KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA. Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

Általános közigazgatási ismeretek 3. rész

Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek

Szerző: 1- 3. fejezet: Dr. Gyergyák Ferenc 4 - 6. fejezet: Dr. Rothermel Erika

Szerkesztő: Dr. Kökényesi József Dr. Andriska Szilvia

Lektorálta: Dr. Kiss László Dr. Kilényi Géza

Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2002. április

TARTALOMJEGYZÉK

BEVEZETÉS ............................................................................................................................ 1 1. A JOGALKOTÁS TARTALMI KÉRDÉSEI.................................................................... 2 1.1. JOGI ÉS TÁRSADALMI NORMÁK; A JOG ÉS AZ ERKÖLCS; A „JOG” ÉS A „NEM JOG” HATÁRAI ................................................................................................................................................ 2 2. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG JOGFORRÁSI RENDSZERE ..................................... 6 2.1. A JOGFORRÁSI RENDSZER ELEMEI .................................................................................... 6 2.1.1. A törvény .................................................................................................................. 6 2.1.2. A rendelet ................................................................................................................. 9 2.1.2.1. A törvényerejű rendelet..................................................................................... 9 2.1.2.2. A köztársasági elnök rendelete........................................................................ 10 2.1.2.3. A Honvédelmi Tanács rendelete ..................................................................... 10 2.1.2.4. A Kormány, a miniszterelnök és a Kormány tagjainak rendelete................... 10 2.1.2.5. Az államtitkári rendelkezés............................................................................. 11 2.1.2.6. Az önkormányzat rendelete............................................................................. 11 2.2. AZ ÁLLAMI IRÁNYÍTÁS EGYÉB JOGI ESZKÖZEI ................................................................ 11 2.2.1. Határozat................................................................................................................ 11 2.2.2. Utasítás................................................................................................................... 12 2.2.3. Jegybanki rendelkezés ............................................................................................ 12 2.2.4. Statisztikai közlemény............................................................................................. 13 2.2.5. Jogi iránymutatás................................................................................................... 13 2.3. A HIVATALOS LAPOK...................................................................................................... 13 3. JOGSZABÁLY-ELŐKÉSZÍTÉSI ÉS JOGSZABÁLY-SZERKESZTÉSI ISMERETEK.......................................................................................................................... 15 3.1. A JOGSZABÁLY-ELŐKÉSZÍTÉSI ÉS JOGALKOTÁSI ELJÁRÁS .............................................. 15 3.1.1. Kezdeményezés ....................................................................................................... 15 3.1.2. A jogszabálytervezet előkészítésére kötelezett szervezet ........................................ 18 3.1.3. A jogszabálytervezetek véleményezése ................................................................... 18 3.1.4. A tervezet jogalkotó szerv elé terjesztése, elfogadása, kihirdetése ........................ 20 3.2. A JOGSZABÁLYTERVEZET SZERKESZTÉSE, SZÖVEGEZÉSE............................................... 21 3.2.1. A jogszabály megjelölése ....................................................................................... 21 3.2.2. A preambulum és a bevezető rész........................................................................... 21 3.2.3. A jogszabály rendelkező része................................................................................ 22 3.2.4. Záró rendelkezések................................................................................................. 25 3.3. A JOGSZABÁLY SZERKEZETI FELÉPÍTÉSE (TAGOLÁSA).................................................... 28 3.4. A JOGSZABÁLY HATÁLYOSULÁSÁNAK VIZSGÁLATA....................................................... 29 3.5. A JOGSZABÁLYOK ÉRVÉNYESSÉGE, HATÁLYOSSÁGA ..................................................... 30 3.6. A JOGSZABÁLYOK KIHIRDETÉSE ÉS KÖZZÉTÉTELE ......................................................... 31 3.7. A JOGSZABÁLY-NYILVÁNTARTÁS ALAPVETŐ KÉRDÉSEI ................................................. 32 3.8. A DEREGULÁCIÓ ............................................................................................................ 33 3.9. A MAGYAR JOGALKOTÁS TIPIKUS TARTALMI ÉS FORMAI HIBÁI ...................................... 35 4. ÁLTALÁNOS JOGALKALMAZÁSI ISMERETEK .................................................... 37 4.1. A JOGALKALMAZÁS FOGALMA, FOLYAMATA ................................................................. 37

4.1.1. A hatósági jogalkalmazás jellemzői ....................................................................... 37 4.1.2. A hatósági jogalkalmazás szervei .......................................................................... 37 4.1.3 A hatósági jogalkalmazó tevékenység ..................................................................... 38 4.1.4. A hatósági cselekmények........................................................................................ 38 4.2. A JOGALKALMAZÁS MENETE .......................................................................................... 39 5. A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS .................................................................................... 42 5.1. A KÖZIGAZGATÁSI AKTUSOK KIADÁSÁRA IRÁNYULÓ TEVÉKENYSÉG ............................. 42 5.2. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI ELJÁRÁSI JOG HATÁLYA ÉS FORRÁSAI ........................................ 42 5.2.1. A törvény hatálya ................................................................................................... 42 5.2.2.Az eljárási jog forrásai............................................................................................ 44 5.3. ALAPELVEK A JOGALKALMAZÁSBAN ............................................................................. 45 5.4. A HATÁSKÖR ÉS AZ ILLETÉKESSÉG ................................................................................. 45 5.4.1. A hatáskör és az illetékesség fogalma és megállapítása ........................................ 45 5.4.2.Hatáskörelvonás, hatásköri és illetékességi összeütközés....................................... 47 5.5. A JOGERŐ FOGALMA, ÉRVÉNYESÜLÉSE AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI ELJÁRÁSBAN ................. 47 6. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI ELJÁRÁS SZAKASZAI.................................................... 49 6.1. AZ ELJÁRÁS FOLYAMATA – AZ ALAPELJÁRÁS ................................................................ 49 6.1.1. Az eljárás megindítása ........................................................................................... 49 6.1.2. A tényállás tisztázása ............................................................................................. 50 6.1.3. A határozat ............................................................................................................. 53 6.1.4. Az ügyfél jogai és kötelezettségei az eljárásban..................................................... 53 6.2. A JOGORVOSLAT ............................................................................................................ 54 6.2.1. A jogorvoslati rendszer .......................................................................................... 54 6.2.2. A jogorvoslat fórumai............................................................................................. 54 6.2.3. A jogorvoslás formái .............................................................................................. 55 6.2.4. A jogorvoslatok ...................................................................................................... 56 6.2.4.1. A fellebbezés ................................................................................................... 56 6.2.4.2. A felügyeleti intézkedés .................................................................................. 57 6.2.4.3. A bírósági felülvizsgálat.................................................................................. 59 6.2.4.4. Az ügyészi intézkedések ................................................................................. 60 6.2.4.5. A semmisség ................................................................................................... 62 6.2.4.6. Jogorvoslati lehetőség a közigazgatási szerv hallgatásával szemben ............. 63 6.3. A VÉGREHAJTÁSI ELJÁRÁS ............................................................................................. 64 6.3.1. A végrehajtás fogalma, jelentősége, feltételei........................................................ 64 6.3.2. A végrehajtás szabályozottsága ............................................................................. 65 6.3.3. Biztosítási intézkedések és végrehajtásuk .............................................................. 65 6.3.4. A végrehajtás elrendelése és foganatosítása.......................................................... 66 6.3.5.Végrehajtási módok az Áe. és a különös eljárási szabályok alapján ...................... 66 6.3.6. A költség- és kárviselés szabályai a végrehajtási eljárásban ................................ 68 6.3.7. A végrehajtás szüneteltetése, felfüggesztése és megszüntetése .............................. 68 6.3.8. Jogorvoslatok a végrehajtási eljárásban ............................................................... 69 6.3.8.1.Fellebbezés a végrehajtási eljárásban............................................................... 69 6.3.8.2. A végrehajtási kifogás ..................................................................................... 69 AJÁNLOTT IRODALOM ÉS JOGSZABÁLYOK ............................................................ 70 JOGALKOTÁSI ISMERETEK ..................................................................................................... 70 JOGALKALMAZÁSI ISMERETEK .............................................................................................. 70

Bevezetés

A jogalkotás az európai kontinentális jogrendszerben a jogalkalmazással párba állított olyan meghatározó jelentőségű jogi tevékenység, amely a jog tudatos, írott létrehozatalát célozza. Fejlődése a jog egész történetét végigkíséri. Az államhatalmi ágak megosztásának hatására törvényhozásként az állami tevékenység viszonylag független ágaként ismerték el. Ettől az időtől kezdve jogalkotási termékként ismerik el mindazt a szöveget, amelyet az állam alkotmányában meghatározott módon, az arra feljogosított szervek, alkotmányos törvényekben meghatározott eljárás során hoztak létre és jogforrásként bocsátottak ki. A polgárok ügyeinek és a közigazgatás más feladatainak a fejlett közigazgatási rendszerek színvonalán történő hatékony, eredményes és színvonalas intézése – a konkrét közigazgatási feladatok ellátása – mellett lényeges eleme a megfelelő minőséget felmutató jogalkotási tevékenység. A Magyar Köztársaságban jelenleg több mint 5.000 központi jogszabály és csaknem 78.000 helyi (önkormányzati) rendelet hatályos. A köztisztviselők jelentős része így a munkája során nagy valószínűséggel előbb vagy utóbb találkozik olyan helyzettel, amikor jogszabály előkészítése, vagy az előkészítésében való közreműködés lesz a feladata. E stúdium ezért a jogalkotási munka személyi feltételeinek javítását kívánja elősegíteni, lehetővé téve, hogy a közigazgatásban dolgozó köztisztviselők képesek legyenek a hatályos joganyagot magas színvonalon előkészíteni, – és amennyiben munkájuk során jogalkotással kapcsolatos feladattal találkoznak – azt euro-konformmá is tenni, és elsajátítani azokat az elveket és elvárásokat, amelyeket az Európai Unióhoz való csatlakozás kötelezően megjelenít a magyar jogalkotásban. Ennek az anyagrésznek a célja ezért a jogalkotásra és jogalkalmazásra vonatkozó általános ismeretek átadása a közigazgatási szakvizsgára való felkészülés keretében.

1

1. A jogalkotás tartalmi kérdései 1.1. Jogi és társadalmi normák; a jog és az erkölcs; a „jog” és a „nem jog” határai A jogalkotás a kifejezetten jogalkotó hatáskörrel felruházott állami szerveknek az általános és absztrakt magatartásszabályok formájában megfogalmazódó jogi normák létrehozására irányuló tevékenysége. A jogalkotás területén az első „szakmai” kérdés, amellyel szembetalálkozunk annak eldöntése, hogy egyáltalán szükség van-e a jogi eszközökkel és jogi formában történő szabályozásra. Közelebbről: adott életviszony feltétlenül kiemelendő-e a társadalmi, illetőleg erkölcsi normák területéről. A norma általános tartalma szerint magatartásszabály, amely a lehetséges cselekedetek közül előírja a helyest és a követendőt. E meghatározás már önmagában is utal a társadalmi együttélés normák által irányított vagy szabályozott állapotára. Feltételezi egyben az emberi tudat fejlettségének olyan szintjét, amelyen az emberek a sokrétű és bonyolult helyzetekben különféle magatartást képesek tanúsítani, tehát már relatív választási szabadsággal rendelkeznek. A társadalmi normák létezése és az emberi együttélést szabályozó szerepe az emberi akarat, a választás szabadságának relatív önállóságára utal. A társadalmi norma történelmi képződmény, amelyet az emberek társadalmi érintkezése alakított ki. A társadalmi normák kialakulása természeti és társadalmi feltételekhez kötött. A történelmi fejlődés bármely fokán álló társadalom szervezete, struktúrája (beleértve az együttélést szabályozó normák tartalmát és változásait is) a társadalom anyagi feltételei által meghatározott.1 A társadalmi normák olyan magatartás-előírások, amelyek a lehetséges magatartások közül előírják a helyeset és a követendőt, az előírás be nem tartása esetére hátrányos következményt helyeznek kilátásba. A társadalmi normák egyidősek az emberi társadalommal – társadalmi normák nélkül nincs emberi társadalom. A társadalmi normák a magatartás-befolyásolás egyik legfontosabb mechanizmusát, eszközét képezik. A társadalmi normák legfontosabb sajátosságai a következők: −

A társadalmi normák magatartásmintát tartalmaznak, így befolyásolják az emberek viselkedését.

