azt is, hogy kevesebb ellenõrzést folytattak le. A fejezetek többsége szerint a humánerõforrás-problémák jelentették a legsúlyosabb akadályozó tényezõt a 2006. évi belsõ ellenõrzések végrehajtásában. A belsõ ellenõri állásokra kiírt pályázatok többnyire nem, vagy csak hosszú idõ után voltak sikeresek, annak ellenére, hogy folyamatosan hirdették õket. A pályázatoknál egyes esetekben probléma volt, hogy a nagy gyakorlattal és megfelelõ szakképzettséggel rendelkezõ pályázóknak általában hiányzott a nyelvismeretük, azoknak pedig, akiknek a nyelvtudása megfelelt, nem volt meg-
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Az ellenõrzések fontosabb megállapításai A következõkben az ellenõrzések fontosabb megállapításait példákon keresztül, témakörönként csoportosítva mutatjuk be, abból a szempontból, hogy az ellenõrzési jelentésekben tavaly milyen típusú, milyen jellegû és milyen súlyú megállapítások szerepeltek. A belsõ szabályzatok – egyebek közt – nem követték a jogszabályi változásokat, mert elmulasztották az aktualizálásukat. Esetenként hiányosak voltak, illetve egyes belsõ szabályzatok teljes egészében hiányoztak. A szabályozások ellentmondásokat tartalmaztak az alkalmazott gyakorlattal szemben, illetve az egyes szabályzatok között ellentmondások, átfedések voltak. Elõfordult, hogy a belsõ szabályzatokban (ügyrend, FEUVE rendszer, munkaköri leírások stb.) nem jelenítették meg az újonnan jelentkezõ ellenõrzési, végrehajtási elszámolási feladatokat. A közbeszerzések terén tett megállapítások eltérõ súlyúak voltak attól függõen, hogy a közbeszerzési tör4 Az ellenõrzési mérleg adatai 2006. évi költségvetési tv.-ben (2005. évi CLIII. törvény a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetésérõl) fejezetet alkotó, de a Kormány irányítása és felügyelete alá nem tartozó szervek nélkül kerültek összeállításra.
vény elõírásait nem, vagy pontatlanul tartották be. Az ellenõrzések esetenként kisebb dokumentációs hiányosságokat is feltártak. A FEUVE rendszer mûködési hiányosságainak elsõdleges oka, hogy a rendszer még nem mindenhol épült ki teljesen, ebbõl következõen e szervezeteknél a kontrollmechanizmusok hiánya is tapasztalható. A FEUVE szabályzatokat még nem dolgozták ki, s ez legtöbb esetben az ellenõrzési nyomvonalra és a kockázatkezelésre is vonatkozott. Egyes megbízási szerzõdéseket nem kellõ részletességgel dolgoztak ki, illetve hiányosságok maradtak (például ellenjegyzés). Esetenként a költségvetési szerv számára elõnytelen szerzõdések jöttek létre, elõfordult jogszabálysértõ szerzõdéskötés is. Egyes szerzõdések határidejének figyelmen kívül hagyása áthúzódó pénzügyi kifizetési kötelezettségeket eredményezett. A költségvetési szervek gazdálkodási folyamatának vizsgálatai során több súlyos mulasztásra derült fény. Elõfordult például, hogy kötelezettségvállalás nélkül fizettek ki számlát, vagy nem az arra jogosult vállalt rá kötelezettséget. A megállapítások között szerepelt fedezet nélküli kötelezettségvállalás is. Volt, amikor a kötelezettségvállalások alapdokumentumainak ellenjegyzése hiányzott vagy utólagosan történt az ellenjegyzés, visszamenõlegesen a teljesítés után, egy-két esetben összeférhetetlenség is elõfordult. Helyenként problémák voltak a gazdasági kérdésekkel foglalkozó munkatársak szakmai felkészültségével, a pénztárellenõrök munkájának minõségével, hatékonyságával. Elõfordult, hogy a biztonsági feltételek hiányoztak (biztonsági kamera, páncélszekrény). A munkaköri leírásokat néhány szervezetnél pontatlanul, illetve nem teljeskörûen készítették el. Gyakori probléma volt, hogy a munkaköri leírások nem követték a szervezeti változásokat, nem aktualizálták õket vagy egyszerûen hiányoztak. A hivatali gépkocsi használat vizsgálata a magáncélú használat, valamint az üzemanyagköltség helytelen elszámolása kapcsán tárt fel leggyakrabban szabálytalanságot. Néhány esetben elõfordult szabálytalan magángépkocsi-használathoz kapcsolódó útiköltség-elszámolás, illetve utazásiköltség-elszámolás. Több esetben fordult elõ, hogy egy személy hatáskörébe tartozó feladatok ellátása összeférhetetlenséget eredményezett. A számvitelt érintõ vizsgálatok több esetben tárták fel a számviteli politika sérülését, illetve a számviteli elõírások nem teljes körû érvényesülését. A szabályozottságot érintõ hiányosságok a következõk voltak: elszámolási rend nem megfelelõ kialakítása, bizonylati rend hiányosságai, bizonylati elvet sértõ gyakorlatok. Egyes eszközök értékcsökkenési leírását helytelenül számolták el, illetve az amortizáció elszámolása ellentétes volt a jogszabállyal. Elõfordult, hogy a mérlegben kimutatott készletek értéke nem egyezett meg a leltár szerinti értékkel, vagy jelentõs eltérés volt. Egy-két intézménynél több hibás tételt könyveltek el, vagy egyes tételeket nem a megfelelõ helyre könyvelték. Helyenként az analitikus nyilvántartások teljesen hiányoztak vagy hiányosak, pontatlanok voltak. 5
PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM
felelõ szakirányú végzettségük vagy gyakorlatuk. A megfelelõ végzettséggel és szakmai tapasztalattal rendelkezõk esetében pedig (ahol nem volt szükség nyelvismeretre) elõfordult, hogy a versenyszférához képest alacsony anyagi elismerési lehetõségek miatt hiúsult meg a státusz betöltése. A fejezetek 2006-ban összesen 65224 ellenõrzést folytattak le, ami ugyan kevesebb, mint a 2005. évi összesített ellenõrzési mérleg (6616), ez azonban nagyságrendjében nem tekinthetõ jelentõs csökkenésnek. Az utóbbi évekhez hasonlóan még mindig a szabályszerûségi ellenõrzések dominálnak, míg a rendszer és teljesítmény típusú ellenõrzések továbbra is alacsonyabb arányt képviselnek. Emellett meg kell említeni, hogy a megbízhatósági ellenõrzések nagy kapacitás- és idõigénye miatt a jelenlegi helyzetben kérdéses a megbízhatósági ellenõrzések 2010-re vállalt teljes körû végrehajtása. A belsõ ellenõrzés hatékonyságának növelése érdekében megfogalmazott fejlesztési igények egy része forrásfüggõ, amelyet az adott évi költségvetés erõteljesen determinál. A fejezetek jelentõs része nem rendelkezik a belsõ ellenõrzési tevékenységet támogató informatikai rendszerrel. Ebben nyújthat a késõbbikben segítséget az „Államháztartás belsõ pénzügyi ellenõrzési rendszere és az ellenõrzési mechanizmusok fejlesztése” címû 2005. évi átmeneti támogatás projekt keretén belül jelenleg fejlesztés alatt álló szoftver. A belsõ ellenõrzés hatékonyságának növelésére hangsúlyt kell helyezni a belsõ ellenõrök folyamatos, országos szintû továbbképzésének, illetve az új képzési rendszerekbe való bekapcsolódásának biztosítására. A legjellemzõbb fejlesztési igények a humánerõforrás (mennyiségi és minõségi), az informatika, valamint a képzés és kommunikáció területét érintik.
Fókusz
Fókusz
Az európai uniós támogatások ellenõrzésének helyzete
kerültek, valamint az 5–15 százalékos ellenõrzéseket egy szervezet végzi). A tervezési, beszámolási kötelezettségeknek Magyarország eleget tett, ugyanakkor a hazai és uniós ellenõrzési szervezetek továbbra is számos hiányosságot állapítottak meg (eljárásrendek felülvizsgálata, horizontális célok teljesülésének ellenõrzése, szabálytalanságok egységes kezelése, EMIR továbbfejlesztése, kapacitásproblémák). Az európai uniós támogatások felhasználásának ellenõrzése terén a 2007–2013 programozási idõszakra vonatkozó új jogszabályok megalkotása [255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet, 281/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, 16/2006. (XII. 28.) MeHVM–PM együttes rendelet] mellett a már meglévõ jogszabályok [360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 202/2006. (X. 5.) Korm. rendelet, 359/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 243/2006. (XII. 5.) Korm. rendelet] módosítása történt 2006-ban. A változtatások hangsúlyos pontjai: a szabálytalanság, a FEUVE és a belsõ ellenõrzés fejezetek, amely területeken a módosítás célul tûzte ki az EK rendeletek elõírásaival való nagyobb összhang megteremtését, valamint az addig eltelt idõszak tapasztalatai alapján az esetleges inkonzisztenciák feloldását és a lebonyolítás hatékonyságának növelését. Az Állami Számvevõszék (ÁSZ)5 is megerõsítette azt, hogy a 2006-ban Magyarországra érkezõ uniós támogatások hazai ellenõrzési rendszerének kialakítása és mûködtetése teljesítette az uniós források lehívásának és felhasználásának e rendszerekhez kapcsolódó feltételeit, de mûködésük eredményessége és hatékonysága támogatásonként eltérõ képet mutatott. Az ÁSZ megállapította többek között, hogy – az eltérések a módszertanok gyakorlati alkalmazásának hiányosságaiból, a lebonyolító intézményrendszer ellenõrzési szerveinek instabilitásaiból és az intézményfejlesztés során az ellenõrzési tevékenység eredményességi és hatékonysági szempontjainak háttérbe szorulásából származtak; – a pénzügyi lebonyolítás során alkalmazták a kifizetéseket megelõzõ, kockázatelemzésen alapuló folyamatba épített ellenõrzések rendszerét, azonban a PM által idõben kibocsátott útmutatók ellenére még nem alakult ki a kockázatelemzés és a mintavételezés megalapozott, jól rekonstruálható gyakorlata; – az ellenõrzési tevékenység feltételrendszere (jogszabályi környezet, intézményrendszer, humánkapacitás) a támogatásközvetítõ rendszer 2006-os átszervezésével párhuzamosan változott, azonban a szervezeti átalakulások negatívan hatottak az intézmények ellenõrzési feltételeinek folyamatos fenntartására (például a változásokkal együtt nem aktualizálták a 2006. évi ellenõrzési terveket, s ez hozzájárult egyes ellenõrzések elmaradásához), ami növelte a folyamatba épített, elõzetes és utólagos vezetõi ellenõrzés érvényesítési kockázatát.
A következõkben az európai uniós támogatások ellenõrzésének helyzetét mutatjuk be, mely jelentõsen konszolidálódott az egyes feladatok koncentrálásával (az irányító hatóságok – egy kivétellel – egy szervezetbe
5 Az Állami Számvevõszék által az Uniós támogatások hazai monitoring és ellenõrzési rendszere mûködésének ellenõrzésérõl készített 0723. témaszámú 2007. júliusi jelentés.
Egy olyan eset fordult elõ, amikor a fejezet felügyeletét ellátó szerv belsõ ellenõrzése megállapította, hogy a felügyelt szerv ellenõrzési jelentése nem tartalmazott hasznosítható javaslatot, így az ellenõrzött sem tudott érdemi intézkedési tervet készíteni. Elõfordult, hogy a költségvetési szerv vezetõje nem gondoskodott a belsõ ellenõrzés folyamatos mûködtetésérõl, illetve, hogy a belsõ ellenõrzés mûködtetése nem bizonyult kellõen hatékonynak. Az általános, több intézménynél is felmerült problémák mellett a jelentések kirívó, súlyos hiányosságokat feltáró megállapításokat is tartalmaztak. Ezek közül a legfontosabbak: – intézményi eszközök saját, illetve vállalkozási célra történõ jogtalan felhasználása; – intézet vezetõje jogtalan elõnyökhöz jutatta saját, illetve közeli hozzátartozója által tulajdonolt vállalkozásokat; – többszörösen jogsértõ vezetõ tisztségviselõi kinevezés, és munkaszerzõdés, amely fegyelmi eljárást vont maga után; – a munkába járással kapcsolatos költségtérítés elszámolása kapcsán a házipénztár jogszabályt sértõen járt el, kétszeres kifizetések történtek, felmerült a csalás és sikkasztás gyanúja. A fentiekben vázolt, a vizsgálatok során feltárt problémákra a költségvetési szervek belsõ ellenõrzési egységei a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség javítása érdekében fogalmazták meg javaslataikat. A javaslatok és azok megvalósítása nagyban hozzájárult az ellenõrzések által feltárt problémák megszüntetéséhez, a vizsgált szervezetek szabályszerûbb mûködéséhez. Ráirányították a gazdasági vezetés figyelmét a szabályozási hiányosságokra, a FEUVE teljes körû mûködésének szükségességére, az eszközökkel és forrásokkal való takarékosabb gazdálkodás megvalósításának lehetõségeire. Az államháztartási belsõ ellenõrzés megállapításai, javaslatai közvetlen segítséget nyújtottak az intézmények vezetõi számára a vezetési funkciók megvalósításához is. Tevékenységük során információkkal szolgáltak a döntések, intézkedések megalapozásához; jelentõs mértékben hozzájárultak a döntési szükségletek feltárásához, a vezetõi döntések elõkészítéséhez, valamint a döntések hatásának méréséhez. Központi harmonizáció
P É N Z Ü G Y M IN IS Z T É R IU M
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Az ÁBPE rendszer harmadik eleme a központi harmonizáció: 2006-ban megtörtént egyes jogszabályok, módszertani útmutatók közzététele, az ÁBPE Módszertani és Képzési Központ kialakításának beindítása, folyamatos volt az ÁBPE Tárcaközi Bizottság mûködtetése.
6
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Fókusz
A meglévõ hiányosságokat, problémákat megszüntethetõ megoldások az alábbi nagy témakörökre fûzhetõk fel, amelyek egyben a továbbfejlesztés irányait jelölik ki. A továbbfejlesztés irányai között a képzések rendszerének jelentõs megerõsítése szerepel (megkezdõdött az ÁBPE Módszertani és Képzési Központ próbaüzemû mûködtetése, valamint eseti konferenciák, mûhelymunkák szervezése). 2006-ban határozott igény mutatkozott a továbbképzésekre. Emellett több tárca szorgalmazta a szakképzettséget igénylõ speciális ismeretek bõvítését célzó oktatási lehetõségek támogatását is. Megfogalmazódott az a javaslat is, hogy a belsõ ellenõri szakmát a felsõoktatásban kellene oktatni. Kiemelt feladat a belsõ kontrollrendszerek fejlesztése (kontrollkörnyezet, kockázatkezelési rendszerek stb.), egy egységes követelményrendszer kidolgozása, az ezzel kapcsolatos vezetõi felelõsség erõsítése. A meg-
felelõ belsõ kontrollok kiépítése és mûködtetése hozzájárul a szervezet céljainak eléréséhez, a szabályszerû mûködéshez, a közpénzek és a vagyon megóvásához. Magyarországon mind a belsõ, mind a külsõ ellenõrzések jelentõs hiányosságokat állapítanak meg e téren, ezért szükséges a jogszabályi megalapozás – például a COSO modell elemeinek bevezetése – után az alacsonyabb szintû szabályozások fejlesztése. A javaslatok harmadik csoportját az útmutatók, módszertani segédletek kidolgozásával, illetve pontosításával kapcsolatos igények képezik. A negyedik csoportot az informatikai háttér megerõsítésének határozott igénye jelenti. Ez egyrészt az infrastrukturális fejlesztést foglalja magába (van olyan intézmény, ahol nem jutott minden ellenõrre külön számítógép), másrészt az ellenõrzési munka hatékonyságát javító ellenõrzési szoftver szükségességét. Ezzel csökkenthetõek lennének az adminisztratív terhek. Gróf Bernadett
A MAGYAR HIVATALOS KÖZLÖNYKIADÓ megjelentette Hargitai József
Jogi fogalomtár címû kiadványát. A jogi fogalomtár a magyar jog szakmai fogalmainak gyûjteménye és részben magyarázata. Közel 15 000 szócikkben, a jogforrásra hivatkozva, tartalmazza a magyar jogban használt fogalmakat, és ahol indokolt, magyarázza a fogalom jelentésének tartalmát. Átfogja valamennyi jogág, az európai jog, valamint a nemzetközi jog által használt fogalmakat is. Elemzi azokat a fogalmakat, amelyeket a jogágak, valamint az egyes jogágakon belül is, egymástól eltérõ tartalommal használnak (pl. alkalmatlan, elévülés, arányosság, elismerés), vagy azokat a fogalmakat, amelyekre nézve több eltérõ tartalmú legáldefiníció is létezik (pl. közeli hozzátartozó, engedélyes, lakóhely). Megmagyarázza azokat a mozaikszavakat, amelyek EU-csatlakozásunkkal kerültek a jogrendszerbe. („DNS-profil”, „EMOGA”, „EUROPOL”, „FIFO-módszer”, „EINECS” stb.) A könyv nemcsak a jogalkotóknak és jogalkalmazóknak, valamint a jogi pályára készülõknek hasznos kézikönyv, hanem azoknak is, akik a mindennapi életben szeretnének eligazodni egy szakmai nyelv dzsungelében. A kiadvány 1712 oldal terjedelmû. Ára: 8399 Ft áfával. Példányonként megvásárolható a Közlönykiadó Jogi Könyvesboltjában (1085 Budapest, Somogyi B. u. 6. Tel./fax: 318-8411), valamint a Budapest VII., Rákóczi út 30. (bejárat a Dohány u. és Nyár u. sarkán) szám alatti Közlöny Centrumban (tel.: 321-5971, fax: 321-5275, e-mail:
[email protected]), illetve megrendelhetõ a kiadó ügyfélszolgálatán (fax: 318-6668, 338-4746, e-mail:
[email protected]) vagy a www.mhk.hu/kozlonybolt internetcímen.
MEG REN DE LÉS Megrendeljük a Jogi fogalomtár címû kiadványt (ára: 8399 Ft áfával) ................. példányban, és kérjük juttassák el az alábbi címre: A megrendelõ (cég) neve: ............................................................................................................................................................. Címe (város, irányítószám): .......................................................................................................................................................... Utca, házszám: .............................................................................................................................................................................. Ügyintézõ neve, telefonszáma: ..................................................................................................................................................... A megrendelõ (cég) bankszámlaszáma: ....................................................................................................................................... A megrendelt példányok ellenértékét a postaköltséggel együtt, a szállítást követõ számla kézhezvétele után, 8 napon belül a Magyar Hivatalos Közlönykiadónak a számlán feltüntetett pénzforgalmi jelzõszámára átutaljuk. Keltezés: ……………………………………… ……………………………………… cégszerû aláírás
7
PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM
A továbbfejlesztés irányai
Fókusz
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Az általános forgalmi adó ellenõrzésének 2007. évi tapasztalatai
Fiktívszámla-gyártók, fantomcégek, lánckereskedõk az ellenõrzés fókuszában
A D Ó - É S P É N Z Ü G Y I E L L E N Õ R Z É S I H IV A T A L
A költségvetési bevételeket különösen veszélyeztetõ adózói jogsértések, adóelkerülõ magatartásformák felderítése és a feketegazdaság visszaszorítása érdekében az adóhatóság kiemelt feladata az országhatáron belül és az országhatáron túl nyúló körbeszámlázásos ügyletek, értékesítési láncolatok, a közösségen belüli ügyletek jogszerûségének, az általános forgalmi adó kötelezettségüket minimalizálók ellenõrzése. Az ellenõrzési irányelvnek megfelelõen ez a vizsgálati terület a korábbi évekhez hasonlóan változatlanul prioritást kapott. A kiemelten kockázatos gazdasági folyamatok vizsgálatára az összetettebb, volumenében jelentõs megállapítást eredményezõ vizsgálattípusok kerültek elõtérbe, amelyek az általános forgalmi adót érintik. Az ellenõrzések jelentõségét mutatja, hogy az elõzõ évben feltárt összes adókülönbözet (265,9 milliárd forint) 77 százaléka áfa adónemben került megállapításra. A vizsgálatokkal érintett ügyletek lényege, hogy a tényleges nyereség nem a törvényes gazdasági folyamatokból keletkezik, hanem – az általában több szereplõbõl álló – folyamat végén megjelenõ adó-viszszaigénylésbõl, vagy az adófizetési kötelezettség minimalizálásából realizálódik úgy, hogy a közbensõ ügyletek során keletkezõ adófizetési kötelezettségnek az érintettek egyáltalán nem, vagy csak részben tesznek eleget. Az ellenõrzés célja a szerteágazó, összekapcsolódó adóelkerülõ ügyletek gyors feltérképezése és szervezett vizsgálata. A gazdasági események valós tartalmának feltárása érdekében az adókötelezettség megállapításához a hangsúly a láncszerûen összekapcsolódó ügyletek szereplõinek felkutatásán és szerepük tisztázásán van. Ezeknél a vizsgálatoknál éppen ezért az adóhatóság a bizonyítás széles eszköztárát alkalmazza (bizonylatok, nyilvántartások, iratok ellenõrzése, a partnerek nyilatkoztatása, kapcsolódó vizsgálatok, tanúvallomások, helyszíni szemle, az illetékes társhatóságok megkeresése stb.). Ellenõrzési tapasztalat, hogy a láncolatok jelentõs részét tudatosan megtervezett, csalárd ügyletek lebonyolítására hozzák létre, meghatározott szerepet betöltõ résztvevõkkel. A folyamatban megtalálhatók a bevallási és befizetési kötelezettségüket elmulasztó, az adófizetési kötelezettségüket minimalizáló, illetve veszteséges, gyakori székhely és tulajdonosváltó, bevallás benyújtását elmulasztó, valamint a nagy összegû adót visszaigénylõ vállalkozások. Az ügyletek az egyszerû „számlagyártástól”, az illegális áru beszerzésének legalizálási szándékán túl, az adóelkerülés érdekében létrehozott, országhatáron belül és túlnyúló – több szereplõs – körbeszámlázásos értékesítési láncolatokig terjednek. A fiktív vállalkozások mûködése fõként a kereskedelemben jellemzõ, de a tapasztalatok szerint megjelentek 8
a szolgáltatásnyújtás bizonyos területein is. A kereskedelemben bármilyen termékkörben megtalálhatók, bár ezen belül elsõsorban továbbra is a kis terjedelmû, nagy értékû, könnyen szállítható termékeknél gyakoribbak. A tapasztalatok alapján ezek mindenekelõtt a számítástechnikai alkatrészek, mobiltelefonok, gépjármûalkatrészek, tintapatronok, tonerek, másolástechnikai kellékek, kozmetikai termékek, textilipari, ruházati termékek, tollból készült ágynemûk, illetve élelmiszerek (például cukor, gyümölcs sûrítmények). Ugyanakkor elõfordult reklámszolgáltatás nyújtására szervezõdõ, vagyonvédelmi tevékenységet folytató alvállalkozói láncolat is, a változatlanul megtalálható építõipari alvállalkozói hálózatok mellett. Az elmúlt évek ellenõrzési tapasztalatai alapján határozottan megállapítható, hogy mindenekelõtt a számítástechnikai alkatrészek kereskedelme és a mobiltelefonok forgalmazása az adókikerülés leginkább érintett területe. Ezt támasztja alá az ezen termékkör forgalmazásában kialakított, számos esetben átláthatatlan gazdasági kapcsolatok szövevénye, amelyet gyakran fiktív ügyletek, bonyolult pénzügyi akciók, felderíthetetlen személyek és elérhetetlen vállalkozások közremûködése jellemez. Egy számítástechnikai alkatrészek, memóriák forgalmazását végzõ vállalkozás ügyében végzett ellenõrzés során olyan értékesítési láncolatot tárt fel az adóhatóság, amelyben elérhetetlen adózók és olyan vállalkozások szerepeltek, amelyek nem ismerték el a gazdasági események megtörténtét. Az ellenõrzött társaság kizárólag harmadik országba, illetve Közösségen belülre (Ausztria, Csehország) folytatott értékesítést, belföldre nem. Közvetlen vevõi elismerték a beszerzéseket, a vásárolt árut azonban õk is továbbértékesítették. A vizsgált cég kizárólag egyetlen belföldi partnertõl szerezte be az árut. A szállítónál végzett kapcsolódó vizsgálat megállapította, hogy a nagykereskedelmi tevékenységet néhány évvel ezelõtt kezdõ cég partnere az indulás évében egyedül a vizsgált társaság volt, amelynek a megrendelése alapján indult a megfelelõ beszállító partnerek felkutatása. Az is megállapításra került, hogy a partner a vizsgált cég révén vette fel a kapcsolatot a saját beszállítóival, amelyek az árut – a nyilatkozatok szerint – a nagykereskedelmi tevékenységet végzõ társaság telephelyére szállították, ahol a mennyiségi átvétel történt. Ezt követõen értesítették a vizsgált társaságot,
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
mûen bizonyítást nyert a gazdasági esemény valótlansága. Fény derült arra is, hogy a cég beszállítóinak a szállítói részérõl sem történt valós árubeszerzés, így az áruk eredete sem volt megállapítható. A közvetlen és közvetett beszállító cégek mindegyikére jellemzõ volt, hogy rövid idõn belül életszerûtlenül magas, többszáz milliós, illetve milliárdos forgalmat értek el a minimálisan elõírt, hárommillió forintos jegyzett tõkével. Ezek a társaságok sok esetben nem voltak elérhetõk, egy részüket rövid mûködést követõen felszámolták, vagy számos esetben román állampolgároknak értékesítették. A normál értékesítési körülményektõl eltérõen a vizsgált gazdasági társaság nem vállalt garanciát az eladott nagyértékû termékekre, egyik termékfélébõl sem tartott raktárkészletet, ráadásul a menetlevelek sem támasztották alá a hiteles árufuvarozást. Az ellenõrzött cég az „árubeszerzést” követõ egy-két napon belül értékesítette tovább termékeit magánszemélyek, valamint exportértékesítést folytató társaságok részére nagyon alacsony, 1–2 százalékos árréssel. A vizsgált vállalkozás, valamint beszállítói egyaránt tipikus adóminimalizáló cégek. Ezt bizonyítja, hogy az ügyletek eredménye, igazi haszna csak az ellenõrzött társaság export-értékesítést végzõ vevõinél jelentkezett, ott viszont jelentõs „bevétel” realizálódott a visszaigényelt áfából. A szokatlan körülmények valószínûsítették, hogy ezeknek a társaságoknak a célja nem a tényleges gazdálkodás volt. Az ellenõrzés megkérdõjelezte a láncolatban érintett társaságok ésszerû mûködését; a láncolat szereplõinek azonosítását és a gazdasági esemény körülményeinek vizsgálatát követõen bebizonyította, hogy a vizsgált adózó által befogadott számlák nem hitelesek. A vizsgálat ezért elutasította a fiktív számlákra alapított áfalevonást, és jelentõs összegû adókülönbözetet állapított meg – áfa adónemben. A láncügyleteknél megtalálhatóak a csak belföldi szereplõkbõl álló ügyletek, de egyre gyakoribb a határon átnyúló, akár több országot is érintõ láncolatok terjedése. A jellemzõ értékesítési és beszerzési irányok: Románia, Szlovákia, Csehország, Németország, Szerbia, Ausztria, és Horvátország. A szabadon átjárható határok következményeként ugyanis szinte ellenõrizhetetlenné válik az áruforgalom, a színlelt ügyletek szervezõi pedig egyre könnyebben – akár több országot érintõen is – együttmûködhetnek, kölcsönösen leigazolva az ügyletek „tényleges megtörténtét”. Az ellenõrzések tapasztalatai alapján egyre gyakoribb, hogy több közösségi adóalanyon is átfuttatják (általában papíron) az árut, majd a végén az utolsó vevõ, vagy nem ismeri el a beszerzést, vagy az ügyletek alapján az áru visszakerül az indítóországba. Ezért is különösen fontos a közösségi adószámmal rendelkezõ adózók EU tagországokkal folytatott kereskedelmi kapcsolatainak vizsgálata, különös figyelemmel az európai uniós áfainformációcsere-rendszerbõl érkezõ információk hasznosítására. Az elmúlt idõszakban az adóhatósági vizsgálatok a Közösségen belüli értékesítések és beszerzések illetve a fiktív számlázások körében a textiláruk, a kozmetikai gépek, a csokoládé és szaloncukor, a számítógép valamint a gépjármû, illetve egyéb alkatrészek kereskedelmére fókuszáltak. A közösségi értékesítések ellenõrzésénél az a tapasztalat, hogy az adózók többsége rendelkezett az értékesítést igazoló dokumentumokkal – jel9
ADÓ- ÉS PÉNZÜGYI ELLENÕRZÉSI HIVATAL
amely az áru továbbszállításáról intézkedett. A beszerzések és a továbbértékesítések minden esetben egy napon történtek, és a kapcsolódó vizsgálattal érintett nagykereskedõ más belföldi partnerei részére ezen beszerzési forrásból nem értékesített. Az áruk eredetének tisztázására a láncolatban részt vevõ további szállító cégeknél is kapcsolódó ellenõrzésekre került sor. A beszerzési láncolat elején szereplõ cégek tekintetében kiderült, hogy nem rendelkeztek árukészlettel, bejelentett címeiken nem fellelhetõk, a kézbesítési megbízottak sem érik el a cégeket, azok gazdasági tevékenységet nem folytatnak. Így nem volt igazolható az eladott áru eredete, ezért a revízió nem fogadta el hiteles dokumentumnak a beszerzésükrõl kibocsátott számlákat, azok áfatartalmának levonását jogszerûtlennek ítélte. A számlázási láncolatban a tisztázatlan beszerzési forrásból származó, belföldön nem gyártott áru többszörös tulajdonváltás során minimális haszonkulccsal (2–3 százalék) került értékesítésre. A viszonteladók – bevallásaik szerint – nagy forgalmat bonyolító cégek, kizárólag belföldrõl vásárolták a számítástechnikai alkatrészeket, importbeszerzésük nem volt. Az ellenõrzés megállapítása szerint az induló vállalkozás „robbanásszerû” fejlõdése, az áru belföldi többszörös tulajdonváltása, illetve külföldre történõ értékesítésének egyetlen célja az áfa-visszaigénylés révén megszerezhetõ jogtalan haszon volt, jogkövetkezménye pedig többmilliós összegû adókülönbözet megállapítása. Adóelkerüléssel jellemzõen nagykereskedelmi tevékenységet folytató vállalkozásoknál találkozott az ellenõrzés, amelyek eltérõ szerepet töltenek be a láncolatban. Az egyik csoportba tartozók valóban végeznek gazdasági tevékenységet, de beszerzéseik között szereplõ áruk egy része illegális. A másik csoportba tartozó vállalkozások tényleges gazdasági tevékenységet nem végeznek, mûködésük (mûködtetésük) célja – formailag szabályos bizonylatok kibocsátásával – az áruk legalizálása, a tényleges beszerzési források megállapításának ellehetetlenítése, illetve az általános forgalmi adó visszaigénylése. Ezek a társaságok a megalakulás után közvetlenül – a kezdeti átmenet nélkül – nagy értékû forgalmat bonyolítanak, bevallási kötelezettségüknek általában eleget tesznek, fizetési kötelezettségüket azonban nem teljesítik. További jellemzõ a rendkívül alacsony, az adott termékkör forgalmazásában általában alkalmazott árréstõl való jelentõs elmaradás. Ennek célja, hogy a láncolat egyes tagjai közötti számlázások, az értékesítés és a beszerzés rendkívül nagy volumene és értéke ellenére – éppen az alacsony árrés miatt – minimális adófizetési kötelezettséget eredményezzenek. Az elmúlt idõszak tapasztalatai azt mutatják, hogy ezekben a tevékenységi körökben különösen jellemzõ a tisztázatlan eredetû árubeszerzés legalizálása fiktív számlákkal, illetve az értékesítések nyereségének csökkentése nem valós ügyletekkel. Mindez általában nagy volumenû forgalommal, többszereplõs és a határon is átívelõ, a folyamatban egymáshoz láncszerûen kapcsolódó vállalkozások által bonyolított ügyletekkel történt. Ilyen tipikus adóelkerülõ magatartás volt, amikor a számítástechnikai eszközök és alkatrészek kis- és nagykereskedelmével foglalkozó cég nagy tételben fogadott be számlákat olyan szállítóktól, amelyeknél egyértel-
