Tájékoztató a közigazgatási szakvizsga Általános közigazgatási ismeretek III. modul: Általános államháztartási ismeretek című tananyagát érintő változásokról
Budapest, 2014. augusztus 15. 1
Tisztelt Vizsgázó! A Nemzeti Közszolgálati Egyetem (a továbbiakban: NKE) jogszabályban rögzített feladata, hogy a közigazgatási szakvizsgához kapcsolódó ismeretanyagot időközönként hatályosítsa. A közigazgatási szakvizsgáról szóló 35/1998. (II.27.) Korm. rendelet 3.§ (3) bekezdése kimondja, hogy a követelményrendszeren alapuló tananyagot az NKE – különösen a jogszabályi változásokra tekintettel – rendszeresen, de legalább évente felülvizsgálja, és szükség esetén aktualizálja. A jogszabályi kötelezettségen alapuló hatályosítást, a tananyag átdolgozását a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Vezető- és Továbbképzési Intézete (a továbbiakban: NKE VTKI) 2014. augusztus 15-ig kihirdetett jogszabályok alapján zárta le. Az NKE VTKI fontosnak tartja, hogy közszolgálati tisztviselők ismereteiket hatályosított tananyag alapján sajátítsák el és a 2014. szeptemberi vizsgaidőszak folyamán már a tankönyv lezárása, korábbi hatályosítása óta bekövetkezett jogszabályi módosulások is megjelenjenek a tananyagokban, s egyben a számonkérés alapját is képezzék. A tananyag-kiegészítő dokumentumban minden az adott fejezetcímen belül végrehajtott módosítást az oldalszám és bekezdés feltüntetésével dőlt betűtípussal vastagon kiemelve jelöltük. Az új hatályos szövegrészek pirossal szedve találhatóak, míg a hatályát vesztett részek fekete áthúzással vannak jelölve. Az egyes módosítások indokolása dőlt betűvel az adott módosított szövegrészt követően került rögzítésre. A bemutatott változások tankönyvekbe történő átvezetéséről szeptember hónapban gondoskodunk. A tananyag-kiegészítő dokumentum kibocsátásával az NKE VTKI segítséget kíván nyújtani, hogy a közigazgatási szakvizsgára Ön a lehető legnaprakészebben tudjon felkészülni. Eredményes felkészülést és sikeres vizsgát kívánva
B u d a p e s t, 2014. augusztus 15.
Nemzeti Közszolgálati Egyetem Vezető- és Továbbképzési Intézet
2
1.
AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS JELENTŐSÉGE
KÖZGAZDASÁGI
1.1. ERŐSÖDŐ ÁLLAMI GAZDASÁGPOLITIKAI FELÉRTÉKELŐDŐ ÁLLAMHÁZTARTÁS
SZEREPE SZEREPEK
ÉS –
6. oldal harmadik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az Egyesült Államok, majd 2008 őszétől a nyugat-európai térség kormányai állami eszközökkel törekednek a belső fizetőképes kereslet növelésére. Adókat csökkentettek, illetve az Egyesült Államok a külkereskedelmi fizetési mérleg hiányának nagymértékű lefaragásába kezdett. Bankokat, autógyárakat mentettek meg állami költségvetési pénzeszközök felhasználásával. Samuelson és Nordhaus amerikai közgazdászprofesszorok 2005-ben újra kiadott Közgazdaságtan című alapművükben a következőket írják: A nagyobb költségvetési hiány serkentheti az aggregált keresletet, amivel csökkenthető a munkanélküliség, és a gazdaság kihúzható a válságból. A J. M. Keynes alaptéziseire épülő válságkezelési filozófia minden lehetséges eszközt, még a demokráciákban történő piramis-építést, üres whiskys üvegek dollárral történő teletömését, elásatását, majd kiásatását is lehetségesnek tartja állami közmunka programok keretében, hogy nőjön a lakosság, főleg a munkanélküliek elkölthető jövedelme, általa a fogyasztás, majd végső soron e láncreakciószerű mechanizmusban a termelés induljon újra. 2010 nyaráig a magyar kormány részére is adott volt a fizetőképes kereslet mesterséges növelésének lehetősége, akár a költségvetési hiány terhére történő finanszírozással is, de hazánkban az előző időszak kormányai változatlan módon restrikciós, megszorításos gazdaságpolitikát alkalmaztak. 2010 nyarára a költségvetési hiány terhére történő állami beavatkozás, a fiskális expanzió lehetőségei azonban kimerültek, így a polgári kormány a megváltozott nemzetközi helyzetben már nem tudott élni a fiskálisélénkítés lehetőségével. 2010 nyarától az új kormány a költségvetés bevételi oldalának megerősítésével, válságadók kivetésével, a közteherviselés alapjainak, körének és mértékének kiszélesítésével próbálja növelni a magyar gazdaság védekezőerejét. Aktív állami gazdaságpolitikai befolyáson keresztül egyidejűleg kell megteremteni az ország 2002-2010-es években elmúlt nyolc évben megroppant pénzügyi stabilitását és a gazdasági növekedési pályát. Tetézi a problémákat, hogy az Európai Unió mediterrán térségében kialakult egy krónikus válság, amely tovagyűrűző hatásként 2012-re már az EU hagyományosan fejlett térségét (euró-zóna) is meggyengítette. A nettó befizető és rendkívüli segélyeket folyósító országok anyagi helytálló képessége a végéhez közeledik. Az Európai Unió tehát már nincs abban a helyzetben, hogy újabb, esetleg kelet-közép-európai térségeket is rendkívüli segélyekkel támogasson. Így Magyarországnak elemei érdeke, hogy önálló, saját jogon vitt gazdaságpolitikát folytasson, vagyis szükségessé vált, hogy felerősítsük saját nemze-ti gazdaságpolitikai mozgásterünket, külgazdasági kapcsolatainkat, tőkeszerzési kapcsolatainkat diverzifikáljuk, a keleti nyitás politikai szükségszerűségét felismerve kapcsolatainkat e térségek irányába tereljük. a Távol-Kelet, a Magreb térség (Marokkó, Nyugat-Szahara, Algéria, Tunézia), a volt szovjet tagköztársaságok irányába tereljük. 3
Indoklás: Szövegpontosítások.
7. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul: A magyar állam újjászervezése az állam gazdaságszervező szerepeinek kiterjesztésén keresztül több területen, több fázisban zajlott és zajlik ma is. Az Új Széchenyi Terv hazánk fejlesztéséhez nyújt stratégiát és biztosít anyagi forrásokat. A Széll Kálmán Terv az ésszerűtlen és adósságnövelő, éppen ezért fenntarthatatlan tercier ágazati rendszert formálja át. A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program a közigazgatás megújításának ad keretet, meghatározza a célokat, a célok eléréséhez szükséges beavatkozási területeket és intézkedéseket. A Magyary Program eredményes végrehajtása szempontjából fontos, hogy illeszkedjen az Új Alaptörvényhez. A Magyar Állam újjászervezésének alkotmányos háttere a Közpénzek (36–44. cikkelyek) és a Helyi önkormányzatok (31–35. cikkelyek) fejezetek. A Kormány a jó állam megteremtése érdekében három jelentős igazgatási programot indított el 2011-ben. Az igazságügyi reform elsősorban az Új Alaptörvény nyomán megszülető, számos esetben sarkalatos törvények által három hatalmi ág érdemi együttműködésével valósul meg 2011 szeptemberétől. Az önkormányzati reform a Magyary Program területi államigazgatási részével áll a legszorosabb összefüggésben, hiszen átszabásra kerül az államigazgatási feladatok elintézésének szervezeti és eljárási rendje, és ezzel összefüggésben átértékelésre kerül a helyi közügyek rendszere. Az önkormányzati reform ezen túl a szolgáltatási feladatellátás és az egészségügyi, oktatási, szoci-ális, kulturális, környezetvédelmi intézményfenntartás kérdéseit rendezi a Széll Kálmán Terv által kijelölt módon. A reformok megvalósításához szükséges önkormányzati fejlesztési terveknek pedig elsősorban az Új Széchenyi Terv ad keretet. Indoklás: stilisztikai módosítás, illetve a szövegben szereplő megállapítások már nem aktuálisak.
7. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: Jó oka van a változásoknak. A túlburjánzó állami szervezetrendszer és a tisztázatlan felelősségi viszonyok átláthatatlan szövevénye nemcsak rossz hatékonyságú, hanem egyben a korrupció melegágya. Az állami adósságcsökkentésre és az állam paternalista szerepeinek leépítésére hivatkozva Magyarországon olyan mértékű állami tulajdon értékesítési gyakorlatot és oly módon hajtottak végre, hogy az állam mozgástere, befolyásolási lehetősége minimálisra szorult. A befolyt privatizációs bevételek megmaradó töredéke pedig nem hatékony, sőt az állam és a társadalom érdekeivel nem konzisztens államigazgatás mesterséges fenntartására fordítódott. A kedvezőtlen folyamatok hatására romlott Magyarország versenyképességi indexe. 1.1.1. Indoklás: fölösleges részek törlése
4
8. oldal harmadik bekezdése az alábbiak szerint módosul: A 2002–2010 közötti gazdaságpolitika a külső működőtőke beáramlásának serkentésére épült, amely nem a stabil, fenntartható, nemzeti fundamentumok megteremtéséhez igazodó módon foglalta magába az értéklánc szempontjából értékesebb, igényesebb munkaszakaszok Magyarországra telepítését. Tehát a 2002-2010. közötti korábbi kormányok tőkebehozatalt preferáló rendszere alapvetően a betelepülőknek, a multinacionális vállalatoknak kedvezett. Indoklás: stilisztikai módosítás 8. oldal negyedik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az exportárualapok fejlesztésében érdekelt nemzetközi vállalatok közteherviselésbe való, anyagi erejükhöz mért és nemzeti költségvetésünk igényeihez igazodó bevonása azonban elmaradt, így a belső költségvetési mérleg pénzügyi instabilitása jelentősen megemelkedett. A reálbérek valós igényekhez mért gyarapodása ugyancsak elmaradt, így ezt kompenzálandó a 2002-2010. közötti kormányok a családok, háztartá-sok szintjén is lehetővé tette a hitelpénzek aránytalan mértékű kiáramlását. Az Új Széchenyi Terv– az állami gazdaságpolitika integráns részeként – új munkahelyek létesítésére épít, amely növekedési fordulaton keresztül a vállalkozók a nemzeti jólét megteremtői lehetnek. A növekedéspárti gazdaság-politika szerint az államnak már nem az a feladata, hogy adjon, hanem az, hogy ne vegyen el. Indoklás: stilisztikai módosítás, illetve
9. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul: – jelentősen kívánta 2000 milliárd forinttal kívánja csökkenteni a vállalkozások bürokratikus terheit. A bürokráciával terhelt vállalatvezetés jelentős versenyképességi hátrányt jelent, főleg a magyar kis- és középvállalkozásoknak. A költségvetés stabilitását szolgáló terv jelenti az egészségügyi és oktatási intézmények racionalizálását, a párhuzamos kapacitások felszámolását. 2011-re az extenzív fejlesztés tartalékai a felsőoktatás irányába kimerültek. 2012-ben, 2013-ban napirendre kerül a végzett hallgatók magyar munkaerő-piaci integrációjának beszabályozása. Az államháztartás konszolidációja és az adósságteher fokozatos leküzdése nem teszi lehetővé az állami források terhére történő látványos kapacitásbővítés folytatását. A felsőoktatást dinamizáló tényezőket számba véve: az államháztartás mozgástere egyre korlátozottabb, a tudásalapú szektorok kicsik és távoliak, a régiók igényei kevéssé fogalmazódnak meg, a demográfiai folyamatok lehangolóak, a középiskolák expanziója után-pótlás hiányában megtorpant, a hallgatók és családtagjaik fizetőképessége pedig erősen korlátozott. Ugyanakkor egyre erősödő tendencia, hogy az állami költségvetés terhére – tandíjmentesen – kiképzett diplomások külföldön, előnyösebb személyi jövedelmet kínáló pozíciókért vállalnak munkát. Magyarországon viszont a szervezés alatt álló bővített újratermelési folyamatokhoz, emelkedő színvonalú 5
közszolgáltatásokhoz egyre kevesebb felkészült szakember áll rendelkezésre. Indoklás: stilisztikai módosítás
9. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: A gazdasági növekedést orientáló intézkedések, a szociális és felsőoktatási kapacitások ésszerű átalakításával előálló költségvetési helyzet, továbbá a közteherviselés körének, szereplőinek szélesítése a kormány tudatos, aktív gazdaságpolitikai mozgásterének kiemelt hármas követelménye. Az államháztartás finanszírozásának legcélszerűbb módozata ezen nem neoliberális gazdaságpolitikai kurzus idején – elégséges belső források hiányában – a külső szabadpiaci, elvárt gazdaságpolitikát nem tartalmazó feltételekkel történő forrásbevonás, amelynek megszervezése ugyancsak az állam feladata. A gazdaságpolitikai irány kijelölése és pénzügyi hátterének szervezése, a gazdasági folyamatok ellenőrzése, szabályozása az állam új típusú gazdaságpolitikáját jelenti. 2012 évvégére a gazdaságpolitika alapvető eszköze, a fiskális politika megteremtette a pénzügyi stabilizációt, és utat nyit egy etatista szemléletű, állami tulajdont, állami szerepvállalást, befolyást tovább erősítő gazdaságpolitika megteremtéséhez. A következetes fiskális politika, az államháztartás konszolidációja révén az EU megszüntette Magyarország ellen a túlzott hiány eljárást. Indoklás: jelenlegi állapotot tükröző módosítás, kiegészítés
9. oldal harmadik bekezdése törlésre kerül: Szakmai érvek szólnak az integráció megvalósítása mellett, különösen, ha figyelembe vesszük azt, hogy az eddigiekben a PSZÁF egyik legfontosabb feladata valóban a bankok mikroprudenciális felügyelet volt. Lényege a pénzügyi szervezetek egyedi stabilitásának megőrzése. Ennek természetesen része az is, hogy elemezze (elemezte volna) a devizahitelezésből fakadó egyedi banki kockázatokat, figyelmez-tesse és szükség esetén pótlólagos követelménnyel sújtsa azokat a bankokat, amelyek túlzott kocká-zatot vállalnak. Az elmúlt évtizedben azonban ebbéli jogaival a PSZÁF nem élt, ami pedig szerepet játszott a tömeges ügyfélcsődök, és a banki hitelezési veszteségek kialakulásában. A rendszerkockázat terepének, szervezeti rendszerének újragondolása ezért szakmai szempontból fontos lehet. Indoklás: A már megtörtént események, valamint az MNB-PSZÁF összevonás miatt indokolt a szöveg pontosítása.
1.2. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS HELYE ÉS SZEREPE A NEMZETGAZDASÁGBAN 12. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az új kurzus eredményei egyelőre még kevés sikerrel kecsegtetnek, ám az Egyesült 6
Államokban elfogadott Dodd–Frank törvény a Wall Street pénzügyi intézményeinek megrendszabályozására feszesebb, ellenőrzöttebb működést megkövetelő, illetve lehetővé tevő, merőben másfajta gazdaságpolitikai módszer, mint az 1970- es évektől ellenőrizetlenségben, makrogazdasági vetületű áttekinthetetlenségben megnyilvánuló gazdasági gyakorlat. Az egyre aktívabb amerikai kormány gazdaságpolitikai fellépése az üzleti szektorban 2008–2011 között 4 millió új munkahelyet terem-tett, jobbára a délkelet ázsiai térség infrastrukturális beruházásaiba való bekapcsolódáson keresztül. Az Európai Unió válságkezelési gyakorlata is a költségvetési hiány terhére történő fizetőképes kereslet bővítést célozza, ám annak ellenére, hogy az eurózóna tagállamainak államadósság/GDP aránya a 2007. évi 66,3%-ról 85,3%-ra emelkedett 2010. év végére, 2013. évben pedig 87,4%-ra nőtt (azóta 100 % körüli az arány!), az eredmények mind a foglalkoztatás, mind az ipari termelés tekintetében csak nagyon lassan jelentkeznek.sem a foglalkoztatás, sem az ipari termelés beindulása terén nem jelentkeznek, sőt a mediterrán térség egyes országainak csődje, továbbá az eurózóna felbomlása is látótérbe került. Indoklás: stilisztikai módosítás, pontosítás (a 2013. évi adat korszerűbb és pontosabb)
12. oldal negyedik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Mint látható, az állam a különböző gazdaságtörténeti korszakokban más-más gazdaságfilozófiát követ. Az idő, a kor, a gazdasági–társadalmi helyzet függvénye, hogy milyen mértékű befolyást vindikál magának. Az állam a nemzetgazdaság szereplőjeként szerzi meg a forrásokat. A nemzetgazdaság az ország gazdasági szereplőinek összességét, a jövedelem-tulajdonosokat (vállalkozások, magánszemélyek, állam, pénzintézetek), valamint a köztük lévő kapcsolatok, kölcsönhatások rendszerét jelenti. Piacgazdasági viszonyok között e szereplők különböző szerepekben jelennek meg a különböző piaci szegmensekben. Árukat, szolgáltatásokat, értékpapírokat vásárolnak vagy adnak el, hitelt nyújtanak vagy vesznek fel, a magánszemélyek többsége pedig értékesíti munkaerejét a munkaerőpiacon. Indoklás: A 2013. évi adat korszerűbb és pontosabb, a pénzintézetek is a vállalkozások kategóriájába sorolandók, nem külön számon tartott jövedelemtulajdonosok (pénzügyi vállalkozások).