−

A társadalmi normákra jellemző a tartós időbeli érvényesség. A társadalmi normákat általánosságukból fakadóan az ismételtség vagy az ismétlődésre törekvés jellemzi. A normák társadalmi szerepe éppen abban rejlik, hogy a bennük megfogalmazott követelmény nem egyszeri viselkedésre irányul, hanem a hasonló helyzetek minden esetére, azaz ismétlődő helyzetben ismétlődő magatartásra kötelez. Éppen ebben különböznek a társadalmi normák az egyszeri fölszólításoktól, a parancsoktól.

−

A társadalmi normák jellemzője az általánosság. A társadalmi normák általánosan megfogalmazott és általánosan követendő előírásokat, magatartásmintákat jelentenek, amelyeket az azonosan ismétlődő társadalmi kapcsolatokban a közösség tagjainak követniük kell.

1 Antalffy – Samu – Szabó – Szotáczki: Állam és jogelmélet. Budapest, 1970. 335-336. oldal

2

−

A társadalmi normák formai eleme a szankció, vagyis a normasértés esetére kilátásba helyezett, a normasértő személy számára hátrányos következmény előírása. A szankció a társadalom, a közösség tagjai vagy képviselői számára a magatartás-előírás megsértése esetére előírja a kilátásba helyezett hátrány érvényre juttatását is. A szankció alkalmazása, a szankcionálás nem puszta hátrányokozás, hanem a normasértés miatt kötelezően előírt hátrányokozás. A társadalmi normák tehát két előírást tartalmaznak: az egyik a követendő magatartásra vonatkozik, és a magatartásmintában fejeződik ki, a másik a közösség reakciójára vonatkozik és a szankcióban ölt testet.

−

A társadalmi normák érvényesülését valamilyen kényszer, vagyis valamilyen hátrány elszenvedésével való fenyegetettség is biztosítja.

−

A társadalmi normákra jellemző a hipotetikus szerkezet, a „ha-akkor” fölépítés, a norma tartalmát képező két előírás sajátos összekapcsolása.

−

A normában előírt normatív következmény nem okszerűen következik be, hanem a norma előírása alapján, az előírást megvalósító magatartásokban kifejeződő közösségi reakciók révén.

−

A társadalmi normákra jellemző, hogy ún. normatív elvárást fejeznek ki.

−

Csak azok az előírások lehetnek társadalmi normák, amelyek mint elvárások reálisak.

−

A társadalmi normákra jellemző a kölcsönösség.

−

A társadalmi normák értékelést, valamilyen értéket fejeznek ki, mivel a több lehetséges magatartás 2 közül a követendő kiválasztása csak valamilyen érték alapján történhet.

A társadalmi normáknak három nélkülözhetetlen eleme van, amelyek azonban a norma nyelvi megfogalmazásában összeolvadnak, csak logikai elemzés útján, analitikailag választhatók el egymástól. Ezek a következők: − a magatartás leírása, megfogalmazása; − a magatartás normatív minősítése, vagyis tilossá, kötelezővé vagy megengedetté nyilvánítása; − a következmények előírása, amely valamely előírás követését honoráló előny kilátásba helyezésében, vagy szankció (büntetés) meghatározásában ölthet testet.3 A társadalmi együttélés biztosítása során a társadalmi normák négy alapvető funkciót töltenek be: − magatartásmintát nyújtanak a társadalom tagjai számára, tájékoztatnak arról, hogy adott esetben mi a helyes, a követendő magatartás, és azt elő is írják. − közreműködnek a társadalom tagjai között keletkezett konfliktusok rendezésében. − lehetővé teszik mások magatartásának az értékelését, ahhoz értékelési alapot nyújtanak. − lehetővé teszik mások magatartásának a kiszámíthatóságát, hiszen a társadalom tagjai általában a társadalmi normáknak megfelelően járnak el. A jog fogalmát az alábbiak szerint határozhatjuk meg: a jog olyan magatartási szabályok és azokhoz kapcsolódó egyéb magatartás-előírások (elvek, célmeghatározások) összessége:

2 Szilágyi Péter: Jogi alaptan. Budapest, 1978. 204. oldal 3 Szilágyi Péter: hiv. mű 207-209. oldal

3

− amelyek keletkezése állami szervekhez kötődik, azaz azokat az állam bocsátja ki, vagy szankcionálja, vagyis a már kialakult magatartásszabályok megsértéséhez államilag kényszerintézkedéseket, hátrányokat fűz vagy pedig valamilyen nem állami normaalkotó eljárást (például népszavazás) jogalkotásként ismer el; − amelyek általánosan kötelezőek; − amelyek érvényesülését az állami szervek végső soron kényszerrel ténylegesen biztosítják. A társadalmi normák rendszerén belül a jog és erkölcs viszonya a társadalomfejlődés és a tudományos gondolkodás ősi, örök dilemmája. A társadalom fejlődési fokától, a társadalom, az állam és a jog viszonyában tartalmat jelentő társadalmi viszonyok alakulásától függ, hogy az adott társadalomban az erkölcsi normák és a jog milyen kapcsolatban állnak egymással, hogy a kényszer milyen körben és módon válik betartásukat motiváló tényezővé. A jogi és erkölcsi normarendszer megkülönböztetésének megoldása nyilvánvalóan tartalmi kérdés, amennyiben annak alapját az általuk szabályozott magatartások különbözőségében vagy eltérő súlyában jelöljük meg. Egyértelmű az az álláspont, hogy a jog és erkölcs különbsége elsősorban nem az állami kényszer tényében, vagy hiányában van, hanem a magatartások súlyának és jelentőségének különbségében.4 Az állami kényszer csak következménye, és egyben kifejezője az adott társadalmi rend fennállása szempontjábóli jelentőségnek. A magatartások súlya és jelentősége azonban nem húz merev válaszfalat a jogi és az erkölcsi normarendszer közé. Egyfelől ugyanis a jog nem vonja szabályozási körébe a társadalom szempontjából kevéssé fontos magatartásokat, másfelől viszont amit a jog tilt (pl. emberölés), azt tipikus esetben az erkölcs is tilalmazza. A történetileg kialakult jogrendszerekben az alapvető társadalmi viszonyok rendezése elsősorban (ha nem is kizárólagosan) államilag szankcionált normák révén nyert szabályozást. A társadalmi viszonyok egyes területeinek a jogi szabályozás tárgyaként való jelentkezése természetesen nem jelent kizárólagosságot, mert ugyanazokat a társadalmi viszonyokat az erkölcsi normák is szabályozhatják a jogi normákkal párhuzamosan, éspedig a jogi normákkal tartalmilag egyezően, esetleg ellentétes módon is. Mind a jogi, mind az erkölcsi normák kényszere társadalmi természetű, amellyel a kényszeraktusoknak és formáknak az egyes emberen túlmutató közösségi jellegére és a társadalmi viszonyok általi meghatározottságára kívántunk utalni. Mindkét normarendszer társadalmi funkcióját illetően megegyezik, amennyiben mindkettő a társadalmi viszonyok, az emberi magatartások szabályozója. Emellett azonban az itt tárgyalt kétféle norma szankciórendszerében különbségek mutatkoznak, amely az erkölcsi és jogi szankciók formáiban és szigorában nyilvánul meg. Az erkölcsi kényszer súlya, szigora általában enyhébb a jogi kényszerhez képest. A kényszert alkalmazó tényező szempontjából az erkölcs túlnyomórészt nem formális, azaz érvényesítéséről nem valamilyen társadalmi szervezet gondoskodik. Tipikus megnyilvánulási formája a megvetés, a közvélemény elítélő állásfoglalása, rosszallása. Az erkölcs normái a megfogalmazás pontossága, követelményeinek általánossága és egységessége tekintetében messze a jogi normák mögött maradnak. Abban az esetben, ha a társadalmi és erkölcsi normák nem elegendők ahhoz, hogy valamely magatartás tanúsítását vagy az attól való tartózkodást biztosíthassák, szükségképpen felmerül 4 Visegrády Antal: Jogi alaptan. Pécs, 1996. 8. oldal

4

az állami (önkormányzati) kényszer által garantált jogi szabályozás iránti igény. Az ehhez tapadó kényszer, és szankció markáns biztosítékaivá lesznek ilyenkor annak, hogy a kötelezett jogkövető magatartást tanúsítson. A jognak: − általánosnak, − közzétettnek, − jövőbeni cselekvésre irányulónak, − világosnak, − ellentmondásmentesnek, − lehetségest követelőnek, − bizonyos stabilitással rendelkezőnek, − a kinyilvánított szabály és a hivatalos cselekvés közt egyezést mutatónak kell lennie.5

5 Visegrády Antal: hiv. mű 9-10. oldal

5

2. A Magyar Köztársaság jogforrási rendszere 2.1. A jogforrási rendszer elemei A jogforrás az arra feljogosított állami szerveknek az a szabályozó aktusa, amelynek eredményeként az állami szervek meghatározott társadalmi viszonyokba beavatkozási lehetőséget, felhatalmazást kapnak. A jogforrások különböző elvek és szempontok (keletkezés, eredeti és származékos, országos vagy helyi stb.) szerint csoportosíthatók. Általánosan elterjedt csoportosítás a belső és külső jogforrás szerinti megkülönböztetés, ahol a belső (anyagi) jogforrás megjelölés a jogalkotó szerveket, a külső (alaki) jogforrás megjelölés magát a megszövegezett és kihirdetett jogszabályt tartalmazza. A Magyar Köztársaság jogforrási rendszerének elemeit az Alkotmány és a jogalkotásról szóló törvény rendelkezései határozzák meg. A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják: − az Országgyűlés törvényt, − a Kormány rendeletet, − a miniszterelnök és a Kormány tagja (miniszter) rendeletet, − az önkormányzat rendeletet. Az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A jogszabályok mellett sajátos normák az állami irányítás egyéb jogi eszközei. Ezek a következők: − a határozat, − az utasítás, − a jegybanki rendelkezés, − a statisztikai közlemény, − a jogi iránymutatás.