Fókusz
A D Ó - É S P É N Z Ü G Y I E L L E N Õ R Z É S I H IV A T A L
Fókusz
lemzõen fuvarlevéllel –, azonban több esetben bizonyítást nyert, hogy a termék másik tagállamba történõ kiszállítása nem valósult meg. Egy Közösségen belüli kereskedelem ellenõrzésével kapcsolatos ügyben a vizsgált társaság az általa forgalmazott termékeket Németországból és Ausztriából szerezte be. A beszerzések megtörténtét – az APEH megkeresésére – a német és az osztrák adóhatóság megerõsítette. Az áru értékesítése közösségi országba történt, de azt közvetlenül a „második” értékesítési lépcsõt jelentõ – ugyancsak EU tagországbeli – vevõknek kellett szállítani. A vizsgált társaság az uniós értékesítést adómentes közösségi értékesítésként kezelte, utána általános forgalmi adó kötelezettséget nem állapított meg. A szállítást lebonyolító belföldi társaságnál végzett kapcsolódó vizsgálat azonban megállapította, hogy az áru külföldre szállítása nem történt meg. Ezt a megállapítást erõsítette, hogy a megkeresett érintett tagország adóhatóságától kapott tájékoztatás szerint a megjelölt második értékesítési lépcsõt jelentõ vevõ társaságok fiktív cégek. Az ügy körülményei alapján bizonyítást nyert, hogy a gazdasági esemény a valóságban nem történt meg, ezért az adóhatóság az adózó terhére 359 millió forint adókülönbözetet állapított meg. A láncolatos, fiktív ügyleteknél is pontosan tisztában vannak az adózók azzal, hogy a Közösségen belüli értékesítés alátámasztására az ellenõrzés során milyen dokumentumokra van szükség, és ezekkel többnyire hiánytalanul rendelkeznek. Be tudják mutatni az alakilag kifogástalan számlát, CMR-t vagy fuvarokmányt, tehát minden olyan iratot, amelyet a törvény kötelezõen elõír. A láncolatban részt vevõ cégek kiemelt figyelmet fordítanak a – meg nem történt – gazdasági események megfelelõ, összehangolt dokumentálására, és arra, hogy bejelentési, bevallási, adatszolgáltatási kötelezettségüknek eleget tegyenek. Mindezek tükrében adott esetben nehéz bizonyítani az ügyletek fiktív voltát. A gazdasági esemény valódiságának megítélése érdekében az ellenõrzés az ügylet lebonyolítása mellett a tranzakció elõkészítéséhez kapcsolódó körülmények vizsgálatára és azok dokumentálására is kiterjedt. Így azon túl, hogy a számla mennyiben felelt meg a lebonyolított gazdasági eseménynek, voltak-e a Közösségen belüli tranzakciós jelleget alátámasztó bizonylatok, megtörtént-e a szállítmányozó cégnek a kifizetés, vizsgálják az érintett országból érkezõ írásbeli megrendeléseket, az áru megérkezésérõl szóló kereskedelmi visszaigazolásokat, a külföldi vevõvel folytatott levelezéseket is. A láncértékesítések ellenõrzése során az adóhatóság – az értékesítések és beszerzések körülményei mellett – vizsgálja az adózói háttér, az általános mûködési feltételek meglétét, a bizonylatokon szereplõ áruk szállítási, raktározási feltételeit, valamint a láncban részt vevõk érdekeltségi kapcsolatait is. A láncolatos vizsgálatok tipikus velejárója az ellenõrzés akadályozására irányuló adózói magatartás is, amely tovább nehezíti, illetve lassítja az egyébként általában amúgy is összetett vizsgálatok elvégzését. Az ügyletek valódi jellegének feltárásában elengedhetetlen és gyakran eredményre vezetõ bizonyítási irány a részt vevõ szereplõk közötti pénzmozgás vizsgálata. A láncolatok résztvevõi az ügyletek ellenértéket egyre ritkábban egyenlítik ki készpénzben. A banki átutalást, 10
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
a felek a gazdasági esemény valós megtörténtét igazoló eseményként kezelik, ezért alkalmazása, különösen a több szereplõs, bonyolult ügyekben ma már általános. Azért lényeges a pénzmozgás vizsgálata, mert a láncolat tagjai általában nem rendelkeznek a szükséges pénzügyi fedezettel, emiatt minden esetben az értékesítés bevételeként befolyt összegbõl finanszírozzák a beszerzéseiket. Az ügyleteket, a láncolatot háttérbõl valójában mûködtetõ – gyakran fel sem derített – személyek finanszírozzák, akik ezt a „befektetést” az ügyletbõl származó haszonnal növelten minél hamarabb vissza akarják szerezni. Ezért tapasztalható, hogy a résztvevõk általában ugyanannál a pénzintézetnél vezetik számláikat, valamint a folyamat készpénzbefizetéssel indul, majd a résztvevõk közötti átutalások idõben egymáshoz nagyon közel – gyakran ugyanazon a napon – történnek és az átutalási láncolat készpénzfelvétellel zárul. Így a láncolat tagjain majdnem ugyanaz az összeg „folyik” keresztül és a tranzakciót követõen a közbeiktatott társaságok számláján minimális összeg marad, a következõ ügylet ellenértékének beérkezéséig. Mára ezek a szervezett csoportok – feltételezhetõen az ügyletekbõl nyert haszon hatására is – egyre tõkeerõsebbek, egyre nagyobb pénzösszegeket tudnak egyszerre megmozgatni, sõt a pénzátutalásokban több oldalágat kialakítva, más számlázói csoportokat is bevonva mindinkább követhetetlenné teszik a pénz útját. Ugyancsak jellemzõ, hogy a valós tevékenységet nem folytató társaságok esetében nem jelennek meg a valós mûködést kísérõ kiadások (bérleti díj, telefon, internet, szállítás, raktározás, biztosítás költsége stb.). Az ügyletek egy részénél az azonos tulajdonosi körhöz tartozó cégek egymásnak bocsátanak ki számlákat, amelynek áfatartalmát a kibocsátó bevallja, de nem fizeti meg. A számlát befogadó, pedig levonási jogával élve visszaigényli a kibocsátó által meg nem fizetett áfát. Az elõzõekben bemutatott, jellemzõ és általánosítható tapasztalatok mellett, sajátos megállapítások tehetõk a láncolat egyes résztvevõire is. A láncértékesítés elején található szereplõk általában újonnan alakult, induló, vagy úgynevezett alvó vállalkozások, amelyek korábban mûködtek, majd nulla vagy ahhoz közeli bevallási értékeket tüntettek fel, végül a láncolat szervezõi használták fel õket. A láncolat kiindulópontjaként szereplõ vállalkozások az általuk értékesített termékekrõl és szolgáltatásokról értékelhetõ információkkal rendszerint nem rendelkeznek, az ügyvezetõ, vagy a tulajdonos jellemzõen bizonytalan egzisztenciájú vagy hajléktalan személy. Gyakori az is, hogy a láncolatok elején található vállalkozás a vizsgálatok megkezdésének idejére eladásra, vagy felszámolás alá kerül. A régi ügyvezetõ elérhetetlen, a megadott kézbesítési megbízott személye nem valós, vagy közremûködése eredménytelen, az új ügyvezetõ – amennyiben elérhetõ – a korábbi idõszakra vonatkozóan érdemi információval nem rendelkezik. Ezen szereplõkre jellemzõ leginkább, hogy az általuk folytatott tevékenységhez szükséges feltételek (szakemberek, eszközök, pénzügyi-infrastrukturális háttér) egyikével sem rendelkeznek. Ugyancsak ebben a körben jellemzõ az iratanyag hiányos volta, vagy éppen teljes hiánya. A fentiek jellemzõ elõfordulása miatt, a láncolatok elején az áru eredete, a továbbértékesítés körülményei
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
letek ezen szereplõi választódnak ki, hiszen bevallásaikban a jelentõs összegû (több tíz-, vagy akár százmilliós) forgalom mellett aránytalanul alacsony adókötelezettséget tüntetnek fel. Közbensõ szereplõi mivoltukból adódóan mind a vevõi, mind a szállítói oldalon széles partneri körrel rendelkeznek, amelyekre az ellenõrzést ugyancsak ki kell terjeszteni, ezért ezeket jellemzõen számos kapcsolódó vizsgálat kíséri. Az ügyletek határon átnyúló jellege miatt, ugyancsak jellemzõ a Közösségi tagállamok adóhatóságainak megkeresése is. Nem egy esetben az így kapott válaszok alapozzák meg a fiktív ügyletekre vonatkozó megállapítást. A láncolatok végén szereplõ, nyereségszerzõ társaságok nagyobb részben magas összegû adó-visszaigénylõként, kisebb részben nyereségcsökkentõ, adóminimalizálóként tûnnek fel, akik a belföldi értékesítésük után fizetendõ áfát kívánják fiktív számlák befogadásával csökkenteni. Egy részük tényleges termékértékesítést, illetve szolgáltatást nem végez, más részük valós tevékenységre építi a csalárd mûködést. A láncolat utolsó, haszonhúzó szereplõi sok esetben az adott értékesítést megelõzõen alig néhány hónappal korábban alakultak, mégis úgy szereztek be és értékesítettek – egyes esetekben több százmilliós – árukészletet, hogy az adott piacon kellõ üzleti jártasságot nem szereztek. A láncolatos és körbeszámlázásos ügyletek vizsgálata kapcsán megállapítható, hogy a legnagyobb adókülönbözetet, adóhiányt és jogosulatlan visszaigénylést eredményezõ megállapítások ezek ellenõrzésébõl származtak. Az irányelvi céloknak megfelelõen az ellenõrzés fellépésére számos fiktív számlázási láncolatot, tevékenységet felszámoltak, valamint az elérhetetlen, fantomcégek megszüntetése érdekében adószám-felfüggesztésre és cégtörlés kezdeményezésére került sor. Az eredményes adóhatósági fellépés megköveteli a lánc – lehetõleg – valamennyi szereplõjének felfedését, a vizsgálat ezen szereplõkre történõ kiterjesztését és valódi szerepük feltárását. Ebben a tevékenységben egyre kevésbé nélkülözhetõ mind a régiók, mind az adóhatóság más hatóságokkal, szervezetekkel történõ együttmûködése. A határon átnyúló ügyleteknél a nemzetközi információcsere mellett a feltárásokhoz hatékony eszközt biztosít a Közösség tagállamaival közösen végezhetõ ellenõrzés, amely lehetõvé teszi az adókijátszásra létrehozott kapcsolati hálók feltérképezését. A magyar adóhatóság sikeresen vesz részt több ilyen vizsgálatban más tagállamokkal és ezek segítségével jelentõs összegû adóeltitkolást tárt fel. Az együttmûködés keretében például az osztrák és német adóhatósággal közösen végzett ellenõrzés során a magyar adóhatóság több millió eurós nagyságrendû gépjármû-kereskedelemmel kapcsolatos, több tagállamot érintõ áfacsalási ügyet tárt fel. A vizsgálatok pozitív tapasztalatai alapján a jövõben is egyre inkább élni fog ezzel a lehetõséggel, és az adóhatóságok közti együttmûködés elmélyítésével további költségvetési bevételkiesést kíván megakadályozni. A csalárd magatartás veszélyessége nem csupán a közvetlen kárt okozó visszaélésekben rejlik, hanem abban is, hogy a viszonylag gyorsan elérhetõ és nagy nyereség folytán ezen „vállalkozások” a gazdaság valós szereplõivel szemben jogtalan elõnyre tesznek szert, amelynek hatása a gazdaság egészére nézve is káros. Varga Lászlóné 11
ADÓ- ÉS PÉNZÜGYI ELLENÕRZÉSI HIVATAL
nehezen állapíthatók meg, ezek a vizsgálatok gyakran meghiúsulnak, a körülményekrõl szerzett tapasztalatok és megállapítások azonban a további szereplõk, illetve számos esetben a vizsgálat egésze szempontjából lényegesek. A láncolatok kiindulópontjaiként szereplõ adózók nemcsak egy-egy láncolatos vizsgálatnál kerülnek az adóhatóság látókörébe, hanem rendszeresen is. Ezek a cégek ugyanis az adózói életút nyomon követésére elrendelt ellenõrzéseknél folyamatosan felbukkannak. Ezen vizsgálatokkal érintett újonnan alakult vállalkozások egy részét kifejezetten jogtalan áfa-visszaigénylés céljából hozzák létre, míg a gyakori székhelyváltoztató társaságok sok esetben a cég elérhetetlenségét biztosítják, de többször elõfordul közöttük kifejezetten fiktív számlázásra szakosodott, illetve jelentõs adótartozást felhalmozó cég is. A tulajdonosok úgy próbálnak kibújni a következmények alól, hogy új címre jelentik be székhelyüket, vagy gyakran külföldi személyek részére eladják (névlegesen átadják) a tulajdonrészüket. A jogszerûtlen adózói magatartás visszaszorításának új eszközeként jelent meg 2006. szeptember 15-tõl az adószám felfüggesztésének és törlésének lehetõsége, a jogalanyiság megszûnése elõtt. Az elmúlt évben 10 346 adószám jogerõs felfüggesztésére, és 5892 adószámtörlésre került sor. A többszöri tulajdonosváltással érintett adózókra gyakran jellemzõ az adófizetési kötelezettség kikerülésének szándéka. Az új tulajdonos sokszor az ügyvezetõ szerepkörét is betölti, vagy lecseréli a korábbi ügyvezetõt. Számos vizsgálat hiúsul meg amiatt, mert a vállalkozás ügyvezetõje és tulajdonosa elérhetetlen, hajléktalan, külföldi, vagy csak pénzért írta alá a megbízásáról szóló dokumentumokat. Az esetek többségében ez a jelenség az iratanyag hiányával is együtt jár. A vállalkozások „kiürítésének” sajátos és újszerû módja, amikor az új tulajdonosok a bt.-knél kültagként, a kft.-knél határozott, de irreálisan rövid idõre megbízott ügyvezetõként vállalják a cég vezetését. Ennek eredményeként a társaság elõbb-utóbb „kiüresedik” a jogszerû képviselõ (beltag, üzletvezetõ, illetve ügyvezetõ) hiánya miatt. A bevallás benyújtását rendszeresen elmulasztók, illetve folyamatosan nullás bevallást adó adózók körében a legtöbb esetben az adókikerülési szándék dominál, gyakran több módozat együttes alkalmazásával. Gyakori például a székhely- és tulajdonosváltás az ellenõrzés ellehetetlenítése, illetve az adótartozás beszedésének elkerülése érdekében, vagy olyan többlépcsõs gazdasági láncolatok létrehozása, amelyekben valamelyik közbensõ láncszem nem ad bevallást, nincsenek iratai és/vagy elérhetetlen, így a termék/szolgáltatás nehezen követhetõ nyomon. A veszteségesen mûködõ vállalkozások azon típusánál, amelyeknél a veszteségnek nem valós tény, hanem az adóelkerülés az indoka, gyakori, hogy az adózók bevételeltitkolással, nem a vállalkozás érdekében felmerült költségek elszámolásával, illetve fiktív számlák befogadásával próbálnak kibújni az adófizetési kötelezettség alól, szándékosan veszteséget termelve. Ilyen esetekben a szerzõdéseiket és a teljesítményigazolásokat tudatosan szûkszavúan, általános formában fogalmazzák meg. A láncolatok közbensõ szereplõi jellemzõen átszámlázó, adókötelezettségüket minimalizáló cégek. Az ellenõrzések elõkészítése során gyakran a láncügy-
Fókusz
Fókusz
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Igazolás a 2004–2006-os programozási idõszakban
Mit és hogyan igazol a Kifizetõ Hatóság? A 2004–2006-os programozási idõszakban nem volt az igazolás tevékenységnek az Európai Bizottság által ajánlott, hivatalos európai módszertana és nem lehetett egy az egyben adaptálni a régi tagállamok igazolási gyakorlatait sem. Az unióhoz csatlakozó országoknak maguknak kellett kialakítaniuk és megtanulniuk az igazolás tevékenység fogásait.
P É N Z Ü G Y M IN IS Z T É R IU M
„Normál körülmények között meg kell tanulni az ellenõrzés fogásait akár a felügyeleteknél, akár az adóhivatalban vagy a kormányzati ellenõrzésben, akár az Állami Számvevõszéknél. El kell készíteni a szabályzatokat, módszertanokat, mintavételi eljárásokat stb. Így van, de azért azt is tudnunk kell, mit, miért és kiért teszünk, mi a felelõsségünk, hol a helyünk.” Ezeket a gondolatokat dr. Kovács Árpád, az ÁSZ és az MPGEKE elnöke osztotta meg hallgatóságával a VI. Ellenõrzési és Felügyeleti Konferencián, konferenciazáró összefoglalójában.1 Az elnök úr által megfogalmazottakat szem elõtt tartva cikkemben az igazolást, mint az Európai Unió Kohéziós Politikájához kapcsolódó viszonylag új ellenõrzõ tevékenységet és annak rendszerét kívánom bemutatni. Ha a „mit teszünk, ha igazolunk?” kérdésre nagyon egyszerûen szeretnék válaszolni, azt mondhatom, hogy az igazolás keretében a kifizetõ hatóság2 vezetõje aláír egy úgynevezett költségigazoló nyilatkozatot, amely az Európai Bizottságtól történõ pénzigényléshez szükséges dokumentáció része és ahhoz kell, hogy Magyarország támogatást kapjon a Strukturális Alapok, valamint a Kohéziós Alap uniós forrásaiból. Az említett költségigazoló nyilatkozat arról tanúskodik, hogy a kifizetõ hatóság véleménye szerint a támogatásra felhasznált költségekrõl szóló táblázat3 pontos, a vonatkozó jogszabályoknak megfelelõ költségeket tartalmaz, valamint a lebonyolításban részt vevõ intézmények irányítási és ellenõrzési rendszerei hatékonyan mûködnek, továbbá összhangban vannak a jogszabályi elõírásokkal, valamint közösségi politikákkal. Ez így önmagában nem tûnik bonyolult mûveletnek, hiszen csak egy papír aláírásáról van szó, de ha belegondolunk, hogy mirõl nyilatkozik a kifizetõ hatóság ezzel, azaz mekkora a felelõssége, akkor rögtön láthatjuk, hogy egy egyszerû aláírásnál lényegesen összetettebb ez 1
Ellenõrzési Figyelõ 2007/1. szám, dr. Kovács Árpád: Egységesebbé vált a gondolkodás hivatásunk gondjairól – Konferenciazáró összefoglaló. 2 Tanács 1260/1999/EK Rendelete IV. Fejezet, 9. cikk, definíciók, (o) bekezdés: „Kifizetõ hatóság, a tagállam által kijelölt egy vagy több, országos, regionális vagy helyi hatóság vagy szerv, amelynek feladata a kifizetés iránti kérelmek készítése és benyújtása, valamint a Bizottságtól érkezõ kifizetések fogadása. A tagállam meghatározza a kifizetõ hatósággal való kapcsolat tartására, illetve az e szerv és a Bizottság közötti kapcsolattartásra vonatkozó részletes szabályokat.” 3 Költségnyilatkozat.
12
a tevékenység. Az említett papír aláírásával ugyanis azt jelenti ki a kifizetõ hatóság, hogy az adott idõszakban és visszamenõleg az elõzõ idõszakokban támogatásként kifizetett költségek pontosak, a szabályoknak megfelelnek és a végrehajtásban részt vevõ intézmények lebonyolítási rendszerei szintén megfelelnek minden nemzetközi és nemzeti jogszabálynak. A visszamenõlegesség azt jelenti, hogy az igazolás nem kizárólag a legutóbbi, Európai Bizottságtól történõ igénylés óta eltelt idõszakra vonatkozik, hanem a korábban már leigazolt idõszakokról is folyamatosan tanúsítja, hogy azóta sem merült fel olyan tény, amely ellentétes lenne az aláírt költségigazoló nyilatkozattal. A fentiek alapján ahhoz, hogy nyugodt szívvel tudjon aludni minden olyan kolléga, aki részt vesz az igazolásban – különösen a kifizetõ hatóság vezetõje, aki ténylegesen aláírja a költségigazoló nyilatkozatot – olyan rendszert kellett kialakítani, mely megfelelõen alátámasztja azt. A „miért, kiért igazolunk?” kérdéseket is megválaszolhatjuk komolyabb gondolkodás nélkül oly módon, hogy azt mondjuk, azért igazolunk, mert elõírták számunkra, és egyéb eljárások és intézmények mellett, de még az uniós elszámolási folyamatba építve, az uniós pénzek szabályszerû elköltését hivatott biztosítani. Ez azonban csak részben igaz, mivel, bár a kifizetõ hatóság valóban az Európai Bizottság elõrehozott bástyájának tekinthetõ abból a szempontból, hogy csak a közösségi jogszabályokban szabályozott irányítási és ellenõrzési rendszerek, valamint a támogatások kapcsán felmerült költség megfelelõsége esetén enged Magyarország számára pénzt igényelni Brüsszelbõl, de a költségmegfelelõség nem kizárólag a közösségi támogatásra vonatkoztatható. A Kohéziós Politika addicionalitási alapelve alapján ugyanis a közösségi támogatások mellé az adott tagállamnak is mindig forrásokat kell allokálni, azaz hazai költségvetési pénzeket is mellé kell tenni. Az igazolás nem csupán a közösségi támogatási hányad megfelelõségét tanúsítja, hanem a hazai támogatási hányadét is, tehát ha nem megfelelõ felhasználásra bukkanunk valahol, akkor az a hazai költségvetésbõl támogatásként kifizetett pénzekre is hatással van. Az igazolás ezért alapvetõ államháztartási érdek is. A miért kérdésre ugyanakkor válaszolhatunk úgy is, hogy azért igazolunk, mert ha ekkora összegeket lehet különbözõ fejlesztési programokra költeni, akkor meg kell gyõzõdni arról, hogy azokat tényleg szabályos és átlátható rendszerben költik el. Ezen a gondolatmeneten tovább haladva, a kiért igazolunk kérdésre a válasz,
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Igazol a kifizetõ hatóság, azaz a tevékenység szabályozása Az igazolás tevékenység az Európai Unió Strukturális Alapjaihoz és Kohéziós Alapjához kapcsolódik, amelyek a 2004. május 1-jei EU-s csatlakozást követõen nyíltak meg Magyarország számára. Érdekesség azonban, hogy az alapok keretében felmerülõ költségek elszámolására már 2004. január 1-tõl lehetõség volt, tehát az említett alapok, bár jogszabályi szinten májusban öltöttek hivatalos formát, ténylegesen már januártól megkezdték mûködésüket. 4 EMOGA, HOPE kikerült a Strukturális Alapok közül, a Kohéziós Alapra és a megmaradt Strukturális Alapokra (ERFA, ESZA) egységes szabályozás került kialakításra.
Az Európai Unió 2000–2006-os költségvetési periódusában két külön rendelet szabályozta a támogatási alapok általános szabályait5, és mindkettõben megjelent az igazolás, mint az uniós alapokból kapott elõlegek átutalását követõ uniós támogatáslehívásokhoz kapcsolódó kötelezettség6. Az igazolás tekintetében valóban tetten lehet érni az általánosságot ezekben a rendeletekben, ugyanis csupán annyit lehetett megtudni belõlük, hogy ha pénzt akarunk kapni Brüsszelbõl, akkor igazolnunk kell. Az igazolást a kifizetõ hatóság feladataként határozták meg, ugyanakkor például a Strukturális Alapok általános szabályaira vonatkozó Európa tanácsi rendeletben található kifizetõ hatóságról, mint intézményrõl szóló definícióból ezt a tevékenységet nem lehetett kiolvasni7. A feladat megismeréséhez vezetõ újabb információkat az általános tanácsi rendeletek végrehajtási jogszabályaiból lehetett megtudni8. Ezek szerint az igazolás, mint tevékenység két nagy pilléren nyugszik. Egyrészt a rendszer-megfelelõség9, másrészt a költség-megfelelõség igazolásán10, vagy más szóval tanúsításán. Ezek megfelelõségének bizonyítására a kifizetõ hatóság erre a célra kijelölt szervezeti egységének kell kiállítania a költségigazoló nyilatkozatot, melyet az Európai Bizottságtól történõ idõközi és végsõ pénzigénylés alkalmával kell megküldeni a Bizottságnak. Mint a bevezetõben említettem, ez – formáját tekintve –, mindössze egyoldalas dokumentum, amely az igazolási tevékenység legvégsõ eredménye, azaz „output-ja”. A közösségi jogszabályok alapján tehát már látszott, hogy mit kell csinálni, de az addig az elõcsatlakozási eszközök rendszereivel és forrásaival foglalkozó Pénzügyminisztérium NAO Irodán11 belül felállított kifizetõ hatóság e területen dolgozó szakértõi számára nyilvánvalóan ugyanilyen fajsúlyú kérdés volt a „hogyan?” kell ezt csinálni. A választ megnehezítette, hogy a 2004. május elõtti Európai Unióban nem igazán lehetett olyan tagállamot találni, melynek az igazolási tevékenységre kialakított rendszere alkalmazható lett volna a magyar5 A Tanács 1260/1999/EK rendelete (1999. június 21.) a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról; A Tanács 1164/94/EK rendelete (1994. május 16.) a Kohéziós Alap létrehozásáról. 6 Strukturális Alapok: 1260/99/EK rendelet 32. cikk (3); Kohéziós Alap: 1164/94/EK rendelet II. melléklet D. cikk (2) bekezdés d) pont és (3) bekezdés d) pont. 7 Tanács 1260/1999/EK Rendelete IV. Fejezet, 9 cikk, definíciók, (o) bekezdés: „Kifizetõ Hatóság, a tagállam által kijelölt egy vagy több, országos, regionális vagy helyi hatóság vagy szerv, amelynek feladata a kifizetés iránti kérelmek készítése és benyújtása, valamint a Bizottságtól érkezõ kifizetések fogadása. A tagállam meghatározza a kifizetõ hatósággal való kapcsolattartására, illetve az e szerv és a Bizottság közötti kapcsolattartásra vonatkozó részletes szabályokat.” 8 Strukturális Alapok: A Bizottság 438/2001/EK rendelete (2001. március 2.) a strukturális alapok keretében nyújtott támogatások irányítási és ellenõrzési rendszerei tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról. Kohéziós Alap: A Bizottság 1386/2002/EK rendelete (2002. július 29.) a Kohéziós Alapból nyújtott támogatások irányítási és ellenõrzési rendszere, valamint a pénzügyi korrekciós eljárás tekintetében az 1164/94/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról. 9 Strukturális Alapok: 438/2001/EK rendelet 9. cikk (2) a); Kohéziós Alap: 1386/2002/EK rendelet 8. cikk (2) a). 10 Strukturális Alapok: 438/2001/EK rendelet 9. cikk (2) b); Kohéziós Alap: 1386/2002/EK rendelet 8. cikk (2) b). 11 Nemzeti Programengedélyezõ Iroda.
13
PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM
hogy mindenkiért, a magyar és az európai polgárokért, pályázókért és adófizetõkért egyaránt, hiszen a sikeres felhasználás nemcsak Magyarországnak, hanem Brüsszelnek is elemi érdeke. Bár nem volna reális azt mondani, hogy az igazolási tevékenység biztosítja, hogy minden pénz a lehetõ legjobb helyre kerüljön, azt gondolom, hogy ha az igazolás valóban betölti azt a szerepet, amit a jogalkotók szántak neki, akkor hasznos fogaskerék tud lenni abban a gépezetben, ami a fejlesztési pénzek megfelelõ felhasználását hivatott biztosítani. A legnehezebb kérdés – véleményem szerint –, hogy pontosan hol is van az igazolás helye a kohéziós politikán belül. Korábban ellenõrzõ tevékenységként jellemeztem, ami egyrészt igaz, mivel az igazolás eredményeként megszületõ tanúsítvány elkészítésére olyan módszerek szolgálnak, melyek egyértelmûen ebbe az irányba hatnak. Másrészt viszont sokkal intenzívebb kapcsolatot feltételez a végrehajtásban részt vevõ intézményekkel, mint az ellenõrzõ tevékenységek általában. Kívülrõl, de együtt kell élni a szervezetekkel, látni kell, mikor mi történik legalább az irányító hatóságok szintjén – hiszen õk a programok végrehajtásának fõ felelõsei –, és el kell tudni dönteni, hogy az adott esemény, esetleges változás milyen kihatással van az irányítási és ellenõrzési rendszerekre és a támogatás kapcsán felmerült költségekre. Nem lehet a végrehajtásba közvetlenül belefolyni, de bizonyos esetekben nyomást lehet és kell is gyakorolni rá. Például: hogy egy mûködési kézikönyv aktualizálása – amely egy intézmény dolgozói számára a legfontosabb vonalvezetõ – az elvégzendõ feladatok között ne az utolsó helyen szerepeljen; hogy oda is beépüljenek ellenõrzési pontok, ahova eredetileg nem terveztek, holott szükségesek. Az Európai Unióban 2007. januárjától új költségvetési idõszak kezdõdött, s ez a kohéziós politikában is változásokat hozott. Változtak a Strukturális Alapok4 és ezzel együtt módosultak a kohéziós politikát szabályozó jogszabályok is. Az egyszerûsítés és átláthatóság az új jogszabályok kialakításánál hangsúlyosan szerepelt az Európai Bizottság által megfogalmazott célok között. Bár egyes területeken a változások nem az elõbb említett célok irányába mutatnak, de az igazolás tevékenység mindenféleképpen markánsabban jelenik meg ebben az új szabályozási környezetben. (Részletesebben a cikk utolsó részében.)
Fókusz
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Fókusz
országi viszonyokra. Egyrészt a közigazgatási és támogatási rendszerek sokfélesége, másrészt az uniós szabályozás fokozatos, és fõleg az újonnan csatlakozott országokra vonatkozó számon kérõ jellege miatt. Bizottsági szinten koordinált, hivatalos európai módszertan híján kellett kibontani magát a tevékenységet a hazai szabályozásban, valamint meg kellett teremteni azokat a módszereket, amelyek segítségével megfelelõ módon alá lehet támasztani ezt a tanúsítványt, azaz meg kellett tanulnunk az igazolás tevékenység fogásait. A munkában segítséget jelentett az intenzív tapasztalatcsere a 2004. május 1. után csatlakozott tagállamokkal, akik egyszerre tanulták a feladatot, és az elõcsatlakozási eszközök egységes szabályozása miatt ugyanazokkal a kihívásokkal és nehézségekkel küszködtek.
Az igazoló tevékenység input és output-jai
Igazolás tevékenység
Információk
¾MĦködési Kézikönyvek ¾EllenĘrzési jelentések (belsĘ ellenĘrzés és 5%)
¾Szabálytalansági jelentések
¾Hitelesítési jelentés ¾Tényfeltáró látogatás ¾Tényfeltáró vizsgálat
•Kézikönyvek,
ellenĘrzési jelentések megvizsgálása
•Hitelesítési jelentés
Eredmény
Igazoló jelentés Költségigazoló nyilatkozat
feldolgozása
•Tényfeltáró jelentés kibocsátása
Mûködési kézikönyvek
PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM
Módszertan, azaz az igazolás alátámasztása Bár a Strukturális Alapokra és a Kohéziós Alapra kialakított igazolás tevékenységek módszertana sokban hasonló, mégis vannak eltérések, ezért, mint a Strukturális Alapokra specializálódott igazolás szakértõ, az alábbiakban a Strukturális Alapokhoz kapcsolódó igazolási tevékenységet mutatom be részletesen. Tekintettel arra, hogy Magyarországon az elõcsatlakozási eszközök rendszerére épülve, Brüsszel hathatós támogatásával centralizált kifizetõ hatóság jött létre és függetlensége érdekében intézményi szinten teljesen elkülönült – és elkülönül a mai napig – a támogatások végrehajtásáért felelõs intézményektõl, olyan rendszert kellett kialakítani, mely segítségével hiteles, naprakész információhoz juthat a kifizetõ hatóság a költségek pontosságáról, valamint a végrehajtási rendszer megfelelõségérõl. A támogatások kapcsán felmerült költségek kezelésében, pontosságának, naprakészségének nyomon követésében, rendkívül nagy segítséget nyújt a Strukturális Alapok projektjeivel, valamint a Kohéziós Alap projektekkel kapcsolatban kifejlesztett informatikai rendszer, az úgynevezett EMIR12. A rendszer kisebbnagyobb hibái ellenére megalapozza a költségek megfelelõségének igazolását, azaz az igazolás tevékenység egyik pillérét. Az informatikai rendszer azonban, mint említettem, az igazolás két területe közül csak az egyikben nyújt segítséget, azaz további módszerek kifejlesztésére volt szükség, különösen az irányítási és ellenõrzési rendszerekkel kapcsolatos hiteles, naprakész információk megszerzése érdekében. Az alábbi ábra a Kifizetõ Hatósághoz beérkezõ információkat, a Hatóság ezekkel kapcsolatos tevékenységét, valamint a keletkezõ eredményt mutatja be. A továbbiakban az ábrán található fogalmakat ismertetem bõvebben. 12 Egységes Monitoring Információs Rendszer (EMIR): a strukturális alapokból, a Kohéziós Alapból, a PHARE-ból, az Átmeneti Támogatásból, a Schengen Alapból, az Európai Gazdasági Térség és Norvég Finanszírozási Mechanizmusból, valamint az ezekhez társuló hazai forrásokból megvalósuló programokkal és projektekkel kapcsolatos menedzsment (végrehajtási és kifizetési), monitoring, illetve ellenõrzési, szabálytalanságkezelési és számviteli feladatokat támogató információtechnológiai rendszer.