1.3. A NEMZETGAZDASÁG HELYZETÉT MEGHATÁROZÓ FŐ MAKROGAZDASÁGI TÉNYEZŐK ÉS AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KAPCSOLATA 17. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul: Néhánynak különösen fontos jelentősége az, hogy az ún. „maastrichti kritériumok” meghatározzák azon értéküket, melyek elérése (majd megtartása) feltétele annak, hogy 7
egy ország az európai uniós valutaközösséghez csatlakozzon. Ilyen kritériumot az inflációra, a hosszú távú hitel kamatlábra, az árfolyamra vonatkozóan állapítottak meg, a „fiskális” mutatók közül pedig az államháztartási hiányra és az államadósság mértékére. A reálgazdaság általános helyzete és az államháztartási gazdálkodás között igen szoros és kölcsönös összefüggés van. Indoklás: A „maastrichti kritériumok” ezeket is tartalmazzák. 1.3.1. A MAKROGAZDASÁG HELYZETÉT JELLEMZŐ ÁLTALÁNOS MUTATÓK
1.3.1.2. Az infláció 18. oldal hatodik bekezdése az alábbiak szerint egészül ki: Az infláció azért veszélyes a nemzetgazdaságban, mert egy felgyorsult infláció bizonytalanná teszi és félreinformálja a nemzetgazdaság valamennyi szereplőjét. Az infláció önmagát erősítő (kumulatív) gazdasági folyamat. Lehetetlen a reális tervezés, a kiegyensúlyozott gazdálkodás, hiszen nem lehet tudni, hogy az elért jövedelem valójában mennyit ér a piacon. A magas infláció növeli a vállalkozások, illetve a lakossági megtakarítások kockázatát, csökkenti a beruházási kedvet és forrásokat, közvetve pedig a gazdasági növekedést. Az infláció megfékezéséhez a monetáris politika (pénz-mennyiség, kamatszint, forintárfolyam szabályozása) és a fiskális politika (a költségvetés bevételeinek és kiadásainak meghatározása) összehangolt működésére van szükség. Az infláció fajtái az elnevezésükből fakadó mértékükre utalva: kúszó, vágtató és hiperinfláció. Az árszínvonal csökkenése a defláció, vagyis negatív infláció, mely visszafogja a gazdasági növekedést, esetleg gazdasági visszaesést is előidézhet, ami az államháztartás vitelére is negatívan hat. Indoklás: Az államháztartás vitele szempontjából a defláció is jelentős befolyásoló tényező.
1.3.1.4. Az ország külföldi adósságállománya 20. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az Egyesült Államok gyakorlatában és a nyugati modellt követő más államokban a lakosság fokozó-dó mértékű hitelcsatornákra utaltsága is megjelent az elmúlt évtizedekben. Magyarország legújabb kori eladósodása az 1970-es évektől vette kezdetét. A rendszerváltozás idejére a magyar államadósság 21 milliárd dollárt tett ki. Mára hozzávetőleg 110 milliárd USD. Az 1990-es évek végén, az új évezred legelején az adósságállomány azonban jelentősen mérséklődött, konszolidált szintet ért el. Magyarország nemzetközi pénzügyi szervezetekre való ráutaltsága jelentős mértékben visszaszorult. 2002 őszétől azonban a magyar államadósság gyarapodása hihetetlen mértéket öltött. 2008 őszén a Nemzetközi Valutaalap, a Világbank és az Európai Központi Bank 25 milliárd dolláros konzorciális készenléti hitelével sikerült elkerülni a 8
nyilvánvaló államcsődöt. 2010 nyarától az álla-madósság mérséklését az új kormány kiemelt feladatának tekinti. Az Országgyűlés 2011. évben megalkotta „Magyarország gazdasági stabilitásáról” szóló törvényt, melynek egyik sarkalatos pontja az államadósság mérséklése (2011. évi CXCIV. törvény). A nemzetközi pénzügyi intézmények hiteleitől és a vele együtt járó gazdaságpolitikai konzultációktól, elvárásoktól mentesülni szándékozva az államadósság finanszírozását piaci csatornákra terelte át. Az eurózóna egyre mélyülő válsága azonban kiszárította a pénzpiacokat, így Magyarország a gazdasági növekedés beindítása érdekében újra biztonsági hitelmegállapodásra kényszerülhet, noha javuló szerkezetű államház-tartási pozíciókkal rendelkezik. Az állami, kormányzati adósság (110 milliárd dollár) mellett további probléma a lakosság (40 milliárd dollár) és az önkormányzatok (10 milliárd dollár értékű) eladósodottsága, melynek kezelésére a magyar kormány aktív gazdaságpolitikai lépéseket tesz. Indoklás: új szabályozás következtében szükséges módosítás.
20. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: A 2012 nyarától Európában is érezhető hatású észak-amerikai monetáris lazítások, de legfőképpen a magyar fiskális politika eredményei a költségvetési hiány/GDP arányt tartósan, fenntarthatóan 3% alá terelték, aminek külső finanszírozása megoldottá vált. Fizetési mérlegünk jelentős pozitívummal rendelkezik. Csökken az államadósság mértéke, likviditásbőség van a magyar papírokra, csökkenő kamat mellett. Egyidejűleg az Államadósság Kezelő Központ lakosságot, hazai befektetőket helyzetbe hozó konstrukciói révén emelkedik az államadósság belső finanszírozása. A Magyar Kormány ezen túl lépéseket tesz a hagyományos nyugati befektetők mellett arab, középázsiai, távol-keleti befektetők bevonására is. A Magyar Állam az államháztartás önkormányzati alrendszerének adósságállományát a megyei önkormányzatok után a települési önkormányzatok szintjén is átvállalta. Ezzel az államháztartási adósságállomány centralizációja, központi menedzselése megvalósult, tehermentesítve a devizabevételekkel nem rendelkező, így nagy árfolyamkockázatnak kitett önkormányzatokat. A kedvező folyamatok hatására valószínűsíthető, hogy Magyarország IMF hitel nélkül is képes lesz biztosítani finanszírozását. A fiskális politika új stratégiai partnereként 2013 tavaszától megjelent a Magyar Nemzeti Bank. Indoklás: A szövegben szereplő megállapítások már nem aktuálisak.
1.3.2. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS HELYZETÉT JELLEMZŐ MUTATÓK
1.3.2.1. Jövedelemcentralizáció és -újraelosztás 21. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: A magyar gazdaság költségvetésének fő szerkezeti problémája ebből adódóan nem 9
elsősorban a túlméretezett közszolgáltatásokból, hanem az arányos közteherviselés hiányából fakad. Indoklás: A túlzott mértékű felesleges állami feladatok is jelentenek problémát.
1.3.2.2. Az államháztartási hiány 21. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az elvont és az újra elosztott jövedelem közötti különbség nem más, mint az államháztartási hiány. Ezt is a GDP százalékában szokták megadni. A maastrichti kritériumok alapján az államháztartási hiány mértékét – az Európai Unió számítási módszerét alkalmazva – hosszabb távon 3% alatt kell tartani. A korábban leírtakból látható, hogy a hiány alapvetően a magyar gazdaság eddigi torz közteherviselési szerkezetéből adódott, így a 3% körüli hiánycél elérése csak az utóbbi években 1-2 évben került kézzelfogható közelségbe. Indoklás: stilisztikai módosítás
22. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: Amennyiben egy tagállamban a költségvetési hiány a megengedett küszöbértékét meghaladja, uniós szinten úgynevezett túlzott hiány eljárás indulhat (Excessive Deficit Procedure, EDP). Magyarország az Európai Unióba történő felvételét követően (2004), rögtön a túlzott deficit eljárás alá került. Három év kitartó, következetes új alapokon nyugvó unortodox gazdaságpolitikájának eredményeként az Európai Bizottság 2013. május 29-i ülésén Magyarország kikerülését javasolta a túlzott deficit eljárás alól. A pénzügyminiszterek tanácsa (ECOFIN) június 21-i ülésén döntött a Magyarország elleni túlzott deficit eljárás megszüntetéséről, amely pozitív jelzés a befektetők felé, illetve az ország külső finanszírozhatóságára kedvező hatást gyakorol. Sőt, a nemzeti önbecsülés erősítése, amely az új alapokon nyugvó unortodox gazdaságpolitika eredményességét igazolja. Indoklás: 2011-től 3% alatt van a hiány mértéke, az új alapokon nyugvó kifejezés helyesebb és pontosabban tükrözi a gazdaságpolitikai irányváltást.