2.1.1. A törvény A törvény a jogrendszerben a legmagasabb rendű jogforrás, amelynek megalkotója vagy maga a szuverén nép, vagy a népszuverenitást megtestesítő legfelsőbb képviseleti szerv, a parlament (országgyűlés). Mindkét változatban a törvényhozás csak kifejezetten erre irányuló és rendszerint magában az alkotmányban előírt szoros eljárási szabályok szerint történhet. A törvény az Országgyűlés által kibocsátott aktus. A törvényeket a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv, az Országgyűlés alkotja meg. Az államszervezet létrehozásának és alakításának legfőbb jogi normája az Alkotmány, amely nem pusztán egy az ország törvényei közül, hanem az ország alaptörvénye, amellyel egyetlen más törvény sem állhat ellentétben. Nem árt tehát az Alkotmánynak önálló helyet biztosítani a

6

jogforrási rendszeren belül, amely kiemeli a törvények sorából, és kifejezésre juttatja: az alkotmányozó hatalom nem szükségképpen azonos a törvényhozó hatalommal. Az Alkotmány rögzíti az állami folyamatok rendjét, meghatározza az állami szervek szabályozását, felhatalmazását és cselekvésük kereteit, valamint biztosítja az állami funkciók szakszerű gyakorlását. Az Alkotmány – és általában az alkotmány, mint alaptörvény – feladata, hogy megállapítsa az államhatalom szervezetének alapvető sémáját mindenkire nézve kötelező jelleggel. Az Alkotmány úgy határozza meg az államszervezet normatív rendjét, hogy vagy maga rendelkezik az állam egyes kiemelkedő jelentőségű szerveiről, vagy ezek létrehozatalának feltételeit és eljárását állapítja meg, azaz „létesítési” felhatalmazást ad a törvényhozó hatalomnak vagy a végrehajtás központi szerveinek olyan rendelkezési jogára vonatkozóan, amely lehetővé teszi az állami funkciók gyakorlását végző szervek létrehozatalát, valamint meghatározza az államszervezetben elfoglalt helyüket, feladat- és hatáskörüket, funkciójukat, illetőleg működési módjukat. Az államszervezet alkotmányi szintű szabályozásának következménye, hogy a legmagasabb normatív szintű szabályozásból adódóan az államszervezet és az egyes állami szervek alaptörvényi igazolást és alkotmánybírósági védelmet kapnak, ami hozzájárul az államszervezet keretének stabilitásához. Ez pedig a kiszámíthatóságot és az átláthatóságot növeli. A törvény kiemelkedően fontos szerepét igazolja, hogy társadalom életében alapvető viszonyokra vonatkozó szabályokat az Országgyűlés törvényben állapítja meg. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozik: − a társadalmi rendre, valamint a társadalom meghatározó jelentőségű intézményeire, az állam szervezetére, működésére, és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezések megállapítása, − a gazdasági rendre, a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályok megalkotása, − az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, ezek feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási szabályainak a megállapítása. A társadalmi rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen: − − − − − − −

az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését, a társadalmi szervezetek és az érdekképviseleti szervek jogállását, az országgyűlési képviselők és az önkormányzati képviselők választását, valamint jogállását, a miniszterek és az államtitkárok jogállását és felelősségét, a népszavazást, a bűncselekményeket, a büntetéseket és a büntetés-végrehajtást, a büntető, a polgári és az államigazgatási eljárást.

A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen: − − − − −

a tulajdonviszonyokat, a magánszemélyek és a jogi személyek vagyoni viszonyait, az állam kizárólagos gazdasági tevékenységét, a gazdálkodó szervezetek jogállását és állami irányításuk alapvető rendjét, az állami pénzügyeket, az adókat és az adójellegű kötelességeket, a központi költségvetést, a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit.

Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében törvényben kell szabályozni különösen:

7

− − − − − − − − − − − −

az állampolgárságot; a személyi szabadságjogokat és korlátozásukat, a külföldre utazásnak és az útlevél kiadásának a feltételeit; az egyesülési és a gyülekezési jogot; a sajtóra vonatkozó rendelkezéseket; a házasságot és a családot; az öröklést, a személyhez és a szellemi alkotáshoz fűződő jogokat és kötelességeket; a közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok intézését; a lelkiismereti szabadsághoz és a vallás szabad gyakorlásához fűződő alapvető jogokat és kötelességeket; az oktatást és a közművelődést; az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást; a honvédelmi kötelezettséget; a személyi nyilvántartást.

Az Országgyűlés az ülésén a törvényt a jelenlévő képviselők több mint felének szavazatával, egyszerű többséggel alkotja meg, kivéve magát az Alkotmányt, illetőleg az Alkotmányban meghatározott ún. kétharmados törvényeket. Az alkotmány elfogadásához és módosításához az összes képviselő kétharmadának, míg a kétharmados törvények elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A kétharmados törvények a következők: 1. a jogalkotásról, 2. a rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazgató részletes szabályokról, 3. a veszélyhelyzetben alkalmazható szabályokról, 4. a külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a Kormány azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokról, 5. az országgyűlési képviselők tiszteletdíj és költségtérítés összegéről, valamint a kedvezmények köréről, 6. az országgyűlési képviselők jogállásáról, 7. az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről, 8. az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről, 9. az országgyűlési biztosokról, 10. az Állami Számvevőszék szervezetéről és működéséről, 11. a fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról, 12. a rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról, 13. a helyi önkormányzatokról, 14. a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról 15. a jogorvoslati jog korlátozásáról, 16. az utazási és letelepedési szabadságról 17. a személyes adatok védelméről, 18. a lelkiismereti és vallásszabadságról, 19. a közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá a kereskedelmi rádió és televízió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról, 20. a gyülekezési jogról, 21. az egyesülési jogról, 22. a menedékjogról, 23. a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, 25. az állampolgárságról, 26. a sztrájkjogról, 27. a honvédelmi kötelezettségről, 28. az országgyűlési képviselőknek, illetőleg a helyi képviselő-testület tagjainak és a polgármestereknek a választásáról, 29. a Magyar Köztársaság címeréről, zászlajáról és azok használatáról szóló törvények.

8

2.1.2. A rendelet A rendeleti jogalkotás mozgástere a törvényihez képest erősen korlátozott. A rendeletbe foglalt jogszabály a jogforrások hierarchiájából adódóan nem lehet ellentétes a törvénnyel. A kibocsátó szerv hatásköre szerint léteznek eredeti és származékos hatáskörben kibocsátott rendeletek. Az utóbbiak tipikusan végrehajtási, azaz a törvények végrehajtását célzó rendeletek. A rendeletalkotásnak – a kibocsátó szerv jogállása szerint – három fő alfaját különböztetjük meg: − kormányzati rendeletek, − ágazati (minisztériumi) rendeletek, − önkormányzati rendeletek. A kormányzati rendeleteket az általános hatáskörű kormányzati szervek (kormány, államfő, prezídium jellegű szervek) alkotják. A magyar jogban ilyen volt az Elnöki Tanács által alkotott törvényerejű rendelet, illetőleg a minisztertanácsi rendelet, és ilyen ma a kormányrendelet. Van két olyan rendelet-fajta, amely rendes körülmények között nem része a jogforrási rendszernek: alkalmazásukra csak rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején kerülhet sor, és időbeli hatályuk is erősen korlátozott. Ilyen rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács rendelete, szükségállapot idején pedig a köztársasági elnök rendelete. E normák annyiban is rendhagyóak, hogy – az Alkotmányban meghatározott kivételekkel - még az alapvető jogok gyakorlását is felfüggeszthetik vagy korlátozhatják. Ágazati rendeletek az államigazgatás egy-egy ágát irányító minisztereknek, kivételesen testületeknek vagy más országos főhatóságoknak a rendeletei. Az ágazati rendeletek legjellemzőbbje a miniszteri rendelet. A helyi jogalkotás egyik eszköze a helyi önkormányzatok rendeletalkotása. 2.1.2.1. A törvényerejű rendelet A törvényerejű rendelet kibocsátására a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa volt feljogosítva. (Az Elnöki Tanács Magyarországon szovjet példára az 1949. évi Alkotmány alapján létrehívott jogintézmény volt, amely 1989-ig funkcionált.) Az Elnöki Tanács a saját vagy – ha az Országgyűlés nem ülésezett – az Országgyűlést helyettesítő jogkörében törvényerejű rendeletet alkothatott; az Alkotmányt azonban nem változtathatta meg. Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 1989. október 23. napjával megszüntette az Elnöki Tanácsot – és így megszűnt a törvényerejű rendelet, mint jogszabályfajta is, ám ez nem érintette a hatályos törvényerejű rendeleteket, amelyek egy része még ma is hatályban van. Ezeket csak törvény módosíthatja, vagy helyezheti hatályon kívül.

9

2.1.2.2. A köztársasági elnök rendelete Magyarországon a köztársasági elnöki intézményt az 1946. évi I. törvény után az 1989. évi XXXI. törvény állította vissza. A köztársasági elnök jogalkotási hatáskörében a szükségállapot idején a külön törvényben megállapított rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton vezeti be. A köztársasági elnök a bevezetett rendkívüli intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések harminc napig maradnak hatályban, kivéve, ha hatályukat az Országgyűlés – akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága – meghosszabbítja. 2.1.2.3. A Honvédelmi Tanács rendelete A Honvédelmi Tanács rendelete olyan jogforrás, amelynek kibocsátója nem egy állandóan működő szervezet. A Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, ebben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetőleg törvényi rendelkezésektől eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat, az Alkotmány alkalmazását azonban nem függesztheti fel. A Honvédelmi Tanács rendelete a rendkívüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve, ha az Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbítja. 2.1.2.4. A Kormány, a miniszterelnök és a Kormány tagjainak rendelete A Kormány kétféle rendeletet alkothat: − közvetlenül az Alkotmányból eredő jogalkotási felhatalmazása alapján – külön eseti felhatalmazás nélkül – bocsáthat ki rendeletet, továbbá − törvényi felhatalmazás alapján, a törvényhez kapcsolódó végrehajtási rendeletet adhat ki. Az elsőként említett rendelet a törvényi szabályozás számára fenntartott tárgykörök kivételével irányulhat bizonyos társadalmi viszonyok elsődleges szabályozására is. A kormányrendeletet a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban (Magyar Közlönyben) kell kihirdetni. Veszélyhelyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. A Kormány elnöke (a miniszterelnök) és tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A miniszterelnök rendeletét a miniszterelnök, a miniszteri rendeletet a jogforrás kibocsátására hatáskörrel rendelkező miniszter írja alá. A rendeleteket a hivatalos lapban (Magyar Közlöny) kell kihirdetni. A kormánytagok rendelete csak törvényhez vagy kormányrendelethez kapcsolódó végrehajtási rendelet lehet, és kibocsátásához mindig külön felhatalmazásra van szükség. Rendeletalkotási szempontból a Kormány tagjai között nincs hierarchikus viszony: a miniszterelnöki és a miniszteri rendelet ugyanazon a szinten helyezkedik el a jogforrási rendszerben.

10

2.1.2.5. Az államtitkári rendelkezés A Minisztertanácsnak közvetlenül alárendelt országos hatáskörű szervet vezető államtitkár 1989. október 22. napjáig a Minisztertanács által meghatározott feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben kapott felhatalmazás alapján adhatott ki rendelkezést. Az 1989. évi XXXI. törvény megszüntette az államtitkárok rendelkezéskiadási jogát. A törvényerejű rendeletekhez hasonlóan a hatályos államtitkári rendelkezések is mindaddig alkalmazhatók, amíg azokat miniszteri rendelet vagy annál magasabb jogforrás hatályon kívül nem helyezi. 2.1.2.6. Az önkormányzat rendelete Az önkormányzat rendeletet alkot: − törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására; − a magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére. A gyakorlatban – legalábbis az elvi jellegű kérdések közül – a legfőbb probléma az ún. „eredeti” jogalkotói hatalommal összefüggésben merült fel. Az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel mutatott rá, hogy az önkormányzat rendelete nem alkotmányellenes pusztán amiatt, mert valamely törvény nem ad kifejezett felhatalmazást a helyi önkormányzat számára a rendeletalkotáshoz. A képviselő-testület ugyanis alapjogával élt a rendelet megalkotásakor, így jogalkotási felhatalmazása magából az Alkotmányból ered. Ha helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmányban biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra,6 sőt elsődleges szabályozásra is olyan témakörökben, amelyekben nincs országos szintű szabályozás.

2.2. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei A jogforrások mellett az állami szervek kapcsolatában jelentősek az állami irányítás egyéb jogi eszközei. Az állami irányítás egyéb jogi eszközeinél alapvető követelmény, hogy az állampolgárok számára jogokat és kötelességeket nem fogalmazhatnak meg, de a szervezeti rendszeren belüli szervekre nézve normatív jellegű irányítási eszközök. Ez különbözteti meg a jogszabályoktól az állami irányítás egyéb jogi eszközeit.