14
A irányítási és ellenõrzési rendszer megfelelõségével kapcsolatos egyik legfontosabb információforrást jelentik a kifizetõ hatóság számára a végrehajtásban közremûködõ intézmények mûködési kézikönyvei. Az operatív program13 irányító hatóság és a közremûködõ szervezetek mûködési kézikönyv vizsgálatainak célja, hogy a kifizetõ hatóság meg tudjon gyõzõdni arról, hogy az említett szervezetek által mûködtetett irányítási és ellenõrzési rendszerek a jogszabályi elõírásoknak megfelelnek, az egyes funkciók megfelelõen szét vannak választva, illetve, hogy a folyamatok a mûködési kézikönyvben teljes körûen lefedettek. Ahhoz, hogy a mûködési kézikönyvek idõben a kifizetõ hatóság rendelkezésére álljanak, az irányító hatóságok jogszabályban rögzített kötelezettsége, hogy tájékoztatásul megküldjék saját, illetve közremûködõ szervezeteik14 mûködési kézikönyveit, valamint, hogy írásban tájékoztassák a kifizetõ hatóságot mûködési kézikönyveik módosításáról, a módosítást követõen egy hónapon belül 15. A kézikönyveket – a kifizetõ hatósághoz történõ megérkezésüket követõen – több szakértõ elemzi. Az elemzés különösen az adott kézikönyv kifizetéssel, helyszíni ellenõrzéssel és szabálytalansággal kapcsolatos részeire koncentrál, mivel a tapasztalatok azt mutatják, hogy az igazolás tevékenységekkel összefüggésben ezek azok a területek, ahol elengedhetetlen e területek alaposabb áttekintése. A kifizetéseket szabályozó rész a felmerült költségek kifizetésének menetérõl16, az ehhez kapcsolódó ellenõrzésekrõl, az EMIR rendszerben való rögzítésrõl, azaz magáról a dokumentum alapú, tehát 13 Az operatív program irányító hatóság az adott operatív program, azaz az Európai Bizottság által jóváhagyott, több évre szóló fejlesztési dokumentum megvalósítására, és az operatív program jogszabályoknak megfelelõ adminisztratív, pénzügyi és szakmai irányítására kijelölt szervezeti egység. 14 Közremûködõ szervezetek: a strukturális alapok és a Kohéziós Alap kezelése során eljáró szervezet, a strukturális alapok esetén az irányító hatóság által átruházott hatáskörben. 15 A Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés Program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenõrzési rendszerek kialakításáról szóló 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet 41. § d) pont. 16 Azaz jól elkülönülnek-e az egyes funkciók, milyen dokumentumok áramolnak egy kifizetés alkalmával, megfelelõek-e azok, ki vesz részt a kifizetésekben.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Ellenõrzési jelentések (Belsõ ellenõrzés, 5 százalékos és rendszerellenõrzések) A különbözõ ellenõrzések csoportosítása több szempont szerint is lehetséges, most az igazolás szempontjából igazán releváns ellenõrzéseket osztottam két nagy csoportra. Ezek egyrészrõl az irányító hatóság/közremûködõ szervezet ellenõrzési rendszerében készült ellenõrzési jelentések – melyek leginkább a belsõ ellenõrzési egységek által készített ellenõrzési jelentések – másrészrõl a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal által végzett úgynevezett 517 százalékos, valamint rendszerellenõrzések.18 Mindkét „ellenõrzési csoport” eredményeként készült ellenõrzési jelentést meg kell küldeni a kifizetõ hatóság részére, melyet a területért felelõs igazolási szakértõ egy erre a célra rendszeresített ellenõrzési adatlap alapján megvizsgál és igazolással, kockázatelemzéssel kapcsolatos következtetéseket von le belõlük. Szabálytalansági jelentések Jogszabályban elõírt kötelezettség19, hogy minden negyedévet követõ hat héten belül az irányító hatóság a szabálytalansági eljárások indításáról, a megtett intézkedésekrõl és azok eredményeirõl az Európai Bizottság által meghatározott formában jelentést küld a kifizetõ hatóság részére. Ezen túl az irányító hatóságoknak a negyedik negyedéves szabálytalansági jelentések mellékleteként kimutatást kell küldeniük a kifizetõ hatóság részére – az adott támogatási program projektjei kereté17 Strukturális Alapoknál a Bizottság 438/2001/EK rendelete 10. cikk szerinti ellenõrzés. 18 Strukturális Alapoknál a Bizottság 438/2001/EK rendelete 6. cikk szerinti ellenõrzés. 19 360/2004 Korm. rendelet 48. § (1) bekezdés.
ben – adott idõpontban behajtásra váró, a behajtási eljárások megindításának éve szerint osztályozott összegekrõl, illetve tájékoztatniuk kell a behajtott összegek újrafelhasználásának módjáról. Ezekbõl az információkból látni lehet, hogy milyen gyakorisággal merülnek fel szabálytalansági ügyek, milyen jellegûek, valamint hogyan kezelik azokat az adott intézményen belül. Szintén jogszabályi elõírás, hogy amennyiben nem egyedi, hanem rendszer jellegû szabálytalanságot állapít meg az irányító hatóság, akkor errõl a kifizetõ hatóságot öt munkanapon belül értesíteni kell. A kifizetõ hatóság ugyanis nem igazolhatja az irányítási és ellenõrzési rendszer megfelelõségét úgy, hogy közben rendszer jellegû szabálytalanság merült fel. Hitelesítési jelentés Az irányító hatóság a kifizetõ hatóság igazolási tevékenységének alátámasztására úgynevezett hitelesítési jelentési rendszert mûködtet, melynek terméke a hitelesítési jelentés. 2007. január elsejét megelõzõen a hitelesítési jelentési rendszer két szintbõl állt. Az elsõ szintet a közremûködõ szervezetek szintje jelentette, amelyeknek, amennyiben pénzt szerettek volna lehívni az irányító hatóságoktól, ki kellett tölteniük az ehhez szükséges dokumentumokat – köztük a közremûködõ szervezetre vonatkozó hitelesítési jelentést – az EMIR információs rendszerben. Erre átlagosan havonta, vagy ennél is gyakrabban került sor. A hitelesítési jelentésben szereplõ pontok kitöltésével a közremûködõ szervezet arról nyilatkozott, hogy az általa kifizetett költségek pontosak és a felállított irányítási és ellenõrzési rendszer mind a hazai, mind a nemzetközi jogszabályoknak megfelel. Az irányító hatóság feldolgozta a jelentést és ennek keretében minden lehetõsége megvolt arra, hogy ellenõrizze annak valóságtartalmát. A második szintet az irányító hatóság hitelesítési jelentése jelentette, melyet az irányító hatóság akkor töltött ki, majd küldött meg a kifizetõ hatóság részére, amikor az Európai Bizottságtól kívánt uniós támogatást lehívni. Erre évente több alkalommal került sor20 és a 36 pontból álló hitelesítési jelentés azt tanúsította, hogy mind a saját, mind a közremûködõ szervezetei irányítási és ellenõrzési rendszerei, valamint a felmerült támogatási költségek a hazai és a nemzetközi jogszabályoknak megfelelnek. A végrehajtásért felelõs szervezetek ilyen típusú nyilatkozatai fontos részét képezték az igazolási tevékenységnek. Ez a fajta hitelesítési jelentési rendszer, mint említettem 2007 január 1-jétõl megváltozott, mivel a tapasztalatok arra engedtek következtetni, hogy a több mint 30 pontból álló jelentések igen/nem válaszokkal történõ kitöltése automatizmussá „sorvadt”. Félõ volt, hogy az egyes intézmények, tudatában annak, hogy mi a helyes válaszkombináció, nem törekedtek a válaszok széles és teljes körû alátámasztottságának megteremtésére. Ezen túl az Európai Bizottság ellenõrzései során tett ajánlások abba az irányba mutattak, hogy a hitelesítési jelentés jobban hasznosulhat, ha az irányító hatóság az 20
Pl. 2006-ban 6 alkalommal.
15
PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM
az elsõ szintû ellenõrzés egyik pillérérõl ad információt. Ennek a fejezetnek az alapos ismerete következtetni enged arra is, hogy a támogatásként felmerült költségek pontosságára, azok jogszabályokkal való megfelelésére mekkora figyelmet fordít az adott szervezet. A helyszíni ellenõrzésrõl szóló részen keresztül a folyamatba épített ellenõrzés másik pillérét ismerhetjük meg, míg a felmerült szabálytalanságok kezelésére kialakított rendszerbõl látszik, hogy biztosított-e a szabályok megszegésébõl eredõ problémák megfelelõ, szakszerû kezelése. Gyakorlatban megnehezíti a kézikönyvek elemzését, hogy minõségük, a kialakítási szempontok, a fejezetek rendkívül változatosak. Egyes kézikönyvek jól tagoltak, logikus felépítésûek, könnyen kezelhetõek, míg másoknál a három vizsgálandó terület azonosítása is gondot okoz. Az igazolás területén eltöltött évek során szerzett tapasztalataim szerint a kézikönyvek mindenképpen javuló tendenciát mutatnak: általánosságban egyre jobb minõségûek készülnek, melyben a kifizetõ hatóság is szerepet játszhat, ugyanis az adott terület elemzése, megértése során az irányító hatóságoknál, vagy közremûködõ szervezeteknél feltett kérdések is ösztönözhették a megírásért, aktualizálásért felelõs munkatársakat, hogy logikusabban, átláthatóbban írják le a különbözõ folyamatokat. Legalábbis szeretném ezt hinni...
Fókusz
P É N Z Ü G Y M IN IS Z T É R IU M
Fókusz
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
ellenõrzési tevékenységek terv/tényadatairól szolgáltat információt, elsõsorban a helyszíni ellenõrzések vonatkozásában. A reform eredményeként havi rendszerességû hitelesítési jelentési rendszer került bevezetésre. A változás lényege tartalmilag az, hogy míg a régi IH hitelesítési jelentés inkább a költségek pontosságát támasztotta alá, addig az új hitelesítési jelentés arról ad tájékoztatást a kifizetõ hatóságnak, hogy az a szervezet, amely ellátja a kedvezményezettek által benyújtott számlák vagy egyéb, a gazdasági eseményt hitelesen dokumentáló bizonylatok ellenõrzését (rendszerint a közremûködõ szervezetek), a jelentés kiállítását megelõzõ hónapban jóváhagyott, és a kedvezményezett részére kiutalt támogatási összegekkel kapcsolatos dokumentum alapú és helyszíni ellenõrzéseket elvégezte. Az új tartalomhoz igazodóan a jelentés formátuma is megváltozott, a kifizetõ hatóság az ellenõrzési, listaszerûen megadott nyilatkozati formanyomtatvány helyett papír alapú, szöveges és számszerû beszámolót kér, azaz eldöntendõ kérdésre adható válaszok helyett konkrét adatokat kell beírni. Így az egyes kérdésekre kizárt az automatikus válaszadás lehetõsége. Az irányító hatóság a közremûködõ szervezet által összeállított hitelesítési jelentést – egyetértés esetén – ellenjegyzi, és azt követõen továbbítja a kifizetõ hatóság részére. Ezzel az újfajta rendszerrel a kifizetõ hatóság igazolással foglalkozó szakértõi számára lehetõvé válik, hogy havi szinten információkkal rendelkezzenek a tényleges lebonyolítást végzõ szervezetek ellenõrzési tevékenységérõl.
A tényfeltáró vizsgálat az eddigi információforrásokkal ellentétben kimondottan a költségek pontosságát, konkrétan az EMIR információs rendszerben rögzített adatok és azok forrásául szolgáló dokumentumok egyezõségét hivatott biztosítani. Lényege, hogy a kifizetõ hatóság igazolási szakértõje mintavétel alapján, elõzetesen meghatározott szempontok segítségével „asztal mögötti” dokumentumalapú számszaki ellenõrzéseket végez. Gyakorlatban ez oly módon történik, hogy az érintett szakértõ kiválaszt egy bizonyos mennyiségû számlát21 egy adatbázisból, majd ezt követõen a kiválasztott számláknak, valamint a számlákhoz kapcsolódó dokumentációnak a másolatát – papíron – bekéri a dokumentumokat rögzítõ és tároló szervezetektõl. A dokumentáció megérkezését követõen egy erre a célra kialakított ellenõrzési lista alapján a szakértõ megvizsgálja a dokumentumokat, az EMIR rendszerben rögzített adatok egyezõségét, valamint az adatbevitel és -feldolgozás szabályszerûségét. A vizsgálat során figyelemmel van arra, hogy rendelkezésre állnak-e a költségek alátámasztására szolgáló dokumentumok másolatai (számlamásolat, teljesítésigazolás, bankszámlakivonat), ezek adatai megegyeznek-e az EMIR-ben rögzített adatokkal, a számla kelte az elszámolási idõszakba esik-e, valamint, hogy a költségek az elszámolhatósági szabályoknak megfelelnek-e. A tényfeltáró vizsgálatot követõen szintén tényfeltáró jelentés készül, melyben a kifizetõ hatóság tájékoztatja a megállapításairól a dokumentumokat szolgáltató és EMIR rendszerben rögzítést végzõ szervezetet.
Tényfeltáró látogatás
Igazoló jelentés
A tényfeltáró látogatás szintén a végrehajtási rendszer megfelelõségével kapcsolatban ad érdemi információkat. Ennek során az irányító hatóság és a közremûködõ szervezetek mûködésének, az eljárásrendek és a tényleges gyakorlat összhangjának vizsgálata történik. A vizsgálandó tevékenységi kör és szervezet kiválasztása a kifizetõ hatóságon belüli egyeztetés eredménye. A vizsgálandó szervezet kijelölésében nagy szerepet játszik, ha változik a szervezeten belül kialakított munkarend, ha maga a szervezet változik, vagy bármilyen, a szervezet életét érdemben érintõ egyéb változás történik. A látogatások eredményeképpen tényfeltáró jelentés készül, amely a látogatás és elemzés fõbb megállapításait tartalmazza, és javaslatokat fogalmaz meg az irányító hatóság, illetve a közremûködõ szervezet lebonyolítási rendjével, folyamataival kapcsolatban. Megvan a lehetõsége a kifizetõ hatóságnak arra, hogy amennyiben a látogatás során olyan tényt tár fel, amely veszélyezteti az adott operatív program szabályosságát, intézkedést kezdeményezzen szabálytalansági eljárás lefolytatására. A látogatás jelentõsége azért is kiemelkedõ, mert az adott terület igazolással kapcsolatos szakértõjének lehetõsége van megismerni a végrehajtásban közremûködõ kollégákat, elbeszélgetni és harmonikus szakértõi együttmûködést kialakítani velük.
A korábban bemutatott ábrán jól látszik, hogy az úgynevezett igazoló jelentés az elõbb bemutatott dokumentumok és tevékenységek feldolgozását és elvégzését követõen készül el a kifizetõ hatóság igazolással foglalkozó szervezeti egységének munkája nyomán. A jelentés az adott program igazolási szakértõje által elkészített összefoglaló arról, hogy milyen jelentõsebb változások, események történtek a legutóbb igazolt idõszak óta az adott operatív programmal kapcsolatban és ez nyújt naprakész tájékoztatást a kifizetõ hatóság vezetõjének, aki ténylegesen aláírja a költségigazoló nyilatkozatot. Sûrítve tartalmazza a kifizetõ hatósághoz beérkezett, adott program végrehajtásával kapcsolatos információkat, így különösen: – az operatív program lebonyolításában érintett szervezetek (irányító hatóság, közremûködõ szervezetek) mûködésének, illetve az operatív program végrehajtásának jogszabályi környezete esetleges változásainak hatását; – az operatív program lebonyolításában érintett szervezetek szervezeti és mûködési feltételeit; – az operatív program végrehajtásában alkalmazott eljárások uniós és hazai szabályozással való összhangját;
16
Tényfeltáró vizsgálat
21
Rendszerint 30 darabot a minta alapjául szolgáló adatbázisból.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Változások az új programozási idõszakban Mint a bevezetõben említettem, 2007 januárjától új költségvetési idõszak kezdõdött az Európai Unióban, mely a kohéziós politikában is változásokat hozott. Új általános rendeletet fogadtak el, amely immár nemcsak a Strukturális Alapok, hanem a Kohéziós Alap végrehajtására vonatkozó általános szabályokat is tartalmazza23. Az igazolást érintõ legmarkánsabb változás, hogy a 2000–2006-os európai uniós programozási idõszakban kifizetõ hatóságként mûködõ intézmény eltûnt az új szabályozásból, két fõ tevékenysége24 közül az igazolás 22
360/2004. Korm. rendelet 40. § (2) bekezdés. A Tanács 1083/2006/EK rendelete (2006. július 11.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezésérõl. 24 Az Európai Unióból érkezõ támogatások fogadása, kezelése, továbbosztása tevékenység, valamint az igazolás tevékenység. 23
tevékenység kvázi intézményesült és Igazoló Hatóság néven új intézmény jelent meg. Ezzel a közösségi jogalkotók egyértelmûen megerõsítették az igazolást, mint önálló, minden egyéb ellenõrzéstõl elkülönülõ tevékenységet a kohéziós politikán belül, melyet az igazoló hatóságról szóló definíció is egyértelmûen alátámasztott25. Magában az igazolási tevékenységben bekövetkezett változás, hogy az igazolás két területe közül a támogatások kezelésében közremûködõ intézmények irányítási és ellenõrzési rendszer megfelelõségének közvetlen tanúsítása immáron nem feladata az igazoló hatóságnak, azaz errõl közvetlenül már nem kell nyilatkoznia. Igazolni kell ugyanakkor, hogy a költségek a közösségi és nemzeti szabályoknak megfelelõ mûveletek tekintetében merültek fel26, melynek igazolásával tulajdonképpen a költségekhez kapcsolódó irányítási és ellenõrzési rendszer megfelelõségérõl is meg kell gyõzõdnie. Az igazolás tevékenység – álláspontom szerint – egyértelmûen a költségmegfelelõség irányába mozdult el, de errõl a területrõl való „megfelelõség-tanúsítvány” elképzelhetetlen anélkül, hogy az ehhez kapcsolódó irányítási és ellenõrzési rendszerrõl ne nyilatkoznánk. Mivel van olyan más szervezet27, mely véleményt ad arról, hogy nemcsak a költségekkel kapcsolatos, hanem a teljes irányítási és ellenõrzési rendszer eredményesen mûködik28, olybá tûnhet, hogy két szervezet is hasonló tartalommal tanúsít valamit. A kétféle tanúsítás azonban különbözõ csatornákon és más folyamatokhoz kapcsolódva érkezik be az Európai Bizottsághoz, felhasználásuk módja és célja is eltérõ. A visszacsatolások eredményeképpen a kétoldalú megközelítés nagyobb bizonyosságot jelent az Európai Bizottságnak a vizsgált terület állapotára, megfelelõségére vonatkozóan. Jelen esetben a költségek pontosságának, azok jogszabályokkal való megfelelõségének területérõl van szó, melynél az igazoló hatóság kimondottan erre koncentrálva ad ki nyilatkozatot, azaz igazol, míg az Ellenõrzési Hatóság29 az egész irányítási és ellenõrzési rendszert véleményezi, de természetesen ebbe a költségekkel kapcsolatos rendszerek is beletartoznak. A most ismertetett jogszabályi szinten bekövetkezett változások ellenére a gyakorlatban végzendõ igazolással kapcsolatos feladatok – finomhangolástól eltekintve – nem változnak gyökeresen, mivel az igazoló hatóság a kifizetõ hatóság szervezetére, szakértõire, az általuk felépített igazolási rendszerre épül. Ez azt jelenti, hogy az elmúlt években Magyarországon sikeresen felépített, Európai Bizottság által is többször elismert igazolási rendszer szerves fejlõdési folyamat keretében mûködhet tovább. Kandrács Csaba 25 Igazoló hatóság: a tagállam által kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság, illetve szervezet, amely a Bizottság részére történõ megküldést megelõzõen igazolja a költségnyilatkozatot és a kifizetési kérelmeket. 26 A Tanács 1083/2006/EK rendelete 61. cikk b) ii) pontja. 27 Ellenõrzõ Hatóság. 28 A Tanács 1083/2006/EK rendelete 62. cikk d) ii) pontja. 29 Ellenõrzési hatóság: a tagállam által az egyes operatív programok számára kijelölt olyan nemzeti, regionális vagy helyi hatóság vagy szervezet, amely funkcionálisan független az irányító hatóságtól és az igazoló hatóságtól, és amely az irányítási és ellenõrzési rendszer eredményes mûködésének vizsgálatáért felel.
17
PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM
– a költségigazolást alátámasztó dokumentumok és jelentések fõbb megállapításait, az adott negyedéves idõszakban végzett tényfeltáró vizsgálatok és látogatások fõbb következtetéseit, azok során az irányító hatóság felé jelzett ajánlások végrehajtásának megvalósítását, valamint az operatív program végrehajtása keretében alkalmazott eljárásokkal kapcsolatos bizottsági javaslatok végrehajtására vonatkozó megállapításokat. Ahhoz, hogy ez a jelentés tényleg naprakész adatokat tartalmazzon az információként említett dokumentumok és tevékenységek feldolgozásán és elvégzésén túl, folyamatos kapcsolattartás szükséges legalább az adott operatívprogram-irányító hatósággal. Erre a különbözõ intézményekben dolgozó kollégákkal kialakított szakértõi kapcsolatokon kívül további lehetõségek is adódnak. Ilyen a Monitoring Bizottság, amelyet – a jogszabályi rendelkezések alapján – minden programra felállítottak, és a program végrehajtását monitorozó testületként tevékenykedik. Ezen az ülésen döntenek többek között az adott program végrehajtását bemutató dokumentumok esetleges módosításáról, amennyiben szükséges az egyes támogatási konstrukciók közötti forrásátcsoportosításról, az Európai Bizottság részére megküldendõ éves végrehajtási jelentésrõl, amely az operatív program adott éves elõrehaladásáról számol be. Ezen túl minden bizottsági ülésen, elõadás keretében, az irányító hatóság egy munkatársa bemutatja a különbözõ támogatási konstrukciók elõrehaladását, pillanatnyi állását a monitoring bizottsági tagoknak. A kifizetõ hatóság állandó tanácskozási joggal rendelkezõ tagja ennek a bizottságnak, így lehetõsége van új információkkal gazdagítania saját „információbázisát”, valamint kérdéseket feltenni az operatív program elõrehaladásával kapcsolatban. Általános információszerzési lehetõséget biztosít továbbá az a jogszabályi rendelkezés22, amely kimondja, hogy a kifizetõ hatóság jogosult az Európai Bizottságtól történõ támogatás igénylésének alátámasztásához kapcsolódó, kiegészítõ információ kérésére, melyet az irányító hatóság, illetve a közremûködõ szervezet köteles a kifizetõ hatóság rendelkezésére bocsátani. Azért hasznos ez a jogszabályi rendelkezés, mert így a kifizetõ hatóság minden olyan további információt begyûjthet a lebonyolításban részt vevõ intézményektõl. amelyek nem állnak rendelkezésére és segítik az igazolás tevékenységet.
Fókusz
Fókusz
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Az ellenõrzéssel való „fenyegetettség” jogkövetõ magatartásra ösztönzi a munkáltatókat
Merre tart a munkaügyi ellenõrzés?
O R SZÁ GO S M U N K A VÉD ELM I ÉS M U N K A Ü G YI FÕ FELÜ G YELÕ SÉG
A munkaügyi ellenõrzés – lényegét tekintve jelenleg is mûködõ – szervezeti rendszerét az 1996. évi LXXV. törvény (Met.) alakította ki. Ennek keretében az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség, valamint területi (a megyei rendszerhez igazodóan megyei) felügyelõségei által végzett hatósági ellenõrzést vezetett be. Az ellenõrzés tárgyköre már a szervezet létrejöttekor is viszonylag széles volt, mely a társadalmi szükségleteknek megfelelõen – különösen az elmúlt idõszakban tovább bõvült. A munkaügyi ellenõrzésrõl szóló törvény célja, hogy az Alkotmányban megfogalmazott elvek alapján a foglalkoztatásra vonatkozó jogszabályokban megállapított kötelességek megtartása állami ellenõrzésének tárgyát, személyi és szervezeti kereteit, az eljárás rendjét, valamint e kötelességek megszegésének jogkövetkezményeit meghatározza. A kezdetektõl fogva – és ma még inkább – a munkaügyi ellenõrzés kiemelt feladata a „feketefoglalkoztatás”, illetve a nem legális munkavállalás visszaszorítása, azonban nem kerülhet háttérbe az egyéb munkaügyi szabályok megtartásának vizsgálata, különös tekintettel a munkavállalók és érdek-képviseleti szerveik jogainak védelmére. A munkaügyi ellenõrzés tárgyi hatálya az úgynevezett foglalkoztatásra irányuló jogviszonyokra (munkaviszony, köztisztviselõi, közalkalmazotti jogviszony, alkalmi munkavállalás) terjed ki. A munka minõségének és termelékenységének növelése össztársadalmi érdek, mely a gazdasági felemelkedés, versenyképesség elõfeltétele. Ez egyúttal szükségessé teszi azt is, hogy szakítsunk azzal a hagyományos szemlélettel és gyakorlattal, amely a munkavállalók egészségének, biztonságának kérdését leszûkíti az egészségvédelemre, a munkavédelemre. A 21. század fõ feladata a foglalkoztatás biztonságának többszintû megteremtése, illetve fejlesztése, mely a gazdálkodó szervezetek önállóságának biztosítása mellett hatékonyan mûködõ ellenõrzési szervezettel segíthetõ elõ. A munkaügyi, munkavédelmi politika igazán akkor lehet hatékony, ha szélesebb megközelítésben, a munka világának minden elemét, kölcsönhatását figyelembe veszi és épít az egymást erõsítõ mechanizmusokra. Vizsgálatok támasztják alá, hogy – a munkához jutás, a munkahely megtartó képességének csökkenése, a munka elvesztése (átmenetileg, vagy tartósan), ezen keresztül a jövedelem csökkenése, a szociális kirekesztõdés, a családok biztonságának veszélybe kerülésével, és a várható élettartam csökkenése, illetõleg a speciális betegségi statisztikák és az összhalálozás növekedése között szignifikáns ok-okozati összefüggés van; 18
– csak akkor egyértelmûen pozitív a fokozódó foglalkoztatottság hatása, ha a munkavégzésbõl származó megterhelés, a munkakörülmények kockázatai elfogadható szinten vannak, hiszen a foglalkoztatottak száma növekedhet úgy is, hogy a munkát keresõ minden aggály nélkül felvállalja a rossz munkakörülményeket mégoly alacsony bérezésért is, csak munkája legyen; – illegális „több munka” önmagában nem elég a gazdasági felemelkedés, versenyképesség szempontjából, és nem hoz átütõ eredményeket a betegségteherrel kapcsolatos kiadások területén sem, mivel „több és jó” munkára van szükség. A munkaügyi ellenõrzés szervezetei, rendszere e felismerések függvényében alakult az elmúlt idõszakban, és a továbbfejlõdés irányait is e célok határozzák meg. A munkaügyi ellenõrzés hatékonyságának növelését szolgálta, hogy a közigazgatásban elsõként tértünk át a regionális szervezeti felépítésre, egyidejûleg növelve a felügyelõségek létszámát is (mely azonban lehetõségeiben még mindig alatta marad az Európai Unió átlagának). A létszámfejlesztés és az ellenõrzés egyéb feltételeinek megteremtése csaknem kétszeresére növelheti az ellenõrzött munkáltatók számát, mely esetben az ellenõrzés elvi lehetõsége, az ellenõrzéssel való „fenyegetettség” nyilvánvalóan jogkövetõ magatartásra ösztönzi a munkáltatókat. A növekvõ fenyegetettséggel számottevõen visszaszorítható a feketefoglalkoztatás, mely egyúttal elvezet a növekvõ adó-, és járulék-, valamint egyéb állami bevételekhez, a jogkövetõ magatartás kiszélesedéséhez, az igazságosabb közteherviseléshez. Az ellenõrzések külsõ támogatottsága – törvények által – már kialakult, az ellenõrzési módszerek jó irányba változtak. A „jó munka”, a minõségi munka (quality of work) megvalósítása lehet a végsõ célkitûzés. Ez egyfelõl magának a munkának, foglalkozásnak, másfelõl a munka környezetének azon jellemzõire (dimenzióira) koncentrál, amelyeken keresztül elért pozitív változások gazdasági, társadalmi eredõje a versenyképesség javulásához vezet. Fontos, hogy ütõképes ellenõrzõ hatóság álljon rendelkezésre, védje a foglalkoztatás biztonságát a schengeni egyezménnyel együtt járó határnyitással, megakadályozza az illegálisan Európában tartózkodó migránsok nagyszámú foglalkoztatását. Figyelembe veendõ
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
A munkaügyi ellenõrzés fõ fejlõdési irányai A fõvállalkozói felelõsség Jelentõs elõrelépést jelentett a Met.-nek a 2007. évi XIX. törvénnyel bevezetett módosítása, mely a fõvállalkozói felelõsséget szabályozta. A Met. 1. §-ának (6) és (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy olyan munkahelyen, ahol különbözõ foglalkoztatók alkalmazásában álló munkavállalókat egyidejûleg foglalkoztatnak, és a munkaügyi ellenõrzés eredményeként valamely foglalkoztató személye nem állapítható meg, az ellenkezõ bizonyításáig vélelmezni kell, hogy az érintett munkavállalók foglalkoztatója az, aki a tevékenységet a munkahelyen ténylegesen irányítja. Nagyobb beruházásoknál, különösen az építõiparban a hatóság gyakran tapasztalta, hogy a munkáltatóként megjelölt alvállalkozó ténylegesen nem található, a munkavégzés helyén a munkáltató képviseletében senki sem tartózkodik, a cég felkutatására tett hatósági intézkedések pedig nem vezettek eredményre. Ezekben az esetekben a munkavállalók kiszolgáltatottsága fokozott, érdekükben a munkaügyi hatóság érdemi intézkedést nem tudott foganatosítani. A jogviszony minõsítése csak formális volt, a foglalkoztatás bejelentése nem történt meg és a munkabérhez kapcsolódó közterhek befizetése is elmaradt. A munkaügyi ellenõrzés keretében, a munkaviszony minõsítésekor többek között azt vizsgáljuk, hogy a munkavégzés kinek az érdekében áll. Ha más nem állapítható meg, a munkavégzés területén a tevékenységet irányító vállalkozás (fõvállalkozó) érdeke egyértelmûen fennáll. A tevékenységet irányító vállalkozásnak tudnia kell, hogy a területén milyen vállalkozás melyik munkafolyamatot végzi. Ez munkavédelmi koordinatív felelõsségébõl is adódik, és ennek tényét az építési naplóban is rögzítenie kell. A fõvállalkozói felelõsséget a polgári jogi szabályok is alátámasztják: a vállalkozó a munka elvégzéséhez alvállalkozót is igénybe vehet, azonban az alvállalkozó tevékenységéért felelõsséggel tartozik. A tevékenységet irányító vállalkozó felelõsségének, foglalkoztatói minõsítésének vélelmezését a törvény kisegítõ szabályként fogalmazza meg azokban az esetekben, amikor a tényleges foglalkoztató kiléte nem deríthetõ ki. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) alapján az eljáró hatóságot tény-
állás-tisztázási kötelezettség terheli, ami azt jelenti, hogy minden, hatáskörébe tartozó lehetõséget igénybe kell vennie ahhoz, hogy a tényleges foglalkoztató kilétét megállapítsa. A vélelmezett foglalkoztatónak érdekében áll, hogy ehhez segítséget nyújtson, hiszen akkor mentesül a felelõsség alól, ha a tényleges foglalkoztató a munkaügyi eljárás során megállapítható. A törvényi vélelem tehát megdönthetõ (akár a közigazgatási, akár az esetleges bírósági eljárás során). A törvény elõírja azt is, hogy csak a vélelem jogerõssé válását követõen szabható ki szankció az ily módon megállapított foglalkoztatóval szemben a fekete munkavégzésen kívüli egyéb jogsértések tekintetében. E rendelkezést az indokolja, hogy a vélelem megdöntése esetén elkerülhetõ legyen a további súlyos jogkövetkezmények vétlennek bizonyult féllel szembeni alkalmazása. A munkaügyi szankciók alkalmazásának rendszere Az elmúlt idõszakban jelentõsen átalakult a munkaügyi szankciók alkalmazásának rendszere. A munkaügyi bírság összeghatárait a törvény egyfelõl jelentõs mértékben felemelte, másfelõl viszont sokkal jelentõsebb differenciálási lehetõséget is biztosított. A munkaügyi ellenõrzés gyakorlatában elsõdleges törekvésünk a munkáltatók jogkövetõ magatartásának elõsegítése, mely magában hordozza a súlyosabb szankcionálást is, ugyanakkor a szankcióalkalmazást nem célnak, hanem eszköznek tekintjük. Megváltozott szemléletünk következménye az is, hogy csak a valóban súlyos munkaügyi jogsértések (ezek között is az illegális foglalkoztatás esetei) kerüljenek súlyosabb megítélés alá. E célt szolgálja más jogszabályi környezetben a jelentõs jogsértésekhez fûzõdõ egyéb szankciók rendszere is (közbeszerzésbõl, egyéb támogatási formákból történõ kizárás). Az ellenõrzési módszerek megváltozása A kiszámíthatatlanság érdekében a felügyelõk az általános munkarendtõl eltérõ idõpontban is végeznek ellenõrzéseket, gyakran ismételten visszatérnek a munkahelyekre (éjszaka, pihenõnapokon). A munkáltatók valós magatartásának megítélése érdekében megszüntettük a „papír-alapú ellenõrzéseket” és a pillanatnyi jogsértõ tükrözõ „pont”-ellenõrzéseket „folyamat”-ellenõrzéssel váltottuk fel. Következetes utóellenõrzéseket végzünk az intézkedések végrehajtásának megkövetelése érdekében. A feketemunka és az engedély nélküli külföldiek foglalkoztatásának visszaszorítása megköveteli a társhatóságok – elsõsorban a rendõrség, határõrség – átgondolt, összehangolt együttmûködését is a helyszíni ellenõrzések során. Valamennyi, a munkavállalók érdekeinek védelmében hatáskörrel rendelkezõ szervezet – APEH, Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség, VPOP – együttmûködése szükséges a tisztességes piaci verseny megteremtése, a jogsértõ munkáltatók kiszûrése érdekében. Ennek érdekében született meg a társhatóságok közötti együttmûködési keretmegállapodás, melynek lényege, 19
ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG
a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT II.) beruházásösztönzõ hatása az építõipari ágazatra, ami várhatóan növeli a foglalkoztatottak számát. Köztudott, ezen ágazat alkalmazza a legtöbb feketemunkást, itt történik a legtöbb munkabaleset. A „több és jó” munkának számos összetevõje van. Kétségtelenül az egyik legfontosabb elem a megfelelõ fizikai és pszichikai munkakörnyezet megléte. Szinte azonos súllyal jelentkezik azonban a munkavállalók biztonságérzetének kialakítása tekintetében a munkaügyi ellenõrzés által, a munkaügyi jogszabályok megtartatása érdekében végzett tevékenység eredménye is.
Fókusz
Fókusz
hogy a hatóságok egységes, gyors és hatékony ellenõrzéssel lépnek fel a feketegazdaság ellen a foglalkoztatás biztonságának megteremtése érdekében.