1.3.2.3. Az államadósság 22. oldal negyedik bekezdése az alábbiak szerint egészül ki: Az államadósság a törvényi szabályozás szerint csak az államháztartás hiányának mértéke szerint nőhet. Ezt az EU szabályok is előírják, de az adott ország jól felfogott érdeke is ezt diktálja. Az álla-madósságot is a GDP arányában szokták megadni, és az EU-követelmények szerint célszerű, ha aránya 60% alatt stabilizálódik. Az államadósság bruttó összege – amennyiben az államháztartás deficites – folyamatosan 10
nő, de GDP-hez viszonyított aránya – amennyiben a GDP növekedési üteme gyorsabb, mint az adósság növekedési üteme – csökken. Ez volt a helyzet hazánkban a ’90-es évek közepétől kezdődően egészen 2001-ig, és már 2000-ben 60% alatti – azaz a maastrichti kritériumnak megfelelő – értéket sikerült elérnünk. Az államadósság kezelése érdekében végzett pénzügyi műveletekről az államháztartásért felelős miniszter az ÁKK Zrt. (Államadósság Kezelő Központ) útján gondoskodik. Indoklás: A 2011. évi CXCIV. törvény – Magyarország gazdasági stabilitásáról – szerint indokolt megnevezni ennél a résznél, hogy ki kezeli az államadósságot.
2.
AZ
ÁLLAMHÁZTARTÁS
ÁLLAMHÁZTARTÁSI
RENDSZERE,
GAZDÁLKODÁS
AZ
ALAPELVEI,
LEGFONTOSABB SZABÁLYAI 2.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS RENDSZERE, ÖSSZEFÜGGÉSEI AZ ÁLLAMI SZERVEZETI RENDSZERREL, VALAMINT EURÓPAI UNIÓS TAGSÁGUNKKAL 24. oldal harmadik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Kétségtelen azonban, hogy a 2002 nyarától meginduló, elsősorban politikai motivációjú közkiadás-növelés meghaladta a költségvetés teherbíró képességét. Növekvő államháztartási deficit alakult ki, amely 2006 szeptemberére a konvergenciapálya kényszerű módosításához, vagyis restrikcióhoz vezetett. A 2010. előtti korábbi kormány átmenet nélküli hiánycsökkentő intézkedései azonban a társadalmi hatásokkal és reakciókkal nem számoltak, így eleve kudarcra voltak ítélve. Egy idő után a közszolgáltatások piacosításáról való lemondás a korábbi kormányokat újra az állami kiadások fedezet nélküli növelésébe, velejáróan a kormányzati adósságok felduzzasztásába taszította. Az elégtelen kormányzati politika és a gyengén szabályozott hitelfolyósítási gyakorlat hozzájárult a lakosság mértéktelen eladósodásához. Az előző kormány ezzel a politikai hatalmának megőrzését biztosította, mert a lakosság rendelkezésre álló, elkölthető pénzügyi eszközei nem csökkentek. Indoklás: stilisztikai módosítás, pontosítás
25. oldal harmadik bekezdése az alábbiak szerint módosul: A fenntartható fejlődés követelményeinek való megfelelés szükségessé teszi, hogy a már megkezdett reformfolyamatok – oktatás, egészségügy, közigazgatás, önkormányzati rendszer stb. – ne torpanjanak meg, hanem az elfogadott programok alapján kiteljesedjenek. megvalósuljon 11
a közigazgatási rendszer reformja; a jóléti rendszerek reformja; a honvédelem reformja; az egészségügy reformja; az önkormányzati rendszer reformja; a társadalombiztosítás reformja; az oktatási rendszerek reformja. Indoklás: Szövegpontosítások.
26. oldal első bekezdése az alábbiak szerint egészül ki: intézményét, megteremtette működésének kereteit. A konstrukció célja az volt, hogy a nemzetközi gyakorlattal összhangban a kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési fejezeteknél folyamatos kontroll valósuljon meg a kötelezettségvállalások felett a fejezet és az irányítása, felügyelete alá tartozó költségvetési szervek, valamint az elkülönített állami pénzalapok tekintetében. A 2014. évi XXXVI. törvény módosította a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvényt, bevezetve az állami felsőoktatási intézmények működtetéséért felelős kancellár fogalmát. A kancellár felelős a felsőoktatási intézmények gazdálkodásáért. Indoklás: új szabályozás következtében szükséges módosítás.
26. oldal harmadik bekezdése törlésre kerül: Új kormányrendelet és azok módosításai jelentek meg 292/2009 (XII.19.) Korm. rendelet, az állam-háztartás működési rendjéről (a továbbiakban: Ámr.), majd az államháztartásról szóló törvény 2010. évi módosítása után megszületett az annak végrehajtását támogató Ámr. módosítás is. A 2010. évi Áht. módosítás végrehajtása érdekében számos végrehajtást segítő és szabályozó kormányrendelet-módosítást, új kormányrendeleteket és miniszteri rendeleteket alkottak. Indoklás: hatályos szabályozás következtében hatályát vesztett rendelkezések
28. oldal első bekezdése az alábbiak szerint egészül ki: közvetett tulajdonában álló gazdasági társaság részesedés tekintetében is. Ugyancsak új technikai elem, hogy a kormányzati ellenőrzést végző személy jogosult az adathordozókról fizikai tükörmásolatot készíteni vagy készíttetni, és a tükörmásolat felhasználásával az adathordozón tárolt adatokat átvizsgálni. Az ÁSZ törvényben szabályozottakhoz hasonlóan a kormányzati ellenőrzési szerv ellenőrzése során (is) az ellenőrzött szerv, a szervezet vagy más személy, szervezet vezetője, alkalmazottja a 12
jogszabályokban meghatározottak szerint adatszolgáltatásra és együttműködésre köteles. Továbbá, az ellenőrzéshez kapcsolódó adatszolgáltatási, együttműködési vagy az ellenőrzés végre-hajtását elősegítő kötelezettség megszegése esetén eljárási bírság vethető ki, adószám felfüggesztés kezdeményezése történhet, illetve az együttműködési kötelezettség érvényesítéséhez a kormányzati ellenőrzési szerv rendőrség közreműködését veheti igénybe. Az államháztartásról szóló törvény végrehajtási rendelete 2011 decemberében megszületett (368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet). A végrehajtási rendelet az Áht. bekezdéseihez igazodva határozza meg a szabályrendet. Ez kiterjed a költségvetési szervek jogállására, a tervezési rendre, a szerkezetre és nem utolsó sorban megszabja a költségvetés végrehajtásának szabályait mindkét alrendszerben. Külön önálló fejezet foglalkozik a támogatások rendjével, a finanszírozással, a számlavezetéssel és az ellenőrzéssel. Új szabályok kerültek meghatározásra a maradvány-elszámolásnál, a beszámolásnál és az információs rendszernél. Indoklás: A korábbi kormány meghatározás nem pontos, a szöveg a 2010. előtti kormányokra vonatkozik. A reformok többsége elindult, a fenntartható fejlődéshez ezt tovább kell vinni. Bevezetésre kerül a felsőoktatási intézményeknél a kancellári rendszer. Új végrehajtási utasítás van érvényben, a 368/2011. (XII. 31.) Kormányrendelet.
2.3. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS ALRENDSZEREI 30. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: A szabályozás során a törvényalkotók igyekeztek figyelembe venni a két alrendszer sajátosságait. Az Áht., illetve a végrehajtási rendelet Ámr. szabályozza a két alrendszer pénzügyi kapcsolatait, különös tekintettel a feladatok és források összhangjára, a kiszámíthatóságra, valamint az átláthatóságra.
Indoklás: Az Áht.-n kívül a kapcsolati az Ámr. is jelentősen befolyásolja.
2.4.
KÖLTSÉGVETÉS, KÖLTSÉGVETÉSI BEVÉTELEK, KÖLTSÉGVETÉSI KIADÁSOK 31. oldal harmadik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Költségvetési bevételek különösen • a közhatalmi – adók, illetékek, járulékok, hozzájárulások, bírságok, díjak és más fizetési kötelezettségek – bevételek; • a közfeladatok ellátása során nyújtott közszolgáltatások ellenértékei; • az európai uniós forrásokból és az államháztartáson kívülről érkező támogatásokból származó bevételek; • költségvetési szervek és szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok saját bevételei; • nemzetközi pénzügyi kapcsolatokból eredő bevételek; 13
• az Áht. e törvény eltérő rendelkezése hiányában a nemzeti vagyonnal kapcsolatos bevételek és • a kapott kamatok. Indoklás: Szövegpontosítások.
31. oldal hetedik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az Áht. 2010. évi módosítása során egyértelműsítette, hogy mi tekinthető előirányzat módosításnak és előirányzat átcsoportosításnak. Előirányzat módosítás: „a megállapított kiadási előirányzat növelése vagy csökkentése, a bevételi előirányzatok egyidejű növelése vagy csökkentése mellett”. Indoklás: Szövegpontosítások.
34. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint egészül ki: Vannak országok, például Nagy-Britannia, ahol a költségvetési év április 1-jével vagy az Amerikai Egyesült Államok, ahol pedig október 1-jével veszi kezdetét, tehát a költségvetési év nem esik egybe a naptári évvel, azonban a költségvetési év itt is teljes évet fog át. Számos európai országban – pl. Ausztria, Németország, Franciaország, Finnország, Norvégia – készítenek hosszabb távú – 3–5 évre kitekintő – költségvetési terveket. Az Áht. is előírja, hogy a Kormány minden év április 30-áig egyedi határozatban megállapítja a központi költségvetés bevételeinek és kiadásainak, valamint egyenlegének a költségvetési évet követő három évre tervezett összegét. Ezt a hároméves kitekintés néven említi a szakirodalom. A hároméves kitekintés fejezeti bontásban készül és középtávra határozza meg a fejezetek lehetőségeit, költségvetési mozgásterét. Indoklás: „e törvény” itt az Áht.-re vonatkozik, amit 2011. évben fogadott el a Parlament. Magyarországon is van három éves terv, ezt az Áht. 29. §-a írja elő.
2.5. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS ALAPELVEINEK SZEREPE ÉS JELENTŐSÉGE A RENDSZER MŰKÖDÉSÉBEN 2.5.4.
A KÖLTSÉGVETÉSI FORRÁSOK FELHASZNÁLÁSA SORÁN KÖVETENDŐ ALAPELVEK
2.5.4.2. A közbeszerzési kötelezettség elve 14
38. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az államháztartás alrendszereihez tartozó minden szervezet köteles – bizonyos beszerzési értékhatárokat meghaladóan – az árubeszerzési, építési-beruházási, ill. szolgáltatás-megrendelési célra előirányzott kifizetéseket, az e körbe tartozó kiadási előirányzatok felhasználását közbeszerzés alkalmazásához kötni. Az értékhatárokat az éves költségvetési törvény – árubeszerzés esetén: 8 millió Ft, építési beruházás esetén: 15 millió Ft, építési koncesszió esetén: 100 millió Ft, szolgáltatás megrendelése esetén: 8 millió Ft, szolgáltatási koncesszió esetén: 25 millió Ft - , valamint az eljárás menetét a közbeszerzési törvény határozza meg. Indoklás: A közbeszerzési értékhatárokat a mindenkori költségvetési törvény – 2014. évben a tv. 63 . §-a – szabályozza.
2.6. MAGYARORSZÁG GAZDASÁGI STABILITÁSA 40. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: A Stabilitási törvény az alábbi kérdésköröket szabályozza: • az államadósság csökkentése (az államadósság fogalma, számítása, adósságcsökkentés, az álla-madósság keletkezését és növekedését korlátozó szabályok); • Államadósság Kezelő Központ (az Államadósság Kezelő Központ jogállása, feladatai); • a Költségvetési Tanács (tagjai, feladata, hatásköre, működésének szabályai, szerepe az álla-madósság mértékének vizsgálatában); • a közteherviselés alapvető szabályai; • szabályozza a települési önkormányzatok adósságot keletkeztető ügyleteit.. Indoklás: A 2013. évi CIII. tv. 14. § (2), hatályos 2013. július 1-től, módosította a 2013. évi CCIII. tv. 5. §-a.
2.7. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS BEVÉTELEI ÉS KIADÁSAI 2.7.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS BEVÉTELEI
2.7.1.2. A közhatalmi bevételek (fizetési kötelezettségek) 45. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: Adójellegű bevételek megjelennek a központi alrendszerben (pl. általános forgalmi adó, személyi jövedelemadó, pénzügyi szervezetek különadója, társasági adó, vagyonszerzési illeték, pénzügyi tranzakciós illeték), a társadalombiztosítási alapok bevételeiben (Szociális hozzájárulási adó, TB járulékok), az elkülönített állami pénzalapoknál (pl. munkaerő-piaci alapba fizetett járulékok, szakképzési hozzájárulás, innovációs járulék), illetve a helyi önkormányzati alrendszerben is (helyi adók bevételei). Indoklás: Szövegpontosítások.
15
45. oldal harmadik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Közgazdasági megközelítésben az adójellegű bevételeket általában tovább csoportosítják abból a szempontból, hogy a fizetési kötelezettség a termékek, szolgáltatások vásárlásához kapcsolódik (pl. általános forgalmi adó), magánszemélyek vagy vállalkozások jövedelmét terheli (pl. személyi jövedelemadó, illetve társasági adó), vagyon birtoklásához kapcsolható (pl. építményadó, telekadó, gépjárműadó), illetve a társadalombiztosítás költségeihez való hozzájárulást jelent. Hazánkban jelenleg az európai átlaghoz képest magasak a társadalombiztosítási alapokat finanszírozó befizetések TB járulékok és a termékek, szolgáltatások után fizetett adók, és alacsony a jövedelmi és vagyoni típusú adók aránya. Indoklás: Szövegpontosítások.
2.7.2. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁSI KIADÁSOK
47. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az államháztartási kiadások alapvetően négy funkció (funkciócsoport) valamelyikének ellátásához kapcsolódnak. Ezek a következők: • állami működési funkciók; • jóléti funkciók; • gazdasági funkciók; • a hiány, az államadósság kezeléséhez kapcsolódó funkciók. Indoklás: Szövegpontosítás.
48. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az ebbe a kategóriába tartozó kiadások teszik ki az európai országok átlagában az összes állam-háztartási kiadás több mint 60%-át, és meghaladják a GDP 30%-át. Hazánkban e kiadások aránya az államháztartási kiadásokon belül a rendszerváltástól 1997-ig közel 70%-ról kb. 55%-ra csök-kent, 2002-ig ezen a szinten stagnált, majd újra növekedésnek indult, 2014. évi adat 58,5%. (Az utóbbi években 57-59% között ingadozott.)és 2004-től újra meghaladta a 60%-os értéket. A GDP-hez viszonyítva a jelenlegi magyar érték az EU-átlaghoz – a 30%-hoz – közelít, azonban a kohéziós országokhoz képest kissé magas. A modern európai országok legnagyobb problémája, hogy a romló demográfiai helyzet, az egészségügy és oktatás területén végbement technikai fejlődés és az ezzel együtt járó növekvő költségek miatt az államháztartások nem tudnak lépést tartani a jóléti szolgáltatások iránti növekvő szükségletekkel. A legtöbb európai országban – így nálunk is – napirendre került az ún. nagy ellátó rendszerek (nyugdíj- és egészségbiztosítási rendszer, egészségügyi ellátás, oktatási rendszer teljes vertikuma, szociális ellátó rendszer) reform-ja, ami gyakorlatilag a támogatások szigorodó feltételeit, a biztosítási elv fokozott érvényesítését, az öngondoskodás és – a szolgáltatások területén – a piaci szereplők térnyerését jelenti. Indoklás: Szövegpontosítás.
16
49. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: Európai átlagban a gazdasági funkciókra fordított kiadások aránya az államháztartáson belül nem éri el a 10%-ot, GDP arányosan pedig 4-5%, de a fejlődésben elmaradt, felzárkózó országokban általában magasabb. Magyarországon 2000-ig 10% körül alakult az e funkcióra fordított kiadások aránya, azóta kis mértékben nőtt. Ma az államháztartási kiadások 15-16 13–15%-át, a GDP 7-8%-át fordítjuk közvetlen gazdasági kiadásokra, mely érték már körülbelül megfelel a felzárkózó országok átlagának. Indoklás: A 2014. évi költségvetési törvényben szereplő értékek.
2.8. A NEMZETI VAGYON, GAZDÁLKODÁS A NEMZETI VAGYONNAL 2.8.3. AZ ÁLLAMI VAGYONNAL VALÓ GAZDÁLKODÁS
56. oldal második bekezdése törlésre kerül, helyére az alábbi szövegrész kerül: Az állami vagyon feletti tulajdonosi jogok és kötelezettségek összességét a Magyar Állam nevében – ha törvény eltérően nem rendelkezik – az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter gyakorolja, aki a feladatát: • a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zártkörűen Működő Részvénytársaság (a továbbiakban: MNV Zrt.); • a Magyar Fejlesztési Bank, illetve • kijelölt tulajdonosi joggyakorló szervezet útján látja el. Az állami vagyon felügyeletéért, az állami vagyonnal való gazdálkodás szabályozásáért a nemzeti fejlesztési miniszter a felelős, feladatait az MNV Zrt. (Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.) közreműködésével látja el.
Indokolás: hatályos szabályozás következtében szükséges kiegészítés
56. oldal harmadik bekezdése törlésre kerül, helyére az alábbi szövegrész kerül: Tulajdonosi joggyakorló szervezet a miniszter által kijelölt központi költségvetési szerv, ennek intézménye vagy 100%-ban állami tulajdonban álló gazdasági társaság, amely a minisztert megillető tulajdonosi jogok és kötelezettségek összességét vagy azok meghatározott részét – miniszteri rendeletben szabályozott feltételekkel – gyakorolja. A Miniszterelnökséget vezető miniszter felel a fejlesztési banki eszközökkel megvalósuló fejlesztésekért, feladatait az MFB Zrt. (Magyar Fejlesztési Bank Zrt.) szabályozási, jogalkotási feladatai révén látja el.