2.2.1. Határozat Az Országgyűlés, a Kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok és az önkormányzatok szervei határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket. 6 17/1998. (V. 13.) AB határozat

11

Az Országgyűlés, a Kormány és a kormánybizottságok határozatainak előkészítésére vonatkozó szabályokat e szervek állapítják meg. Az Országgyűlés és a Kormány elrendelheti egyes határozatainak a Magyar Közlönyben való közzétételét. Az önkormányzat és az önkormányzat szervei határozatának előkészítésére vonatkozó szabályokat az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapítja meg. Az önkormányzatok és az önkormányzat szervei határozataikat a hivatalos lapjukban, illetőleg a helyben szokásos módon tehetik közzé. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei esetében nem egyedi határozatokról van szó, hanem olyan határozatok ezek, amelyek az állami és önkormányzati tevékenység végzésének, munkavitelének hosszabb távra szóló meghatározását adják. E határozatok a kibocsátó szerv működési rendjét, a kibocsátó szerv által irányított szervek feladatait, a feladatkörükbe tartozó terveket állapítják meg, és a határozatok kiadása valamely testületi szerv illetékességébe tartozik. E határozatok az állampolgárok jogait és kötelességeit nem érinthetik. Jelentőségénél fogva kiemelkedik közülük az Országgyűlés Házszabálya, amelynek elfogadásához a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

2.2.2. Utasítás A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki. A külkereskedelmi tevékenység, valamint a honvédelmi kötelezettség körében közvetlen irányítás alá tartozó szervnek kell tekinteni azt a gazdálkodó szervezetet is, amelynek a külön törvény szerint utasítás adható. Az utasítás kibocsátására – a határozatokkal szemben – egyszemélyi vezető jogosult. Kihirdetni nem kell az utasításokat, csak arról kell gondoskodni, hogy róluk a címzettek közvetlenül tudomást szerezhessenek. Ezért elegendő a kihirdetés helyett a közlés. Az utasítások szervek közötti viszonyban hatnak, és ez különbözteti meg ezeket a szerven belüli, ún. munkáltatói utasítástól.

2.2.3. Jegybanki rendelkezés A Magyar Nemzeti Bank elnöke a külön törvényben meghatározott körben jegybanki rendelkezésként a pénzügyi intézményekre és a pénzügyi intézménynek nem minősülő, kiegészítő pénzügyi szolgáltatást végző jogi személyekre, valamint a befektetési szolgáltatókra és az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapír-tőzsdéről szóló 1996. évi CXI. törvény 208. §-a szerint elszámoló házakra kötelező előírásokat adhat ki. A jegybanki rendelkezést a Pénzügyi Közlönyben közzé kell tenni. A jegybanki rendelkezés a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és természetes személyekre is kiterjed. Az ilyen jegybanki rendelkezést az igazságügy miniszterrel egyetértésben kell kiadni és a Magyar Közlönyben kell közzétenni. A jegybanki rendelkezés tehát „kilóg” az állami irányítás egyéb jogi eszközei gyűjtőfogalom alá tartozó normatív aktusok közül, mivel nem állami jogi személyekre, jogi személyiség 12

nélküli társaságokra, sőt az állampolgárokra is kötelező szabályokat foglal magában, így gyakorlatilag jogszabályként funkcionál.

2.2.4. Statisztikai közlemény A Központi Statisztikai Hivatal elnöke statisztikai közleményként adja ki a kizárólag statisztikai fogalmat, módszert, osztályozást, névjegyzéket és számjelet tartalmazó kötelező rendelkezést, amelyet a Központi Statisztikai Hivatal hivatalos lapjában kell közzétenni.

2.2.5. Jogi iránymutatás A jogi iránymutatások a végrehajtó hatalom valamely központi szerve – kivételesen az Országgyűlés –, vagy más szerv által kerülnek kibocsátásra és nem minősülnek jogforrásnak, illetőleg nem tekinthetők egyedi döntéseknek sem. A jogi iránymutatások három formája: − az irányelv; − az elvi állásfoglalás; − a tájékoztató. Az Országgyűlés és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat, programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a társadalmi élet fontos kérdéseiben. Ez az irányelv a Magyar Közlönyben közzétehető. Az Országgyűlés és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. Ezzel kapcsolatban azonban utalni kell arra, hogy az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére az Alkotmánybíróságnak is van hatásköre, az e tárgyban hozott határozat az Országgyűlésre is kötelező. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki. Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére. A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell. Az irányelv és a tájékoztató az azt kiadó szerv hivatalos lapjában közzétehető. Az Országgyűlés és a Kormány jogi iránymutatásainak előkészítésére az általuk alkotott jogszabályok előkészítésének a szabályait kell megfelelően alkalmazni. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogi iránymutatásának előzetes véleményezésére a miniszteri rendelet előkészítésére vonatkozó rendelkezések az irányadók.

2.3. A hivatalos lapok A Magyar Köztársaság hivatalos lapja a Magyar Közlöny. Ez a legfontosabb hivatalos lap. A Magyar Közlöny tartalmazza az országos érvényű jogszabályokat, a nemzetközi szerződéseket, a köztársasági elnök határozatait,

13

az Országgyűlés és a Kormány egyes határozatait és jogi iránymutatásait, az Alkotmánybíróság határozatait, a Legfelsőbb Bíróság irányelveit, jogegységi döntéseit, valamint a köztársasági elnök és a Kormány által adományozott kitüntetéseket is. Jogszabály, illetőleg a miniszterelnök a Magyar Közlönyben más közlemény közzétételét is elrendelheti. A Magyar Közlönynek esetenként különszámai jelennek meg, amelyek jelentős módosítás esetén élnek a joganyag rendszerezésének különböző módszereivel (például az egységes szerkezetben való közzététel). A Magyar Közlönyt a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti. További hivatalos lap a Határozatok Tára, amely a Kormánynak azokat a határozatait közli, amelyeknek a Határozatok Tárában való közzétételét a Kormány elrendelte. A Határozatok Tárában lehet közzétenni a kormánybizottságok határozatait és egyéb olyan közleményeket, amelyek közzétételét a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára engedélyezte. A Határozatok Tára más hivatalos lapoktól eltérően nem nyilvános, azt a Kormány tagjai, az államtitkárok, a miniszterhelyettesek, az országos hatáskörű szervek vezetői és helyetteseik, valamint a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára által meghatározott szervek vezető munkatársai kapják meg. A Határozatok Tárát a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti. A Kormánynak a Magyar Közlönyben, illetőleg a Határozatok Tárában közzétett határozatain kívül vannak bizalmas határozatai is, amelyeket nem tesznek közzé, hanem közvetlenül küldenek meg az érintetteknek. A minisztériumok és az országos hatáskörű szervek az utasítások és a jogi iránymutatások közzététele céljából hivatalos lapot adhatnak ki. Ezek az ún. tárcalapok. A tárcalapokban az a jogszabály és az állami irányítás egyéb olyan jogi eszköze is közölhető, amely a minisztérium, az országos hatáskörű szerv, illetőleg az általuk irányított vagy felügyelt szerv munkája szempontjából fontos. Az ilyen jogszabályok esetében a tárcalapok a Magyar Közlönynél gyakrabban élnek a joganyag rendszerezésének módszerével. A minisztérium, illetőleg az országos hatáskörű szerv hivatalos lapjában a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkárának az engedélyével lehet olyan határozatot, jogi iránymutatást vagy más közleményt közölni, amelyet a Határozatok Tárában tettek közzé. Sajátos hivatalos lap a Cégközlöny, amely az Igazságügyi Minisztérium hivatalos lapja. A Cégközlöny havonta kétszer jelenik meg és tartalmazza – a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvényben meghatározott módon – az újonnan alakult, megszűnt cégekkel kapcsolatos cégbírósági végzéseket. A Jat. 60. §-a szerint hivatalos lapnak minősül az igazságügyminiszter gondozásában évenként kiadásra kerülő Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, valamint a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára gondozásában ötévenként kiadásra kerülő Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye elnevezésű jogszabálygyűjtemények. Hivatalos lapot adhatnak ki az önkormányzatok is. Megemlítendők itt a különböző számítógépes feldolgozások, jogszabálygyűjtemények is, amelyek használata egyre általánosabb és elterjedtebb. De ezek nem tekinthetők „hivatalos”-nak, mert az csak az lehet, amit a Jat. annak tekint, hivatalos lapnak minősít.

14

3. Jogszabály-előkészítési és jogszabály-szerkesztési ismeretek 3.1. A jogszabály-előkészítési és jogalkotási eljárás 3.1.1. Kezdeményezés Minthogy a normaalkotás kezdeményezése körüli bizonytalanságok később minőségi problémák felmerüléséig vezethetnek el, ezért nagy súlyt kell helyezni arra, hogy a jogalkotói szándék mögött valóban reális társadalmi szükséglet, kiérlelt jogpolitikai célkitűzés álljon. Ezért nem mindegy, milyen módon és milyen szakmai megfontolásokat alapul véve indul egy-egy társadalmi viszony jogi szabályozása. Ez közvetlenül is felveti az előzetes szakmaiszükségességi vizsgálat elvégzésének a fontosságát, amely főképpen szakmai oldalról ad választ arra a kérdésre, hogy a tervezett szabályozásra valóban szükség van-e. Ez a vizsgálat gyakorlati (éspedig szándékoltan bürokratikus) akadályt emel az indokolatlan jogalkotói szándékok elé: olyan előzetes szűrőt jelent ugyanis, amely normális funkcionálása esetén nem engedi átcsúszni a kellőképpen ki nem érlelt ötleteket, reményeket és vágyakat. Hatással van az előkészítésre az is, hogy a jogalkotásra „eredeti” módon, vagy végrehajtási karakterrel kerül-e sor. Az utóbbinál ugyanis az időzavar igen sokszor behatárolja az alkalmazható lehetőségeket és módszereket. Az előzetes szükségességi vizsgálatoknak három formája és módja említhető: − gyakorlati tesztelés, − kérdőív, − tervjáték.7 A gyakorlati tesztelés esetében a tervezetet a majdani hatóterület egy szűkebb szelvényén próbálják ki. Jó alkalmat teremt ez a módszer a várható hatások, követelmények előzetes felmérésére, amely így komoly segítséget jelenthet a tervezet tartalmának további csiszolásához is. A kérdőív arra szolgál(hat), hogy a jogszabály-kezdeményező annak kitöltésével meggyőzően bizonyíthassa az indítványozott szabályozás szükségességét. A tervjáték a laborkísérletek egyik fajtája, olyan művi feltételekkel azonban, amelyek a valóságban is előfordulhatnak. E vizsgálati módszernek a hátterében az a feltételezés áll, hogy a hagyományos jogalkotási technika kínálta lehetőségek a mai társadalomban már nem mindig kielégítők. A technikai, szociális, szociológiai, pszichológiai viszonyok néha olyannyira komplexek, amelyek eleve hullámokat kavarnak a tényállások szabályozásakor. Itt olyan modellezésről van szó, amely leginkább egy bonyolult sakkjátszmához hasonlítható; amikor is a jogalkotó jó előre igyekszik megállapítani az egyes szabályozási megoldások társadalmi és jogi következményeit. Mikor és ki végezze el a szükségességi vizsgálatokat?