O R SZÁ GO S M U N K A VÉD ELM I ÉS M U N K A Ü G YI FÕ FELÜ G YELÕ SÉG
Partnerség a foglalkoztatás biztonságáért Az OMMF hatósági tevékenységét a partnerség szellemében végzi, melynek keretében fontosnak tartja a tudatos „nyitást” a civil szféra irányába, hogy a hatóság és a civil szervezetek között folyamatos konzultáció és együttmûködés valósuljon meg, különösen a súlyos munkaügyi és munkavédelmi jogsértések visszaszorítása érdekében. A hatósági tevékenységen túl olyan párbeszédet folytat a civil szféra képviselõivel, amely keretet ad a szakmai egyeztetés számára. A partnerségi együttmûködést valamint a civilekkel való fokozottabb kapcsolattartást annak az új szemléletnek a „szolgálatába” állította, melyet az OMMF a jövõben is képviselni kíván. A hatóság olyan értékközpontú megközelítést szeretne mind a munkaügy, mind a munkavédelem területén, melynek centrumába a törvények betartását és a munkavállalók biztonságát kívánja helyezni, meghirdetni és elterjeszteni. Az OMMF szeretné elérni, hogy a munkáltatók bizalommal forduljanak felé, a hatóság pedig „cserébe” díjazza a jogkövetésre való hajlandóságot. E szemlélettel nemcsak a munkavállalók biztonságát szeretné növelni, hanem egyfajta esélyegyenlõséget kíván teremteni, gondolva ezzel a vállalkozásokra. Fentiek értelmében az ellenõrzések során a fokozatosság és arányosság követelményének figyelemben tartásával kívánja a jogsértéseket szankcionálni. A foglalkoztatás biztonságának elõmozdítása össztársadalmi érdek, ezért el kell érni, hogy a munkáltatók tartsák be a törvényi elõírásokat, egyre szélesebb körben alakuljon ki jogkövetõ szemlélet, és ne a kötelezettségek alóli „kibújás” legyen jellemzõ. Az OMMF elkötelezett abban, hogy magas színvonalú ellenõrzési munkájával járuljon hozzá a foglalkoztatási kultúra emeléséhez, a foglalkoztatás biztonságának javulásához, segítse elõ a munkavállalók garanciális jogainak, egészségének és munkahelyi biztonságának védelmét. A munkabalesetek megelõzésében meghatározó a feketefoglalkoztatás következetes feltárása és visszaszorítása, a munkavállalók garanciális jogainak védelme, kiszolgáltatott helyzetük mérséklése, valamint a biztonságos munkahelyek megteremtésének elõsegítése. Az OMMF munkáját a munkavállalók legalapvetõbb érdeke, a legális és biztonságos foglalkoztatás megvalósulása érdekében fejti ki. A partnerségi szemlélet hozzájárul a foglalkoztatás és a foglalkoztatási kultúra értékeinek megõrzéséhez és továbbfejlesztéséhez, melynek keretében már nem a szankcionálás az elsõdleges eszköz, hanem az együttmûködés. A „Partnerség a foglalkoztatás biztonságáért” elnevezésû dokumentum aláírói, mint „partnerek” – vállalták –, hogy elkerülik a feketefoglalkoztatást és mindent megtesznek a munkavállalók védelmét biztosító munkaügyi, munkavédelmi elõírások megtartásáért, emellett gondoskodnak a szakszervezeti jogok érvényesítésérõl, 20
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
és különös figyelmet fordítanak a munkavégzés hatókörében tartózkodó személyek védelmére. A partnerek rendezvényeiken, és szolgáltatásnyújtás során használhatják „A foglalkoztatás biztonságáért – Partner” feliratot. A partnerségi filozófia része, hogy az ellenõrzések során a hatóság a szabálytalanságok súlyára és az ellenõrzött együttmûködésére tekintettel, figyelemmel van arra, hogy a valóban súlyos jogsértések minden esetben anyagi szankciót vonjanak maguk után, míg az enyhébb súlyú szabálytalanságok ne képezzenek bírság alapot. A partnerség jegyében kiemelt szerephez jut a megelõzés. Ennek keretében a munkavédelmi felügyelõk a végrehajtott ellenõrzéseik alkalmával súlyos veszélyhelyzeteket jelentõ kockázatokat elõzhetnek meg, ezért munkaidejük döntõ részében a munkahelyek helyszíni ellenõrzését, a súlyos veszélyeztetések felderítését és megszüntetését végzik. Az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség a kiszabott munkavédelmi bírságokból befolyt összegek felébõl – a jogszabálynak megfelelõen – minden évben pályázatot hirdet az egészséget nem veszélyeztetõ és biztonságos munkavégzés céljainak támogatására, amelynek eredményeképpen javulhatnak a munkakörülmények és csökkenhetnek a munkabalesetek. A partnereknek különösen a tájékoztatásban és a munkaerõ-piaci szereplõk bizalmának kölcsönös megnyerésében van nagy felelõssége.
A nyilvánosság ereje A foglalkoztatás biztonsága megvalósításának egyik fontos intézkedése volt a határozatok nyilvánosságra hozatalának törvényi szabályozása is, ennek alapján 2006-tól csak azon munkáltatók részesülhetnek állami támogatásban, amelyeknek rendezettek a munkaügyi kapcsolatai, illetõleg csak azok lehetnek közbeszerzési eljárásban ajánlattevõk, amelyek nem foglalkoztattak bejelentés nélkül (feketén), illetve nem sértették meg a külföldiekre vonatkozó foglalkoztatási szabályokat. A nyilvánosság új helyzet elé állította a hatóságot. Az eljárás során megállapított szabálytalanságok a közvélemény számára is láthatóvá váltak, amely önmagában is visszatartó erõt jelent. A hatósági fellépés, a kiszabott munkaügyi bírság szankciója szintén visszatartó erõt képvisel, melyet a közbeszerzési eljárásból vagy az állami támogatásból történõ kizárás jelenít meg igazán, és ösztönzi a munkáltatókat a jogkövetõ magatartásra.
Ellenõrzési eredményeink A munkaügyi ellenõrzések során 2007-ben is a feketemunkával és a garanciális jogok súlyos megsértésével legérintettebb nemzetgazdasági ágazatok – építõipar, mezõgazdaság, feldolgozóipar, kereskedelem, vendéglátás, nyomozás-biztonsági tevékenység – kaptak prioritást.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Az alkalmi munkavállalói könyvvel történõ foglalkoztatás A munkajog általános szabályai szerint a munkaviszony – határozatlan vagy meghatározott idõtartamra – munkaszerzõdés alapján jön létre. [Mt. 76. § (1)–(2) bek.] A munkaerõ-piaci igények és a rendelkezésre álló munkaerõ összhangjának hatékonyabb megteremtése érdekében lehetõség nyílik azonban a munkaviszony keretében történõ foglalkoztatás egyszerûbb formájának megválasztására. Ez az alkalmi munkavállalói könyvvel történõ foglalkoztatás, melynek alapvetõ szabályait az alkalmi munkavállalói könyvvel történõ foglalkoztatásról és az ehhez kapcsolódó közterhek egyszerûsített befizetésérõl szóló 1997. évi LXXIV. törvény (Amtv.) tartalmazza. Az alkalmi munkavállalói könyvvel történõ foglalkoztatás úgynevezett atipikus foglalkoztatási forma, melynek alapján rövidebb idõtartamú, a törvény szerint is korlátozott idõtartamra létesíthetõ munkaviszony jön létre. Az alkalmi munkavállaló azonban ezáltal jogot szerez bizonyos egészségügyi és társadalombiztosítási szolgáltatásokra. Az alkalmi munkavállalói könyvvel történõ foglalkoztatás jelentõs elõnyökkel jár a munkáltatók számára. Legfontosabb elõnye, hogy a munkáltatónak lehetõsége nyílik arra, hogy átmenetileg vagy idényszerûen jelentkezõ munkaerõigényét rugalmasabb keretek között, kevesebb adminisztrációs igénnyel járó foglalkoztatási forma révén elégítse ki (nem tévesztendõ össze azonban az alkalmi munkavállalói könyvvel történõ foglalkoztatás az idénymunkával, avagy a határozott idejû munkaviszonnyal). E foglalkoztatási forma további lényeges elõnye, hogy a munkáltató a munkabért terhelõ valamennyi közterhet (járulék, személyi jövedelemadó-elõleg) a munkabér összegéhez igazodó mértékben, egyszerûsített befizetéssel teljesítheti, a közteherjegy-bélyegnek az alkalmi munkavállalói könyvbe történõ beragasztásával. (Az Amtv. melléklete tételesen meghatározza, hogy adott összegû – nettó – napi munkadíj mellett milyen összegû közteherjegyet kell beragasztani az AM könyvbe.) A munkáltatónak így nem kell foglalkoznia a munkabért terhelõ közterhek meghatározásával, levonásával és igazolásával. Ugyancsak elõnyt jelent, hogy a közteherjegy értéke kedvezõbb adó- és járulékfizetési szabályokon alapul (példaként 2400 forint alatti nettó kifizetés mellett mindössze 400 forint).
Nem terheli továbbá a munkáltatót a munkavállaló vonatkozásában a biztosítási jogviszony létesítésére és megszûnésére vonatkozó – a munkavállalók vonatkozásában egyébként az adózás rendjérõl szóló 2003. évi CXII. törvény (Art.) alapján fennálló – bejelentési, illetve nyilvántartási kötelezettség. Az alkalmi munkavállalói könyvvel foglalkoztatott munkavállalókról csupán egy egyszerû nyilvántartást kell vezetnie, amely tartalmazza a munkavállalók adatait, az alkalmi munkavállalói könyv sorszámát, a lerótt közteherjegy értékét, a nettó kifizetés összegét, valamint a munkavállaló aláírását. Az alkalmi munkavállalói könyvvel foglalkoztatott munkavállaló jogot szerez szolgálati idõre, valamint az egészségbiztosítási szolgáltatások közül baleseti egészségügyi szolgáltatásra és baleseti táppénzre. Mentesül egyúttal az egészségbiztosítási járulékfizetési kötelezettség alól. Bérjövedelmet nem kötelezõ bevallania, ha ez a jövedelme kevesebb, mint a munkabér mindenkori legkisebb összegének (minimálbér) éves összege, és az szja. törvény alkalmazása szempontjából adóterhet nem viselõ járandóságnak minõsülõ jövedelmén kívül más, szja. szerinti adóbevallás alá esõ adóköteles jövedelme nem volt. Jelentõs szabály, hogy a munkaerõ-kölcsönzés keretében történõ foglalkoztatást alkalmi munkavállalói könyvvel mind a Munka Törvénykönyve, mind az Amtv. kifejezetten tiltja. Az alkalmi munkavállalói könyvvel történõ foglalkoztatásnak ezen túlmenõen mind a versenyszférában, mind a közszférában vannak további korlátai is: – a versenyszférában a munkáltató az alkalmi foglalkoztatásnak nem minõsülõ munkaviszony keretében foglalkoztatott munkavállalót a munkakörébe tartozó feladatok ellátására AM könyvvel nem foglalkoztathatja; – a közszférába tartozó munkáltató közvetlenül az alaptevékenységébe tartozó feladatokra (köztisztviselõi, közalkalmazotti munkakörben) alkalmi munkavállalói könyvvel munkavállalót nem foglalkoztathat. Az alkalmi munkavállalói könyvvel történõ foglalkoztatásra – az elnevezésébõl is adódóan – csak meghatározott idõbeli korlátok mellett nyílik lehetõség. Az Amtv. fõszabályként azt írja elõ, hogy a munkáltató ugyanazzal a munkavállalóval legfeljebb öt egymást követõ naptári napig, kivételesen öt egymást követõ munkanapig (egyidejûleg) létesíthet alkalmi munkaviszonyt. További megszorítást jelent, hogy a munkavállaló ugyanazon munkáltatóval egy naptári hónapon belül 15 naptári napig, egy naptári éven belül pedig legfeljebb kilencven napig létesíthet alkalmi foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt. A munkavállaló egy naptári éven belül nem csupán egy, hanem több munkavállalónál is vállalhat alkalmi munkát, azonban nem korlátlanul. A munkavállaló egy naptári évben több munkáltatónál összesen százhúsz napot tölthet az alkalmi foglalkoztatásnak minõsülõ munkaviszonyban. Ettõl a rendelkezéstõl a törvény annyiban enged eltérést, hogy az alkalmi munkát végzõ személy a versenyszférába tartozó, legalább három természetes személy vagy kiemelten közhasznú szervezet, mint munkáltató számára végez alkalmi foglalkoztatás 21
ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG
Szervezetünk 2007-ben 32 840 munkáltató munkaügyi ellenõrzését végezte, ebbõl 20 906 munkáltató követett el jogsértést 140 936 fõ munkavállalót érintõen. 2007-ben a feketefoglalkozáson „tettenért” munkavállalók száma 72 743 fõ volt. A munkaügy területén az eddigi 2007-es adatok alapján az építõiparban a legjellemzõbb a feketefoglalkoztatás, jelentõs még a feldolgozóiparban, valamint a szálláshely értékesítés és a vendéglátás ágazatában. A feketemunka legváltozatosabb formái valósulnak meg: a klasszikus „zsebbõl fizetés”, az AM-könyv szabályainak kijátszása.
Fókusz
O R SZÁ GO S M U N K A VÉD ELM I ÉS M U N K A Ü G YI FÕ FELÜ G YELÕ SÉG
Fókusz
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
keretébe tartozó tevékenységet, az alkalmi foglalkoztatás éves idõtartama összesen 200 nap lehet. Bizonyos mértékig eltérõ szabályok vonatkoznak a mezõgazdasági idénymunkára, függetlenül attól, hogy belföldi vagy külföldi személyt foglalkoztat a munkáltató. Alkalmi munkavállalói könyvvel ebben az esetben a foglalkoztatás egy naptári hónapon belül a 15 napot meghaladhatja ugyan, éves szinten azonban a munkanapok száma legfeljebb 60 nap lehet. (Az idénymunka fogalmi meghatározására lásd az elõzõ számban mondottakat.) A munkaügyi ellenõrzés során rendkívül gyakori problémaként jelentkezik az alkalmi munkavállalói könyv szabályszerû kitöltése. Az alkalmi foglalkoztatáshoz kapcsolódó kedvezõbb szabályokra tekintettel az Amtv. a másik oldalról szigorú szabályokat is elõír. Miután az alkalmi munkavállalói könyvvel történõ foglalkoztatás az általános, Munka Törvénykönyve szerinti szabályokhoz képest kedvezõbb, egyszerûbb foglalkoztatást jelent, ilyen jogviszony jogszerûen csak akkor létesíthetõ, ha az e foglalkoztatási formára vonatkozó szabályokat a felek teljes mértékben megtartják. Amennyiben ez nem állapítható meg, a munkaügyi ellenõrzés általános gyakorlata szerint szükségképpen az alapjogszabály irányadó, vagyis munkaviszonyt kell megállapítani. A munkajog a munkavállaló jogainak védelme érdekében a pozitív diszkrimináció elvét követi akkor, amikor az alaki szabályok megsértése ellenére az általános szabályokhoz tér vissza. Az Amtv. 6. §-a rögzíti azokat a szabályokat, amelyeket úgy a munkáltatónak, mint a munkavállalónak be kell tartania ahhoz, hogy az alkalmi foglalkoztatás jogszerûsége megállapítható legyen. A 6. § (4) bekezdése alapján a szükséges bejegyzéseknek az AM könyvbe történõ megtétele minõsül munkaszerzõdésnek. A munkáltatónak a munkavállaló munkába lépésekor – naponként – az AM könyvben a munkáltató neve és székhelye, adószáma vagy adóazonosító jele, a munkavégzés helye és napja, a munkakör, a kifizetendõ munkadíj rovatokat ki kell töltenie, a közteherjegy helyén pedig aláírásával igazolnia kell a munka megkezdésének a tényét. A munkavállalónak ugyancsak naponként az AM könyv megfelelõ sorában kell aláírásával igazolni a munkavállalás tényét. (Amennyiben az alkalmi munkaviszonyt öt egymást követõ napra létesítik, a bejegyzéseket az erre vonatkozó megállapodáskor elõre, egyszerre kell teljesíteni.) Amennyiben az AM könyvbõl a szükséges bejegyzések a munkavégzés megkezdésekor hiányoznak, alkal-
mi munkaviszony hatályosan nem jöhet létre. Ebben az esetben a felek között álláspontunk szerint szükségképpen az alapjogszabályban meghatározott jogviszony, azaz határozatlan idejû munkaviszony jön létre, hiszen ebben az esetben nem állapítható meg, hogy a felek tényleges szándéka milyen jogviszony létesítésére irányult. A bejegyzéseket követõen az AM könyvet a munkavállalónak a munkavégzés tartama alatt folyamatosan magánál kell tartania, a munkavégzés helyén. Gyakorta elõforduló probléma – különösen az építõiparban –, hogy a munkavállaló vagy a munkáltató arra hivatkozik, hogy a kitöltést követõen az AM könyv a foglalkoztatónál maradt, amelyet az a késõbbiekben majd bemutat. Ez esetben nyilvánvalóan nem állapítható meg, hogy a szükséges bejegyzéseket a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelõen megtették-e. A foglalkoztatás jogszerûsége ilyenkor természetesen ugyancsak nem állapítható meg. (Elõfordulhatnak természetesen olyan esetek, amikor az AM könyvnek a munkavégzés közvetlen helyén való tartása objektív körülmények miatt nem megoldható, ilyenkor is gondoskodni kell azonban arról, hogy a bejegyzések megtörténte ellenõrizhetõ legyen.) A munkavállalót terhelõ kötelezettség, hogy a tárgyévet követõ év január 15. napjáig a könyvet a kiállító szervnek leadja. A leadáskor nyilatkoznia kell arról is, hogy magánnyugdíj-pénztárral létesített-e tagsági viszonyt – tagsági viszony fennállása esetén pedig be kell mutatni a pénztár által záradékolt belépési nyilatkozatot.
Az alkalmi munkavállaló foglalkoztathatóságának egészségügyi feltételei Új szabályként jelentkezik [lásd a 18/2007. (V. 10.) SZMM rendeletet] az alkalmi munkavállalók foglalkoztathatóságának szakvéleményezése. A foglalkoztathatóság szakvéleményezésének célja annak megállapítása, hogy az alkalmi munkavállaló mely foglalkoztatási korlátozás mellett folytathat tevékenységet. A munkaügyi központ a szociális és munkaügyi miniszter rendeletében meghatározott esetekben az alkalmi munkavállalót a foglalkoztathatóság szakvéleményezésére küldi. Az alkalmi munkavállaló foglalkoztathatóságának vizsgálatát évente meg kell ismételni.
v v v v v
22
Papp István
Mûhely
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Kirívó szabálytalanságok az építõiparban Az Eurostat megállapítása szerint a különbözõ iparágakban 100 ezer dolgozóból átlagosan évente öt veszti életét munkabalesetben, az építõiparban – ugyancsak 100 ezer munkavállalóra számítva – nem kevesebb, mint 13 a végzetes kimenetelû munkabalesetek száma. A nemzetközi tapasztalatokat igazolják a hazai statisztikai adatok is, ezért az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség az építõipart kiemelt ellenõrzési célterületté jelölte ki. Akár térben, akár idõben vizsgáljuk a munkavédelem területét, az építõipar veszélyességét alátámasztó adatokat mindenütt találunk. Már a Krisztus elõtti idõkben is születtek az építõipari munkák veszélyeinek megelõzésére vonatkozó szabályok. Hamurabi (Kr. e. 1792– 1750), Babilónia uralkodója törvényoszlopán 282 cikkelyben szabályozta a birodalma rendjét. A „törvénykönyv” 228–233. cikkelyei az építõipari tevékenységgel foglalkoztak, ezek közül a 229. cikkely: „Amennyiben egy építõmester házat épít valakinek, és nem megfelelõen építi meg azt, és az összedõl a tulajdonos halálát okozva, akkor annak az építõnek meg kell halnia.”* Egy késõbbi idézet a Bibliából (Mózes V. könyve 22:8. verse): „Ha új házat építesz, házfedeledre korlátot csinálj, hogy vérrel ne terheld a te házadat, ha valaki leesik onnan”. Ha térben vizsgáljuk, idézhetjük az Eurostat** megállapítását „míg a különbözõ iparágakban 100 ezer dolgozóból átlagosan évente öt veszti életét munkabalesetben, az építõiparban – ugyancsak 100 ezer munkavállalóra számítva – nem kevesebb, mint 13 a végzetes kimenetelû munkabalesetek száma”. (Egy régebbi tanulmányában Marx György professzor az építõipar veszélyességét a közlekedéssel egyezõen 400 mikrorizikó/év kockázatúnak találta, ez alapján 100 ezer építõipari munkavállaló közül akár 40 halála is bekövetkezhet munkavégzés közben.) A magyarországi mutatók is az építõipar kiemelt veszélyességét támasztják alá: ÉpítĘipari halálos munkabalesetek alakulása 180
163
160
Halálos balesetek száma
160 133
140
125
123
120 100
Összes halálos ÉpítĘipari halálos
80 60
55
49 35
40
39
35
2005.
2006.
Látható, hogy hazánkban az építõiparban bekövetkezett halálos munkabalesetek az összes halálos munkabalesetnek 24,5–34,4 százalékát tették ki az elmúlt öt évben. A munkabaleseti statisztika azonban csak a veszélyek munkabiztonsági részérõl nyújt (eléggé lehangoló) képet, ugyanakkor az építõipar munka-egészségügyi szempontból is igen súlyos károsodások lehetõségét rejti magában, amelyek – fõleg késõbbi hatásuk miatt – nemzetgazdasági szinten súlyosabbak lehetnek a munkabalesetekénél. Az építõipari munkavégzéssel kapcsolatos fõbb veszélytípusok az alábbiakban foglalhatók össze: Baleseti veszélyek: – munkaárkok, munkagödrök beomlásából származó betemetések; – esések: leesés, beesés okozta veszélyek, azonos szinten történõ elesések; – instabil szerkezetek eldõlésébõl, összeomlásából származó sérülések veszélye, lezuhanó tárgyak okozta sérülések veszélyei; – villamos áramütés veszélye; – anyagmozgatás, anyagtárolás veszélyei; – munkaszervezés, tervezés, koordinálás hibáiból fakadó veszélyek. Munkaegészségügyi kockázati tényezõk: – azbeszt okozta egészségkárosodások; – hátfájás (váz- és izomrendszeri megbetegedések) kockázata; – zaj, kéz-kar vibráció; – toxikus anyagok által okozott mérgezések, allergiás megbetegedések kockázata (például cement által okozott bõrgyulladás); – rákkeltõ anyagok kockázata.
20 0
2002.
2003.
2004.
Baleseti veszélyek
Évszám
* Dr. Simon Tamás okleveles építõmérnök fordítása. ** Eurostat, Statistics in Focus, Population and social conditions (Népesség és szociális körülmények) Theme 3, 16/2001.
Nézzük végig a leggyakoribb építõipari baleseti forrásokat, a veszélyek elkerülésének legfontosabb szabályait, valamint – megtörtént esetek alapján – néhány kirívó szabálytalanságot. 23
ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG
„Partnerség a foglalkoztatás biztonságáért” – együttmûködés a hatóság és a munkáltatók között
Mûhely
Munkaárkok, munkagödrök beomlásából származó betemetések veszélye, megelõzése A munkavégzés biztonságossá tételéhez meg kell akadályozni a munkaárkok, munkagödrök határoló földfalainak beomlását, és ezzel a munkavállalók betemetését. Ez történhet a oldalfalak rézsûs kialakításával, vagy megtámasztásával, dúcolásával. A megfelelõ védelem kialakításához (kiválasztásához) elõzetes talajmechanikai vizsgálatot kell végezni. Ennek elmaradása esetén a legomlékonyabb talajfajtához tartozó védelmet kell kialakítani. Az oldalfalak biztosításának elmaradása – mint ahogy azt az alábbi megtörtént eset is bizonyítja – súlyos munkabalesethez vezethet.
O R SZÁ GO S M U N K A VÉD ELM I ÉS M U N K A Ü G YI FÕ FELÜ G YELÕ SÉG
Halálos munkabaleset, dúcolatlan munkaárok miatt Egy tiszamenti településen az önkormányzat szennyvízcsatornát építtetett. A munkát a kivitelezõ úgy végezte el, hogy munkagéppel kiásta az árkot majd az árok aljába beemelték a szennyvízcsöveket, és a munkások az árok alján összeillesztették azokat. A gondot az árok mélysége, illetve a talajviszonyok okozták. Az árok a baleset helyszínén 3,5 m mélységû volt, a talaj pedig – a felsõ néhány centit kivéve – hígfolyós homok. A kivitelezõnek nem volt megfelelõ dúcoló anyaga így a munkaárkot dúcolás nélkül készítették. Rézsûs munkaárok kialakításával ugyan próbálkoztak, de ez nem fért el a szûk utcában, úgy, hogy a közlekedés is fenntartható maradjon. Így könnyelmûen lemondtak a munkaárok biztosításáról. A dúcolatlan árok közben több helyen beomlott, de ez sem késztette a munkáltatót biztonságos megoldás keresésére. A gép kiásta az árkot, ami részlegesen beomlott, markológéppel újra kiásták, majd ezek után a munkások elmentek ebédelni, mondván, hogy az árok addig „megnyugszik”. Ebéd után három dolgozó lement az árokba, amikor az újra beomlott. Egyikük ki tudott menekülni, kettõjüket azonban betemette a homok. Társaik a segítségükre siettek, kézzel próbálták kiásni õket, de egyiküket már csak holtan tudták kiemelni. A másik munkás testi és súlyos lelki sérüléseket szenvedett. Elkerülhetõ lett volna a baleset, ha a munkaárkot biztonságos dúcolással látják el. Esések: leesés, beesés okozta veszélyek, azonos szinten történõ elesések veszélye Beesési, leesési veszély keletkezhet: – Munkaárkok, munkagödrök partfalainál; – Építési feljáróknál; – Épületek, állványok magasban lévõ széleinél; – Lefedetlen födémáttöréseknél; – Nem megfelelõ állékonyságú, vagy túlterhelt épületszerkezetek, vagy építési segédszerkezetek összeomlásakor. 24
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
A munkabalesetek megelõzésének legfontosabb lehetõségei: – Meg kell vizsgálni, hogy a kérdéses munka csak a magasban végezhetõ-e el. Amit el lehet végezni a földszínen, azt ott kell megtenni; – Biztonságos munkaszintet kell alkalmazni. A munkagödröket, a két méternél magasabban lévõ szabadba vezetõ falnyílásokat, építési állványok szintjeit stb. biztonságos védõkorláttal – egy méter magas kétsoros korlát és lábdeszka – kell ellátni. (Egyes esetekben megengedett a jelzõkorlát használata a védõkorlát helyett.) – Gondoskodni kell az építési feljárók, létrák biztonságos kialakításáról, használatáról, rögzítésükrõl; – A födémnyílásokat megfelelõ szilárdságú rögzített lefedéssel kell ellátni, vagy körül kell keríteni; – Az épületszerkezeteket, építési segédszerkezeteket, megfelelõ szilárdságúra, állékonyságúra kell készíteni, munkavégzés közben nem szabad túlterhelni. Halálos eséssel végzõdött ereszcsatorna-szerelés Egy körülbelül hat méter ereszmagasságú lakóépületre kívánt a vállalkozó – és egy feketén alkalmazott munkavállalója – esõcsatornát felszerelni. Az alkalmazott háromtagú kitolható alumínium létrára mászott fel, hogy a csatornatartó-vasat felszegezze. A létra felsõ rögzítése nem volt megoldva, a dolgozó nem rendelkezett leesés elleni védelemmel. Az elvégzendõ mûvelet során külön kellett volna tartania a csatornatartó vasat, a szeget és a kalapácsot. Emellett még kapaszkodnia is kellett volna. Ezt a munkát legbiztosabban két ember tudta volna elvégezni egy állványról, adott esetben „guruló” állványról. Ez azonban nem állt a kivitelezõ rendelkezésére. Ennek hiányában leesés ellen védõ egyéni védõeszközt kellett volna alkalmazni, de ezt – teljes testhevederzet, zuhanásgátló, az ezekhez tartozó kötélzet, biztonságos kikötési pont – nem biztosította a munkavállaló részére. A munkavállaló a munkavégzés közben valószínûleg elvesztette egyensúlyát. Estében megpróbált az egyik ereszlécbe kapaszkodni, de annak rögzítõ szegei lehasították a tartódeszka szélét. A léc kitört és a dolgozó a létra alatt levõ beton díszburkolatra esett. Súlyos koponyasérüléseket szenvedett és a kórházban sérüléseibe belehalt. A felügyelõségi vizsgálat megállapította, hogy a dolgozó nem rendelkezett a magasban végzett munkához szükséges elõzetes orvosi alkalmassági vizsgával és a munkavégzéshez szükséges munkavédelmi oktatásban sem részesítették. A baleset elsõdleges oka természetesen a leesés elleni védelem hiánya volt. Az esethez tartozik még az is, hogy a munkáltatót annyira megrázta munkatársának halála, hogy emiatt elõször öngyilkosságot kísérelt meg, majd késõbb a balesetet követõen rövid idõn belül elhunyt, ismerõsei szerint belehalt a bánatába, a lelkiismeret-furdalásba.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Esés fedetlen liftaknába Egy építés alatt álló épület harmadik szintjének födémérõl a darukezelõ távirányítóval kezelte a toronydarut. E munkája közben hátrálva beleesett az épület lefedetlen és korláttal elkerítetlen liftaknájába. A szerencsétlenül járt dolgozó a kórházba szállítást követõen belehalt sérüléseibe. Elkerülhetõ lett volna a baleset: ha a liftaknát szilárdsági szempontból méretezett, és megfelelõen rögzített lefedéssel látják el; vagy a fedetlen liftakna köré kétsoros védõkorlátot építenek ki (lábdeszkával ellátva). A korlát helyett szabályos védõrács, vagy védõháló is megfelelt volna; vagy a szintkülönbség szélétõl számított kétméteres határvonalra (vagy annál távolabbra) jelzõkorlátot helyeznek ki; a fentiek hiányában a födémen dolgozóknak – beleértve a darukezelõt is – leesés elleni egyéni védõeszközt kellett volna használniuk. Instabil szerkezetek eldõlésébõl, összeomlásából származó sérülések veszélye A magasban kialakított munkahelyeknek szilárdaknak és stabilaknak kell lenniük. Kialakításuknál figyelembe kell venni az egyidejûleg rajtuk dolgozó munkavállalók számát, a teher (építési anyag, gépek, szerszámok) súlyát és eloszlását, valamint azokat a külsõ hatásokat, amelyeknek a munkahelyek ki lehetnek téve. Amennyiben a munkaállások alátámasztása vagy más eleme nem megfelelõen stabil, megfelelõ és biztonságos rögzítési módokkal biztosítani kell a stabilitást, elkerülve minden esetben a váratlan vagy akaratlan elmozdulást. A stabilitást és a szilárdságot folyamatosan ellenõrizni kell, különös tekintettel azokra az esetekre, amikor az állás magasságát vagy mélységét megváltoztatják. Tömeges halálos munkabaleset, födémbetonozás közben Egy fémfeldolgozó üzem építési munkahelyén 2006. november 11-én négy munkavállaló halálát követelõ munkabaleset következett be. A balesetrõl részletesebb leírásban foglalkozunk, amelyet egyrészt az eset súlyossága, másrészt bekövetkeztét elõidézõ, sorozatosan elkövetett szabálytalanságok indokolnak. A balesetben három munkáltató nyolc munkavállalója volt érintett. Az építendõ épület elõre gyártott pillér-
váz szerkezetére elhelyezett és bevasalt, két szintben alázsaluzott kéregpanel, mint födémszerkezet betonozását végezte az egyik alvállalkozó négy munkavállalóval. A betonszállítást és terítést végzõ alvállalkozó egy alkalmazottja a födémszerkezeten a betonszivattyú távirányításával volt elfoglalva, miközben a frissen bebetonozott födémszerkezet alatt a zsaluzaton, az alátámasztó gerendákon a harmadik alvállalkozó három munkavállalója falazott. Betonozás közben az egyik kéregpanel megroppant, a képlékeny állapotú beton a szakadás helyén átfolyt, magával rántotta az alátámasztó zsaluzatot, valamint a pillérekre helyezett gerendázatot, és az egész épületszerkezet összeomlott. A lezuhanó betongerendák a betonozást végzõ alvállalkozó egy munkavállalójának halálát, egy munkavállalójának sérülését, a betonszivattyú távirányítását végzõ munkavállaló sérülését okozták, az összeomló födémszerkezet pedig maga alá temette a három falazó munkavállalót, akik életüket vesztették. Hiányosságok a fõvállalkozó részérõl: – Az építési tevékenységet biztonsági és egészségvédelmi terv nélkül kezdték el; – A zsaluzatot, alátámasztó állványzatot (idõleges támaszokat) terv (statikai számítás) nélkül készítették el, amit a fõvállalkozó eltûrt; – Nem biztosította a megfelelõ munkaterületet (egyenletes talaj) az alvállalkozó által végzett falazási tevékenységhez használt fém kisbak állványok biztonságos felállításához, az épület külsõ oldalán az állványok felállítását földhányások, gödrök, építési törmelék akadályozták; – A födémszerkezeten a leesés ellen sem kollektív védelem (például állványzat) nem volt biztosítva, sem pedig egyéni védõeszköz (teljes testhevederzet, zuhanásgátlóval) rögzítésére alkalmas kikötési pont nem volt kiépítve; – Az építkezés felelõs vezetõje a födémszerkezet betonozásának megkezdése elõtt nem ellenõrizte a munkaterületet, nem is volt a munkaterületen és megérkezése után sem tett eleget ezen kötelezettségének; – Az építés-kivitelezés fõvállalkozója az alvállalkozókkal kötött vállalkozási szerzõdésben a munkavégzés veszélymentes összehangolásáért felelõs munkáltatót nem jelölt meg, ebbõl következõen az építkezési munkák munkavédelmi szempontú összehangolásáért a fõvállalkozó volt a felelõs, aki nem tett eleget ez irányú kötelezettségének; – A födém betonozását és a falazási tevékenységet egyidejûleg nem lehetett volna végezni, hiszen a fal födém alatti, belsõ oldalán a leomló födém, a fal külsõ oldalán a födémen folyó munkák miatt – védelem hiányában – lefolyó beton, leesõ tárgyak által okozott veszély lehetõsége állt fenn. Hiányosságok a zsaluzást, dúcolást végzõ alvállalkozó részérõl: – A zsaluzatot, alátámasztó állványzatot (idõleges támaszokat) terv (statikai számítás) nélkül készítették el; – A födémszerkezetrõl a leesés ellen kollektív védelmet (például állványzat) nem építettek ki; 25
ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG
Elkerülhetõ lett volna a baleset (és ezzel két ember halála), ha a munkavégzéshez megfelelõ és biztonságos állványt használnak. (Esetünkben mozgó úgynevezett „guruló állvány” használata lett volna a legcélszerûbb.) Ennek hiányában – mivel az elvégzendõ munka ideje rövid volt – alul-fölül biztonságosan rögzített létráról is el lehetett volna végezni a munkát, ha a dolgozó rendelkezett volna megfelelõ munkahelyzet rögzítõ és zuhanásgátló egyéni védõeszközzel.
Mûhely
Mûhely
– A munkavállalók a munkaterületen a magasból való leesés megelõzésére egyéni védõeszközt (például teljes testhevederzet, zuhanásgátlóval) nem használtak; – Az épület födémszerkezetének betonozása idején nem gyõzõdtek meg arról, hogy tartózkodik-e valaki a dúcolat alatt, és nem gondoskodtak állandó felügyeletrõl.
A felvonulási villamos hálózatok biztonságossá tehetõk a megfelelõ érintésvédelem kialakításával (áramvédõ-kapcsoló), a kábelek és szerelvények megfelelõ elhelyezésével, mechanikai védelmével.