Indoklás: A Kormány 152/2014. (VI. 6.) Rendelete, illetve a 2014. évi XXXV. tv. a kormányzat szerkezet-átalakításával összefüggő módosítás alapján változtatott szöveg (státusz rendelet).
2.9. A KINCSTÁRI RENDSZER, A KINCSTÁR SZEREPE ÉS FELADATAI 59. oldal negyedik bekezdése az alábbiak szerint módosul: 17
A helyi önkormányzatoknak a MÁK folyósítja a központi költségvetésből őket megillető normatív állami hozzájárulást, az átengedett személyi jövedelemadó, a helyi önkormányzatok működésével kapcsolatos egyéb központi költségvetési kapcsolatból származó, a költségvetési törvényben meghatározott támogatás, illetve előirányzat összegét. A MÁK – közigazgatási hatósági eljárás keretében – felülvizsgálja a helyi önkormányzatokat megillető, a központi költségvetésből származó források igénybevételének és elszámolásának szabályszerűségét is. Indoklás: Szabályozásváltozás történt.
3.
AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE 3.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI ALRENDSZERE 3.1.1. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS BEVÉTELEI ÉS KIADÁSAI
3.1.1.1. A központi alrendszer költségvetési bevételei 62. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: A központi költségvetés kiadásainak fő kategóriáit az alábbi kiadáscsoportok képezik: • támogatások, melyek az államháztartás rendszerén kívülre irányulnak (például lakástámogatások, fogyasztói árkiegészítés, családtámogatások, szociális támogatások, politikai pártok vagy a non-profit szervezetek támogatása); • a költségvetési szervek kiadásai, ezen belül: - közhatalmi-közigazgatási kiadások (az állami szerveknél, valamint az állam központi, illetve területi közigazgatási szerveinél felmerülő kiadások); - közszolgáltatási kiadások (a központi költségvetési szervként működő állami intézmények – pl. egyetemek, főiskolák, egészségügyi országos intézetek – kiadásai); - központi beruházások kiadásai; • szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok kiadásai, támogatások, pl. gazdálkodó szervezetek támogatásai, civil szervezetek támogatásai, lehetnek transzferek, pl. önkormányzatok támogatásai, vagy megvalósulhatnak a közigazgatáson belül (e kiadáskör igen heterogén, mert tartalmukat tekintve ezek a kiadások történhetnek a költségvetési szerveken keresztül); • transzferek, azaz más államháztartási alrendszer – így különösen a helyi önkormányzati alrend-szer – támogatása; • adósságszolgálat; • egyéb kiadások (pl. befizetés az EU-ba, állami kezesség érvényesítése); • EU társfinanszírozás; • tartalékok (rendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló és céltartalékok, Országvédelmi Alap). Indoklás: Szövegpontosítás.
18
63. oldal második bekezdését követi egy új bekezdés: Ha a központi költségvetésről szóló törvény – ide nem értve a fejezeti általános tartalékot, amely az egyes költségvetési fejezetek költségvetésében fejezeti kezelésű előirányzatként tervezett tartalék létrehozásáról rendelkezik, a központi költségvetésről szóló törvényben meg kell határozni a tartalék célját, felhasználásának módját és feltételeit. A költségvetési törvényben meghatározott, illetve az Európai Unió módszertana szerint számított hiány tartása érdekében az éves költségvetési törvények úgynevezett Országvédelmi Alap előirányzatot is tartalmaznak, melyek biztonsági tartalékként szolgálnak, amennyiben a makrogazdasági folyamatokból levezetve kevesebb bevétel folyna be és így a hiánycél veszélybe kerülne. Indoklás: A központi beruházási kategória megszűnt. Új tartalék is megjelenik a költségvetési törvényben, amely az egyensúly biztosítására hivatott.
3.1.2. A KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNY SZERKEZETE
64. oldal hatodik bekezdése az alábbiak szerint módosul: A felhalmozási kiemelt előirányzatai • az intézményi beruházások; • a felújítások; • a kormányzati beruházások; • a lakástámogatás, lakásépítés és • az egyéb felhalmozási kiadások. Indoklás: Szövegpontosítás, a felhalmozási kiemelt előirányzatoknál már nincs beruházási megkülönböztetés.
3.1.3. A KÖLTSÉGVETÉSI CIKLUS
65. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: A döntés-előkészítő szakaszában az államháztartásért felelős miniszter június 30-áig kidolgozza és a kormányzati portálon az általa vezetett minisztérium honlapján közzéteszi a központi költségvetési tervezés részletes ütemtervét, kereteit, tartalmi követelményeit. A fejezetet irányító szervek a közzétett tájékoztatóban rögzített elvek és paraméterek alapján elkészítik összevont költségvetési tervüket és ezt követően megküldik az államháztartásért felelős miniszter részére, majd az államháztartásért felelős miniszter egyeztető értekezleteket tart, melyekre külön ütemezés szerint meghívja a fejezeteket. Az egyeztető tárgyalások lezárása után az NGM megszerkeszti a költségvetés-tervezetét. A Kormány szeptemberben átadja a költségvetési törvényjavaslat tervezetét a Költségvetési Tanácsnak, a fejezetek pedig megküldik a fejezeti szöveges indokolásukat. A Kormány az Áht. szerinti határidőben, október 15-ig benyújtja a költségvetési törvényt a Parlamentnek. 19
Indoklás: A minisztériumoknak nincs külön honlapja, azok a kormany.hu honlapon szerepelnek. 66. oldal első bekezdése törlésre kerül, helyette a az alábbi szövegrész kerül beillesztésre: tárgyalása során november 30-áig egyedi határozatban meghatározza a központi költségvetésről szóló törvény fejezeteinek bevételi és kiadási főösszegét és a központi költségvetés költségvetési egyenlegét. A határozat elfogadása után a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat vitájában benyújtott módosító javaslatok a költségvetési egyenleg mértékét és a központi költségvetésről szóló törvény fejezetei bevételi és kiadási főösszegeit nem módosíthatják. tárgyalását különleges eljárás során, speciális szabályok alapján végzi. Az eljárásban döntő szerepet kap az OGY költségvetéssel foglalkozó bizottsága és a törvényalkotási bizottság. A zárószavazást a Költségvetési Tanács egyetértése után lehet megtartani. Indoklás: Az OGY 10/2014. (II. 24.) határozatában módosította a Házszabályt és benne a költségvetési törvény jóváhagyási rendjét is.
3.2. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSI ALAPOK MŰKÖDÉSÉNEK JELLEMZŐI 69. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az 1997-ben törvényi szinten létrehozott magánnyugdíj biztosító pénztárak egyre nagyobb állami költségvetési instabilitást okoztak. A lakosság fiatal és jobb jövedelmi pozícióval rendelkező tagjai az állami alap helyett a magánpénztárakba fizették a járulékot, így az állami nyugdíjbiztosítási alapban növekvő hiány generálódott, ami a pénzügyi instabilitást, továbbá a 3,1 millió nyugdíjas juttatásának kifizetését veszélyeztette. A kormány ezért 2010-ben a magánnyugdíj pénztárak államosítása mellett döntött. A magánpénztárak közül egyesek sok esetben a közel másfél évtizeden át gyűjtött bevételeikkel sem tudtak elszámolni. Vagyon- és bevétel gyarapodásuk az állami költség-vetés vagyon- és bevétel csökkenéséből fakadt, ugyanakkor egyre kevesebb garancia mutatkozott, hogy a szolgáltatási időszak kezdetétől (a fiatalabb generációk nyugdíjba vonulásától) fizetési kötelezettségüknek eleget tudnak tenni. A jelenlegi nyugdíjrendszer egyrészt a felosztó-kirovó állami rendszer, másrészt az öngondoskodást biztosító önkéntes nyugdíjrendszerből áll. 2010-2011-ben a magánnyugdíj pénztári rendszer döntő mértékben megszűnt. Indoklás: Szövegpontosítás.
3.3. AZ ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK MŰKÖDÉSE 70. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: A rendszerváltást követően rendkívül sok alap működött. A kézirat leadásakor Jelenleg 20
(2014. évben) működő elkülönített állami pénzalapok az egészségbiztosítási és nyugdíjbiztosítási alapok mellett a következők: • Nemzeti Földalap; • Nemzeti Foglalkoztatási Alap (korábban: Munkaerő-piaci Alap); • Bethlen Gábor Alap (a korábbi Szülőföld Alap helyébe lépő alap 2011. január 1jétől); • Központi Nukleáris Pénzügyi Alap; • Nemzeti Kulturális Alap; • Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap; • Kutatási és Technológiai Innovációs Alap. Indoklás: Szövegpontosítás.
4.