7 Kiss László: A helyi (önkormányzati) jogalkotás elvi és gyakorlati kérdései 2. Pécs, 1997. 20. oldal

15

Még a tervezett szabályozás előtt kell sort keríteni az előzetes felmérésekre, éspedig olyan időpontban, amikor még elegendő idő áll rendelkezésre a szükségesnek mutatkozó korrekciók elvégzésére. A „ki” kérdés címzettje pedig az, aki az indítványozott jogszabály tervezetének elkészítésére kötelezett vagy kötelezhető. A jogalkotásra irányuló indítvány a leggyakrabban: − törvényből, − képviselői indítványból, − jogalkalmazói kezdeményezésből származik. A törvényben adott felhatalmazás utasítás-formát is ölthet, amelytől éppen azért nem térhet el a jogalkotó. Előfordulhat azonban az is, hogy a felhatalmazás csupán a rendeleti jogalkotás lehetőségét nyitja meg. A testületi (képviselői) indítvány központi jogszabály esetében eredhet országgyűlési képviselőtől, országgyűlési bizottságtól vagy országgyűlési határozatból, kormányhatározatból, miniszteri tanácsadói testülettől, társadalmi, civil szervezetektől, érdekképviseleti szervektől stb. Ez a kör tehát még törvények esetében sem szűkül le a törvény-kezdeményezésre jogosultakra (köztársasági elnök, Kormány, országgyűlési képviselők, országgyűlési bizottságok). A képviselő is megteheti, hogy törvénykezdeményezés helyett felkéri a Kormányt annak megvizsgálására: valamely tárgykörben nem indokolt e törvényt alkotni vagy kormányrendeletet kibocsátani. A helyi képviselő-testületi (képviselői) kezdeményezés konkrét alanyai, címzettjei általában az önkormányzatok szervezeti és működési szabályzataiban (a továbbiakban: SZMSZ) kerülnek részletezésre. Mindazok a központi szervek is kezdeményezhetik továbbá a helyi rendeletalkotást, amelyeknek az Ötv. értelmében a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladatai és hatáskörei vannak. A kezdeményezés annyiban több a javaslatnál, hogy a kezdeményezést meg kell tárgyalnia a testületnek; de elfogadása nem kötelező. A lakosság ugyancsak indítványozója lehet egy-egy jogszabály megalkotásának, de ez inkább a helyi (partikuláris) jogalkotásra jellemző. A jogalkalmazó (szakigazgatási) szervek a jogszabályok végrehajtása során maguk is közvetlenül észlelik azokat a körülményeket, amelyeket a rosszul megválasztott szabályozási tartalom és módszer idéz elő, illetőleg ők a legilletékesebbek a jogi szabályozással felszámolandó joghézagok pontos megjelölésében is. Ebben az esetben jogalkalmazói kezdeményezésről beszélünk. A jogalkotás kezdeményezésénél fontos kérdés az is, hogy milyen iránymutatást kapnak a tervezet elkészítésére kötelezettek. Ez az „útravaló” részben „politikai”, részben „szakmai” tartalmú. Minthogy ma mindkét vonatkozásban komoly hiátusok vannak, röviden e komponensekkel is foglalkoznunk kell. A politika (értelemszerűen a helyi politika is) hat mind a központi, mind a partikuláris jogszabályalkotásra. Ez természetes velejárója a többpártrendszeren nyugvó polgári demokráciának, és nem is lehet, nem is szabad benne semmi kivetnivalót keresni. Fel kell azonban figyelni ugyanakkor bizonyos veszélyekre, amelyek kétségkívül a normális kapcsolattartás ellenében hatnak. Közülük csak néhány: 16

− A jogalkotás folyamatában is az indokoltnál gyakrabban okoznak zavart politikai megfontolások, amelyek igen sokszor szemben állnak a jogi szempontokkal és követelményekkel. − Az előbbiek egyenes folyományaként: a szakmai problémák átpolitizálása is (legalábbis bizonyos település-nagyságon felül) egyik jellemzőjévé vált – a szabályozás tárgyától függően – a jogszabályalkotásnak. − Az országgyűlési és önkormányzati képviselők esetenként még kifejezetten jogi vagy szakmai kérdésekben való állásfoglalásnál is nehezen tudnak megszabadulni a szorosan vett pártelkötelezettségeiktől; ami komoly gátló tényezője lehet a korrekt jogalkotási gyakorlat kialakulásának. Abból kell kiindulnunk, hogy valóban a politikai-hatalmi szférában éppen kialakult hatalmi viszonyok jegyében dől el, hogy végül is milyen tartalmú döntés születik. Ezeket a politikai premisszákat azonban egyértelműen meg kell fogalmazni és az előkészítésért felelős szerv vagy személy (a továbbiakban: kodifikátor) tudomására kell hozni. Aki normát ír, annak tudnia kell, hogy milyen célokat szolgál az általa elkészített jogszabály-tervezet. Ha a cél nem világos, a jogszabály sem lesz az. A célmeghatározás pedig a jogalkotótól, jogalkotó szervtől követelhető meg, amely képes (vagy inkább: képesnek kell lennie) a többirányú és súlyú politikai elvárások mérlegelésére és megfogalmazására, és azt „megrendelésként” átnyújtani a jogszabály-előkészítésért felelőssé tett kodifikátornak. A jogalkotás politikai (testületi) feltételezettségét továbbá abból a szempontból is végig kell gondolni, hogy a politikai elvárásokat integráló testületeknél mindig olyan döntések születnek-e, a központi és partikuláris normaalkotás számára olyan célokat jelölnek-e ki, amelyek jogi formába öltöztethetők és megvalósíthatók. A probléma itt is az, hogy a jogi szabályozást befolyásoló testületi (ha tetszik: politikai) döntéseket nem mindig ellenőrzik a jogérvényesíthetőség szempontjából. Márpedig kétségkívül igaz az a tétel, hogy fegyelmezett jogi formulákat csak világos testületi (politikai) döntések eredményezhetnek. Milyen szakmai elvárásoknak, követelményeknek kell megfelelni? A jogalkotási feladat megismerését követően az előkészítésért felelős kodifikátornak széleskörű anyaggyűjtést kell végeznie. A széleskörűség mértékét a jogszabály-tervezet tárgya határozza meg. Különösen figyelemmel kell lenni: − A szabályozandó tárgyra vonatkozó szociológiai, statisztikai stb. anyaggyűjtésekre és feldolgozásokra, az új szabályozást sürgető jelzésekre. (Pl. vizsgálati jelentések, elemző összefoglalók, tudományos állásfoglalások, kutatási jelentések, jogalkalmazói javaslatok stb.) − A tárgyat érintő aktuális jog- és gazdaságpolitikai irányelvekre és állásfoglalásokra. − A tárgy szabályozásának hazai gyakorlatára, ennek eredményeire, hatásaira. − A tárgy szabályozásával kapcsolatos esetleges alkotmánybírósági határozatokra, rendes bírósági gyakorlatra, jogegységi határozatokra. „A jogszabály megalkotása előtt – a tudomány eredményeire támaszkodva – elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdek-összeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.” (Jat. 18. § (1) bekezdése) 17

A Jat.-ban meghatározott tájékoztatási kötelezettség nagy horderejű jogszabályok esetében öltheti a problematika vagy szabályozási koncepció formáját, amely rendszerbe foglalja a szabályozandó terület főbb kérdéseit és előkészíti a hozandó döntéseket. Még a jogszabálytervezet elkészítése előtt célszerű megtárgyalnia a problematikát a jogalkotónak (testület – például a Kormány vagy képviselő-testület – esetén magának a testületnek, egyszemélyi jogalkotó – például miniszter – esetén annak tanácsadó testületének). Az Országgyűlés Házszabálya is lehetővé teszi, hogy a parlament a fontos törvényeket két alkalommal tárgyalja: először a szabályozási koncepciót vitassa meg és fogadja el, majd később az ennek alapján kidolgozott normaszöveget. Ennek eredményeit célszerű lehet tézisekben összefoglalni.

3.1.2. A jogszabálytervezet előkészítésére kötelezett szervezet A jogszabálytervezet elkészítését meg kell előznie az előkészítő (abban közreműködő) szervezet (kodifikációs bizottság) meghatározásának. A kodifikációs bizottság már összetételében tükrözi azoknak a szempontoknak az érvényre juttatását, amelyekre a jogalkotás során figyelmet kell fordítani. A meghatározás – a fentieken túlmenően – elsősorban az alábbiakban való állásfoglalást igényli: − Ki legyen az előkészítő szervezet irányítója? Ki lesz a jogszabály-tervezet elkészítéséért személyesen felelős? − Kik vegyenek részt a jogszabály-tervezet kidolgozásában? − Kik legyenek a véleményezők? − Szükséges-e egyéb közreműködők igénybevétele, és ha igen, úgy kiket kell bevonni a jogszabály-tervezet előkészítésébe? Ma a gyakorlatban a jogszabály-tervezetek előkészítésére leginkább a jogalkalmazó szervek kapnak megbízást. Ehhez képest még ma is kivételnek tekinthető az, ha országgyűlési vagy önkormányzati bizottság kap felhatalmazást a központi vagy helyi norma szövegének összeállítására. Ennek persze praktikus oka is van, hiszen a bizottság részvétele a jogalkotásban sokszor csak látszólagos; a tényleges munka gyakorlatilag itt is az apparátusra vár. Alapvetően abból kell kiindulni, hogy a jogszabály tárgya határozza meg az előkészítő szervezetet is. Alakítható – fontos politikai és szakmai tartalmakat hordozó, hosszabb időt igénylő előkészítő munka esetén – koordinációs bizottság is, amely a szükséges integrációs, szervezési teendőkről gondoskodik. Hasonlóan nagy horderejű jogi szabályozás tervezetének összeállítására felkérhető kutatóintézet (egyetemi tanszék) is. A gyakorlat azonban az, hogy e szervektől inkább szabályozási alternatívákat, koncepciókat kérnek. Ugyanakkor a kisebb terjedelmű, rövid idő alatt elkészíthető jogszabály-tervezet összeállításával megbízható az érdekelt szervek szakembereiből, ügyintézőiből alakult munkabizottság is.

3.1.3. A jogszabálytervezetek véleményezése A véleményezés alapvető célja az, hogy megállapítható legyen: − Alkalmas-e az előterjesztés a megalapozott döntéshozatalhoz? − Tartalmazza-e a döntéshez szükséges információkat?

18

− Helyt ad-e a megindokolt eltérő álláspontoknak? − Reális szabályozási alternatívákat vázol-e fel? Kik vesznek részt a véleményezésben? Mindazok, akik a jogszabály tárgya szerint hasznosítható elemekkel képesek gazdagítani a tervezet tartalmát. Itt ismét a jogszabály-tervezet tárgya a döntő, amely más-más súllyal kívánja meg a jogalkalmazók, a lakosság, valamint a tudományos közvélemény hordozóinak bekapcsolását. Itt is a jogalkotásról szóló törvény ad iránymutatást: „A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezeteinek az előkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.” (20. §) Erre elsősorban az ún. szakmai viták szolgálnak. Szakmai vitára a jogalkotás okait és motívumait rögzítő elvi anyag mellett a jogszabály szövegtervezetét kell bocsátani. A vita lefolytatásához terv készül, amely pontosítja a résztvevők körét, a vita helyét, időpontját, az elhangzottak rögzítésének módját, formáját. Fontos érdekek fűződnek ahhoz is, hogy egyes jogszabályok tervezeteiről az állampolgárok is véleményt formálhassanak. Hangsúlyozandó tehát: nem lenne szerencsés, ha valamennyi jogszabály-tervezetnél erőltetnénk a lakossági megmérettetést. Azoknak a jogszabályoknak az esetében azonban ez feltétlenül kívánatos, amelyek – tárgyuk szerint – az állampolgárok viszonylag széles körére vonatkozóan állapítanak meg jogokat, illetőleg írnak elő kötelezettségeket. Ez annak ellenére így van, hogy az Országgyűlés 1990-ben hatályon kívül helyezte a jogalkotási törvénynek a jogszabálytervezetek társadalmi vitájára vonatkozó rendelkezéseit. A társadalmi véleményeztetés (korábban: társadalmi vita) legfőbb formája, amikor az állampolgárok széles köre nyilvánít véleményt. A közvélemény felmérésének másik formája az ún. rétegvita. Ezen az állampolgároknak főként az a rétege vesz részt, amely a jogi szabályozás tárgya szerint elsősorban érintett. Általános elvnek tekinthető, hogy a tervezett szabályozás főbb elvi-társadalompolitikai indokai mellett az állampolgárok megismerjék magát a szakmai tervezetet is. A tervezetben az alternatív megoldások is a közvélemény elé bocsáthatók, de megismertetendők a majdani végrehajtás feltételei és főbb szabályai is. A tervszerűségnek itt is jelentősége van, amellyel összefüggésben: − időben el kell dönteni, hogy a jogszabály-tervezet tárgya szerint milyen mértékben szükséges a társadalmi nyilvánosság biztosítása; − meg kell határozni a társadalmi megmérettetés formáit és fórumait; − úgy kell meghatározni az időpontokat, hogy a megfogalmazandó vélemények érdemben valóban figyelembe vehetők legyenek. Az eredmények, javaslatok figyelembevételét is biztosítani kell, sőt: az olyan indítványok hasznosítására is megfelelő gondot kell fordítani, amelyek nem tartoznak kifejezetten a jogszabály-tervezet tárgyköréhez. Egyes esetekben nem mellőzhető a széleskörű anyaggyűjtés sem. Az átfogó, széles címzetti kört érintő, vagy alapvető társadalmi viszonyokat rögzítő szabályozás előtt szükség lehet elméletileg is megalapozott tanulmányok kidolgoztatására is, amelyek megfelelően megindokolt javaslatokat tartalmaznak. Ezeket az előtanulmányokat a tudományos nézetek hordozói (tudományos intézetek, egyetemi tanszékek munkatársai) készíthetik. Különösen megnő ezek szerepe akkor, ha a jogalkotás az állampolgári egyenlőséget, szabadságot és tulajdont közvetlenül érinti. 19