Hiányosságok a falazást végzõ alvállalkozó részérõl: – Az épület födémszerkezetének zsaluzata alátámasztó gerendáiról három munkavállaló a frissen bebetonozott födémszerkezet alatt, falazási tevékenységet végzett; – Az épület falazási tevékenységéhez nem biztosítottak megfelelõ állványzatot, a munkáltató által rendelkezésre bocsátott állítható fém kisbak állványokból kiépített munkaszintrõl a falazási magasság nem volt elérhetõ; – Az épület falazási tevékenységének irányítását végzõ, megbízott munkahelyi vezetõ kõmûves vagy magasépítési technikus szakképesítéssel nem rendelkezett.
Az építési munkákhoz használt anyagokat fizikai és kémiai tulajdonságaikat, kiterjedésüket, alakjukat figyelembe véve úgy kell tárolni, mozgatni, hogy azok ne jelentsenek veszélyt a környezetükre. Fel ne dõlhessenek, le ne eshessenek, súlyúk alatt a tároló hely le (be) ne szakadhasson, a munkálatokat ne akadályozzák. A vegyi anyagok egészségkárosodást, mérgezést, robbanást, tüzet ne okozhassanak. Az emelõgépek megfelelõ biztonsági állapotáról folyamatosan gondoskodni kell. Karbantartásukat a gépkönyvükben, és jogszabályokban elõírt felülvizsgálatukat el kell végezni. Biztonsági berendezéseiket mûködõképes állapotban kell tartani, súlyos szabálytalanságnak (súlyos veszélyeztetésnek) számít azok kiiktatása, mûködésképtelen állapotuk eltûrése.
Hiányosságok a betonozást végzõ alvállalkozó részérõl: – A födémszerkezetrõl a leesés ellen kollektív védelem (például állványzat) nem volt kiépítve; – A munkavállaló a munkaterületen a magasból való leesés megelõzésére egyéni védõeszközt (például teljes testhevederzet, zuhanásgátlóval) nem használt.
O R SZÁ GO S M U N K A VÉD ELM I ÉS M U N K A Ü G YI FÕ FELÜ G YELÕ SÉG
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Összefoglalva: bár a tragédia közvetlen kiváltó oka a kéregpanel nem megfelelõ alátámasztásának összeomlása volt, ahhoz, hogy a baleset egyáltalán bekövetkezzen, illetve a bekövetkezés súlyosságához további közvetlen okozati tényezõk járultak hozzá, úgymint a biztonsági és egészségvédelmi terv, a munkavédelmi koordinálás, és a leesés elleni védelem hiánya. A villamos áramütés veszélye Az építõipari villamos áramütéses balesetek zömével a csupasz villamos szabadvezetékek szabad kézzel, munkagéppel, állvánnyal, létrával stb. történõ veszélyes megközelítésébõl, megérintésébõl, feszültség alatt álló kábelek elszakításából, villamos felvonulási hálózat szabálytalan kivitelezése miatt következnek be. A megelõzés legbiztosabb formája a vezeték elõzetes áthelyezése (kiváltása), ennek hiányában feszültségmentesítése, fõleg huzamosabb munkavégzés esetén lehetõség lenne a munkagép mozgásának lehatárolására is. Sajnálatos módon Magyarországon, fõleg anyagi megfontolásokból, az áramütés elkerülésére egyedüli védelmül legtöbbször a legveszélyesebb megoldást, a biztonsági távolság betartását választják. Ennek veszélyei: – a munkavállaló nem ismeri a „biztonsági” távolságot (az esetek többségében a villamos szabadvezeték feszültségszintjét sem); – nem tudja meghatározni kellõ pontossággal a munkaeszközének a szabadvezetékhez viszonyított helyzetét; – valamilyen zavaró hatásra gyors és meggondolatlan mozgással (gépmozgással) reagál. 26
Az anyagmozgatás, anyagtárolás veszélyei
Eldõlt a túlterhelt toronydaru – Egy nagyvárosunk fõutcáján két egymás melletti emeletes ház felújításába és egyben bõvítésébe kezdtek. A munkálatok elvégzéséhez eredetileg két toronydarut terveztek, de az egyik üzembe állítása elmaradt. Így az összes daruzási munkát a helyszínen található egyetlen – KBF 160 típusú – toronydaruval kellett elvégezni. (Az eredetileg tervezettnél nagyobb távolságból is.) A darunak bontási hulladékkal telt konténer kiemelése volt az aktuális feladata, amikor felborult, rádõlt a felújítás alatt lévõ házra. Áttörte annak második emeleti utcai homlokzatát, és csak a szerencsének köszönhetõ, hogy nem okozott tömeges katasztrófát. (A baleset során a két darukezelõ sérült meg, egyikük nyílt lábszártörést, a másik bordatörést szenvedett.) Az ügyben lefolytatott vizsgálatnak meg kellett állapítania a baleset okát. Elõzetesen három lehetséges okkal lehetett számolni: – vagy a darupálya volt rosszul alapozva és az csúszott meg; – vagy túlterhelték a darut; – esetleg a darunak valamilyen mûszaki hibája miatt következett be a dõlés. A darupálya megcsúszásának megvolt az elvi lehetõsége, mert a darut közvetlenül egy rézsû szélére telepítették, feltöltött talajra, ráadásul egyszer a mellette lévõ, nagy kiterjedésû munkagödröt az építés során, mûszaki hiba miatt több deciméter magasságban víz árasztotta el. A rézsû szélén a darudõlés idõpontjában vibrátoros talajtömörítés folyt. Ezek az elõzmények, illetve a baleset bekövetkezte utáni állapotok – a darusínek elcsúszása, az egyik sín törése – alapján vizsgálni kellett a darualapozás megfelelõségét. Az ügyben kirendelt talajmechanikai igazságügyi szakértõ azonban – bár észrevételezte a darusínek alapozásának hiányosságait – megállapította, hogy nem ezek okozták a daru borulását.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Elkerülhetõ lett volna a baleset: – ha a daru nyomatékhatárolóját mûködõképes állapotban tartják; – nem kísérlik meg a teherbírást meghaladó teher megemelését; – nem követnek el kezelési hibát a daru irányítása közben.
A feldõlt daru gémje áttörte a felújítás alatt álló épület homlokzati falát. Az épület a vidéki nagyváros forgalmas fõutcáján áll. A lehulló romok szerencsére nem sebesítettek meg járókelõt
A daru képe az épület udvar felõli oldaláról nézve
Látható a képen, hogy az építkezés sûrûn beépített területen következett be, így a veszélyeztetés a szomszédos házakban lakókra is kiterjedt. A darutörzs becsapódás közbeni elhajlása és elcsavarodása csökkentette a becsapódási energiát. A munkaszervezés, tervezés, koordinálás hibáiból fakadó veszélyek Egy európai uniós felmérés szerint az építõipari munkabalesetek 60 százaléka megelõzhetõ lenne körültekintõ tervezéssel, tovább csökkenne a baleseti szám a megfelelõ munkaszervezéssel, a munkálatok munkavédelmi szempontú koordinálásával. Különösen fontos a munka gondos megszervezése azokban az esetekben, amikor több munkáltató munkavállalói dolgoznak egy idõben, vagy egymás után ugyanazon a munkaterületen. Mindezekre tekintettel a munkavédelemrõl szóló 1993. évi XCIII. törvény leszögezi: „Olyan munkahelyen, ahol különbözõ munkáltatók alkalmazásában álló munkavállalókat egyidejûleg foglalkoztatnak, a munkavégzést úgy kell összehangolni, hogy az ne jelentsen veszélyt az ott dolgozókra és a munkavégzés hatókörében tartózkodókra.” Az összehangolás keretében különösen az egészséget és biztonságot veszélyeztetõ kockázatokról és a megelõzési intézkedésekrõl az érintett munkavállalókat és munkavédelmi képviselõiket, illetõleg a munkavégzés hatókörében tartózkodókat tájékoztatni kell. De természetesen csak a tájékoztatással nem lehet maradéktalanul eleget tenni ennek a kötelezettségnek. A munka veszélymentes végzésérõl mindenképpen gondoskodni kell. Az összehangolás megvalósításáért a felek által szerzõdésben megjelölt munkáltató, ilyen kikötés hiányában a fõvállalkozó, illetve bármely más olyan személy vagy szervezet felelõs, aki/amely a tényleges irányítást gyakorolja, vagy a munkahelyért a fõ felelõsséget viseli; ha ilyen nincs, akkor az a felelõs, akinek a területén a munkavégzés folyik. Ezen elõírásokat az építési munkaterületekre „az építési munkahelyeken és az építési folyamatok során megvalósítandó minimális munkavédelmi követelményekrõl” szóló 4/2002. (II. 20.) SZCSM–EüM együttes rendelet konkretizálja. 27
ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG
Megvizsgálva az emelni kívánt konténer súlyát és az emeléshez tartozó futómacska helyzetét, ezt összevetve a daru emelési diagramjával, a következõ tényekre derült fény: a daru 40 méteres gémmel volt szerelve, a futómacska emeléskor a gém véghelyzetében volt, az ehhez tartozó megengedett maximális terhelés 2,1 tonna. Az emelni kívánt konténert lemérve kiderült, hogy a súlya 5,6 tonnányi volt. Ezzel bebizonyosodott, hogy a darut emelés közben túlterhelték. (A daru tulajdonképpen nem tudta felemelni a terhet, emelõ kötélzete a teher felé húzta, ennek hatására elvesztette stabilitását és felborult.) A daru kezelõfülkéjében az emelési kísérlet idõpontjában két darukezelõ tartózkodott, egy tapasztalt, régóta ezzel a daruval dolgozó és egy tanuló darukezelõ. A baleset idõpontjában a tanuló darukezelõ irányította a darut. Feltételezhetõen, érezte, hogy dõl a daru, de ijedtében az emelést végzõ vezérlõkart maga felé húzta ezzel még magasabb emelési fokozatba kapcsolva az emelõmûvet. Ezt támasztja alá az a tény, hogy a baleset után a kar kettes emelési sebességi fokozatban volt. (A darukezelõ mindvégig tagadta a fentieket.) Felvetõdik a kérdés, a darut hogyan lehetett túlterhelni? Erre csak egy válasz lehetséges: a daru túlterhelés-gátlójának (nyomatékhatárolójának) mûködésképtelensége. A szakértõi vélemény is ezt az okot támasztotta alá.
Mûhely
Mûhely
Az építési munkahelyekre vonatkozó speciális szabályként a rendelet elõírja egyebek között a biztonsági és egészségvédelmi terv készítésének, és a biztonsági és egészségvédelmi koordinátor foglalkoztatásának a kötelezettségét. A koordinátor feladatai a tervkészítési (tervezõi koordinátor) és a kivitelezési munkálatokra (kivitelezési koordinátor) is kiterjednek. Szakmailag ellenõrzi a biztonsági és egészségvédelmi tervet, már a tervezés során összehangolja a megelõzés és a biztonság általános alapelveinek megvalósítását. A kivitelezési tervek elkészítése során elvégzi az egyszerre, vagy a csak egymás után végezhetõ munkafázisok, illetve munkaszakaszok meghatározását, valamint a különbözõ munkafázisok, illetve munkaszakaszok elõrelátható kivitelezési idõtartamának becslését. A kivitelezés lebonyolításánál – többek közt – közremûködik az építési munkahelyen egyidejûleg tevékenykedõ, illetve egymást követõen felvonuló munkáltatók, tevékenységének összehangolásában. A koordinátor alkalmazásának, a munkálatok összehangolásának elmulasztása súlyos veszélyt hordoz magában. (Lásd: „Tömeges halálos munkabaleset, födémbetonozás közben” címû rész.) Az eset tanúsága szerint megfelelõ koordinálással kiszûrhetõ lett volna, hogy nem készült állvány- és zsaluzási terv, illetve a munkaterv nem járult volna hozzá ahhoz, hogy a még meg nem szilárdult, betonozás alatt álló födém alatt más munkáltató munkavállalói munkát végezhessenek. Ezzel nem kevesebb, mint négy ember életét lehetett volna megmenteni. Sajnos azonban nem ez az egyetlen eset, amikor a koordinálás hiánya halálos balesethez vezetett.
O R SZÁ GO S M U N K A VÉD ELM I ÉS M U N K A Ü G YI FÕ FELÜ G YELÕ SÉG
Halálos munkabaleset adótorony szerelése közben Acélszerkezetû adótorony szerelése közben, miközben egy festõ a magasban a szerkezetfestési munkálatait végezte, felette egy másik munkáltató munkavállalója hegesztésbe kezdett. A lehulló szikra és reve begyújtotta a festõnél lévõ tûzveszélyes oldószerû festéket. A tûz átterjedt a festõ ruhájára, amit a magasban nem tudott eloltani. Mire a társai a segítségére siettek, már olyan súlyos égési sérüléseket szenvedett, hogy a kórházi kezelés nem tudta megmenteni az életét. Elkerülhetõ lett volna a baleset a munkálatok sorrendjének helyes meghatározásával, a munkálatok munkavédelmi szempontú összehangolásával. Hatósági fellépés az építõipari munkabalesetek megelõzése érdekében A munkavédelmi hatóságok (hazánkban az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség [rövidített elnevezésén: OMMF]) kiemelt feladatának tekintik az építõipar munkavédelmi helyzetének figyelemmel kísérését. Megelõzési célzatú kampányokat szerveznek, amelyeken egyrészt felhívják az érintettek figyelmét a munkavédelmi szabályok betartásának fontosságára, 28
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
másrészt fokozott hatósági ellenõrzéssel próbálják kikényszeríteni az elõírások teljesítését. Az ügy fontosságára való tekintettel 2005-ben az Európai Unió az „Európai munkavédelmi hét” témájául választotta az építõipari munkabalesetek és foglalkozási megbetegedések megelõzését. (Az Európai Munkavédelmi Ügynökség minden évben meghirdeti az „Európai munkavédelmi hét” rendezvénysorozatot, hogy egy-egy fontos témára ráirányítsa a szakemberek és a közvélemény figyelmét.) Általános tapasztalat, hogy az akciók (nálunk országos célvizsgálatok, akcióellenõrzések) hatására javulnak a baleseti mutatók, csak sajnos ezek befejezése után a munkavédelmi helyzet általában visszaáll az eredeti szintre. Ezért az OMMF úgy döntött, hogy folyamatosan kiemelt ellenõrzési célterületként kezeli az építõipari ágazatot. Ennek jegyében 2006-ban és 2007-ben is elrendelte az építõipar országos munkavédelmi célellenõrzését. Az építõipari országos munkabiztonsági komplex célvizsgálat tapasztalatai A 2007. évi építõipari országos munkabiztonsági komplex ellenõrzés 6 hónapjának tapasztalatai számokban: – 2794 építési munkaterületen 3197 munkáltató ellenõrzése, – 3197 munkáltatóból 3025-nél (95 százalék) találtak szabálytalanságot a felügyelõk, – 20 843 munkavállaló közül 8328 fõ (40 százalék) volt szabálytalansággal érintett; Közigazgatási eljárások (A zárójelben lévõ számadatok a vizsgálati szempontok között nem szereplõ, de az ellenõrzések során feltárt szabálytalanságokra vonatkoznak.) Hiányosság megszüntetését elõíró határozatok száma: 652 (349) – intézkedõ pontok száma: 1038 (1300) – Felfüggesztõ határozatok száma: 1726 (152) – Felfüggesztett gépek, berendezések száma: 3435 (378) – Eltiltó határozatok száma: 1497 (130) – Eltiltott munkavállalók száma: 4751 (579) – Figyelemfelhívás: 126 (73) – érintett témák száma: 234 (126) – Munkavédelmi bírsághatározatok száma: 921 (39) – Bírságösszeg (Ft): 283 985 000 (9 480 000) Szabálysértési eljárások: – Helyszíni bírsághatározatok száma: 1246 (84) – Helyszíni bírságok összege (Ft): 9 992 000 (813 000) – Szabálysértési határozatok száma: 358 (21) – Szabálysértési bírságok összege (Ft): 13 749 000 (836 000)
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
A 2007. évi ellenõrzések tapasztalatai nagyrészt megegyeztek a 2006. évi tapasztalatokkal, ezért az alábbi megállapítások mindkét vizsgálatra érvényesnek tekinthetõk. – A generálkivitelezõk, fõvállalkozók a munkaterületeken általában egy fõt alkalmaznak építésvezetõi munkakörben, aki a felvonulási épületet ritka esetben hagyja csak el. Veszélyes körülmények között pedig az alvállalkozók, vagy azok alvállalkozói dolgoznak. – A biztonsági és egészségvédelmi koordinátor a legtöbb építési munkaterületen formálisan mûködik, nem jellemzõ állandó személyes jelenléte, pedig a fõvállalkozó központjából nem lehet koordinálni a helyszíni építési munkát. A koordináláshoz, a feladatok összehangolásához a koordinátorok többségének nincs megfelelõ intézkedési joga és lehetõsége. – Az is általános tapasztalat, hogy a munkavégzés veszélymentes összehangolásáról elõre nem állapodnak meg a szerzõdésekben. A fõvállalkozó általában minden alvállalkozói szerzõdésbe belefoglalja a munkavédelmi feladatokért való felelõsséget, de ezzel nem tudja a Munkavédelmi törvény 40. § (2) bekezdésében foglalt felelõsségét áthárítani. – Az építési tevékenységhez készült biztonsági és egészségvédelmi tervek elkészítésénél jelentõs hiányosságokat tapasztaltunk. A tervezõk munkavédelmi ismeretei hiányosságával indokolható, hogy a tervek egy „kaptafára” készülnek, nem terjednek ki minden lényeges munkarészre (szakipari munkáknál a biztonsági feltételek megteremtése, magasban való munkavégzés, áramvételezés, közforgalmi út melletti építés stb. feltételei hiányoznak). – A biztonsági és egészségvédelmi tervek elkészítése nem a jogszabály elõírásának megfelelõen történik – ha egyáltalán készülnek ilyenek –, nem tartalmazzák az építési munkahelyek sajátosságainak megfelelõen a munkahelyre, munkavégzésre vonatkozó egészségvédelmi és biztonsági követelményeket. Az esetek többségében csak az építési területre érvényes jogszabályok, elõírások felsorolását foglalják magukba. – A kockázatértékelés-készítési kötelezettségüket – nagy részben a rendszeres ellenõrzéseinknek köszönhetõen – már kezdik megismerni a kivitelezést végzõ munkáltatók. – Sajnos még mindig jellemzõ, hogy nem teljes körûek a kockázatértékelések tartalmi elemei. (Nem tartalmazzák az adott munkaterület minden lényeges veszélyét, nem jelölik meg konkrétan a veszélyeztetettek körét, valamint a veszélyek elhárítására tett intézkedéseket, azok végrehajtási határidejét és a felelõsök nevét.) – A legtöbb munkáltató olyan, csak általánosságokat tartalmazó kockázatértékeléssel rendelkezik, amelyet egy munkavédelmi vállalkozó „sorozatban” készít. – A munkát irányító személyt az ellenõrzött munkáltatók nagy része kijelölte. Az irányítók azonban nem mindig tartózkodtak a munkavégzés helyszínén, és a megfelelõ helyettesítésükrõl nem gondoskodtak. Az irányító vezetõk szakmai végzettségét kérdezve legtöbbször azt állapítottuk meg, hogy nem rendelkeztek építõipari szakmai végzettséggel.
– Az építõiparban nem jellemzõ a munkavédelmi képviselõk megválasztása, bár a nagyobb cégeknél megtalálhatóak. A kisebb társaságoknál általában egy-egy munkára alkalmi csoportok jönnek össze, ezért nem ismerik egymást olyan jól, de nem is vállalja senki ezt a tisztséget. – A már hosszabb idõszak alatt végzett rendszeres ellenõrzéseink eredményének tekinthetõ, hogy a munkáltatók túlnyomó része munkavállalóinak biztosítja a fejvédõ sisakot. – A sisak használatának megkövetelésében azonban gyakran találtunk hiányosságot. – A bontások esetén többnyire nem áll rendelkezésre a megfelelõ bontási terv, vagy ha készült terv, a bontásra szerzõdött munkáltató igyekszik minél gyorsabban és minél olcsóbban (még szabálytalanság árán is) elvégezni a feladatot. – A legtöbb szabálytalanságot a magasban végzett munkáknál találták a felügyelõk. A munkáltatók elmulasztják a biztonságot nyújtó berendezések (munkaszintek, védõállványok) kiépítését. Ez még akkor is elõfordul, amikor a lényegesen olcsóbb jelzõkorlát alkalmazása is elegendõ lenne. – Amikor a leesés elleni védelem csak egyéni védõeszközzel biztosítható, a munkáltatók nagy része szabálytalanul csak munkaövet ad a munkavállalóknak. De az egyéni védõeszköz használatánál más problémákat is tapasztaltunk. A zuhanásgátlóhoz megfelelõ rögzítési pont kijelölése, vagy kialakítása sokszor elmarad, ezen kívül a védõeszköz biztonságos használatára a munkavállalókat nem oktatják ki. – A mélyépítésnél, földmunkáknál gyakori hiányosság az elõzetes talajmechanikai vizsgálatok hiánya. A munkaárkok dúcolásának elmulasztása, a szakadólap megterhelése is sûrûn elõfordult az ilyen munkaterületeknél. – A villamosenergia-ellátással rendelkezõ munkaterületek felénél a villamos felvonulási tápvezetékek minõségével és elhelyezésével kapcsolatban azonnali intézkedéseket kellett tennünk a tápvezetékek szigetelésének sérülése, valamint a talajon (közlekedési útvonalon) szabálytalanul vezetett villamos kábelek miatt. A vállalkozók nagyobb része a nem megfelelõ köpenyszigetelésû úgynevezett „barkács” villamos vezetékeket alkalmazza a kivitelezési munkaterületeken. A villamos kapcsolószekrények használatánál kismértékû javulás tapasztalható. A szekrények zárhatóságát az esetek túlnyomó részénél megoldották, és megfelelõ értékû érintésvédelmi kioldó szervet (áramvédõ-kapcsolót) alkalmaztak.
Munkavédelmi tanácsadás, partnerség Az OMMF felismerte, hogy munkavédelem területén kizárólag hatósági eszközökkel (kötelezések, szankciók) nem lehet tartós eredményt elérni. Ehhez társadalmi szemléletváltozásra van szükség. A szemléletváltás tudatformálással, tájékoztatással, tanácsadással, oktatással érhetõ el. Ennek végrehajtására a hatóság a munkavédelmi törvénybõl nyeri a felhatalmazást. Papp István – Arató Zoltán 29
ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG
A célvizsgálatok tapasztalatai, jellemzõ feltárt hiányosságok
Mûhely
Mûhely
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Akadályt jelent a súlyosítási tilalom
Eredményesek a vámhatósági felülellenõrzések A Vám- és Pénzügyõrségrõl szóló 2004. évi XIX. törvény végrehajtásáról szóló 24/2004. (IV. 23.) PM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 2006. január 1. napjával hatályba lépõ módosítása értelmében a vámhatóság hatáskörébe tartozó, az Art. 116. § szerinti felülellenõrzéseket és a kapcsolódó hatósági eljárást 2006. január elsejétõl a Vám- és Pénzügyõrség Központi Ellenõrzési Parancsnoksága (a továbbiakban: VP KEP) folytatja le.
VÁ M - ÉS PÉN Z Ü G YÕR SÉG O R SZÁ G O S PA R A N C SN O K SÁ G A
A felülellenõrzési tevékenység stratégiája, célok és feladatok – A Vám- és Pénzügyõrség által lefolytatott adóellenõrzések törvényességének biztosítása és szakszerûségének javítása a felül-ellenõrzési tevékenység során megszerzett tapasztalatok felhasználásával; – Az elõzõ ponton keresztül az adóalanyoknál gyakorolt hatósági felügyelet hatékonyságának segítése a problémák bemutatásával; – Az államot megilletõ, de az adóalanyok által korábban be nem fizetett adók, illetve jogosulatlanul igénybe vett költségvetési támogatások feltárása és beszedése által az adóbevételek realizálásának segítése; – A felülellenõrzés során felderített helytelen vámhatósági gyakorlat vagy adóelkerülést lehetõvé tevõ, illetve ellentmondásos jogszabályi rendelkezések bemutatása, az adózási-adóztatási tevékenységre gyakorolt hatásának ismertetése, valamint azok kijavítására vonatkozó javaslatok megfogalmazása. A pénzügyminiszter vagy az Állami Számvevõszék elnöke által elrendelt felülellenõrzést az elrendelõ ügyiratban meghatározott szempontokra fókuszálva kell lefolytatni. E felülellenõrzések megállapításai alapján az adózó terhére utólagos adómegállapításnak van helye az elévülési idõn belül. Ha az adó alapját és/vagy összegét befolyásoló olyan tény, adat, bizonyíték merült fel, amely az alap-adóellenõrzés és az azt követõ hatósági eljárás során a vámhatóság elõtt nem volt ismert, akkor az Art. 116. § (1) bekezdés c) pontjára hivatkozással az országos parancsnok utasítására felülellenõrzés lefolytatására kerül sor. Annak megállapításai alapján az adózó terhére a vizsgált idõszakra vonatkozóan utólagos adómegállapítást az elévülési idõn belül lehet alkalmazni, egyéb idõkorlát nem érvényesül. Mivel az alap-adóellenõrzés eredményeként hozott határozat jogerõre emelkedését követõ egy éven túl az adókötelezettséget, az adó és költségvetési támogatás alapját, valamint összegét új határozatban az adózó terhére megváltoztatni nem szabad (a továbbiakban: súlyo30
sítási tilalom), a korábbi adóellenõrzés szakszerûségére, törvényességére irányuló felülellenõrzés akkor célszerû, ha a felülellenõrzés megállapításairól hozott határozat várhatóan fenti határidõn belül jogerõre fog emelkedni. Kivételt képez, ha fenti határidõ nem teljesül, de az adóellenõrzés vagy az azt követõ hatósági eljárás (a határozatig bezárólag) vonatkozásában súlyos jogsértés történt, illetve annak gyanúja merül fel, vagy a felettes szerv által végzett felülvizsgálat feltárja, hogy szakszerûségi hiányosság miatt jelentõs mértékû adóhiány nem lett megállapítva és/vagy szankcionálva. Ebben az esetben a súlyosítási tilalom elkerülése érdekében megalapozott javaslat keretében indítványozni kell a pénzügyminiszternél a felülellenõrzés elrendelését. A pénzügyminiszter vagy az Állami Számvevõszék elnöke utasítására lefolytatott felülellenõrzések esetében az elrendelés indokaként feltüntetett tényekre, körülményekre koncentrálva, a korábbi eljárást felülvizsgálva kell az ellenõrzést lefolytatni, függetlenül az utólagos adómegállapítás várható volumenétõl. A vámhatóság által végzett kiválasztási tevékenység során kiemelt szempont, hogy az alapellenõrzés során az adó, költségvetési támogatás alapjának és összegének helyességére vonatkozóan a vizsgálat kellõ alapossággal járt-e el. Amennyiben a kiválasztás során felmerült adatok alapján a felülellenõrzés során jelentõs adóhiány megállapítása prognosztizálható, a felülellenõrzés elrendelését indítványozni kell az országos parancsnoknál vagy a pénzügyminiszternél. Az országos parancsnoknak kell a felülellenõrzés lefolytatására irányuló utasítás kiadására javaslatot tenni, amennyiben a várhatóan feltárásra kerülõ adóhiányt a korábbi adóellenõrzéskor a vámhatóság elõtt még nem ismert tények, körülmények alapozzák meg, továbbá akkor, ha az alap-adóellenõrzés során vizsgált idõszakra a súlyosítási tilalom nem lépett érvénybe. A pénzügyminiszternél kell kezdeményezni a felülellenõrzés elrendelését, ha a vizsgált idõszak a súlyosítási tilalom hatálya alá tartozik és a korábbi ellenõrzéshez képest új tény, körülmény nem merült fel.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
illetve tájékoztatásul a Jövedéki Igazgatóság részére is megküldi. A felülellenõrzések számokban A felül-ellenõrzési tevékenység 2008. január 1-jétõl tartozik a VP KEP hatáskörébe. Az adóellenõrzések felülellenõrzésére 2004. évet megelõzõen a jövedéki szakterületen összesen egy ilyen ellenõrzésre került sor, akkor erre még a regionális parancsnokságoknak volt hatásköre. Az ezt követõ években folyamatosan alakult ki a felülellenõrzések lefolytatásának azon gyakorlata, amely jelenleg is alkalmazásban van. 2004-ben összesen két felülellenõrzést rendelt el és kezdett meg a illetékes regionális parancsnokság. Az érintett adózók adóraktári engedélyesek voltak. A felülellenõrzések eredményeként egy esetben állapítottak meg adóhiányt, amelynek jövedéki adó elõírása és adóbírság kiszabása volt a következménye. A másik esetben az ellenõrzés áthúzódott 2005-re, ennek eredményeként a vevõnyilvántartás hiánya, illetve késedelmes bírságfizetés miatt mulasztást állapítottunk meg, és mulasztási bírság kiszabására került sor. 2005-ben összesen négy felülellenõrzés elrendelésére és megkezdésére, illetve a 2004. évrõl egy áthúzódott ellenõrzés befejezésére került sor, az elõzõekben részletezettek szerint. Az érintett adózók köre boradóraktár, gázolaj visszaigénylõ, egyszerûsített adóraktár, illetve ásványolaj adóraktár volt, tehát az elõzõ évhez képest az ellenõrzések több adózói típust érintettek, és az ellenõrzések számában is emelkedõ tendencia figyelhetõ meg. Az ellenõrzések során egy esetben nem volt eltérés az adóellenõrzés megállapításaihoz képest. Egy esetben jogosulatlan igénylést lehetett megállapítani 88 506 000 forint összegben, azonban a hatósági eljárás során kiszabott adó, adóbírság és késedelmi pótlék nem realizálódott, mivel a határozatot másodfokon megsemmisítették. Az új eljárásban hozott határozatot pedig a másodfokú eljárás 2007-ben, elévülés miatt semmisítette meg. Egy esetben – egyszerûsített adóraktárnál – a nyilvántartások nem megfelelõ vezetése miatt került sor mulasztás megállapítására, amelynek eredményeként a 2006-ban jogerõssé vált határozatban jövedéki és mulasztási bírságot írt elõ a hatóság. 2005-ben kezdõdött meg egy ásványolaj adóraktár felülellenõrzése is, amelyet – szakértõi munkálatok, illetve az ügyben folytatott nyomozás miatt – hét hónapra fel kellett függeszteni. Az ellenõrzés az eltulajdonított ásványolajtermék 59 619 000 forintos adóhiányát állapította meg, amelynek következménye a 2006-ban befejezõdött hatósági eljárásban 59 619 000 forint jövedéki adó, 59 619 000 forint adóbírság, 200 000 forint mulasztási bírság és 34 418 103 forint késedelmi pótlék kiszabása és beszedése volt. Összességében a 2005. évre vonatkozóan megállapítható, hogy a korábbi évhez viszonyítva súlyosabb megállapítások születtek, éves szinten csaknem 150 millió forint adóhiányt sikerült megállapítani a jegyzõkönyvekben, illetve – a részben késõbbi évekre áthúzódó – hatósági eljárásokban elõírni. 2006-ban összesen öt felülellenõrzés elrendelésére és megkezdésére, illetve a 2005. évrõl egy áthúzódott 31
VÁM- ÉS PÉNZÜGYÕRSÉG ORSZÁGOS PARANCSNOKSÁGA
Azok közül az adóvizsgálatok közül, amelyeknél a kiválasztási tevékenység során szakszerûségi vagy törvényességi hiányosságot tártak fel, de a felülellenõrzés lefolytatásától jelentõs adóhiány feltárása nem várható, felülellenõrzésre az olyan eseteket kell kiválasztani, amikor a vizsgált idõszakra vonatkozóan a súlyosítási tilalom még nem lépett érvénybe. A felülellenõrzés elsõdleges célja a korábbi eljárás törvényességének vizsgálata. Az adóhiány felderítésén és beszedésén túl azonban a kiválasztásnál és elrendelésnél szempontnak kell lennie annak is, ha a felülvizsgálatok megállapításai szerint az adózó javára adókülönbözet feltárása várható vagy az adóigazgatási eljárással kapcsolatban törvényességi aggályok léptek fel. A jövedéki adóalanyok felett a vámhatóság folyamatos hatósági felügyeletet gyakorol, továbbá az adóügyi vámhivatalok, késõbb a regionális jövedéki központok, 2008. január elsejétõl regionális ellenõrzési központok adóellenõrzés alá vonták az adott bevallási idõszakokat – ennek során kontrollálták a hatósági felügyelet megállapításait. Az elévülésre tekintettel a legkorábbi vizsgálat alá vonható idõszak a 2003. év, tehát a felülellenõrzések során már nem várható a két ellenõrzési fázist követõen látványos felderítés még akkor sem, ha az alap-adóellenõrzés tekintetében az adóellenõrzések felügyelete során a felettes szervek súlyos szakmai hibákat vettek észre. A felülellenõrzésre történõ kiválasztás súlypontját át kellett helyezni a gyengébb szakmai színvonalon elvégzett adóellenõrzések kiszûrésérõl a kockázatosabb alanyi köröknél lefolytatott adóvizsgálatok lefolytatására. A magas kockázatú alanyi körökre végzett kiválasztás során – mivel a szelekció az adózóhoz kötött rizikófaktoron és nem az adóvizsgálat negatívumain alapszik – a felülellenõrzés várható megállapításaira vonatkozóan számszerû prognózist nem lehet készíteni. A 2008. január elsejével bekövetkezett szervezeti és hatásköri változások miatt az adóellenõrzések szakmai felügyeletét a regionális parancsnokságok látják el, míg a felülellenõrzést és a kapcsolódó hatósági eljárást a VP KEP folytatja le. Ennek keretében egyre inkább hangsúlyossá válik az a feladat, miszerint a felülellenõrzés lezárásával az adózó részére készülõ jegyzõkönyv mellett egy, a szakmai tapasztalatokat tartalmazó, belsõ használatra szánt jelentést is kell készíteni. Ebben a jelentésben be kell mutatni egyrészt az alapadóellenõrzés megállapításaihoz képest jelentkezõ eltéréseket, másrészt azokat az okokat, amelyek az eltéréseket eredményezték, különös tekintettel az adóvizsgálatot végzõ, sõt a hatósági felügyeletet gyakorló hivatalok mulasztásaira. Ez azt jelenti, hogy ha például a felülellenõrzés az alap adóellenõrzés megállapításain felül további jelentõs felderítést tesz (adóhiány), vizsgálni kell azt, hogy ennek a jelentõs adóhiánynak a feltárására miért nem az elõzõ ellenõrzési fázisokban (hatósági felügyelet, adóvizsgálat) került sor; az adóellenõrzési és/vagy hatósági felügyeleti tevékenység volt-e felületes vagy azóta jutottak a vámhatóság tudomására olyan körülmények, amelyek a vizsgált idõszakban is léteztek. A VP KEP fentiekre vonatkozó megállapításait a további vizsgálat lefolytatása végett az érintett hivatalok szakmai felügyeletét ellátó parancsnokságok részére,