AZ ÁLLAMHÁZTARTÁSI RENDSZER HELYI ALRENDSZERE 72. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul: hogy az önkormányzatok adósságot keletkeztető ügyleteikből eredő tárgyévi fizetési kötelezettségei nem haladhatják meg a tárgyévi saját bevételeik 50%-át a futamidő végéig egyik évben sem. E szabály hivatott biztosítani, hogy az önkormányzatok ne váljanak fizetésképtelenné az adósságszolgálati kötelezettségük miatt. Ezzel egyidejűleg a már e korlát felett eladósodott önkormányzatok további hitelfelvételének tiltásával esély teremtődik az adósságkitettség fékezésére. Ezenfelül az is előírásra került, hogy az önkormányzatok adósságot keletkeztető fejlesztési és működési célú ügyleteket a Kormány előzetes hozzájárulásával köthetnek. Indoklás: Szövegpontosítás, az esemény már megtörtént.
4.3. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK BEVÉTELEI ÉS KIADÁSAI 4.3.3.1. Saját bevételek 77. oldal harmadik bekezdése az alábbiak szerint módosul: A helyi önkormányzati saját bevételek többek között a következők: • helyi adók, az építményadó, a telekadó, a magánszemélyek és vállalkozók kommunális adója, az idegenforgalmi adó, valamint a helyi iparűzési adó; • a helyi önkormányzat által megállapított és beszedett díjak (pl. parkolási díj, közterület-használati díj) valamint a törvény alapján az önkormányzatot megillető illetékbevétel; • a saját tevékenységből, vállalkozásból, az önkormányzati vagyon hozadékából származó bérleti díj, osztalék, kamat, koncessziós díj stb.; • az önkormányzati vagyon értékesítéséből származó privatizációs bevételek; • a gazdálkodó szervezetektől, illetve magánszemélyektől, alapítványoktól átvett pénzeszközök; • egyéb bevételek (amelyek származhatnak például bontási vagy leselejtezett anyag értékesítéséből). 21
Indoklás: Szövegpontosítás.
4.3.3.2. Átengedett központi bevételek 77. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az ide sorolandó bevételek tehát függetlenek a helyi önkormányzat döntésétől, ugyanakkor e bevételi körnek sajátos helyi jelleget mégiscsak kölcsönöz az a tény, hogy helyben (az adott önkormányzat működési területén) keletkező bevételekről teljes átengedéséről (pl. a gépjárműadó esetében), illetőleg meghatározott hányad visszaosztásáról (pl. a személyi jövedelemadó vagy az illetékek esetében) van szó. További fontos tényező, hogy e bevételek nem járnak felhasználási kötöttségekkel. Az átengedett központi bevételek körébe az alábbi jogcímek tartoznak: • a települési önkormányzat által beszedett gépjárműadó jelenleg 40 százaléka, korábban 100 százaléka, a gépjárműadóhoz kapcsolódó bírságból, pótlékból és végrehajtási költségből származó bevétel 100%-a a települési önkormányzatot illeti meg, • a helyi önkormányzat illetékbevétel az adott önkormányzat illetékességi területén beszedett illetékeknek az 50 százaléka volt korábban, a fővárosi, a megyei, illetőleg a megyei jogú városi önkormányzatokat illette meg, 2013-tól megszűnt az illetékbevételek megosztása, az önkormányzati feladatellátások lecsökkentése miatt, • a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni – az önkormányzati adóhatóság által beszedett – személyi jövedelemadó 100 %-a, a földterület fekvése szerinti települési önkormányzatot illeti meg, Indoklás: Jogszabályváltozás és szövegpontosítás.
78. oldal harmadik bekezdését követi egy új bekezdés: A helyi önkormányzatok bevételi forrásszerkezetében jelentős szerepet töltenek be az állami hozzájárulások és támogatások, amelyek ugyanakkor a forrásszerkezet legkevésbé autonóm elemét jelentik, és még olyan helyi kötődést sem fedezhetünk fel bennük, mint az előbbi pontban tárgyalt átengedett központi bevételeknél. E bevételi kört szakértők – az eltérő elosztási mechanizmus miatt – gyakran további csoportokra osztják a normatív hozzájárulások és a nem normatív alapon odaítélt támogatások csoportjára. Az éves költségvetési törvény 2. mellékletében kerülnek megállapításra a helyi önkormányzatok általános működésének és ágazati feladatainak támogatására szolgáló előirányzatok. Indokolás: hatályos szabályozás következtében szükséges kiegészítés
22
78. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az Országgyűlés a helyi önkormányzatok kiegészítő támogatását szolgáló előirányzatokat az éves a 2013. évre szóló költségvetési törvény 4. mellékletében határozzata meg. Indoklás: A jogszabályi hivatkozás kimaradt, szövegpontosítás.
79. oldal második bekezdése az alábbiak szerint módosul: A költségvetési törvényben az állami hozzájárulások és támogatások előirányzatai külön fejezetet (IX. fejezet) alkotnak. E körből a legjellemzőbb bevételi csoportok az alábbiak: • az önkormányzatok működéséhez és ágazati feladataihoz biztosított feladatalapú támogatások (ezek jogcímei, fajlagos összegei stb. önmagukban is rendkívül heterogének); idetartozik például az önkormányzati hivatalok működtetésének támogatása, az egyes településüzemeltetési feladatok támogatása, az óvodapedagógusok béréhez és az óvodaműködtetéshez biztosított támogatás, egyes szociális és kulturális feladatokhoz nyújtott támogatás Ezen támogatások – az előző időszaktól eltérően – kötött felhasználásúak. • címzett és céltámogatások, amelyek korábban a központi költségvetésből az önkormányzati nagyberuházásokhoz kötött felhasználással nyújtott támogatások legfontosabb elemei voltak, de ma már „kifutóban” vannak; • a felhasználási kötöttséggel együtt járó központosított előirányzatok (pl. lakossági közműfejlesztési támogatás, európai uniós fejlesztésekhez kapcsolódó önerő támogatása); • az önkormányzatok kiegészítő támogatása (pl. a működőképességet veszélyeztető helyzetben nyújtható támogatás, a szerkezetátalakítási tartalék); • helyi önkormányzatok fejlesztési és „vis major” támogatása (elsősorban „vismajor” esetek, pl. árvízkárok, viharkárok esetén felhasználható támogatások); • a helyi önkormányzatok által fenntartott, illetve támogatott előadó-művészeti szervezetek támogatása, amelyekhez értelemszerűen csak az előadó-művészeti szervezeteket fenntartó, illetve támogató helyi önkormányzatok jutnak hozzá. Indoklás: A hatályos költségvetési törvény már nem tartalmazza ezen bevételi csoportokat.
4.4. KÖLTSÉGVETÉSI CIKLUS 4.4.2. AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖLTSÉGVETÉS ELŐKÉSZÍTÉSE, ELFOGADÁSA
82. oldal negyedik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Ha a költségvetési rendeletet a képviselő-testület március 15-éig a költségvetési év kezdetéig nem fogadta el, az átmeneti gazdálkodásról rendeletet alkothat, amelyben felhatalmazást ad, hogy a helyi önkormányzat és költségvetési szervei a bevételeiket 23
folytatólagosan beszedhessék, kiadásaikat teljesítsék. Az átmeneti gazdálkodásról szóló rendeletben meg kell határozni a felhatalmazás időtartamát. A felhatalmazás az új költségvetési rendelet hatálybalépésének napján megszűnik. Indoklás: Az Áht. módosítás folytán az időpont változott.
82. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Ha a képviselő-testület a költségvetési rendeletet március 15-éig a költségvetési év kezdetéig vagy az átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet hatályvesztéséig nem alkotta meg, és az átmeneti gazdálkodásról rendeletet nem alkotott, vagy az átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet hatályát vesztette, a polgármester jogosult a helyi önkormányzatot megillető bevételek beszedésére és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások arányos teljesítésére. Az átmeneti időszakban – átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet szerint, vagy annak hiányában – folytatott gazdálkodásról a képviselő-testület részére a polgármester beszámol. A képviselőtestület az új költségvetési rendeletet az átmeneti időszakban beszedett bevételeket és teljesített kiadásokat az új költségvetési rendeletbe beépítve fogadja el. Indoklás: Az Áht. módosítás folytán az időpont változott.
4.5. A HELYI ALRENDSZER GAZDÁLKODÁSÁNAK SPECIÁLIS SZABÁLYAI 85. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul: A helyi önkormányzat gazdasági autonómiáját több korlátozás is érinti. A nemzeti vagyonról szóló törvény például korlátozza a helyi önkormányzat gazdasági társaság alapításával, illetve gazdasági társaságban való részesedés szerzésével kapcsolatos jogait. Tény ugyanakkor, hogy az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogosítványa csak 2011-től terjed ki az önkormányzatok tulajdonában álló gazdasági társaságokra., amely beláthatatlan következményekkel járt az elmúlt évtizedekben (lásd BKV). A nemzeti vagyonról szóló törvény korlátozása így az átláthatóságot, hatékonyságot szolgálja, hiszen időbe telik, mire az önkormányzati tulajdonú cégek teljes körére az államháztartás illetve az államháztartási ellenőrzés megfelelő információkkal rendelkezik. Indoklás: Szövegpontosítás.