3.1.4. A tervezet jogalkotó szerv elé terjesztése, elfogadása, kihirdetése A jogszabály-tervezet elkészítésére kötelezett kodifikátor elkészíti a jogszabály tervezetét és a tervezet mellé az írásos előterjesztést. − A jogszabály-tervezet szerkezete: − a jogszabály tárgya, száma; − a jogszabály szövege; − a jogszabály megsértőivel szemben kilátásba helyezett szankciók (általában a jogkövetkezmények); − záró rendelkezés, ezen belül a hatálybalépés napja, a hatályon kívül helyezett vagy módosított korábbi jogszabályok hatályba lépésének napja, tárgya és száma. − − Az előterjesztés tartalmazza: − a jogalkotás szükségességét, a konkrét indokokat; − a jogszabály által elérni kívánt célt; − a tervezett szabályozási megoldások indokait (bizonyos esetekben komoly meggyőző erőt jelenthet az általános és részletes indokolás tervezethez csatolása is); − a jogszabály előkészítésében részt vett szervek és személyek megjelölését; − az elhangzott fontosabb javaslatokat (a felvetett, de elutasított indítványokat is, az elutasítás indokaival együtt.) Bizonyos esetekben a jogszabály elfogadása két fordulóban történik. A törvény hiteles, végleges szövegét az országgyűlési végszavazás után az előterjesztő szerkeszti meg és a miniszter köteles a szöveget szignálni. Ezt követően az Országgyűlés Hivatala ellenőrzi, hogy az Országgyűlés döntésének megfelel-e a végleges szöveg és így terjeszti elő az Országgyűlés elnökének aláírásra, aki ezt követően aláírásra megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök a törvény aláírását követően gondoskodik annak a Magyar Közlönyben történő kihirdetéséről. A kormányrendeletek hiteles, végleges szövegét a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti meg és a miniszterelnök írja alá. Ezt követően kerül megküldésre a Magyar Közlönyben történő kihirdetésre. A miniszterelnöki rendeletek hiteles, végleges szövegét a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti meg és a miniszterelnök írja alá. Ezt követően kerül megküldésre a Magyar Közlönyben történő kihirdetésre. A miniszteri rendeletek hiteles, végleges szövegét a minisztérium szerkeszti meg és a miniszter írja alá. Ezt követően kerül megküldésre a Magyar Közlönyben történő kihirdetésre. Az önkormányzati rendelet hiteles, végleges szövegét a jegyző szerkeszti meg; azt a polgármester és a jegyző írják alá. Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg (ennek hiányában) a helyben szokásos – az SZMSZ-ben meghatározott – módon kell kihirdetni.

20

3.2. A jogszabálytervezet szerkesztése, szövegezése Mire kell ügyelni a jogszabály-tervezet összeállításánál, szerkesztésénél, szövegezésénél? A fontosabb tudnivalók a következők:

3.2.1. A jogszabály megjelölése

A jogszabály megjelölése magában foglalja a jogalkotó megnevezését, nevének rövidítését (a törvény és a törvényerejű rendelet kivételével), a jogszabály kihirdetésének idejét (szintén az előbbi kivételekkel), a jogszabály számát, megnevezését és címét. Törvénynél és törvényerejű rendeletnél a Magyar Közlönyben való megjelenés évét kell feltüntetni, más jogszabálynál – az évet követően, zárójelben – a megjelenés hónapját és napját is. Az önkormányzati rendeletnél a kihirdetés időpontja az önkormányzati közlönyben való megjelenésre, illetőleg a helyben szokásos módon való kihirdetésre utal. A törvény számát római számmal, a többi jogszabályét arab számmal kell jelölni. A korábban törvénycikként megjelölt jogszabályt törvényként kell megjelölni. Ha a miniszterelnök és egy vagy több miniszter együttes rendeletet ad ki, első helyen az ME jelzést, majd az egy vagy több miniszternek a jelzését kell feltüntetni. Ha a rendeletet több miniszter együttesen adja ki, első helyen a kiadásért elsősorban felelős minisztert, majd a többit betűrendben kell feltüntetni. [A hivatalos megjelölésre lásd a jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29). IM rendelet Mellékletének az 1. §-hoz kapcsolt felsorolását.] A jogszabályokat a jogalkotó szervek szerint évenként 1-től kezdődően folyamatosan kell számozni. Az együttesen kiadott jogszabályt az első helyen feltüntetett jogalkotó szerv jogszabályainak sorszámát alapul véve, e jogszabályok közé sorolva kell megszámozni. A jogszabály címét (tárgyát) röviden kell megjelölni. A cél az, hogy a cím megjelölése a tartalomról adott tájékoztatás mellett könnyítse meg a jogszabályra való hivatkozást is. Az eligazodást nehezíti, hogy vannak úgynevezett „saláta jogszabályok” , amelyeknek nincs önálló tárgyköre, hanem számos korábbi jogszabályt módosítanak. A végrehajtásról, módosításról vagy hatályon kívül helyezésről szóló jogszabály címeként fel kell tüntetni a végrehajtott, módosított, illetőleg hatályon kívül helyezett jogszabály megjelölését is.

3.2.2. A preambulum és a bevezető rész Preambulum – másképpen elvi bevezetés – ritkán alkalmazandó, a jogszabály választható – nem kötelező – eleme, általában törvénynél fordul elő, de önkormányzati rendeletnél is alkalmazható, ha annak jellege indokolja. A preambulum rövid, ünnepélyes hangvételű utalás a jogalkotás előzményeire, indokaira és céljára, az alapul vett fontosabb elvekre; de nem vetíti előre a tételes szabályozás részletes tematikus tartalmát. A preambulumot használják fel néha olyan elvi tétel rögzítésére, amelyet a jogszabály normaszövegébe nem kívánnak beemelni.

21

A preambulumot a jogszabály megjelölését követően, a bevezető rész illetőleg annak hiányában a §-okba foglalt normaszöveg elé kell felvenni. Jogszabály bevezetővel és e nélkül is alkotható. Bevezető alkalmazása akkor kívánatos, ha a jogszabály – tárgya szerint – széles címzetti kört érint, és a jogszabály-tervezet mellé nem készül indokolás. Ha a jogszabály kiadására magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján kerül sor, a felhatalmazást adó jogszabályt és a felhatalmazást tartalmazó rendelkezést (a §, bekezdés, illetőleg pont megjelölésével) a jogszabály bevezető részében fel kell tüntetni. A felhatalmazást adó jogszabály megjelölésekor nem kell feltüntetni az alapjogszabályt módosító jogszabályokat. Ha a jogszabályt a kibocsátója a miniszterelnökkel, miniszterrel, országos hatáskörű szerv vezetőjével vagy más szerv vezetőjével egyetértésben adja ki vagy más szerv véleményének kikérése után alkotja meg, azt a bevezető részben fel kell tüntetni. Ha az egyetértés a jogszabálynak csak meghatározott rendelkezéseire vonatkozik, ezekre a rendelkezésekre a bevezető részben kell utalni. A módosító jogszabály bevezető részében a módosítandó jogszabályt (alapjogszabályt) meg kell jelölni a kibocsátó nevének rövidítésével történő feltüntetéssel. Ha a jogszabály tárgya szerint elkerülhetetlen szakkifejezések, jogi vagy más szakmai műszavak használata, úgy ezek tartalmát tisztázni lehet a bevezetőben is, de helyesebb a normaszövegben – értelmező szabályként – megadni a szakkifejezések tartalmát. A bevezetőben célszerű utalni – ha ilyen volt – a széleskörű társadalmi és szakmai előkészítésre is. A jogszabály §-okba foglalt részének elején kell egyértelműen meghatározni a jogszabály személyi és tárgyi hatályát. A jogszabályok területi, illetőleg személyi hatályára vonatkozó szabályt az általános rendelkezések közé akkor kell felvenni, ha a hatálya nem terjed ki az ország területén levő valamennyi jogalanyra, valamint a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra.

3.2.3. A jogszabály rendelkező része A jogszabályok rendelkező része általános és részletes rendelkezésekre tagolható. Ez azt jelenti, hogy a részletes rendelkezések megállapítása során ki kell emelni azokat a szabályokat, amelyek valamennyi vagy több részletes rendelkezésre egyaránt vonatkoznak, és ezeket a jogszabály elején, általános jelleggel kell kimondani. Ez a jogszabályalkotás szempontjából egyszerűsítést jelent, mert nem kell megismételni ugyanazokat a rendelkezéseket. Amennyiben a jogszabály alapelveket állapít meg, úgy ezeket az általános rendelkezések között – „Alapelvek” cím alatt – célszerű rögzíteni. Ugyancsak az általános rendelkezések között kell szabályozni a jogszabály személyi és területi hatályát, ha erre a szükség van. A részletes rendelkezéseket olyan sorrendben kell szabályozni, hogy a korábban közölt rendelkezésekből logikusan, folyamatosan következzenek a későbbi rendelkezések, az egyes rendelkezések egymásra épüljenek. A korábbi rendelkezés lehetőleg ne tartalmazzon olyan fogalmat, intézményt, megnevezést, amelyet a jogszabály átfogóan csak később szabályoz. Ez