Mûhely
VÁ M - ÉS PÉN Z Ü G YÕR SÉG O R SZÁ G O S PA R A N C SN O K SÁ G A
Mûhely
ellenõrzés befejezésére került sor, valamint három áthúzódott hatósági eljárást folytattunk le. 2006. január 1-jétõl a felül-ellenõrzési feladatokat a Központ vette át, ezért a hatáskörváltozással, átszervezéssel kapcsolatos teendõk, illetve a felmerült létszámhiány miatt az új felülellenõrzések megkezdése az év második felére tolódott át. Az érintett adózók köre italgyár adóraktár, ásványolaj adóraktár, keretengedélyes, illetve egyéb boradóraktár volt. Megfigyelhetõ, hogy az ellenõrzésre kiválasztott adózók köre szintén széles skálán mozog. A kiválasztás egyrészt kockázati tényezõkön alapult, másrészt – szakszerûségi és törvényességi szempontok figyelembevételével – elrendelés alapján. Egy esetben a felülellenõrzést végzéssel megszüntették, mivel kiderült, hogy az eljárás lefolytatásának nem volt jogalapja. Az ellenõrzések általában mulasztásokat tárnak fel, például a nyilvántartások nem megfelelõ vezetését, az iratmegõrzési kötelezettség megszegését, illetve egy esetben adóhiányt is megállapítottak, egy esetben pedig nem volt eltérés az adóellenõrzéshez képest. Az egy esetben megállapított adóhiánnyal kapcsolatban a hatósági eljárásban jövedéki adó, adóbírság és késedelmi pótlék – súlyosítási tilalom miatt – nem volt elõírható. Összességében megállapítható, hogy a 2006. évben elvégzett ellenõrzések hatékonysági és eredményességi szempontból megfelelõek voltak, a mulasztások megállapítása elõsegítette az adóellenõrzések szakmai színvonalának javulását. 2006. évben elkészült a felülellenõrzések kiválasztásának új rendszere. Az errõl szóló belsõ szabályozás biztosítja az adóellenõrzések lehetõ legobjektívebb, kockázatelemzésen és állandóan aktualizált szempontrendszeren alapuló felülellenõrzésre történõ kiválasztását. Ebben az évben a felülellenõrzési csoport létszámát is megerõsítettük. 2007. szeptemberéig a VPOP országos parancsnoka összesen 22 felülellenõrzés elrendelésére adott utasítást, amelybõl 18 ellenõrzés kezdõdött meg, négy ellenõrzés elõkészítõ szakaszban tart. 2006-ról áthúzódó ellenõrzés nem volt, csak a 2006-ban lefolytatott hatósági eljárások realizálása történt meg 2007-ben. Az ellenõrzéssel érintett adózók köre még szélesebb skálán mozog, mint az elõzõ években. Megtalálható köztük italgyár adóraktár, szeszüzem adóraktár, dohánygyártmány adóraktár, bejegyzett kereskedõ, energia-adóalany, mezõgazdasági visszaigénylõ, keretengedélyes egyaránt. Az adózói típusok között hét italgyár adóraktár, egy adómentes felhasználó, hat energia adóalany, négy bejegyzett kereskedõ, illetve négy mezõgazdasági visszaigénylõ fordul elõ. Az ellenõrzések számának drasztikus emelkedése, illetve a kockázatosabb adózói típusok elõfordulásának aránya bizonyíthatóan a kialakított kiválasztási rendszer eredményességének, a felállított kritériumrendszerek hatékony alkalmazásának, az ellenõri tapasztalatok beérésének köszönhetõ. Bár az ellenõrök létszáma az elõzõ évhez viszonyítva nem változott, az ellenõrzések darabszámának emelkedésén túl a színvonal is jelentõs javulást mutat, a kialakított szabályozás és a kialakult gyakorlati tapasztalatok alkalmazásának eredményeként. A 2007. szeptemberéig megkezdett 18 ellenõrzésbõl nyolc felülellenõrzés zárult le. Egy esetben az adóellenõrzés megállapításaihoz képest nem volt eltérés, két esetben adóhiányt állapítottunk meg 16 000 forint 32
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
összegben – egyrészt mintavétel igazolásának hiánya miatt, másrészt mezõgazdasági visszaigénylés során nem igazolt földterület-használat miatt –, illetve egy esetben az adózó javára mutatkozott 2000 forint adókülönbözet, nem megfelelõ adómérték alkalmazása miatt. Mulasztás megállapítására öt esetben került sor, amelyek között bevallási kötelezettség késedelmes teljesítése, jogcímkód nem megfelelõ alkalmazása, nyilvántartás nem megfelelõ vezetése, bizonylatmegõrzési kötelezettség nem teljesítése, adóbevallás hibás kitöltése, kísérõokmány nem megfelelõ kitöltése fordult elõ. A lezárt adóellenõrzések megállapításai alapján három hatósági eljárás zárult le, jogkövetkezményt a határozatok egyike sem állapított meg, a súlyosítási tilalomra tekintettel. A súlyosítási tilalom nagyon gyakran meghiúsítja az adóellenõrzések során megállapított mulasztások és jogsértések szankcionálását, azonban az elkövetett jogsértések súlya az eddigiekben nem indokolta az ellenõrzések pénzügyminiszter általi elrendelését a súlyosítási tilalom elkerülése érdekében. A 2007-ben elrendelt felülellenõrzések közül egy szakszerûségi és törvényességi okból elrendelt ellenõrzés elrendelési jogcímét módosítani kellett, így új tény, adat, bizonyíték alapján az Art. 116. § (1) bekezdés c) pontja szerint folytatódik az ellenõrzés, illetve a további felülellenõrzés – amely a fenti ellenõrzéssel szorosan összekapcsolódik. 2007-ben született meg a felülellenõrzések eljárási rendjét szabályozó fõigazgatói utasítás, amelyben elvárt minimális ellenõrzöttségi szint került meghatározásra. Mivel a felülellenõrzések elrendelése nagymértékben attól függ, hogy szakszerûségi, törvényességi okok indokolják-e azt, ezért az elrendelt felülellenõrzések számára a VP KEP nem lehet hatással, azonban az elvégzett felülvizsgálatok eredményei azt mutatják, hogy a 2007-ben kiválasztási szempontok alapján összesen felülvizsgált adóellenõrzésekbõl összesen 13 elrendelésére került sor. A 2006-ban lefolytatott felülvizsgálatokkal kapcsolatban megfogalmazott javaslatok eredményeként, illetve más szempontok alapján elrendelt felülellenõrzések száma 11. Év végére teljesült az utasításban megfogalmazott elvárás. Összességében a korábbi évekhez viszonyítva növekedés figyelhetõ meg az ellenõrzések hatékonyságában és eredményességében, amelyek nem a hatósági eljárás során elõírt kötelezettségekben, hanem leginkább az adóellenõrzési tevékenység szakszerûségében és törvényességének javulásában tükrözõdnek. A kiválasztás során felülvizsgált adóellenõrzések eredményérõl, az adóellenõrzések hiányosságairól és hibáiról, illetve a felülellenõrzések megállapításairól az érintett regionális parancsnokságok folyamatosan tájékoztatást kapnak, amelynek eredményeként egyre szembetûnõbb az adóellenõrzések minõségének, a vizsgálati feladatok teljesítésének javulása, illetve a korábban rendszeresen kifogásolt, számviteli bizonylatok és nyilvántartások vizsgálatának javuló alapossága. Emellett természetesen nem elhanyagolható szempont az sem, hogy a felülellenõrzések eredményeként a korábban lefolytatott adóellenõrzések hibái és hiányosságai is fokozatosan megszüntethetõk. A jelenleg rendelkezésre álló humán erõforrás, képzett ellenõri kapacitás növelésével lehetõvé válna az adóellenõrzések
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Mûhely
A szakmai tevékenységet befolyásoló tényezõk Mint mindenütt máshol, a felülellenõrzési területnek is jó néhány, a tevékenységet hátráltató tényezõvel kell szembenéznie, amelyek részben szakmai, részben mûködési jellegûek. A kiválasztáskor a legnagyobb problémát a felülellenõrzés majdani kimenetelére vonatkozó számszerûsített prognózis elkészítése okozza. A legtöbb esetben a kiválasztás oka éppen az lenne, hogy a tényállás tisztázása szempontjából fontos, nélkülözhetetlen vizsgálatokat nem, vagy nem jól végezték el, ezért nem tiszta a kép az adózó adókötelezettségei, illetve annak teljesítésére vonatkozóan. Ennek megalapozatlan becslése nem szerencsés, mert olyan elvárásokat támaszthat a lefolytatandó felülellenõrzéssel szemben, amely nem teljesíthetõ. Ami a felülellenõrzések „eredményességét” illeti, a VP KEP-nek a kiválasztás során nincs mozgástere, a megelõzõ ellenõrzési szinteken végzett tevékenység minõségének javulásával a felülellenõrzések során utólag feltárt adóhiány egyenes arányban csökken. Az eredményesség ugyanakkor nem csökken, ha az Art. 86. és 116. §-ában meghatározott kritériumokat a felülellenõrzés teljesíti: – szakszerûségi, törvényességi szempontból elvégzett alapos revízió során a hibákat, hiányosságokat feltárták, a jegyzõkönyv alapján a szükséges intézkedéseket megtették; – a korábbi ellenõrzés óta felmerült új tények, bizonyítékok alapján az adózó adókötelezettségeit immár a valóságnak megfelelõen állapították meg, teljesítésük iránt a szükséges intézkedéseket az adózó, annak hiányában a hatóságok megtették. Az ellenõrzések tervezése, illetve a munkaszervezés szempontjából nehézséget jelent az elrendelésre történõ javaslattétel felterjesztése és az elrendelésrõl szóló döntés visszaérkezése között kiesõ idõ. A humán erõforrások tekintetében az átszervezés nagy vesztese a felül-ellenõrzési szakterület volt, hiszen a hatáskör átvételével együtt az adóellenõrzések felügyeletében részt vevõk mindössze 20 százaléka, a felülellenõrzést követõ hatósági eljárások lefolytatásához a jogorvoslati szakterületrõl pedig senki (!) nem érkezett. A hiányzó létszámot belsõ átcsoportosítással, más területrõl érkezõkkel kellett pótolni.
A gyakorlati munkát segítõ egyéb intézkedések A közelmúltban lezárult felül-ellenõrzési ügyek, valamint a folyamatban levõ felülellenõrzés tapasztalatait figyelembe kell venni, hasznosítani kell. Ennek érdekében az alábbi intézkedések születtek: A VP KEP által elvégzendõ felülellenõrzések egységes gyakorlatának kialakítása, valamint az adó-ellenõrzési gyakorlattal nem rendelkezõ állomány tudásszintjének megfelelõ szintre fejlesztése érdekében külön felül-ellenõrzési eljárási metodikát dolgoztunk ki és alkalmazunk, amelyet a változó követelményeknek megfelelõen aktualizálunk. Ez a metodika tartalmazza az ellenõrzés, illetve a hatósági eljárás fõbb mozzanatait, az egyes lépések során elvégzendõ feladatokat, valamint az eljárások során készülõ dokumentumok mintáit. Az ügyek átláthatóságának, kezelésének megkönnyítése érdekében szabályozottá tettük a folyamatban levõ ügyek iratainak egyszerû, átlátható és hatékony kezelését, gyûjtõzését, valamint a lezárt ügyek irattározását. A megfelelõ sorrend betartásával és a folyamatosan aktualizált vezetõi összefoglaló elkészítésével a döntésre jogosultak könnyebben átlátják az ügyet, az összefüggéseket és az ellentmondásokat. Adó- és felülellenõrzés témakörben igény szerint konzultációs lehetõséget biztosítunk a regionális parancsnokságok képviselõinek. * Mindent összevetve a kezdeti nehézségek leküzdését követõen (személyi állomány megerõsítése mind létszámában, mind szakmai felkészültségét tekintve; az ellenõrzési feladatok folyamatos és zavartalan lefolytatásához szükséges informatikai háttér biztosítása; ügykezelési változtatások) komoly elõrelépés történt. Jelentõs mennyiségi növekedést értünk el a kezdeményezett és lefolytatott felülellenõrzések számát és szakmai színvonalát illetõen egyaránt. A célként kitûzött évi 24 felülellenõrzés 2007-ben megvalósult. Ez komoly kihívás és szakmai fejlõdési lehetõség is, hiszen mindenki – megfelelõ szakmai kontroll mellett – éles ellenõrzés keretei között tudja fejleszteni szakmai tudását és megszerezni a kellõ gyakorlatot, melyre a jövõben nagy szükség lesz. Pethõ Imre
v v v v v
33
VÁM- ÉS PÉNZÜGYÕRSÉG ORSZÁGOS PARANCSNOKSÁGA
ellenõrzöttségi szintjének növelése mindaddig, amíg az ellenõrzések minõsége optimális szintre emelkedne.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Mûhely
Fináncszigor – avagy mûködik a „zéró tolerancia”
Offenzíva a feketegazdaság ellen „Te pedig olvasó, ha látsz egy szemlészt, aki megbosszant, mert sovány lénungjáért az államkincstár pénzét keresi rajtad, ne felejtsd el, hogy míg vigyázóból szemlésszé lépett elõ, néki sok mindent meg kellett tanulnia. Így tanulnia kellett egy kevés közjogot, sok pénzügyi jogot, némi vegytant (mert másképp nem tudna denaturálni), egy kis technikát (mert másképp nem venné észre, amikor a szeszmérõ dobján kiugrik a piros zászló) és igen sok áruismét, hogy a csipkék és fonalak között különbséget tudjon tenni.” (Hegedûs Lóránt: A halhatatlanok útja, 1926.)
A Kormány az ellenõrzõ hatóságoktól hathatós fellépést és a legteljesebb szigort várja el a feketegazdaság „szereplõivel” szemben. A vám- és pénzügyõrség, a jövedéki termékek ellenõrzése területén korábbi évek során szerzett, valamint hazánk európai uniós taggá válását követõ idõszak tapasztalatait kielemezve, az ellenõrzési stratégiáját 2005. év õszétõl új alapokra helyezte, mellyel a feketegazdaság ellen átfogó offenzíva vette kezdetét. A hatósági fellépéssorozat hatása már rövid távon érezhetõ volt, az effektív eredmények azonban a 2006. évben és az idén váltak kézzelfoghatóvá. Nézzük meg, hogy milyen – különösen 2007. I–III. negyedévben tett – intézkedéseknek köszönhetõ ez a rendkívüli teljesítmény.
VÁM- ÉS PÉNZÜGYÕRSÉG ORSZÁGOS PARANCSNOKSÁGA
Hatósági felügyelet, adóellenõrzési tevékenység A jövedéki szakterület 2007-ben egyfelõl az alap ellenõrzési tevékenységét, azaz a jövedéki adóztatáshoz kapcsolódó, az adóalanyi kör tevékenysége feletti „inspekciós” célzatú hatósági felügyelet fokozta, emellett az adóellenõrzést – kiváltképpen a bevallások utólagos vizsgálatát és az egyes adózói kötelezettségek teljesülését kontrolláló célellenõrzést – növelte, valamint a kereskedelemben jövedéki termékkel végzett gazdasági folyamatok nyomon követésére és a jövedéki termékekkel összefüggésben elkövetett illegális cselekmények feltárására helyezte a hangsúlyt. Másfelõl a társhatóságokkal az eddigi együttmûködést szorosabbá téve, térben és idõben összehangolt ellenõrzéseket/ellenõrzéssorozatokat, akciókat hajtott végre. Hatósági felügyelet keretében 2007. I–III. negyedévben kiemelt feladatként folyamatosan ellenõrizte a közösségi adó-felfüggesztési eljárásban szállított jövedéki termékeket, bejegyzett/nem bejegyzett kereskedõk szállítmányait, felhasználói engedélyesek denaturált alkoholtermék beszerzéseit és felhasználását, bérfõzött pálinka elõállítását, szõlõbort elõállító adóraktárak termék-elõállítását és nyilvántartás-vezetését, cseppfolyós gáztöltõ adóraktárak váratlan készletfelvételét, ETBE (etil-tercier-butil-éter) és bioetanol elõállítást és felhasználást, valamint alkoholtermék-adóraktárak termék-elõállítását és szabad forgalomba történõ kitárolását. Ez utóbbi alanyi körben, élve a jogszabály adta fokozott ellenõrzési eszközzel, jövedéki szempontból kockázatosnak ítélt 20 italgyártó – rotációs jelleggel – köz34
vetlen pénzügyõri felügyelet mellett folytathatta, illetve folytatja jelenleg is tevékenységét. A rotációból adódóan, a folyamatos jelenléttel és vizsgálattal történõ hatósági felügyelet „szüneteltetésének” idõszakában 15 alkoholtermék-adóraktár esetében, a termelési és zárjegy-felhelyezési adatokra bejelentési kötelezettséget írtunk elõ. Hatósági felügyelet keretében a pénzügyõrök, szeptember végéig több mint 13 ezer ellenõrzést folytattak le. Az italgyártói szektor hatósági felügyeletének hatékonyságát – a korábbi ellenõrzési tapasztalatok felhasználásával – az úgynevezett „idegen erõs” váratlan ellenõrzések is támogatták. Az ilyen típusú ellenõrzés hathatóságát mutatja, hogy a lefolytatott vizsgálatok az esetek 78,49 százalékában tártak fel jogsértést. A hatósági felügyelet e módszerrel elérte célját, mivel hatására csökkentek az adóelkerülés lehetõségei – fõként az alkoholfokkal, illetve a veszteségnormákkal történõ manipulálás –, egyben számottevõen javult az adóalanyok nyilvántartás-vezetésének rendje, visszaesett az alacsony alkoholtartalmú italok gyártása, s növekedett az egyes gazdálkodók adófizetési kötelezettsége a tavalyi év adóteljesítményéhez viszonyítva. Az adókötelezettségek ellenõrzése során kiemelten – a hatósági felügyelet és a kapcsolódó ellenõrzések tapasztalatait is felhasználva – az idén eddig összesen 375 adóellenõrzést (bevallások utólagos ellenõrzése, s lezárt idõszakot nem keletkeztetõ célellenõrzés) rendelt el a hatóság. A 2007. I–III. negyedévben lezárt adóellenõrzések során adóhatósági intézkedést igénylõ megállapításként a jogosulatlanul visszaigényelt jövedéki adó 87,073 millió forint, a jövedéki adóhiány 63,692 millió forint, a jogosulatlanul visszaigényelt energiaadó 3,603 millió forint, az energiaadó hiány 0,126 millió forint volt. A vám- és pénzügyõrség jövedéki szakterületének, a jövedéki termék elõállításának, felhasználásának felügyelete mellett a másik jelentõs ellenõrzési területe a kereskedelem. Ez a magas adótartalmú élvezeti (abc – alkohol, benzin, cigaretta) cikkek kellõ mélységû ellenõrizhetõgét biztosítja. Így a vám- és pénzügyõrség az ellenõrzési kör bezárásával, az elõállítástól a forgalmazáson át, kvázi a végfelhasználóig, illetve a fogyasztásig nyomon követi a jövedéki termékek útját. Ennek tükrében a pénzügyõrök 2007. január 1-jétõl szeptember 30-ig, a jövedéki termék nagykereskedést végzõ alanyi körben öt és félezret meghaladó ellenõrzést végzett, míg a kiskereskedelmi, különösen az ala-
Mûhely
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
A feketegazdaság elleni fellépés intézkedései és eredményei Röviden egy-két szemelvény az idén lefolytatott, jelentõsebb ellenõrzésekbõl, ellenõrzés-sorozatokból. A pénzügyõrök az idén sem pihentek az év jelesebb munkaszüneti napjain. A húsvéti ünnepeket megelõzõen a fõvárosban mûködõ, jövedéki terméket forgalmazó kiskereskedelmi egységek kerültek az ellenõrzés fókuszába. A „villám” akció keretében lefolytatott ellenõrzések 64 százaléka állapított meg jogsértést, döntõen adózás alól elvont, különféle italok, valamint igazolatlan eredetû termékek forgalmazása, nyugtaadási kötelezettség elmulasztása miatt. Az ellenõrzésen több olyan üzlet is fennakadt, amely a tevékenység folytatására feljogosító mûködési engedély nélkül értékesített jövedéki terméket. Említésre méltó, hogy a húsvéti ellenõrzéssorozat keretében nagyobb mennyiségû (három tonna), külföldi származású, lejárt szavatosságú élelmiszert (édességek, csokoládé) derítettek fel a pénzügyõrök. Intézkedtek, hogy a Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség a szükséges eljárást megindítsa. A nyár sokak számára a pihenést, szabadság idõszakát jelenti, azonban a pénzügyõrök 2007. június és július hónapban az idegenforgalom és a szezonális kereskedelem szempontjából frekventált területek kereskedelmi egységeit vonták fokozott ellenõrzés alá, ami fõként a vendéglátó-ipari – elsõsorban kocsmákat, borozókat, talponállókat, utasellátókat, büféket és a szezonálisan nyitva tartó – egységeket érintette. Az eredményes felderítés érdekében az ellenõrizendõ kereskedelmi egységek körét a korábbi évek felderítési adatainak és a rendelkezésre álló egyéb információknak a felhasználásával szisztematikusan határozták meg. Az
ebben az idõszakban lefolytatott csaknem ezerötszáz ellenõrzés egyharmada zárult megállapítással. A jogsértések jellemzõen a jövedéki termék forgalmazásához kapcsolódó tárolási (a raktárban bontott szeszes italok tárolása), valamint bizonylati fegyelem megsértésével valósultak meg. Az adózás alól elvont jövedéki termékek felderítése érdekében a fenti esetszámokon túl a közterületen, piacokon, vasúton, vízi úton s közutakon tartott ellenõrzések száma meghaladja a százhetvenezret. A nyugta- és számlaadás ellenõrzése már-már alapfeladat A Kormány feketegazdaság visszaszorítására irányuló célkitûzéseivel összhangban, a jövedéki szakterület 2007. augusztus 4-étõl az idegenforgalom és a szezonális kereskedelem szempontjából frekventált területeken mûködõ kereskedelmi egységekben, a közterületeken, piacokon és az alkalmi rendezvények közvetlen közelében, továbbá a távol-keleti kereskedelem szempontjából elõtérbe kerülõ árusítóhelyeken a „zéró tolerancia” elvet követõ – különösen a számla- és nyugtaadási kötelezettség ellenõrzésére irányuló – ellenõrzések mélységét fokozta. Ennek tükrében a pénzügyõrök a jövedéki ellenõrzéseket fõként számla- és nyugtaadási kötelezettség teljesítésének ellenõrzésére irányuló próbavásárlással, illetve árueredet vizsgálattal egybekötve folytatják le. A vizsgálatok kiterjednek a forgalmazott termékek eredetének, származásának igazolására, a helyszínen bemutatott bizonylatokra is. Az ellenõrzés a helyszíni vizsgálattal nem zárul le, mivel azt követõen a jövedéki termékek, illetve az egyéb áruféleségek származása, az eredetüket igazoló számla, egyszerûsített kísérõ okmány vagy egyéb dokumentum valóságtartama is vizsgálat tárgya lesz, mégpedig azok kiállítóinál. A kapcsolódó ellenõrzés kideríti, hogy a kérdéses dokumentumok a kiállító nyilvántartásaiban is (jövedéki nyilvántartások, szigorú számadás, analitikák) megjelennek-e. A fokozott ellenõrzések egy része munkaidõben, de többnyire munkaidõn túl (kora reggeli és esti órákban, hétvégén) zajlottak. A kormányzati elvárásnak megfelelõen lefolytatott csaknem négyezer ellenõrzés az esetek 37,39 százalékában jövedéki és egyéb jogsértést állapított meg. A bevezetett eljárások kapcsán 69 millió forintot meghaladó bírság kiszabása várható, valamint a jogsértésekhez fûzõdõ intézkedésként 53 esetben üzletbezárás is társul. A fenti ellenõrzési körbõl külön említésre méltó az az eset, amikor a pénzügyõrök egy kereskedõnél „áru hamis megjelölése bûncselekmény megalapozott gyanúja” miatt indított eljárás keretében 1 210 696 050 forint értékû, összesen 23 083 védett felirattal és márkajelzéssel ellátott táskát és pénztárcát foglaltak le. Határon zajló események kontroll alatt tartása A belterületen lefolytatott ellenõrzések mellett a jövedéki szakterület figyelme kiterjed mind a román, mind az ukrán határszakaszon az üzemanyaggal és a cigarettával kapcsolatos visszaélésekre is. 35
VÁM- ÉS PÉNZÜGYÕRSÉG ORSZÁGOS PARANCSNOKSÁGA
csonyabb színvonalú elárusítóhelyeken, illetve a piaci, vásári árusoknál, valamint a nem állandó jelleggel nyitva tartó egységeknél végzett – mintavétellel egybekötött – jövedéki ellenõrzések száma megközelíti a húszezret. Dohánygyártmányhoz fûzõdõ próbavásárlást több mint négyezer esetben tartottak. A kereskedelem ellenõrzését, annak hatékonyságát a 2007. március idusától üzembe állított alkoholterméket vizsgáló mobil laboratórium is elõsegíti. Érdemes megjegyezni, hogy egyes „búfelejtõ” helyeken milyen minõségû szeszes italt fogyasztanak! Az új ellenõrzõ eszközzel végzett vegyvizsgálatok az esetek csaknem 20 százalékában állapították meg az ital kétséges eredetét, eltérését a Magyar Szabványtól, illetve olykor denaturáló szer jelenlétét. A szeszes italok mellett egyes közkedvelt cigaretták esetében sem árt meggyõzõdni azoknak eredetérõl, minõségérõl. 2007 márciusában mind a fõvárosi, mind az egyes nagyobb vidéki városok üzleteiben megjelent – piros és aranyszínû – Marlboro cigarettának látszó, hamis adójeggyel ellátott, bizonytalan eredetû dohánytermék. A pénzügyõrök eddig csaknem hatezer csomaggal vontak ki a piacról. Természetesen a további jogsértések mielõbbi feltárása, valamint a szféra tisztességes szereplõinek védelme érdekében a vám- és pénzügyõrség internetes portálján, a hamis termékre utaló jegyeket szemléltetõ tájékoztató anyagot tett közzé.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Mûhely
2007. január 1-jétõl Románia és Bulgária Európai Unióhoz való csatlakozása ismételt kihívás elé állította a vám- és pénzügyõrséget. A 2006. évben elért eredmények, ellenõrzöttségi szint fenntartása, különösen a Romániából természetes személyek által belföldre behozott cigaretta ellenõrzése érdekében a román határszakasz teljes vonalán, azaz a határátkelõhelyeken 24 órás, míg ezen határszakasz vonzáskörzetébe tartozó településeken fokozott jövedéki ellenõrzéseket rendeltek el. A határátkelõhelyeken a Romániából belépõ forgalom 18–20 százalékának ellenõrzése, a jogerõsen elbírált ügyekre vetítve 3,9–4,1 százalékos eredményességet tükröz. A román határszakaszon végzett fokozott pénzügyõri ellenõrzések az illegális jövedéki termékbehozatalt nagymértékben visszaszorították. Jellemzõen cigaretta és a román házi pálinka (úgynevezett cujka) behozatalát kísérelték meg a beutazók. A román határátkelõhelyeken a tárgyidõszakban folytatott ellenõrzések során több mint tizenegyezer esetben csaknem kilenc és fél millió szál – csaknem félmillió doboznak megfelelõ – cigarettát foglaltak le. Az ukrán határszakaszon, a cigarettafronton hasonló tendencia tapasztalható. A belépõ utasok magasabb arányú kontrollja mellett a szigorított ellenõrzés keretében 2007. I–III. negyedévben bevezetett, húszezer esetszámot meghaladó eljárárás eredményeként kis híján tizenkétmillió szál cigarettát foglaltak le.
VÁM- ÉS PÉNZÜGYÕRSÉG ORSZÁGOS PARANCSNOKSÁGA
Az európai uniós tagságunkban rejlõ elõnyök hasznosítása, nemzetközi együttmûködés A tagállamok közötti, jövedéki termékkel kapcsolatban folytatott gazdasági eseményeket is fokozott figyelemmel követi nyomon a vám- és pénzügyõrség. Az áruk, szolgáltatások szabad mozgásának biztosításával párhuzamban egyes gazdálkodók – kihasználva a Közösség szabályozásában rejlõ lehetõségeket – mind a nemzetgazdaság, mind a legitim vállalkozói szféra
versenyképességét negatívan befolyásoló (mondhatni a társadalom széles rétege terhére és kárára), piaczavaró tevékenységet folytatnak. A jogellenes tevékenységet folytató személyek kiszûrése, a piacról való kizárása vagy tevékenységük szabályozott keretek közé „terelése” érdekében a vámés pénzügyõrség rövid idõn belül, elsõdlegesen a környezõ – a szlovák, illetve a szlovén, valamint a magyar gazdálkodók által érintett – tagállamokkal fokozott jövedéki adatcsererendszert alakított ki. Ekképpen a tagállamok illetékes kapcsolattartó hivatalai (ELO iroda – Excise Liaison Office), valamint a VP Jövedéki Kapcsolattartó és Kockázatelemzési Központ között – a CCN (Common Communication Network) Mail II levelezõrendszeren keresztül – havi rendszerességgel átadják a megvalósult, adózott és adózatlan jövedéki termékszállítmányok adatait. Ennek segítségével a jövedéki szakterület mind a hazánkból indított, mind a magyar vállalkozás részére érkezõ szállítmányokról idõben – szinte már a megérkezés elõtt – információval rendelkezik. A tagállamok közti jövedékitermék-forgalom átláthatóbb, azok útja nyomon követhetõ. A tagállamok közti adatcsere hatékonyságára utal, hogy a vám- és pénzügyõrség által küldött, MVS (Movement Verification System – Árumozgás Igazolási Rendszer) üzenete eredményeként a Dán Jövedéki Kapcsolattartó (ELO) Irodája a magyar feladóktól dán címzettek részére feladott üzemanyag-szállítmányok kapcsán nyomozást indítottak egy dán gazdálkodó ellen. A jövedéki adó hiánya körülbelül egy millió euróra tehetõ. Ellenõrzések tapasztalatai, hatása Az elõzõekben ismertetett ellenõrzési tevékenység eredményeit az alábbi, a jövedéki adóbevételeket meghatározó termékek szabadforgalmáról 2005–2006– 2007 éve vetületében készített diagrammok jól szemléltetik.
Alkoholtermék szabadforgalom (ezer hlf) 2 200
2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
2005.
2006.
2007.
800 I.
36
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
Mûhely
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
190
180
170
160
150
2005.
2006.
2007.
140
130
120 I.
II.
III.
IV.
A jövedéki szakterület ellenõrzései során 2007. I–III. negyedévben csaknem huszonnégymillió szál (majd 1,2 millió doboznak megfelelõ) adózás alól elvont cigarettát, csaknem kilencvenezer liter (50 fokos pálinkának megfelelõ), alkoholterméket, több mint negyvenezer liter, különféle ásványolajterméket foglalt le. Együttmûködés a társhatóságokkal A „finánc” terület sokrétegûségére utal, hogy saját hatáskörében kifejtett ellenõrzési tevékenysége mellett a feketegazdaság kifehérítése érdekében több társhatósággal is szoros együttmûködést alakított ki, ennek keretében számos, összehangolt, egy-egy célterületre irányuló ellenõrzést hajtott végre. Az együttmûködésbõl kiemelendõ az állami adóhatósággal már korábban is jól mûködõ összefogás, valamint az idei év elején létrejött, a feketegazdaság elleni fellépést segítõ társhatósági stratégia az Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal, a Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség, az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség, valamint a Vám- és Pénzügyõrség Országos Parancsnoksága között. Az APEH–VP Együttmûködési Megállapodás alapján a pénzügyõrök 2007. év I–III. negyedévben csaknem hét és félezer esetben folytattak le önállóan úgynevezett operatív jellegû ellenõrzést (próbavásárlás, árueredet vizsgálat), melynek során az esetek 24,74 százalékában vezettek be hatósági eljárást. A jogsértésekkel összefüggésben ötvenötmillió forintot meghaladó mulasztási bírság kiszabása mellett 60 üzletet is bezártak. A két szervezet több mint kétezer operatív jellegû ellenõrzést folytatott le, melyeknek 25 százalékában tártak fel jogsértést. Az APEH és a Vám- és Pénzügyõrség által közösen felállított, úgynevezett „Rapid” egység az idei évben több mint félezer ellenõrzést folytatott le, melynek keretében az állami adóhatóság hatósági eljárást 123 esetben indított, nyugtaadási kötelezettség elmulasztása, igazo-
V.
VI.
VII.