5. A KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK 5.1. A KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK JOGÁLLÁSA 5.1.2. A KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK ALAPÍTÁSA
88. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az alapító okiratot az alapító szerv adja ki, kivéve az Országgyűlés vagy a Kormány 24
által alapított költség-vetési szerv alapító okiratát, amelyet az irányító szerv, valamint a minisztériumét, a Miniszterelnökségét, a kormányhivatalét és a fővárosi, megyei kormányhivatalét, amelyet a miniszterelnök adja ki. Indoklás: Szövegpontosítás, a Miniszterelnökség 2014 májusától minisztériumi besorolású.
5.5. KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK MŰKÖDÉSE ÉS GAZDÁLKODÁSA 5.5.2. A KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK BEVÉTELEI ÉS KIADÁSAI
96. oldal harmadik bekezdése az alábbiak szerint módosul: A korábbi időszak maradványának felhasználása a költségvetési szerv finanszírozási bevételei körében jelenítendő meg. A költségvetési szervek kiadásai alapvetően működési és felhalmozási célú kiadások. A felhalmozási célú kiadások gyakran nem jelennek meg a működésüket szolgáló nagyobb volumenű, jelentősebb beruházások (például épület-beruházások, műszaki fejlesztések), mivel azokat az egyes fejezetek központi beruházásként tervezik, megvalósításukról nem a költség-vetési szervek szintjén döntenek. A helyi önkormányzatok körében ehhez hasonlóan önkormányzati költségvetési szervek beruházásainak előirányzatait jellemzően nem rendelik hozzá a költség-vetési szervekhez, hanem azokat a fenntartó önkormányzat költségvetésében tervezik. A költségvetési szervek felhalmozási kiadásai között a az intézményi beruházási kiadások, valamint a felújítások jelennek meg az elemi költségvetésben, amely előirányzatokkal a költségvetési szerv saját hatáskörben rendelkezik. Indoklás: Szövegpontosítás.
5.5.4. KÖLTSÉGVETÉSI BESZÁMOLÁS
99. oldal ötödik bekezdése az alábbiak szerint módosul: A jelenleg érvényes magyar államháztartási számvitel nincs csak részben van összhangban a nemzetközi elvárásokkal, így az Európai Unióban elvárt adatszolgáltatásnak való megfelelést a jelenlegi számviteli rend-szer csak részben tudja teljesíteni, illetve csak többlet munkaráfordítások árán képes biztosítani. Ennek előmozdítása érdekében került kiadásra a 4/2013. (I.11.) Korm. rendelet az államháztartási számvitelről, amely a 2014. január 1-jével lépett hatályba. Indoklás: Szövegpontosítás.
99. oldal hetedik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az Európai Unió Tanácsa 2011-ben fogadta el a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló – már idézett – 2011/85/EU irányelvet, amelyet a tagállamok 2013. december 31-ig kell, hogy a nemzeti jogrendjükbe átvegyenek. Az Európai Uniós elvárásoknak szabályoknak való 25
megfelelés jegyében került kiadásra Magyarországon a 4/2013. (I.11.) Korm. rendelet az államház-tartás új számviteli rendszeréről. Az új számviteli rendszer jellemzője, hogy a beszámolót alátámasztó könyvvezetés módja kettős könyvvitel, azonban a különböző információk kielégítésére két részre különül el a számvitel: Indoklás: Szövegpontosítás.
100. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul: A 2014-től hatályos eredményszemléletű számviteli rendszer a vagyonmérleg tekintetében teljes képet ad, többéves rálátást biztosít a pénzügyi kimutatásaiból fakadóan, és a számviteli tételek analitikus személetét biztosítja. Hatékonyabb gazdálkodás és döntéshozatali rendszer keletkezikjött létre, a pénzügyi ellenőrzés világosabbá és egységesebbé váltik, szigorúbb ellenőrzést biztosít a politikumnak, a hibalehetőségek kockázatát mérsékli, illetve a keletkezésüket jobban kiszűri. A hatékony, jól kormányzott állam működéséhez a közpénzügyek mérhetősége, szabályszerű és teljesítmény centrikus felhasználása elengedhetetlen. Indoklás: A 4/2013. (I. 11.) Kormányrendelet 2014. év január 1-jével életbe lépett.
6.
ÁLLAMHÁZTARTÁSI KONTROLL 6.2. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÜLSŐ ELLENŐRZÉSE 106. oldal negyedik bekezdése az alábbiak szerint módosul: Az Állami Számvevőszék az ellenőrzési megállapításait tartalmazó jelentését megküldi az el-lenőr-zött szervezet vezetőjének. Az ellenőrzött szervezet vezetője köteles a jelentésben foglalt megállapításokhoz kapcsolódó intézkedési tervet összeállítani, és azt a jelentés kézhezvételétől számított harminc napon belül az Állami Számvevőszék részére megküldeni. Amennyiben az intézkedési tervben foglalt intézkedések hiányosak vagy más okból nem elfogadhatók, az Állami Számvevőszék az intézkedési tervet indokolással póthatáridő tűzésével visszaküldi kijavításra, kiegészítésre az ellenőrzött szervezet vezetőjének, és erről egyidejűleg értesíti a belső ellenőrzést végző személyt, illetve szervezetet. A törvény szigorú jogkövetkezményeket fűz ahhoz, ha az ellenőrzött szervezet vezetője nem küldi meg határidőre az intézkedési tervet, vagy továbbra sem elfogadható intézkedési tervet küld (például az ellenőrzött szervezet vezetőjével szemben büntető vagy fegyelmi eljárás megindítása kezdeményezhető). Az intézkedési tervben foglaltak megvalósítását az Állami Számvevőszék utóellenőrzés keretében ellenőrizheti. Indoklás: elírás
6.3. KORMÁNYZATI SZINTŰ ELLENŐRZÉS 107. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul, valamint követi egy új bekezdés: 26
Az európai támogatásokat ellenőrző szerv (Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság) ellenőrzési jogköre kiterjed a kormányrendeletben meghatározott forrásokból nyújtott költségvetési támogatásokkal kapcsolatos ellenőrzésekre • a lebonyolításban érintett szervezeteknél; • a kedvezményezetteknél és • a költségvetési támogatásokkal összefüggésben megvalósított beszerzésekre, az ezekre kötött szerződések teljesítésének vizsgálatára, ebben a vonatkozásban azon szerződő felekre is, amelyek a szerződés teljesítéséért felelősek, vagy abban közreműködnek. A Főigazgatóság az uniós támogatások nemzeti ellenőrző hatósága (Audit Authority). Az ellenőrzésen kívül feladata az uniós támogatások hatékony és szabályszerű felhasználásának segítése. Indoklás: Szövegpontosítás és kiegészítés. 6.5. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSÁNAK ELLENŐRZÉSE 109. oldal első bekezdése az alábbiak szerint módosul: alapelvek, különösen a vállalkozás folytatásának számviteli megítélése a kormányzati és helyi politikának kitett szektorban meglehetősen bonyolult. Szakmailag és tudományosan felkészült, nemzetközi pénzügyi térben is járatos szakembereket igényelt volna. Mindezek alapján 2013-tól az önkormányzatok a január 1-től hatályba lépett új önkormányzati törvény alapján nem kötelesek könyvvizsgálót megbízni beszámolójuk auditálásához, gazdálkodásuk ellenőrzéséhez. 2013-ra azonban mind törvényi szinten, mind a gyakorlatban az állami, illetve kormányzati szintű ellenőrzésnek olyan széles spektruma, módszertana és törvényi leszabályozottsága alakult ki, amely alapján a közpénzekkel való szabályszerű és hatékony gazdálkodás ellenőrzése biztosított. Az állam tehát magához vindikálta az ellenőrzés jogkörét. Az Állami Számvevőszék a fegyelmezett gazdálkodás és a közpénzügyi rendszer mérhető állapotba tétele érdekében az önkormányzatokat ellenőrzési nyomás alatt tartja, amitől a közpénzek felhasználásának szabályszerűsége és hatékonysága javul, és az államháztartás központi alrendszerére sem hárulnak további átvállalandó önkormányzati adósságok. Az önkormányzati feladatkörök és az adósságállomány centralizálása, egyidejűleg a külső, számvevőszéki és KEHI ellenőrzések fokozása az állam intenzív gazdaságszervező tevékenységét és az ellenőrzési jogkörök centralizálását jelentik. Az elmúlt két évtizedben a központi költségvetéstől az önkormányzatokhoz decentralizálták a közfeladatokat, de a hozzájuk nem társított központi források (reálértékben apadó normatívák) az önkormányzati rendszert ellehetetlenítették. Az önkormányzati alrendszer összeomlásának elkerülésére e területen is csak az állam hiperaktív törvénykezési, ellenőrzési és szervezet racionalizálási intézkedéseivel lehet úrrá lenni. Indoklás: Csak az ÁSZ-nak van átfogó ellenőrzési jogköre.
27