22

az egyik oka annak is, hogy az értelmező rendelkezéseket a jogszabály általános rendelkezései között és ne később, esetlegesen a jogszabály végén helyezzük el. Ha az adott részletes rendelkezés összetett jellegű és az általánosabb szabály mellett kivételes rendelkezést is tartalmaz, akkor előbb az általánosabb jellegű szabályról kell rendelkezni, majd ezt követően a kivételes szabályról. A reguláció tételes rendelkezései tartalmazzák az adott társadalmi viszonyra vonatkozó szabályokat. Kerülendő azonban a túlzottan részletes és kazuisztikus, valamint a semmitmondó, üres keresztszabályozás. A tételes rendelkezésekkel kapcsolatos általános elvárások, követelmények: − A magatartási és a technikai normák markánsan elválasztandók egymástól. Ha a magatartási szabályok között van olyan, amely fogalom-meghatározásra szorul, úgy azt az általános rendelkezések között az értelmező rendelkezésekben célszerű elhelyezni. Az értelmező rendelkezésekben a fogalom-meghatározásokat olyan sorrendben kell közölni, hogy a jogalkalmazók a megfelelő fogalmat könnyen megtalálják. Legcélszerűbb a fogalmakat ábécé sorrendben közölni, de tárgykörönként is csoportosíthatók. Ha a fogalom-meghatározás technikai jellegű, úgy annak a jogszabály mellékletében célszerű helyet találni. Szükség esetén aszerint is lehet differenciálni, hogy a technikai normák között is vannak közismertek (szélesebb körben, általánosan használtak) és vannak szakjellegűek. − Ha a jogszabály szövegében többször is ugyanarra a jogszabályra hivatkoznak, úgy már az első esetben fel kell tüntetni, hogy a meghivatkozott normát a későbbiek során milyen rövidítéssel említik. (Törvény esetében lehet ez a gyakorlatban általánosan használt rövidítés, pl. Polgári Törvénykönyv vagy Ptk.) Önkormányzati rendeleteknél is meg kell találni a helyileg leginkább alkalmazhatónak tűnő rövidítési formát. − A kivételek pontos körét és tartalmát egyértelműen meg kell határozni; a kivételek kivételeiről azonban nem szólhat a szabályozás. − Ha a jogszabályban ugyanaz a fogalom többször is előfordul és indokolt a későbbiek során annak rövidítése, úgy már az első előforduláskor meghatározandó, hogy a későbbiek során annak milyen rövidítését alkalmazzák. − Azok a parancsok és tilalmak, amelyeknek a be nem tartásához jogkövetkezmények kapcsolódnak, egyértelműen és pontosan megfogalmazandók. A generális klauzulák kerülendők; a magatartási normák egzakt módon írandók körül. E rendelkezésekből egyértelműen ki kell derülnie annak is, hogy a cselekményekhez milyen természetű (pl. büntetőjogi, polgári jogi, munkajogi, közigazgatási jogi) jogkövetkezmények kapcsolódnak. A jogszabály – elsősorban az önkormányzati rendeletekre jellemzően – rendelkező részének fontos tartalmi elemét képezi a szabálysértési tényállások meghatározása. Alapvetően hibás és törvénysértő a sommás szabálysértési tényállások alkalmazása. („E rendelet szabályaiba ütköző magatartás vagy cselekmény szabálysértésnek minősül.”) Az ilyen formulák alkalmazása ütközik a jogállamiság elvével. A szabálysértési tényállásokat tételesen kell meghatározni. Ennek két konkrét módja is lehet: 23

− A pontos rendelkezés meghivatkozása. (Pl. „Az e rendelet 5. § (1) bekezdés a) pontjába ütköző cselekmény vagy mulasztás szabálysértést valósít meg.”). − Tételes szabálysértési rendelkezés meghatározása. (Pl. „Aki a közterületen vagy nyilvános helyen a közerkölcsbe ütköző magatartást tanúsít, tízezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.”) − Általános elv, hogy a jogszabályoknak lehetőleg ne legyen mellékletük. Mellékletben kaphatnak helyet a jogszabály rendelkező részében jellege, terjedelme vagy más tartalmi vagy formai okból el nem helyezhető, a jogszabály végrehajtása szempontjából ugyanakkor mégis mellőzhetetlen dokumentációk (űrlap-minták, táblázatok, árjegyzékek, díjszabások, alapszabály-minták, térképek stb.). A magatartási szabályokat általában a jogszabályban és nem a mellékletben kell elhelyezni. A mellékletet a jogszabály szövegével együtt kell közzétenni. Nagyobb terjedelmű vagy túlsúlyosan szakmai-technikai tartalmú melléklet azonban külön kiadványként is közzétehető. (Ilyen esetben azonban pontos tájékoztatást kell adni a közzététel helyéről és a jogszabály hatálybalépéséig a mellékletet közzé kell tenni.) − Jogszabályi rendelkezést lábjegyzetben elhelyezni nem lehet. A rendelkezések megszövegezésénél kiemelt figyelmet kell fordítani az alábbiakra: − −

− −

− − −

− −

A szöveget – függetlenül a címzettől – a magyar nyelv helyességére, tisztaságára irányadó szabályok betartásával kell megfogalmazni. A közérthetőség elsőrendű követelmény, amely feltételezi a könnyen olvashatóságot is. Törekedni szükséges a vizuális áttekinthetőségre is. A konkrét jogi előírásokat absztrakt módon kell megfogalmazni; kazuisztikus, feleslegesen részletező formulák elkerülendők; rövid mondatokban kell szövegezni; kerülendő a bonyolult mondatfűzés, a többszörösen összetett vagy egymásnak alá-fölérendelt mondatok. A fontos információk a főmondatban helyezendők el. Példákat a jogi előírások csak akkor tartalmazhatnak, ha azok egyértelműen világossá teszik a szabályozás célját és tartalmát, és mindez más módon nem érhető el. Törvény normaszövegébe azonban példákat nem lehet belefoglalni. Idegen szavakat vagy kifejezéseket csak abban az esetben szabad használni, ha nincs magyar megfelelőjük, illetőleg közismertek az idegen szavak és kifejezések. A helyi társadalmi viszonyok jogi rendezéséhez nélkülözhetetlen szakkifejezéseket és fogalmakat (műszavakat, gazdasági, jogi, pénzügyi orvosi, illetőleg tudományos kifejezéseket stb.) abban az értelemben kell használni, ahogyan azt a jogszabályok és a „szakma” is használja. Ha azonban az adott szakkifejezéseknek a köznyelvben is van ugyanabban az értelemben használt változata – amely tartalmilag nem tér el a jogszabályban adott tartalomtól –, úgy a köznapi változatot kell használni. Ha az alkalmazandó szó vagy kifejezés jelentése eltér az általánosan ismert értelemtől – és erre a jelentésre a jogi rendezés érdekében szükség van – a kifejezést (szót) kell úgy megmagyarázni, hogy a jogszabályban megkívánt jelentése félreérthetetlen legyen. Ugyanarra a fogalomra csak ugyanaz a kifejezés használható. Ugyanarra a fogalomra rokon szavak vagy kifejezések (szinonimák) használatát nemcsak az adott jogszabályban, de a jogágon és a jogrendszeren belül is kerülni szükséges. Törekedni kell arra, hogy a jogszabály a gyűjtőfogalmakat az általános gyakorlatnak megfelelően használja. Ha a jogszabály olyan gyűjtőfogalmat használ, amely a köznyelvben nem honosodott meg, illetőleg az a gyűjtőfogalmat attól eltérő tartalommal használja – és mindez elkerülhetetlen a jogi szabályozás szempontjából –, a normának meg kell határoznia a gyűjtőfogalmat. A gyűjtőfogalmak meghatározásakor köznapi fogalmakat indokolt használni feltéve, hogy az nem ad alkalmat a félreértésre. A jogszabályban általában egyes számot kell használni. Az egyes számban jelölt intézmény, fogalom stb., valamennyi azonos jellegű fogalomra, intézményre vonatkozik. Többes számot csak akkor indokolt alkalmazni, ha a kifejezés már így honosodott meg. A jogszabályi rendelkezésben a kijelentő mód kötelezést, parancsot fejez ki, míg a feltételes mód (pl. kötelezhet, sújthat) csak felhatalmazza valamire a jogalkalmazót, de nem kötelezi erre. Ezért

24

−

−

mellőzhetőek a „köteles”, „kötelező”, „kell” kifejezések és a parancsoló mód. Ha azonban az erőteljesebb hangsúlyozásra feltétlenül szükség van, úgy az említett kifejezések és a parancsoló mód is alkalmazható. Kerülendők a különböző felesleges töltelékszavak (pl. tulajdonképpen). Közel esik mindehhez az ún. „határozatlan jogfogalmak” kategóriája (pl. „nemzetgazdasági érdek”, „fontos ok”, a „fél méltányolható körülményei”). Ezek ritkítása a cél; az elkerülhetetlen esetekben viszont ezek közelebbi tartalmát legalább példálózással meg kell világítani, illetőleg alkalmazásuk határait ki kell jelölni. Egyértelműen kell használni a jogszabályban a számjegyeket és azok betűkkel történő kiírását. Egységesnek kell lennie a mértékegységek, pénzösszegek jelzésének is.

3.2.4. Záró rendelkezések A záró rendelkezések között minden esetben szabályozni kell a jogszabály hatálybalépését. Szükség esetén a záró rendelkezések között kell szabályozni a következőket is: − a jogszabály visszaható hatálya, − az átmeneti rendelkezések, (pl. a jogszabály alkalmazása a folyamatban lévő ügyekben), − a jogszabály végrehajtására adott felhatalmazás, − más jogszabály módosítása, − más jogszabály hatályon kívül helyezése. Ha a jogszabály a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás tárgykörében az Európai Közösségek jogszabályaihoz való közelítést célozza, záró rendelkezéseiben erre a körülményre a jogalkalmazók tájékoztatása és a megfelelő jogértelmezés érdekében utalni kell az Európai Megállapodás kihirdetéséről szóló 1994. évi I. törvényre történő hivatkozással és az irányadó közösségi jogszabály feltüntetésével. A közösségi jogszabályok felsorolását – szükség esetén – a jogszabály melléklete is tartalmazhatja. A jogszabály hatálybalépésének idejét a hatálybalépés évének, hónapjának és napjának megjelölésével kell megállapítani úgy, hogy a hatálybalépés rendszerint a hónap 1-jével történjék. Kivételesen kimondható, hogy a jogszabály a kihirdetése napján lép hatályba. Ez a nap a jogszabályt tartalmazó Magyar Közlöny, illetőleg önkormányzati közlöny megjelenésének vagy az önkormányzati rendelet helyben szokásos módon való kihirdetésének a napja. Jogszabály hatálybalépésének idejét úgy is meg lehet állapítani, hogy az a kihirdetést követő hányadik napon lép hatályba. A hatálybalépés napját másik jogszabály is megállapíthatja, ilyenkor erre az alapjogszabályban utalni kell. (Például: „E rendelet a Magyar Köztársaság Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépése napján lép hatályba.”) Egyes rendelkezések hatálybaléptetésére eltérő időpontok is megállapíthatók. Az átfogó jellegű, a nagyobb jelentőségű, valamint a jogalkalmazók széles körét érintő jogszabályokat a kihirdetést követő későbbi időpontban szükséges hatályba léptetni. Ilyen esetben ügyelni kell arra, hogy a kihirdetés és a hatálybalépés között hosszabb idő legyen biztosítva. A jogszabály hatályba lépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Ennek során nem csupán a jogalkalmazó szervek, hanem a jogszabály kötelezettjeinek szempontjait is figyelembe kell 25