VIII.
latlan eredetû áruk forgalmazása, bejelentési, nyilvántartás vezetési kötelezettség elmulasztása miatt, míg a pénzügyõrök 40 esetben hamis márkajelzésû termékeket foglaltak le, két és félmillió forintot meghaladó értékben. A négyoldalú, APEH–FVF–OMMF–VPOP feketegazdaság elleni fellépést segítõ társhatósági stratégia alapján, a jövedéki szakterület öt összehangolt ellenõrzésben vett részt. A közös ellenõrzések/ellenõrzéssorozatok keretében a Vám- és Pénzügyõrség összesen 207 esetben – az esetek 40 százalékában – tárt fel jogsértést, melyekkel összefüggésben a kiszabott bírság összege a nyolcmillió forintot meghaladja. Lépések a holnap biztonsága érdekében A jövedéki szakterület elsõdleges célkitûzése a jövedéki adóbevételek maradéktalan teljesülése mellett a legitim vállalkozói szféra – a jövedéki tevékenységre vetített – versenyképességének biztosítása. Az elõzõekben ismertetett produktum tükrében elmondható, hogy a szakterület a nehézségek és a bevételek teljesülését negatívan befolyásoló hatások, valamint jelentõs leterheltség ellenére is eredményesen helytállt, és a korábbi évekhez hasonlóan jelentõs mértékben hozzájárult a költségvetést megilletõ államháztartási bevételek idõbeni biztosításához. Az intézkedések hatása mind a jövedéki adóbevételek, mind a szabadforgalomba bocsátási adatok pozitív irányú elmozdulásában tükrözõdik. Mindazonáltal áttekintve az ellenõrzések tapasztalatait, az újonnan jelentkezõ negatív tendenciákat, van még tennivalója a „fináncoknak” a feketegazdaság kifehérítése érdekében. Már folyamatban van mind a rövid távra, mind középtávra meghatározandó ellenõrzési irányok, stratégiák kialakítása, azon tevékenységi, gazdasági területek feltérképezése, amelyek – fokozott, önálló, egymástól független, valamint a társhatóságokkal közös – „felügyeletével” egyre jobban biztosíthatók a hazai tisztességes piaci verseny feltételei. Gombkötõ Ákos 37
VÁM- ÉS PÉNZÜGYÕRSÉG ORSZÁGOS PARANCSNOKSÁGA
Benzin szabadforgalom (millió liter) 200
Mûhely
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
A vám- és pénzügyõrség szerepe a nemzetközi közúti áru- és személyszállítás ellenõrzésében
A közutakon bevált a bírságkatalógus
VÁ M - ÉS PÉN Z Ü G YÕR SÉG O R SZÁ G O S PA R A N C SN O K SÁ G A
A vám- és pénzügyõrség nevének hallatán a hétköznapi ember számára az egyenruhás pénzügyõr képe jelenik meg, aki a határon felnyittatja az autó csomagtartóját és csempészáru után kutat, átvizsgálja a csomagokat vagy éppen egy szeszfõzdében ellenõrzi a pálinka elõállítását. E klasszikus „fináncfeladatok” azonban manapság már csak a töredékét jelentik mindannak a sokszínû munkának, amelyet ma a testület neve fémjelez. A vámigazgatások szerepe az egész világon folyamatos változáson megy át, ami különösen igaz a nagyobb gazdasági és politikai integrációkra. Ez azt jelenti, hogy a klasszikus vámfeladatok háttérbe szorulásával a korábbi állami bevételeket produkáló funkció mellett olyan tevékenységeknek nõtt meg a szerepük, amelyek korábban nem tartoztak a vámhatóság feladatkörébe. Ilyenek például – a teljesség igénye nélkül – a nemzetközi bûnözés és a terrorizmus elleni harc, a környezetés egészségkárosítás elleni fellépés, a világkereskedelem biztonságának szavatolása vagy az e cikk témájául szolgáló nemzetközi közúti áru- és személyszállítás ellenõrzése. Ennek szellemében került sor a vámhatóság belsõ szervezeti reformjaira és feladatainak átstrukturálására, melynek részét képezi egyebek között a mélységi ellenõrzés is. Jól fogalmazza meg ennek lényegét az „Európa szívében” címet viselõ vám- és pénzügyõrségi kiadvány: „A magyar vámigazgatás a szervezeti reformokkal, az Európai Unió pénzügyi, gazdasági és biztonsági érdekeinek hangsúlyos képviseletével mind a magyar, mind az európai közvélemény számára azonos üzenetet kíván megfogalmazni: határozott fellépéssel védeni az unió belsõ piacának szereplõit, jogszerû eljárásokkal támogatni a gazdálkodókat, hatékony és költségtakarékos mûködéssel szolgálni a költségvetést, a nemzetközi terrorizmus és bûnözés mindenfajta megnyilvánulásának kiszûrésével biztonságos környezetet nyújtani a polgárok részére.” A vám- és pénzügyõrség már nagyon régóta ellenõrzi a nemzetközi közúti áru- és személyszállítást. Mindezt korábban egy belsõ testületi utasítás szabályozta, amely többek között tartalmazta az általános szabályokat, valamint a különbözõ relációkra vonatkozó speciális elõírásokat is. A belsõ utasítás többször módosult, s jelenleg már nincs hatályban. Nemzeti jogrendünkben három alapvetõ normatíva biztosítja a fuvarozást végzõk ellenõrzés alá vonását, illetõleg a jogsértés észlelése esetén alkalmazandó szankcióeszközöket. E három alapjogszabály a közúti közlekedésrõl szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban Kkt.), a gépjármûadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban Gjt.), és a közúti árufuvarozáshoz és személyszállításhoz kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegérõl szóló 57/2007. (III. 31.) kormányrendelet, a továbbiakban bírságkatalógus. 38
A közúti közlekedésrõl szóló 1988. évi I. törvény A Kkt. a legfontosabb olyan jogszabály, amely a nemzetközi közúti fuvarozás ellenõrzéséhez kapcsolódik. A törvény meglehetõsen széles körû szabályozást tartalmaz, de nagyon hosszú idõnek kellett eltelnie ahhoz, hogy egy ilyen típusú jogszabály megszülessen. Az 1988. július 1-jén hatályba lépett törvény még nem sorolta a vámhatóságot az ellenõrzésre jogosult hatóságok közé. 1998. február 15-én, vagyis mintegy tíz évvel a törvény megjelenése után vált a testület ellenõrzõ hatósággá. A módosítás következtében a szállítóeszköz kilépése során a határvámhivatal köteles lett ellenõrizni, hogy az adott fuvareszköz eleget tesz-e a vonatkozó elõírásoknak vagy sem. Ez elsõsorban csak az engedélyek érvényességének és jogszerû használatának vizsgálatát jelentette. 2001. január 1-jén a jogalkotó az említett ellenõrzési jogosultságot kiterjesztette a belépésre is. Ezt mutatja, hogy a törvény szövegében az ellenõrzés kapcsán a „kilépés” szó „határátlépésre” módosult. 2004. május 1-jén a közlekedéssel összefüggõ egyes törvények módosításáról szóló 2004. évi XXV. törvény módosította a Kkt.-t. A módosítás egy fontos pontot is érintett, ami a vámhatóság által megtartott ellenõrzés kérdését és szankcionálási lehetõségét jelenti. A Magyar Köztársaság területén a – magyar vagy külföldi rendszámú – közúti jármûvel jogszabály által engedélyhez, bejelentési kötelezettséghez és meghatározott okmány meglétéhez kötött belföldi vagy nemzetközi közúti közlekedési szolgáltatásra (árufuvarozásra és személyszállításra), továbbá a sajátszámlás áru- és személyszállítási tevékenységre meghatározott feltételek teljesülését a nemzetközi forgalomban többek között a vámhatóság is jogosult lett ellenõrizni. A módosítás következtében a vámhatóság a határátkelõhely mellett közúton vagy éppen vámudvarban is folytathat ellenõrzést. A közúton történõ ellenõrzés lehetõségének megjelenése újabb feladatot jelent a mélységben ellenõrzõ mobil egységek számára. Ugyanezen jogszabály határozta meg – alkalmazott szankcióként – a közigazgatási bírság intézményét és annak mértékét. Fontos szempont, hogy mindezek egyaránt alkalmazhatóak uniós és harmadik ország jármûvei esetében egyaránt. A szankció az engedélyre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén 400 ezer forinttól 800 ezer forintig, míg a beje-
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
A felsorolásból kitûnik, hogy ez az ellenõrzési tevékenység milyen széles ismereteket igényel. Másik fontos módosítás volt, hogy a visszatartás intézményét kiterjesztették a magyar fuvarozókra is, valamint megszûnt az élõ állat és a gyorsan romló élelmiszer-szállítmányok ez irányú mentessége. Megváltozott a bírság megfizetésének módja, mert a kivetett bírság összegének megfizetése kizárólag meghatározott számlaszámra történõ befizetéssel történhet és így a beszedett összeg teljes egészében az eljáró hatóságot illeti meg. A módosítás érintette az alkalmazandó bírságtételeket is, de az új szabályozás csak 15 nappal késõbb, vagyis 2006. február 19-én lépett hatályba. A módosult jogszabály értelmében a szabálytalanságok miatt, 2006. február 19-étõl, 50 ezer forinttól 800 ezer forintig terjedõ bírság szabható ki. Az egyes jogsértésekhez kapcsolódóan külön-külön bírságtételek kapcsolódnak, amelyeket egy külön jogszabálynak kellett volna meghatároznia, de ez hosszú ideig még nem jelent meg. A joghézag miatt a vámhatóság kénytelen volt felfüggeszteni a közigazgatási bírságolási tevékenységét, de a jogsértésekrõl jegyzõkönyvet vett fel az eljáró vámszerv. A VPOP erõfeszítéseinek eredményeként az igazságügyi és rendészeti, illetõleg a pénzügyi tárca által jóváhagyott elképzelés alapján a vámhatóság – 2006. június 15-étõl – folytatta a korábban felfüggesztett bírságolási tevékenységét. Az új eljárás lényege volt, hogy minden feltárt jogsértés során a lehetõ legalacsonyabb bírságtételt alkalmazta az ellenõrzõ vámszerv, vagyis az 50 ezer forintot. Ez az eljárás 2007. május 1-jéig, azaz a bírságkatalógus hatálybalépéséig tartott.
A közúti árufuvarozáshoz és személyszállításhoz kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegérõl szóló 57/2007. (III. 31.) kormányrendelet A fenti jogszabály 2007. május 1-jén lépett hatályba. A jogszabály megjelenése megszüntetett egy ex-lex állapotot, amely a Kkt.-nál már említett, külön jogszabály hiányára vonatkozott. A szakmai berkekben „bírságkatalógusnak” is nevezett kormányrendelet táblázatok formájában tartalmazza a bírságolással érintett tevékenységeket és okmányokat, a jogszabályi hivatkozást és a bírság összegét. Ez nagymértékben megkönnyíti mind az ellenõrzõ hatóság, mind pedig megbírságolt ügyfél dolgát, hiszen egyértelmûvé teszi mind a jogalapot, mind pedig a kiszabott összeg nagyságát. Újdonság, hogy egyes okmányok hiánya esetén, amennyiben azokat nyolc napon belül az ügyfél utólag bemutatja, csak a bírság összegének 50 százalékát kell megfizetnie. Természetesen ez az összeg sem lehet kevesebb 50 ezer forintnál. A bírságkatalógus életbe lépése komolyan megrengette a fuvarozói társadalmat, pontosabban azt a kört, amely figyelmen kívül hagyta a vonatkozó elõírásokat. A korábbi 50 ezer forintos minimumbírság kevésbé volt megterhelõ a jogsértést elkövetõ gépjármûvezetõ, illetõleg az üzembentartó részére. Ezt támasztja alá az a tény is, hogy 2007. május 1-jét megelõzõen a fuvaro39
VÁM- ÉS PÉNZÜGYÕRSÉG ORSZÁGOS PARANCSNOKSÁGA
lentési kötelezettségre és a sajátszámlás személyszállításra vonatkozó rendelkezések megsértése esetén 100 ezer forinttól 300 ezer forintig terjedt. A kivetett bírság összegének megfizetése illetékbélyeggel, készpénz-átutalási megbízással vagy meghatározott számlaszámra történõ befizetéssel történhetett. Az akkor hatályos Kkt. szerint a külföldi honosságú szállítóeszközökkel elkövetett szabálytalanság miatt kiszabott bírság állami bevétel, míg a magyar honosságú fuvarozóval szemben kiszabott az eljáró hatóság bevétele volt. Ezt diszkriminációnak tekintette a magyar fuvarozói társadalom, mert úgy érezte, hogy az ellenõrzést végzõ hatóság elsõsorban – a bírságból származó bevétel miatt – a magyar fuvarozókat büntette. Ezt a diszkriminációt oldotta fel a közúti közlekedéssel kapcsolatos egyes bírságok kivetésének részletes szabályairól és a bírságok felhasználásának rendjérõl szóló 45/2005. (VI. 23.) GKM rendelet, mely már nem tett különbséget a fuvarozók között és egyaránt az ellenõrzõ hatóságnak adja a nem illetékbélyegen beszedett bírság összegét. A magyar fuvarozókra nézve pozitív diszkrimináció is szerepelt a jogszabályban, ami a visszatartás intézményében mutatkozott meg. A magyarokat nem, míg a külföldi fuvarozókat a bírság megfizetéséig vissza lehetett tartani. Ez alól csak az élõ állat és a gyorsan romló élelmiszer-szállítmányok jelentettek kivételt. 2006. február 3-án – a 2006. évi IX. törvénnyel – módosult a Kkt., és jelentõsen kibõvítette azon tevékenységek körét, amelyeket jelenleg is ellenõrizni jogosult a vámhatóság. A Kkt. alapján ellenõrizheti a vámhatóság a nemzetközi forgalomban: – a meghatározott engedélyhez, bejelentési kötelezettséghez és meghatározott okmány meglétéhez kötött belföldi vagy nemzetközi közúti közlekedési szolgáltatásra (árufuvarozásra és személyszállításra); – a meghatározott okmány meglétéhez kötött sajátszámlás áru- és személyszállításra; – a közúti szállításra vonatkozó egyes szociális jogszabályok összehangolásáról, a 3821/85/EGK és a 2135/98/EK tanácsi rendelet módosításáról, valamint a 3820/85/EGK rendelet hatályon kívül helyezésérõl szóló, 2006. március 15-i 561/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletben és e törvényben a vezetési idõre, a megszakításra és pihenõidõre, továbbá a 2001. évi IX. törvénnyel kihirdetett nemzetközi közúti fuvarozást végzõ jármûvek személyzetének munkájáról szóló kihirdetett Európai Megállapodásban (AETR) a vezetési idõre, a megszakításra és pihenõidõre; – a közúti közlekedésben használt menetíró készülékekrõl szóló, 1985. december 20-i 3821/85/EGK tanácsi rendeletben és az e törvényben a menetíró készülék és tachográf korong használatára; – a veszélyes árut szállító közúti jármûre és annak személyzetére, az áru feladójára, átmeneti tárolójára és fogadójára, illetõleg továbbítására; – a gyorsan romló élelmiszerek és élõ állatok közúti szállítására; – a bérelt jármûvekkel végzett közúti áruszállításra; – a közúti közlekedési szolgáltatási és bejelentési kötelezettséghez kötött áru- és személyszállítási, továbbá a sajátszámlás szállítási tevékenységet végzõ jármûvek mûszaki és környezetvédelmi tulajdonságaira; – a nemzetközi kombinált árufuvarozásra vonatkozó rendelkezések betartását.
Mûhely
Mûhely
zók kevésbé éltek a jogorvoslati lehetõségekkel. A kormányrendelet az eddigiekhez képest jóval magasabb bírságtételeket tartalmaz, amelyet már nehezebben fogadtak el. A jogszabály hatálybalépése elõtt már olyan kijelentések hangzottak el, hogy több ügyvéd is kimondottan az ilyen fuvarozási jogsértésekre fogja specializálni magát. Ez valóban így is lett, amit az ügyekhez kapcsolódó megnövekedett számú fellebbezés is igazol.
VÁ M - ÉS PÉN Z Ü G YÕR SÉG O R SZÁ G O S PA R A N C SN O K SÁ G A
A gépjármûadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény A Magyar Köztársaság területén közlekedõ, külföldön nyilvántartott tehergépjármûre elõírt adókötelezettség teljesítését a vámhatóság ellenõrzi. Ez a tevékenység szervesen kapcsolódik a Kkt. alapján végzett ellenõrzés végzéséhez, mert a fuvarozási engedély vizsgálata alapján lehet megállapítani, hogy a fuvarozó az adókötelezettségének eleget tett-e vagy sem. Ebbõl adódóan a két ellenõrzési tevékenységre egy munkafolyamatban kerül sor. A jogszabály 1992. január 1-jei hatálybalépését követõen minden külföldi személyszállító gépjármûre, illetõleg minden külföldi tehergépjármûre kiterjedt az adófizetési kötelezettség. Ez alóli mentességet csak nemzetközi egyezmény vagy viszonosság adhatott. Ekkor a gépjármûadót még az úgynevezett meghitelezéses rendszerben szedték be, amelynek lényege, hogy az országból történõ kilépéskor, a vámhatóság által hozott határozat alapján kellett megfizetni. Az így befolyt összeg az ország büdzséjébe került. Az adó összegének meghatározásakor a személyszállító gépjármûnél a 60 napon túli tartózkodási idõt, míg tehergépjármûnél annak tömegét és a megtett kilométerek számát kellett alapul venni. A személyszállító gépjármûnél a 60 nap túllépését minden megkezdett napra 50 forint adó terhelte, míg az áruszállító gépjármûveknél az általános adótétel három forint/tkm volt, de ez a különbözõ relációkban ennél kedvezõbb is lehetett. Ez alapján a vámhatóság feladata a gépjármûvek adójának megállapítása, nyilvántartása és beszedése volt. Ekkor az engedély hiányából vagy érvénytelen engedély felhasználásából adódó szabálytalanságok esetén a vámhatóság „mindössze” csak a hatályos adómérték alapján megállapított gépjármûadóval sújtotta a fuvarozót. A Gjt. 2004. január 1-jén a 2003. évi XCI. törvénnyel módosult, amelynek egyes rendelkezései csak az uniós csatlakozást követõen léptek hatályba. A változások következtében már csak az EU-n kívül bejegyzett tehergépjármûvekre terjed ki az adófizetési kötelezettség. A csatlakozásunkat követõen mind az adófizetés módja, mind pedig az adó megállapításának módszere megváltozott. Tekintettel arra, hogy a belsõ határokon megszûnt a vámellenõrzés, ezért szükségszerû volt a gépjármûadóra vonatkozó szabályok átalakítása. A módosult Gjt. 2004. május 1-jétõl lehetõvé tette az adófizetésre kötelezettnek, hogy önadózás formájában, illetékbélyegen fizesse meg a gépjármûadót. Az új szabályozás 40
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
értelmében a Magyar Köztársaság területére történõ belépést követõen az adózónak az illetékbélyeget a fuvarozási engedélyre kell felragasztania, és azon fel kell tüntetni a belépés idejét (év-hónap-nap-óra). Az ez irányú fizetési kötelezettség teljesítése nélkül legfeljebb az ország területére való belépéstõl számított öt kilométeres körzethatáron belül lehet szankciómentesen közlekedni. A fizetendõ gépjármûadó megállapítását a tehergépjármû össztömege és a forgalom fajtája befolyásolja. Az össztömeg esetében a jogalkotó a 12 tonnát határozta meg határértékként. A Gjt. szerint: A 12 tonna össztömeget meg nem haladó, loco célra használt fuvarozási engedéllyel közlekedõ gépjármû (e bekezdés alkalmazásában a jármûszerelvény is) esetén az oda-, illetve a visszaútra 10 000–10 000 forint, míg a 12 tonna össztömeget meghaladó, loco célra használt fuvarozási engedéllyel közlekedõ gépjármû esetén az oda-, illetve a visszaútra 30 000–30 000 forint adót kell fizetni. A 12 tonna össztömeget meg nem haladó, tranzit célra használt (ideértve a harmadik országos engedély ilyen felhasználását is) fuvarozási engedéllyel közlekedõ gépjármû esetén az oda-, illetve a visszaútra 20 000–20 000 forint, míg a 12 tonna össztömeget meghaladó, tranzit célra használt fuvarozási engedéllyel közlekedõ gépjármû esetén az oda-, illetve a visszaútra 60 000–60 000 forint adót kell fizetni. Az illetékbélyeget loco fuvarozás esetén a fuvarozás teljes idõtartamára vonatkozóan, míg tranzit fuvarozás esetén az oda- és visszaútra külön-külön kell felragasztani a Magyar Köztársaság területére való belépéskor. A fenti adótételek oda-, illetõleg visszaútra, a fuvarozás idõtartamára, legfeljebb 48-48 órára, az ország területén való tartózkodásra érvényesek. Ebbe az idõtartamba nem számít bele a külön jogszabályban meghatározott forgalomkorlátozási idõszak. Az egyszeri adótétel 48-48 órás tartózkodásra jogosít, ennek lejártát követõen az adót újból meg kell fizetni. Az adó megfizetésének elmaradása vagy érvénytelen, illetõleg jogszerûtlenül felhasznált fuvarozási engedély esetében is a fentieknek megfelelõ adófizetési kötelezettség keletkezik. A fuvarozási engedélyköteles tevékenység engedély nélküli folytatásakor is ugyanilyen adófizetési kötelezettség keletkezik. A Gjt.-ben meghatározott feltételek teljesülését a vámhatóság végzi. Ebben az esetben a testület adóhatósági szerepkörben funkcionál. Ha az adózó az adófizetési kötelezettségét részben vagy teljesen elmulasztotta, akkor a vámhatóság – az elmaradt adó összegével megegyezõ – adóhiányt és annak ötszörösét adóbírság címén határozattal állapítja meg és szabja ki. A határozat a kihirdetést követõen fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható. Az adózó a kiszabott összegeket a helyszínen illetékbélyeggel, ennek hiányában kézpénzzel fizeti meg. Az adóhiány és az adóbírság megfizetéséig a vámhatóság a szállítóeszköz továbbhaladását megakadályozhatja. Kivételt képez az élõ állatot és a gyorsan romló árut szállító gépjármû.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Mûhely
(Az adatok a tárgykörre vonatkozó statisztikák alakulását mutatják az uniós csatlakozástól napjainkig.) Jogcímek
Megfizetett gépjármûadó
2004 (Ft)
2005 (Ft)
2006 (Ft)
2007 (Ft)
3 368 526 562
2 996 686 250
2 010 441 500
232 460 000
Megfizetett adóhiány
29 100 000
49 676 600
54 780 000
21 690 000
Megfizetett adóbírság
73 750 000
225 875 000
227 980 000
98 450 000
140 000
190 000
60 000
50 000
181 700 000
744 590 062
*211 144 332
2 158 948 766
Megfizetett mulaszt. bírság Megfizetett közigazg. bírság
* Megjegyzés: 2006-ban négy és fél hónapig nem bírságolhatott a vámhatóság.
A Gjt. alapján végzett ellenõrzések eredményeként keletkezett bevételek csökkenõ tendenciájának hátterében az áll, hogy a külföldi fuvarozók évrõl évre jóval több adómentes engedélyt használnak fel, valamint Románia és Bulgária csatlakozása következtében egy jelentõs fuvarozói kör is kikerült a jogszabály hatálya alól. A Kkt. alapján kiszabott közigazgatási bírságok alakulásán jól érzékelhetõ, hogy a VPOP szakfõosztálya által felügyelt tárgykörben szervezett oktatások, illetõleg egyes speciális ismereteket igénylõ – külsõ gazdálkodó által megtartott – képzések következtében jelentõsen nõtt az ellenõrzõ szervek hatékonysága. A vámhatóság ellenõrzéseinek jelentõsége A vám- és pénzügyõrség szerepe és feladatköre az uniós csatlakozást követõen alapvetõen megváltozott. Az ellenõrzéseknek önmagukon túlmutató hatása is van, ami biztosítja a nemzetközi fuvarozás tisztaságát. Ez nem csak az ország és a hazai fuvarozók, hanem az
Európai Unió valamennyi tagállamának és fuvarozójának közös érdeke. Ezenkívül a vámhatóság egyes rendészeti jellegû ellenõrzései hatást gyakorolnak a közlekedésbiztonságra és prevenciós eszközként is funkcionálnak. Ez a két ellenõrzési kategória a vezetésbiztonsági elõírások (AETR és a vonatkozó közösségi rendelkezések) és a veszélyes áruk közúti szállításának (ADR) ellenõrzése. Mindkét témakör a Kkt.-ban meghatározott tevékenységek közé tartozik, de jelentõségük jóval több annál. Az említett elõírások betartatása során a jogszabályok adta kereteken belül a vámhatóság mindent megtesz, hogy a közlekedés biztonságát javítsa és így az emberi életet óvja. A cikk a teljesség igénye nélkül megpróbálta bemutatni a vámhatóság egy olyan speciális rendészeti jellegû tevékenységét, amely a médiában meglehetõsen kevés helyet kap. A megváltozott jogszabályi környezet megfelelõ eszközöket biztosít arra, hogy a fuvarozási jogsértések elkövetõit szankcionálni lehessen. Szunyogh Tibor
v v v v v
41
VÁM- ÉS PÉNZÜGYÕRSÉG ORSZÁGOS PARANCSNOKSÁGA
Statisztikák
Mûhely
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
A biztosítási és pénztári szektor 2006. évi ellenõrzési tapasztalatai II.
Sok apró szabálytalanság a pénztári szektorban A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete 2006. évi ellenõrzési tapasztalatairól szóló, összefoglaló jelentése alapján készített cikkünk második részében folytatjuk a biztosítók szabálytalanságainak ismertetésé, majd a pénztárak ellenõrzése során tett megállapításokról számolunk be.
PÉN Z Ü G YI SZER VEZETEK Á L LA M I FEL Ü G YELETE
A biztosítók éves beszámolókészítési és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 192/2000. (XI. 24.) kormányrendelet elõírásainak megsértése – A 192/2000. kormányrendelet 2. sz. mellékletére figyelemmel egy esetben kötelezte a biztosítót, hogy a kárkifizetéseket és a kárrendezési költségeket a jogszabályi elõírásoknak megfelelõen szerepeltesse az eredménykimutatásában. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet az általa lefolytatott vizsgálat során, hogy a biztosító sem a számviteli politikájának a keretében, sem önálló szabályzatban nem rendelkezik a biztosítási ágak szétválasztására vonatkozó szabályozással, csupán a költségek tekintetében, amely nem felel meg a 192/2000 kormányrendelet 2. § (6) bekezdésének a) pontjában foglaltaknak. – Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet a 192/2000. kormányrendelet 3. § (3) bekezdésének megsértését, mivel a biztosító az éves beszámoló elkészítésekor az elõzõ év adatait a mérlegsorokban nem mutatta be. – Egy esetben állapította meg továbbá a Felügyelet a 192/2000. kormányrendelet 12. § (7) bekezdés c) pontjának megsértését, tekintettel arra, hogy a biztosító tartalékolási szabályzatában nem rögzítette a negyedéves tartalékbecslés módszerét. – Végezetül kettõ esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító éves beszámolójának kiegészítõ melléklete nem tartalmazta minden esetben és kellõ részletezettséggel a 192/2000. kormányrendelet 14. §-a, illetve a 14/A. §-a szerinti kötelezõ elemeket. A biztosítók belsõ adatszolgáltatásának rendjérõl és tartalmáról szóló 14/2004. (III. 26.) PM rendelet elõírásainak megsértése – A biztosítók több esetben sértették meg a biztosítók belsõ adatszolgáltatásának rendjérõl és tartalmáról szóló 14/2004. (III. 26.) PM rendelet (a továbbiakban: 14/2004. PM rendelet) 2. § és 3. §-át, amelyek arról rendelkeznek, hogy a Bit. 172. §-ában meghatározott éves belsõ jelentéshez és a negyedéves jelentéshez milyen táblázatokat kell kitölteni, és e táblázatokhoz milyen kitöltési útmutatókat szükséges alkalmazni. – Szintén több esetben állapította meg a Felügyelet a 14/2004. PM rendelet 4. számú mellékletének megsértését, például azzal, hogy a biztosító matematikai tartalék vb része és a mérleg szerinti eredmény tekintetében, valamint a hozamszámításban folytatott eljárása nem felel meg maradéktalanul a hivatkozott jogszabályi rendelkezésnek, továbbá azzal, hogy a több hónapos hátra42
lékkal rendelkezõ kötelezõ felelõsségbiztosítási szerzõdéseket élõ szerzõdésként szerepeltette a nyilvántartásában, illetve, hogy több esetben azonos rendszámú gépjármûre vonatkozóan kettõ élõ szerzõdést is nyilvántartott. – A lefolytatott vizsgálatok során egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosítónak a matematikai tartalék vb része és a mérleg szerinti eredmény tekintetében, valamint a hozamszámításában folytatott eljárása nem felel meg maradéktalanul a 14/2004. PM rendelet 4. sz. melléklete azon elõírásának, amely szerint a negyedéves adatszolgáltatás során „a táblázatoknak minden esetben a tárgyidõszak egészére vonatkozó adatokat kell tartalmazniuk.” – Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító a baleset- és betegségkiegészítõ kockázatokat nem mutatta be a megadott táblázatok megfelelõ soraiban, amellyel a biztosító megsértette a 14/2004. PM rendelet 7. § (2) bekezdés b) pontját. A pénzmosás megelõzésérõl és megakadályozásáról szóló 2003. évi XV. törvény (a továbbiakban: Pmt.) rendelkezéseinek megsértése – A Pmt. elõírásai közül a biztosítók a legtöbb esetben az azonosítási kötelezettségre vonatkozó szabályokat sértették meg. Három esetben állapította meg a Felügyelet a biztosító kétmillió forintot elérõ, illetve meghaladó éves díjú szerzõdéseivel kapcsolatban, hogy az ügyfelek azonosítása nem történt meg, ezzel sérült a Pmt. 3. § (2) bekezdése. Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy az ötmillió forint feletti kárkifizetés közül a kedvezményezett azonosítása több esetben nem történt meg, amellyel a biztosító megsértette a Pmt. 3. § (9) bekezdésében foglaltakat. Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító által használt nyomtatványok hiányosságaiból eredõen a vizsgált ügyfélszerzõdéseknél egyetlen esetben sem volt teljes az ügyfél-azonosítás, amellyel sérültek a Pmt. 5. § (1) és 6. § (1) bekezdésben foglaltak. – A pénzmosás-megelõzési tevékenység vizsgálata során a Felügyelet egy esetben állapította meg, hogy a biztosító bejelentési gyakorlata nem felelt meg a törvényi elõírásoknak, mivel három olyan eset is történt, ahol az alkalmazott gyanúját felülbírálva nem tettek bejelentést. A kijelölt személy helyettesének nyilatkozata és a pénzmosás megelõzésével kapcsolatos szabályzat alapján csak akkor tesznek bejelentést, ha a kijelölt személy megalapozottnak látja a pénzmosás gyanúját. A biztosító ezzel megsértette a Pmt. 8. § (2) bekezdésében foglaltakat.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
– Egy esetben állapította meg a Felügyelet a fogyasztóvédelemrõl szóló 1997. évi CLV. törvény 38. § (3) bekezdésének megsértését, tekintettel arra, hogy a biztosító az általa alaptalannak ítélt panaszokat a 15 napos határidõn túl válaszolta meg. A tõkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény szabályainak megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet a tõkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény (a továbbiakban: Tpt.) 168. § (2) bekezdésének megsértését, mivel a biztosító a kölcsönadott értékpapírokat az értékpapírkölcsön-ügylet fennállása alatt is sajátjaként tartotta nyilván. Szintén egy esetben sérült a Tpt. 365. § (2) bekezdése, mivel a biztosító a befektetési egységekhez kötött életbiztosításaihoz választható eszközalapok elnevezése során nem a vonatkozó jogszabályi elõírások szerint járt el. Magánnyugdíjpénztárak, önkéntes kölcsönös biztosító pénztárak, önkéntes kölcsönös nyugdíjpénztárak és önkéntes kölcsönös egészség- és önsegélyezõ pénztárak A magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Mpt.) rendelkezéseinek megsértése Az Mpt. tagsági viszony keletkezésére, megszûnésére vonatkozó elõírásainak megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár a pályakezdõk beléptetése során nem a jogszabályi elõírások szerint járt el, megsértve ezzel az Mpt. 22. § (8) bekezdésében foglaltakat. – Az Mpt. 24. § (5) bekezdésének megsértését összesen négy esetben állapította meg a Felügyelet, mivel a pénztár nem szüntette meg azokat a tagdíjfizetésre vonatkozó megállapodásokat, amelyek esetében a befizetést nem, vagy nem a megállapodás szerinti rendszerességgel és összegben teljesítették. – A pénztárak az Mpt. 24. § (8) bekezdésében foglaltakat szintén négy esetben sértették meg, egy esetben például azzal, hogy a pénztár úgy léptetett vissza tagokat a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe, hogy nem állt rendelkezésére a visszalépést megalapozó, nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv által kiállított értesítés, vagy nyugdíjmegállapító határozat. Az informatikai rendszer védelmére vonatkozó szabályokat a pénztárak az alábbi magatartásokkal sértették meg: – A pénztár az informatikai kockázatok felmérését nem végezte el teljeskörûen [Mpt. 77/A. § (1) és (2) bekezdése]. – A pénztár nem végezte el a naplófájlok érdemi értékelését [Mpt. 77/A. § (4) bekezdése]. – Kettõ esetben azzal, hogy a pénztárnál nem álltak rendelkezésre a hozzáférési jogosultságokat tartalmazó
nyilvántartások, illetve azzal, hogy a pénztárszolgáltatónál az informatikai rendszer mûködése szempontjából kritikus rendszerek és folyamatok naplózási tevékenysége nem felelt meg teljeskörûen az Mpt. 77/A. § (5) bekezdésében foglaltaknak. – A pénztár nem rendelkezett olyan belsõ szabályozással, amely a PKN felé történõ adatszolgáltatások összeállítását, megküldését, ellenõrzését és javítását szabályozta volna [Mpt. 77/A. § (6) bekezdése]. – A pénztár több olyan hardver- és szoftveregységgel rendelkezett, amelyek nem szerepeltek a nyilvántartásában [Mpt. 77/A. § (7) bekezdése]. Az Mpt. kiszervezésre vonatkozó szabályainak megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár által kötött kiszervezési szerzõdés nem tartalmazza teljeskörûen a kötelezõ tartalmi elemeket, valamint a pénztár alapszabályában nem tüntette fel maradéktalanul a kiszervezett tevékenységek körét, ezzel a pénztár megsértette az Mpt. 77/B. § (3) és (11) bekezdéseiben foglaltakat. Az Mpt. további rendelkezéseinek megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár nyilvántartóval kötött szerzõdése az Mpt. 72. § (2) bekezdésében foglaltakkal ellentétes rendelkezést tartalmazott, amely úgy rendelkezik, hogy csak a pénztártag vagy annak törvényes képviselõje adhat felmentést a titoktartási kötelezettség alól. – Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet az Mpt. pénztári tartalékokra vonatkozó rendelkezéseinek megsértését [Mpt. 62. § (7) bekezdése], mivel a pénztárnál az egyes tartalékok és a tartalékokhoz rendelt eszközök arányai nem voltak összhangban. – A pénztár több esetben késedelmesen fizette meg a felügyeleti díjat, amellyel sérült az Mpt. 118. § (1) bekezdése. – Egy esetben sérült továbbá az Mpt. 52. § (2) bekezdése, mivel a Felügyelet megállapította, hogy az újonnan befolyt tagdíjak egy részét a pénztár pénzforgalmi számlájáról fektették be. – Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet a szervezeti és mûködési szabályzat kötelezõ tartalmi elemeire vonatkozó jogszabályi rendelkezések megsértését (Mpt. 35. §), mivel az elsõ tagdíjbefizetésre az azt követõ befizetésektõl alkalmazott eltérõ tagdíjmegosztási arány csak a belépési nyilatkozaton volt feltüntetve, a pénztár SzMSz-e errõl nem rendelkezett. – Kettõ esetben sérült az Mpt. 4. § (2) bekezdésének e) pontja, azzal, hogy túlfizetés miatt több esetben a tagnak negatív volt az egyéniszámla-egyenlege. – Végezetül egy esetben állapította meg a Felügyelet a pénztárak képviseletére vonatkozó szakasz (Mpt. 42. §) sérülését. A magánnyugdíjpénztárak befektetési és gazdálkodási tevékenységérõl szóló 282/2001. (XII. 26.) kormányrendelet (a továbbiakban: 282/2001. kormányrendelet) szabályainak megsértése A Felügyelet a lefolytatott vizsgálatai során a 282/2001. kormányrendelet alábbi megsértéseit állapította meg: 43
PÉNZÜGYI SZERVEZETEK ÁLLAMI FELÜGYELETE
A fogyasztóvédelemrõl szóló 1997. évi CLV. törvény elõírásainak megsértése
Mûhely
Mûhely
– A pénztár a módosított befektetési politikáját nem küldte meg a Felügyelet részére a jogszabályi határidõben, amellyel megsértette a 282/2001. kormányrendelet 21. § (4) bekezdésében foglaltakat. – A felügyeleti vizsgálatok három esetben állapították meg, hogy a pénztár az elhunyt tagokkal kapcsolatos elszámolásai során nem a jogszabályban elõírt határidõben számolt el, amellyel sérült a 282/2001. kormányrendelet 29/A. §-a. – Két esetben sérültek a 282/2001. kormányrendelet 29. § (5) bekezdésében foglaltak, mivel a Felügyelet megállapította, hogy a pénztár a tb-be való visszalépõkkel, az egyösszegû szolgáltatást igénylõkkel, az átlépõkkel, és az elhunyt tagok örököseivel késedelmesen számolt el.
PÉN Z Ü G YI SZER VEZETEK Á L LA M I FEL Ü G YELETE
A magánnyugdíjpénztárak beszámolókészítési és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 222/2000. (XII. 19.) kormányrendelet (a továbbiakban: 222/2000. kormányrendelet) szabályainak megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy nem biztosított a befektetések analitikus nyilvántartásának naprakész vezetése, amellyel sérült a 222/2000. kormányrendelet 42/A. § (9) bekezdése. – Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy az egyéni számlák nyilvántartása maradéktalanul nem felel meg az elõírásoknak, mivel az egyéni számlán a realizált hozamok és az értékelési különbözetek jogcímeinek megnevezése nem egyértelmû, illetve az értékelési különbözet összege nem a negyedéves jóváírások összegeit tartalmazza negyedévente tételesen, hanem annak a fordulónapra összevont összegét. Ezzel a pénztár megsértette a 222/2000. kormányrendelet 24. § (8) bekezdésének elõírását. – Sérült a 222/2000. kormányrendelet 24. § (6) bekezdése is, azzal, hogy a pénztár az egyéni számlákon nem különböztette meg a realizált hozamtól az értékelési különbözetet. – A Felügyelet által lefolytatott vizsgálatok során egy esetben került annak megállapítására sor, hogy a pénztárnál a tagdíjkövetelések állománya és a meg nem fizetett tagdíjak tartaléka az analitikában rögzítve van, ugyanakkor a meg nem fizetett tagdíjak tartalékának képzése a munkáltatóhoz rendelt állományok alapján történt. A pénztár ezzel megsértette a 222/2000. kormányrendelet 24. § (1) és (12) bekezdéseinek elõírásait, amelyek szerint meg nem fizetett tagdíjként a tagra azonosított tagdíjkövetelések pénzügyileg nem rendezett részét kell kimutatni. – Végezetül szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár az éves beszámolóját nem tudta maradéktalanul leltárral alátámasztani, mivel nem készített leltárfelvételi ívet a következõ mérlegsorokról: pénzeszközök, tagdíjkövetelések, mûködési céltartalék, fedezeti céltartalék, likviditási céltartalék, azonosítatlan függõ befizetések. A pénztár ezzel megsértette a 222/2000. kormányrendelet 32. § (1) bekezdését, amely szerint a mérleget az eszközök és a források mérlegfordulónapra vonatkozó leltározása alapján elkészített leltárral kell alátámasztani. 44
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
A számviteli elõírások megsértése – Két esetben sértették meg a pénztárak a számvitelrõl szóló 2000. évi C. törvény (a továbbiakban: Szt.) 15. § (3) bekezdésében foglalt valódiság elvét, egy esetben azzal, hogy a fedezeti céltartalék negyedéves jelentésben, éves beszámolóban kimutatott, fõkönyvi kivonattal egyezõ összege eltért a tagi analitika összegétõl, egy esetben pedig a Felügyelet állapított meg eltéréseket az egyéni számla analitika és fedezeti céltartalék, valamint a felosztandó és felosztott hozamok egyezõségének vizsgálata során. A társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetérõl szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) szabályainak megsértése – A Felügyelet az ideiglenesen munkajövedelemmel nem rendelkezõ pénztártagokkal kötött megállapodások ellenõrzése során egy alkalommal azt állapította meg, hogy a tag a megállapodás szerinti tagdíjat kéthavonta egy összegben fizeti. A pénztár a fentiekkel megsértette a Tbj. 35. § (3) bekezdését, valamint az Mpt. 24. § (5) bekezdését, amelyek többek közt arról rendelkeznek, hogy a tagdíj havonta fizetendõ, és a befizetés elmaradása a megállapodás megszûnését vonja maga után. – Egy esetben sérült a Tbj. 51. § (6) bekezdése, mivel a Felügyelet megállapította, hogy a pénztár a bevallások és befizetések egyeztetését a bevallás feldolgozását követõen közvetlenül elvégezte és végrehajtotta a tagdíjak könyvelését. Az esetleges hátralékok kimutatására azonban csak negyedéves zárást követõen kerül sor. Egy esetben azzal sértette meg a pénztár a hivatkozott jogszabályi rendelkezésben foglaltakat, hogy a tagdíjkövetelések elévülési idejének figyelembevétele során nem a jogszabályi elõírásoknak megfelelõen járt el, egy esetben pedig azzal, hogy a pénztár a bevallást nem teljesítõ foglalkoztatók esetében nem a jogszabályi elõírásoknak megfelelõen rögzített eljárást követve végezte az adóhatósági megkereséseket (összeghatárhoz kötve, majd a feldolgozottságnak megfelelõen). – Ugyancsak egy esetben sérült ugyanezen szakasz (7) bekezdése, mivel a Felügyelet a vizsgálata során megállapította, hogy a foglalkoztató felszámolása esetén a hitelezõi igényeket nem teljeskörûen jelentették be. – Három esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a befizetések kiegyenlítési sorrendjének vonatkozásában a jogszabályi rendelkezéseket nem tartották be maradéktalanul, ezzel sérült a Tbj. 53. §-a. – Egy esetben állapította meg továbbá a Felügyelet, hogy a pénztár a felszámolási eljárásban egyszer sem érvényesített késedelmi pótlékot, illetve, hogy a pénztár nyilvántartó rendszere nem képes elkülöníteni és külön könyvelni a felszámolás elõtti és a felszámolás utáni tagdíjbefizetést. Ezzel a pénztár megsértette a Tbj. 53. § (3) bekezdésében foglaltakat, miszerint a felszámolási eljárás alatt álló foglalkoztató esetében a befizetések elszámolása a csõdeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi XLIX. törvény rendelkezései szerint történik, a pénztár megsértette to-
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Az Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárakról szóló 1993. évi XCVI. törvény (a továbbiakban: Öpt.) rendelkezéseinek megsértése A Felügyelet az Öpt. tagsági viszonyra vonatkozó szabályainak megsértését állapította meg, mivel – a taggá válás feltételei között olyan szerepelt (magyar állampolgárság), amely a hatályos jogszabályi elõírásoknak nem felel meg [Öpt. 11. § (1) bekezdés]; – a pénztár nem záradékolta a tag belépési nyilatkozatát, továbbá, a záradékolásra nem a jogszabályi határidõn belül, illetve nem jogszabályi elõírások szerint került sor [Öpt. z1. § (2) bekezdés]; – a számlaértesítõk tartalmát az egyéni számlák nem támasztották alá [13. § (4) bekezdés]; – a pénztár a tagdíjfizetés elmulasztása esetére – a jogszabályi rendelkezéssel ellentétben – kiegyenlítési sorrend alkalmazását írta elõ [14. § (3) bekezdés]; – a tagsági jogviszony megszûnésének jogkövetkezményeit és a követendõ eljárást a pénztár az alapszabályában nem rögzítette [15. § (4) bekezdés]; – az elhunyt tagokkal való elszámolások során a pénztár nem a jogszabályi elõírások szerint járt el [16/A. § (7) bekezdés]; – a pénztár a kifizetéseket nem a megjelölt kedvezményezetteknek, hanem az örökösöknek teljesítette [16/A. § (8) bekezdés]. Az Öpt. pénztárak szervezetére és mûködésükre vonatkozó szabályainak megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár alapszabálya nem tartalmazta a szolgáltatások igénybevételének feltételeit, amellyel sérült az Öpt. 18. §-a. – Az Öpt. 20. § (1) bekezdése a következõképpen rendelkezik: „A vezetõ tisztségviselõk, valamint az ügyvezetõ (helyettes ügyvezetõ) mindenkor az ilyen tisztséget betöltõ személytõl elvárható gondossággal, a tagok és a pénztár érdekeinek figyelembevételével, a rájuk vonatkozó jogszabályok szerint kötelesek eljárni. A vezetõ tisztségviselõk, valamint az ügyvezetõ (helyettes ügyvezetõ) a kötelezettségeik megszegésével okozott kárért a polgári jog általános szabályai szerint felelõsek, akkor is, ha a pénztárral munkaviszonyban álltak, illetve állnak.” Ezen jogszabályi rendelkezéssel ellentétben, összesen hat esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár vezetõ tisztségviselõi nem a tõlük elvárható gondossággal, a tagok és a pénztár érdekeinek figyelembevételével jártak el a mûködésük során. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy az igazgatótanács helyett az ellenõrzõ bizottság intézkedett a közgyûlés összehívásáról. A pénztár ezzel megsértette az Öpt. 21. § (3) bekezdését. – A közgyûlés kizárólagos hatáskörére vonatkozó szabályozás [Öpt. 23. § (1) bekezdés] kettõ esetben sérült. – A pénztárak igazgatótanácsára vonatkozó szabályokat egy esetben sértették meg a pénztárak, azzal,
hogy az igazgatótanács tagjai a távszavazás során leadott szavazataikat nem teljes bizonyító erejû magánokiratban küldték meg a pénztár székhelyére [Öpt. 24. § (5) bekezdése]. – Képviseletre vonatkozó elõírások megsértését három esetben állapította meg a Felügyelet, mivel csak egy képviseleti joggal felruházott alkalmazott záradékolta az újonnan belépõ tag belépési nyilatkozatát, amellyel sérültek az Öpt. 26. § (1) bekezdésében foglaltak. – Az ellenõrzõ bizottságra vonatkozó szabályok közül kettõ esetben állapította meg a Felügyelet az Öpt. 27. §-ának sérülését; egy esetben mivel az üléseikrõl nem készített az ellenõrzõ bizottság jegyzõkönyvet; egy esetben pedig mivel az ellenõrzõ bizottság az általa végzett vizsgálatok tapasztalatairól nem készített írásos dokumentumot. Az Öpt. informatikai rendszer védelmére vonatkozó szabályainak megsértése – A Felügyelet az általa lefolytatott ellenõrzések során 11 esetben állapította meg, hogy a pénztár informatikai rendszere, annak védelme, illetve informatikai szabályzata nem felel meg maradéktalanul a jogszabályi elõírásoknak (Öpt. 40/C. §-a). Sérült a hivatkozott jogszabályi rendelkezés például azzal, hogy a pénztár nem rendelkezett az informatikai rendszerre vonatkozó írásos fejlesztési tervvel, a pénztár informatikai rendszere a legfontosabb elemek egyértelmû és visszakereshetõ azonosítására nem alkalmas, az informatikai rendszer a kritikus folyamatok eseményeinek naplózására nem alkalmas, és a naplózás rendszeres értékelése sem történt meg, a pénztár nem rendelkezett átfogó, írott fejlesztési tervvel, a pénztár nem rendelkezett rendszergazdával, a pénztár katasztrófa- és tûzvédelmi szabályzata nem tartalmazott rendkívüli helyzetekben beálló adatvesztés utáni helyreállítási tervet, valamint, hogy a pénztár nem rendelkezett írásos informatikai stratégiával stb. Az Öpt. kiszervezésre vonatkozó elõírásainak megsértése – A Felügyelet összesen hat esetben állapította meg az Öpt. kiszervezésre vonatkozó szabályának megsértését (Öpt. 40/D. §). Egy esetben mivel az igazgatótanács elnöke és egyik tagja annak a gazdasági társaságnak volt a tulajdonosa, amely a pénztár nyilvántartói feladatait ellátta, egy esetben, mivel a kiszervezett tevékenységet a pénztár nem tüntette fel az alapszabályában, és további négy esetben pedig azzal, hogy a pénztár kiszervezési szerzõdése nem tartalmazta maradéktalanul a jogszabály által elõírt kötelezõ elemeket. A kiegészítõ önsegélyezõ pénztárra vonatkozó szabályok megsértése – Három esetben sérültek az Öpt. 50. § (1) bekezdésében foglaltak, mivel a tagok a munkáltatói hozzájárulás fedezeti alapban elszámolt részét a befizetés beérkezését és egyéni számlán való jóváírását követõen 90 napon belül szolgáltatásként megkapták, szinte teljes összegben. – Sérült továbbá ugyanezen szakasz (3) bekezdése is, mivel a szolgáltatásokat az egyéni számla egyéni rendelkezésû és közösségû rendelkezésû része között 50-50 százalékos arányban számolta el a pénztár. 45
PÉNZÜGYI SZERVEZETEK ÁLLAMI FELÜGYELETE
vábbá a Tbj. 56. § (3) bekezdését is, miszerint a késedelmi pótlékot a magánnyugdíjpénztár legkésõbb a behajtás, végrehajtás kezdeményezésekor állapítja meg.
Mûhely
Mûhely
Az Öpt. kiegészítõ egészségpénztárra vonatkozó elõírásainak megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy jelentõs számú pénztártagnak negatív volt az egyéni számla egyenlege az adott idõszak végén. Ezzel sérült az Öpt. 51. § (4) bekezdése. A kiegészítõ nyugdíjpénztárra vonatkozó szabályok megsértése – Kettõ esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár alapszabálya nem tartalmazta a várakozási idõ leteltét követõ, de még a felhalmozási idõszakban lévõ pénztártaggal kapcsolatos elszámolási eljárást [Öpt. 46. § (1) bekezdés]. – Egy esetben került megállapításra, hogy három pénztártag úgy vett igénybe szolgáltatást, hogy a szolgáltatás összegének kifizetése után nem került sor tagsági jogviszonyuk megszüntetésére [Öpt. 47. § (5) bekezdés]. – Szintén egy esetben állapította meg azt a Felügyelet, hogy a pénztár a tagsági jogviszonyukat megszüntetõ tagok esetében az elszámolás ideje alatt a hozamból levonta az egységes tagdíj mûködési és likviditási alapra jutó hányadának megfelelõ összeget [Öpt. 47/A. § (2) bekezdés]. – Sérült továbbá az Öpt. 47/B. § (2) bekezdése is, mivel a pénztár a tagsági jogviszony megszûnése és a kifizetés napja közötti idõszakra fizetendõ törtidõszaki hozamot nem megfelelõen számolta, mivel azt a jegybanki alapkamat alapján állapította meg [Öpt. 47/B. § (2) bekezdés].
PÉN Z Ü G YI SZER VEZETEK Á L LA M I FEL Ü G YELETE
Az Öpt. könyvvizsgálóra vonatkozó szabályainak megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár által megbízott könyvvizsgáló nem szerepel a könyvvizsgálók felügyeleti névjegyzékében, egy esetben pedig azt állapította meg, hogy a pénztár közgyûlése egy alkalommal sem döntött a könyvvizsgáló személyérõl, amellyel megsértették a pénztárak az Öpt. 64/A. § (1) bekezdésében foglaltakat. Az Öpt. további elõírásainak megsértése – Öt esetben állapította meg a Felügyelet az Öpt. 9/A. §-ának megsértését, mivel a pénztárak a felügyeleti díjfizetési kötelezettségüknek nem határidõben, illetve nem megfelelõ összegben tettek eleget. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a támogatói szerzõdésekben a munkáltatók nem jelölték meg egyértelmûen, hogy milyen tagsági körnek nyújtanak támogatást. Ezzel a pénztár megsértette az Öpt. 17. § (2) bekezdésében foglaltakat. – Kettõ esetben állapította meg továbbá a Felügyelet, hogy a pénztár több pénzintézetnél rendelkezett bankszámlával, amellyel sérült az Öpt. 33. §-a.
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
közül kettõ esetben sérült a 281/2001. kormányrendelet – 2005. december 31-ig hatályos – 29. § (5) bekezdésében foglaltak, egy esetben azzal, hogy a pénztár – az egyösszegû szolgáltatásokkal kapcsolatban – több ízben határidõn túl, három lépcsõben számolt el a tagokkal. Egy esetben pedig a Felügyelet a várakozási idõ lejártát követõ kifizetések ellenõrzése során azt állapította meg, hogy az egyéni számla hiányosságai miatt nem lehetett megtudni, hogy a tagok részére megfelelõ összegû hozamot fizettek-e ki. – A Felügyelet az általa lefolytatott vizsgálat során egy esetben megállapította, hogy több tag (kedvezményezett) egyéni számlájának, az elszámolást követõen is, volt egyenlege. A pénztár ezzel megsértette a fent hivatkozott szakasz (1) és (3) bekezdésében foglaltakat. – Kettõ esetben állapította meg továbbá a Felügyelet a hivatkozott szakasz (2) bekezdésében foglaltak megsértését, egyrészt mivel a pénztár által érvényesített költséglevonásra a hatályos jogszabályok alapján nem volt lehetõség, illetve mivel a pénztár által érvényesített költség bizonylatokkal és kalkulációval nem volt megfelelõen alátámasztva. – A befektetési politika hiánya miatt egy esetben sérült a rendelet 16. § (1) bekezdése, míg ugyanezen szakasz (10) bekezdésének megsértését állapította meg a Felügyelet egy alkalommal, mivel a pénztár az újonnan belépõkkel nem ismertette a befektetési politikájának tartalmi kivonatát. – A számlaértesítõ tartalmi hiányosságai miatt kettõ esetben sérült a 281/2001. kormányrendelet 30. § (1) bekezdése. – A lefolytatott vizsgálatok során három esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár hozamráta-számítása nem felelt meg a 281/2001. kormányrendelet 4. számú mellékletének. – Kettõ esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár – befektetési vezetõ nélkül – vagyonkezelési tevékenységet végzett, ezzel megsértette a 281/2001. kormányrendelet 15. § (2) bekezdését. – A letétkezelésre vonatkozó szabályokat szintén kettõ esetben sértették meg a pénztárak, egyrészt azzal, mivel a letétkezelõ részt vett a pénztár eszközeinek befektetésében, másrészt mivel a pénztár értékpapírjait nem letétkezelõnél helyezte el [281/2001. kormányrendelet 11. § (3) és 12. § (1) bekezdése]. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár pénzkezelési szabályzata nem felel meg maradéktalanul a jogszabályi elõírásoknak, ugyanis az elõírt esetekre vonatkozó pénzkezelési szabályokat nem tartalmazta (281/2001. kormányrendelet 14. §). – Végezetül szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár szolgáltatási szabályzata szerint a pénztár a más pénztárba átlépõ tagok esetében a negyedév zárónapja és az átutalás napja között jegybanki alapkamatot számol el. A pénztár ezzel megsértette a 28. § (2) bekezdését, amely szerint a ténylegesen elért hozamot kell jóváírni.
Az önkéntes kölcsönös nyugdíjpénztárak befektetési és gazdálkodási szabályairól szóló 281/2001. (XII. 26.) kormányrendelet (a továbbiakban: 281/2001. kormányrendelet) elõírásainak megsértése
Az önkéntes nyugdíjpénztárak beszámolókészítési és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 223/2000. (XII. 19.) kormányrendelet (a továbbiakban: 223/2000. kormányrendelet) elõírásainak megsértése
– A pénztárak közötti átlépésekre, kilépésekre és haláleseti kifizetésekre vonatkozó speciális szabályok
– A Felügyelet a 223/2000. kormányrendelet 52. § (3) bekezdésének megsértését négy esetben állapította
46
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
Az önkéntes kölcsönös egészség- és önsegélyezõ pénztárak beszámolókészítési és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 252/2000. (XII. 24.) kormányrendelet (a továbbiakban: 252/2000. kormányrendelet) szabályainak megsértése – A Felügyelet összesen öt esetben állapította meg, hogy a pénztár éves beszámolói, negyedéves jelentései és az azokat alátámasztó fõkönyvi kivonatok között számos eltérés volt. Ezzel sérült a 252/2000. kormányrendelet 40. § (2) bekezdése. – A 252/2000. kormányrendelet 29. § (5) bekezdésének g) pontját három esetben sértették meg a pénztárak; egy esetben azzal, hogy a diszkont kincstárjegyek értékesítésekor a pénztár nem különböztette meg a kapott kamatot és az árfolyamnyereséget/árfolyamveszteséget, hanem a két összeget összevonva számolta el árfolyamnyereségként, egy esetben azzal, hogy a pénztár államkötvények eladásakor az eladási árban lévõ kamatot és árfolyamnyereséget egy ügylet kivételével nem bontotta meg, e helyett a nettó beszerzési ár és a bruttó eladási ár
teljes különbözetét árfolyamnyereségként könyvelte el, egy esetben pedig azzal, hogy a pénztár a nem realizált hozam egy részét felosztotta a tagok között, ennek forrásaként pedig ezt az összeget átcsoportosította a likviditási alapból a fedezeti alapba. A hozam realizálásakor a korábban átcsoportosított összeget a fedezeti alapból visszahelyezte a likviditási alapba. – A 252/2000. kormányrendelet könyvvezetési kötelezettségére vonatkozó szabályai közül kettõ esetben sérült a rendelet 6. § (1) bekezdése, egy esetben, mivel a pénztárnál a befektetési tranzakciók mindegyike év végén került könyvelésre, értékpapír-típusonkénti közös feladással, egy esetben pedig azzal, mivel a pénztár a tagdíjak, tagdíjkövetelések könyvelése során nem a jogszabályi elõírások szerint járt el. Egy esetben pedig azt állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár számviteli politikájának elõírásait nem tartotta be maradéktalanul, ezzel megsértve a rendelet fent hivatkozott szakaszának (4) bekezdésében foglaltakat. – Szintén kettõ esetben állapította meg a Felügyelet a 252/2000. kormányrendelet 28. § (1) bekezdésének megsértését, mivel a pénztár az éves beszámolóját nem támasztotta alá teljeskörûen megfelelõ leltárral. – Azzal, hogy a pénztár a tulajdonában lévõ ingatlant az üzemeltetésre átadott eszközök között tartotta nyilván, megsértette a 252/2000. kormányrendelet 15. § (2) bekezdését, amely szerint az ingatlanok és a kapcsolódó vagyoni értékû jogok mérlegtételen kell kimutatni a pénztár mûködését, illetve kiegészítõ vállalkozási tevékenységét szolgáló ingatlanokat, valamint a bérbe vett ingatlanokon végzett és aktivált beruházást, felújítást, továbbá az ingatlanokhoz kapcsolódó vagyoni értékû jogokat. – Végezetül egy esetben sérültek a 252/2000. kormányrendelet 22. § (8) bekezdésében foglaltak, mivel a pénztár a tagdíjköveteléseket a tartalékok állományában és nem tõkeváltozásként mutatta ki. Az önkéntes kölcsönös egészség- és önsegélyezõ pénztárak által finanszírozható szolgáltatásokról szóló 263/2003. (XII. 24.) kormányrendelet (a továbbiakban: 263/2003. kormányrendelet) elõírásainak megsértése A 263/2003. kormányrendelet szabályainak megsértését állapította meg a Felügyelet, mivel – a pénztárnál az egészségügyi szolgáltatás igénybevételét igazoló dokumentum nem állt rendelkezésre; a pénztár szolgáltatói szerzõdés nélkül nyújtotta a szolgáltatást; nem a jogszabályban meghatározott szolgáltatást teljesített a pénztár (263/2003. kormányrendelet 2. §-a); – nem dolgozták ki teljeskörûen az önsegélyezõ pénztárak – a jogszabály által kötelezõen elõírt – rászorultság elvén alapuló feltételrendszert (263/2003. kormányrendelet 4. §); – a személyes egészségterv kivonat nem tartalmazott minden adatot, amit a jogszabály kötelezõen elõír (263/2003. kormányrendelet 6. §); – az egészségpénztári szolgáltatásokat a pénztár orvosi igazolás nélkül nyújtotta (263/2003. kormányrendelet 7. §); 47
PÉNZÜGYI SZERVEZETEK ÁLLAMI FELÜGYELETE
meg, három esetben azért, mivel a pénztár negyedéves jelentésének egyes adatait a fõkönyvi kivonatok nem minden esetben támasztották alá, egy esetben pedig azért, mivel a pénztár negyedéves jelentései és a befektetési analitikája nem tartalmazta a tagi kölcsönök és a pénzeszközök értékét, annak ellenére, hogy a fõkönyvi kivonat szerint a pénztár rendelkezett ilyen eszközökkel. – Egy esetben sérült továbbá a 223/2000. kormányrendelet 24. § (8) bekezdése azzal, hogy a pénztár az egyéni számlákon nem különböztette meg a realizált hozamtól az értékelési különbözetet. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet továbbá, hogy a pénztár a negyedéves értékeléskor a diszkont kincstárjegyek értékelésénél nem bontotta meg az értékelési különbözetet idõarányos kamatra és árfolyam-különbözetre. Ezzel a pénztár megsértette a 223/2000. kormányrendelet 34. § (5) bekezdésében, a 35. § (3) bekezdésében, valamint a 36. § (3) bekezdésében foglaltakat. – A Felügyelet az általa lefolytatott vizsgálatok során egy esetben állapította meg, hogy a pénztár a negyedéves értékeléskor nem a hatályos jogszabályok alapján határozta meg a hozamokat, hanem a 2003. január 1. elõtt érvényes elszámolási metódust alkalmazta. Az értékpapírok felhalmozott kamata a negyedév végén mindig elhatárolásra került a bevételekkel szemben, majd a következõ negyedév elején az elhatárolt összeg visszavezetésre került. A piaci érték felhalmozott kamattal csökkentett értéke és a könyv szerinti érték különbségét annak elõjelétõl függõen számolták el. Amennyiben ez az összeg pozitív, akkor értékelési különbözetként a 37-es számlaosztályban, az értékelési különbözet tartalékával szemben számolták el, míg negatív összeg esetén értékvesztésként került könyvelésre, a 37-es és a 87-es számlaosztályban. A pénztár ezen elszámolási módja megsértette a 223/2000. kormányrendelet 2. § g) pontját, a rendelet 19. § (4) bekezdését, valamint a 42/A. § (1) bekezdésében foglaltakat. Ez utóbbi rendelkezés kettõ esetben sérült továbbá, mivel a pénztár befektetéseinek analitikus nyilvántartásának naprakész vezetését nem tudta igazolni.
Mûhely
Mûhely
Ellenõrzési Figyelõ 2007/4. szám
– a pénztár olyan számla alapján teljesített egészségpénztári szolgáltatást, amely nem a pénztár nevére szólt (263/2003. kormányrendelet 9. §).
– Az ingatlanértékelõ személyének bejelentési kötelezettségére vonatkozó szabályok megsértése (268/1997. kormányrendelet 19/d. §-a).
Az önkéntes kölcsönös egészség- és önsegélyezõ pénztárak egyes gazdálkodási szabályairól szóló 268/1997. (XII. 22.) kormányrendelet (a továbbiakban: 268/1997. kormányrendelet) szabályainak megsértése
A számviteli elõírások megsértése
A Felügyelet a 268/1997. kormányrendelet alábbi elõírásainak megsértését állapította meg a vizsgálatai során: – A pénztártól kilépõ tag esetében az elszámolás a negyedév záró napját követõ 50. napon túl történt meg (268/1997. kormányrendelet 21/B. §-a); – A számlaértesítõ nem tartalmazta a jogszabály által elõírt kötelezõ tartalmi elemeket (268/1997. kormányrendelet 21/D. §-a); – A pénztár a hozamok felosztása során nem a jogszabályi elõírások szerint járt el (268/1997. kormányrendelet 21/F. §-a); – A pénztár befektetési vezetõje nem rendelkezett felsõfokú végzettséggel (268/1997. kormányrendelet 14. §-a); – Kettõ esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a pénztár megsértette a jogszabályban meghatározott befektetési limitekre vonatkozó elõírásokat, mivel lekötött betéte egy banknál volt elhelyezve (268/1997. kormányrendelet 5. §-a); – A pénztár letétkezelõje a befektetési korlátok figyelését az eszközök piaci értéke alapján végezte (268/1997. kormányrendelet 8. §-a); – A pénztár értékpapírjait költséghatékonysági okokból lejárat elõtt áttranszferálta a letétkezelõtõl a befektetési szolgáltatóhoz (268/1997. kormányrendelet 11. §-a);
– A lefolytatott vizsgálatai során a Felügyelet összesen 12 esetben állapította meg az Szt. 165. § (3) bekezdésének megsértését, mivel például a pénztár nem a jogszabályban meghatározott gyakorisággal végezte el a könyvelést; az egyéni számlák, a szolgáltatás összege, valamint a fedezeti tartalék fõkönyvi adata között jelentõs eltérés volt; a házipénztárból történõ kifizetések alacsony havi darabszáma miatt az adott hónapban történt kifizetéseket minden hónap utolsó napján egy alkalommal, egy dátummal könyvelték le, függetlenül a gazdasági esemény és a pénzügyi kifizetés teljesítésétõl; a fõkönyvi adatok alapján felosztható és az egyéni számlákra felosztott értékelési különbözet nem egyezett meg (önkéntes nyugdíjpénztár esetében) stb. – Kettõ esetben sérült az Szt. 15. § (3) bekezdésében foglalt valódiság elve, egy esetben azzal, hogy a tagszervezési díj címén kiállított számlák alapján – az azokat alátámasztó elszámolások, illetve teljesítésigazolások hiányában – a kifizetett összegek jogszerûsége nem volt megállapítható; egy esetben pedig azzal, hogy a pénztár nyilvántartásaiban és az adatszolgáltatásában szereplõ adatok között eltérés volt. A pénzmosás megelõzésérõl és megakadályozásáról szóló 2003. évi XV. törvény (a továbbiakban: Pmt.) elõírásainak megsértése – Azonosítási kötelezettségnek három esetben nem tettek eleget a pénztárak, megsértve ezzel a Pmt. 5. §-ában foglaltakat.
PÉN Z Ü G YI SZER VEZETEK Á L LA M I FEL Ü G YELETE
v v v v v
48
E számunk szerzõi: Arató Zoltán, szakmai tanácsadó-szakinstruktor, OMMF Munkavédelmi fõosztály Demjénné Gyöngy Judit, fõosztályvezetõ, PSZÁF Biztonsági fõosztály Gombkötõ Ákos, pénzügyõr százados, osztályvezetõ-helyettes, VPOP Jövedéki Igazgatóság Gróf Bernadett, fogalmazó, Pénzügyminisztérium, Költségvetési és pénzügypolitikai fõosztály, Ellenõrzésirendszer-fejlesztési osztály Dr. Kandrács Csaba, kiemelt szakértõ, Pénzügyminisztérium, Nemzeti Programengedélyezõ Iroda Mátyásiné Gyõri Erzsébet, osztályvezetõ, PSZÁF Pénztárok felügyeleti fõosztálya Osváth Sarolta, újságíró Papp István, elnök, Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség Pethõ Imre, õrnagy, osztályvezetõ, Vám- és Pénzügyõrség Központi Ellenõrzési Parancsnoksága Stefanicsné Németh Éva, vezetõ felügyelõ, PSZÁF Pénztárak felügyeleti fõosztálya Szunyogh Tibor, hadnagy, szakelõadó, VPOP Határügyi és ügyeleti fõosztály Szûcs József, fõosztályvezetõ-helyettes, PSZÁF Pénztárak felügyeleti fõosztálya Varga Lászlóné, elnökhelyettes, APEH Vargáné Szõke Ágnes, vezetõ felügyelõ, PSZÁF Pénztárak felügyeleti fõosztálya
MEGRENDELÕ Megrendelem az Ellenõrzési Figyelõ c. szakfolyóirat 2008. évi számait .............................. példányban. Az elõfizetési díj 4284 Ft/év áfával. A megrendeléseket a Magyar Hivatalos Közlönykiadó címére (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6., 1394 Budapest, 62., Pf. 357) lehet feladni. Fax: 338-4746 vagy 318-6668. A megrendelõ (cég) neve: ............................................................................................................................................... Címe (város, község, ir. sz.): ........................................................................................................................................... Utca, házszám: ................................................................................................................................................................. Példányonként megvásárolható a Budapest VII., Rákóczi út 30. szám (bejárat a Dohány u. és Nyár u. sarkán) alatti Közlöny Centrumban (tel.: 321-5971, fax: 321-5275, e-mail:
[email protected]), illetve megrendelhetõ a Magyar Hivatalos Közlönykiadó ügyfélszolgálatán (fax: 318-6668, 338-4746, e-mail:
[email protected]) vagy a www.mhk.hu/kozlonybolt internetcímen. Ára: 1050 Ft áfával.
............................................................................. elõfizetõ neve és cégszerû aláírás