venni: időt kell adni számukra a jogszerű magatartásra való felkészüléshez. (Nem lehet pl. úgy bevezetni a zárjegy alkalmazásának kötelezettségét, hogy a nyomda még állította elő kellő példányszámban a zárjegyeket.) Ez a jogállamból eredő jogbiztonság egyik lényeges eleme.8 A jogszabályt és végrehajtási jogszabályát egy időben kell hatályba léptetni. A jogszabály nem állapíthat meg kötelezettségeket a jogszabály kihirdetését megelőző időre, és nem nyilváníthat jogellenessé valamely magatartást visszamenőlegesen. Az Alkotmánybíróság e tilalomba ütközőnek tekinti a kötelezettség visszamenőleges hatályú szigorítását, a jog visszamenőleges megvonását, a kedvezmény vagy jog elnyeréséhez szükséges feltételek visszamenőleges hatályú szigorítását is. Ez gyakorlatilag a visszaható hatály tilalmát jelenti. De ugyanakkor a jogalanyokra kedvező rendelkezés visszaható hatályát ki lehet mondani a jogszabályban. Valamennyi jogszabály előkészítésénél gondosan mérlegelni kell, hogy az újonnan megfogalmazott rendelkezések mennyiben indokolják, illetőleg teszik mellőzhetővé a korábbi jogszabályban foglalt rendelkezések alkalmazását. Minderről az új jogszabályban – átmeneti rendelkezésekként – kifejezetten rendelkezni szükséges. Az új jogszabály a szükséghez képest akkor tartalmazzon átmeneti rendelkezéseket, amennyiben az újonnan belépő szabályok bármilyen tekintetben eltérnek a korábbiaktól (pl. új jogintézményeket vezetnek be, eddig nem ismeretes eljárási szabályokat iktatnak be, megváltoznak a korábban megszokott határidők stb.). A módosításnál célszerű arra törekedni, hogy a módosítás elhatárolható szövegrészeket cseréljen ki, illetőleg érintsen. A módosító rendelkezés tartalmazza a rendelkezés új szövegét. Ennek során a nem érintett szövegből annyit szükséges megismételni, hogy a módosításként közölt szöveg önmagában érthető legyen. Ha a jogszabály jelentős részét, illetőleg az egész szabályozás szempontjából alapvető jellegű rendelkezéseit kell megváltoztatni, nem módosítani kell a jogszabályt, hanem új jogszabályt kell alkotni. Ha ez valamilyen oknál fogva nem oldható meg, úgy törekedni kell az egységes szerkezetbe foglalásra és ilyen formában történő kihirdetésre. Ennek során a kisebb, a rendelkezések érdemét nem érintő szövegmódosításokat is át lehet vezetni. A jogszabály a végrehajtására kibocsátott jogszabállyal, valamint a jogszabály a módosításaival egységes szerkezetbe foglalható. Átfogó módosítás esetén, az egységes szerkezetbe foglalást el kell végezni. A jogszabály egységes szerkezetben való közzétételéről a jogszabály tárgya szerint hatáskörrel rendelkező miniszter gondoskodik. A Magyar Közlönyben kell közzétenni a jogszabály szövegét, ha az egységes szerkezetbe foglalást az Országgyűlés vagy a Kormány rendelte el. Egyéb esetben, a Magyar Közlönyben való közzétételt a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára engedélyezi. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője a hivatalos lapjában is közzéteheti – az általa irányított vagy felügyelt szervek munkájának elősegítésére – a jogszabály egységes szerkezetbe foglalt szövegét. Az egységes szerkezetbe foglalt önkormányzati rendeletet az SZMSZ-ben meghatározott módon kell közzétenni.

8 7/1992. (I. 30.)AB határozat, 28/1992. (IV. 30.) AB határozat

26

A hatályukat vesztő jogszabályokat, illetőleg a jogszabályoknak a hatályukat vesztő rendelkezéseit a jogszabályban kifejezetten fel kell sorolni. (A legszigorúbban tilos tehát e vonatkozásban generál klauzulát alkalmazni :pl. „hatályukat vesztik az e törvényben foglaltakkal ellentétes korábbi szabályok”.) Felsorolásuknál elsősorban a jogszabályok szintjét, rangsorát (a jogszabályi hierarchia elvét), másodsorban a kihirdetésük időpontját (az időbeliség elvét) kell figyelembe venni. (Ez vonatkozik a módosítások esetén a módosított jogszabályok felsorolására is.) A miniszterelnöki és a miniszteri rendelet a jogszabályi hierarchia szempontjából azonos szinten van, de a miniszterelnöki rendelet a felsorolásban megelőzi a miniszteri rendeletet. A minisztertanácsi rendelet és a kormányrendelet is azonos szinten van a jogszabályi hierarchiában, de az időbeliség elve alapján a minisztertanácsi rendelet megelőzi a felsorolásban a kormányrendeletet. A felsorolásban a hatályon kívül helyezett jogszabály címét és számát, részleges hatályon kívül helyezés esetén pedig ezen túlmenően a § és a bekezdés számát, illetőleg az érintett szövegrészt is fel kell tüntetni. A módosított jogszabály hatályon kívül helyezése esetén a hatályon kívül helyezés időpontjában hatályos szöveg az irányadó, tehát a hatályon kívül helyezés értelemszerűen kiterjed a módosító rendelkezésekre is, ezért szükségtelen azok tételes felsorolása. Az alapjogszabály hatályon kívül helyezésekor pedig intézkedni kell a végrehajtási jogszabály hatályon kívül helyezése iránt is. Ha az új jogszabály valamely jogszabály módosításáról és egységes szövegéről szól, a jogszabályt addig módosító rendelkezéseket hatályon kívül kell helyezni. A jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt, illetőleg az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A hatályon kívül helyezés nemcsak az új jogszabály hatálybalépésével egyidejűleg történhet, hanem ettől eltérő időpontban is. Ezt az időpontot pontosan meg kell jelölni. Előfordul, hogy a hatályukat vesztő rendelkezéseket a jogszabály melléklete sorolja fel, amely módszer általában a jogszabályrendezéssel kapcsolatban (több évet átölelő nagy mennyiségű jogszabályok deregulációja) alkalmazható. A hatályukat vesztő rendelkezéseket egyéb esetekben célszerű magának a jogszabálynak a szövegébe foglalni. Alapvetően helytelen hatályon kívül helyezni olyan jogszabályt, amelyet a későbbiek során még alkalmazni kell. (Az adóügyi jogszabályokat pl. az adóellenőrzések során még 5 évig alkalmazni kell, de a polgári jogalkalmazás is a jogi tény – pl. szerződéskötés – időpontjában hatályban volt jogszabály alapján történik.) Elvileg ugyanis a hatályon kívül helyezett jogszabály nem alkalmazható. Erre tehát a hatályon kívül helyezésnél és az átmeneti szabályok megállapításánál figyelemmel kell lenni. Magasabb szintű jogszabályban hatályon kívül lehet helyezni az alacsonyabb szintű jogszabályokat, de fordítva nem, mert ez sérti a jogszabályi hierarchia elvét. Ha egy korábbi jogszabály hatályon kívül helyezést tartalmazott, és ezt a jogszabályt hatályon kívül helyezték, ettől az eredetileg hatályon kívül helyezett rendelkezés nem válik ismét hatályosság, nem éled fel. A hatályon kívül helyezés ilyen értelemben végleges jellegű. Az átmeneti rendelkezéseket határozottan és egyértelműen kell megfogalmazni. Átmeneti rendelkezés vonatkozhat eljárási szabályokra. Az eljárás rendszerint több szakaszon halad át. Ezért ilyenkor mérlegelni kell, hogy melyik eljárási szakasztól kezdődően indokolt az új jogszabályi rendelkezések alkalmazása. (Például: „Az olyan ügyekben, amely jogerősen befejeződött, az új jogszabály nem alkalmazható.”) Átmeneti rendelkezés kimondása válhat szükségessé akkor is, ha új szervezet létesítése vagy a meglévő szervezet átalakítása szükséges a jogalkotás eredményeként. Szintén az átmeneti rendelkezések közé indokolt

27

felvenni azokat a konkrét intézkedéseket, amelyeket a jogszabály megvalósulása érdekében kell elvégezni.

3.3. A jogszabály szerkezeti felépítése (tagolása) A jogszabályt – és annak mellékletét – megfelelően tagolni kell. A tagolásnak elő kell segítenie a normák áttekinthetőségét és közérthetőségét. A jogszabály részekre, fejezetekre, alcímekre bontható. Annak érdekében, hogy a rész és a fejezet címe első látásra megkülönböztethető legyen, hagyományos gépírás esetén a részt és címét rendszerint ritkított nagybetűvel: − ELSŐ RÉSZ − BEVEZETŐ RENDELKEZÉSEK és a fejezetet és címét sűrű nagybetűvel: − XVIII. FEJEZET − A SZERZŐDÉS MEGKÖTÉSE írjuk, szövegszerkesztő alkalmazása esetén és nyomtatásban a részt és címét nagyobb betűtípussal kell nyomtatni, mint a fejezetet és címét. Az alcímet hagyományos gépírás esetén aláhúzzuk, nyomtatásban a jogszabály szövegétől eltérő betűtípussal kell nyomtatni. A jogszabályban a szabályozás alapegysége a szakasz (paragrafus), amelynek jele a §. A §okat a jogszabályban folyamatosan, arab számmal jelöljük. Ha későbbi módosítás során új §ok kerülnek a jogszabályba, ezek betűjelet is kapnak (pl. 30/A . §). A rendelkezések §-okból állnak, amelyek a szabályozás logikájának megfelelően kerülnek felvételre. A § a jogi rendezés önálló mondanivalóját foglalja egységes rendszerbe. Ha a §-ban foglalt szabály külön feltételeket vagy kivételeket állapít meg, a feltételeket és a kivételeket is lehetőleg ugyanabban a §-ban az alaprendelkezést követő bekezdésekben, vagy közvetlenül azután kell elhelyezni. A §-t – ha annak terjedelme, illetőleg a benne foglalt szabály jellege azt megköveteli – bekezdésekre, pontokra, alpontokra célszerű tovább tagolni. Pontokra és alpontokra bekezdés is tagolható, ennél kisebb egységeket érintő tagolás azonban nem célszerű. A bekezdéseket zárójelben lévő arab számmal jelöljük. A pontok és az alpontok jelölése az ábécé kisbetűivel, illetőleg arab sorszámmal történik. A jogszabályban a gondolatjellel történő tagolás, felsorolás nem célszerű, mert megnehezíti a szövegre való hivatkozást. Figyelembe kell venni azt, hogy egy §-on belül csak annyi bekezdés legyen, amely nem zavarja az áttekinthetőséget. Általában az a helyes, ha a § nem áll túl sok bekezdésből. A §-t nemcsak bekezdésekre lehet tagolni. Előfordul, hogy a norma lényegét tartalmazó rendelkezés több azonos jellegű fogalomra vonatkozik, és ezeket fel kell sorolni. Ilyenkor a § tagolása az ábécé kisbetűivel történik. Az ábécé kisbetűivel történő tagolás ugyanazon a bekezdésen belül is alkalmazható. Az így kialakított pontok az ábécé kisbetűinek megkettőzésével tovább tagolhatók, de célszerű az ilyen bonyolult tagolás elkerülése. Ez úgy érhető el, hogy az egyes bekezdések tartalmát külön §-okba foglaljuk. Az arab számokkal történő tagolásra az ábécé kisbetűivel történő tagolás szabályait kell alkalmazni. Több egymás után következő, összetartozó tárgyköröket rendező § rendelkezéseit közös alcímmel lehet ellátni. Ebben az esetben minden §-nak alcím alá kell tartoznia; azt a megfelelő §-sorszám előtt kell elhelyezni, kivéve a jogszabály vagy a fejezet elején lévő egy

28

vagy több §-t. Az alcím megelőzi a § sorszámát. Ha a jogszabályban fejezetek vannak, minden rendelkezésnek valamelyik fejezethez kell tartoznia. A különböző egységek számozása folyamatos. Folyamatos §-számozás alkalmazandó, függetlenül attól, hogy hány részből és fejezetből áll a jogszabály. Bizonyos terjedelemnagyság esetén viszont már célszerű tartalomjegyzéket is alkalmazni. A jogszabály tagolását az alacsonyabb szerkezeti egységek kialakításával kell kezdeni. Ha rövid jogszabályról van szó, akkor a részekre, fejezetekre, alcímekre tagolás mellőzhető, vagy csak alcímek szerint tagolunk. A végrehajtási jogszabály szerkezete általában a végrehajtandó jogszabály szerkezetéhez igazodik. A végrehajtási jogszabály egyes §-ai lehetőleg a végrehajtandó jogszabály (alapjogszabály) megfelelő, konkrét §-aihoz kapcsolódjanak. Az ennél kisebb egységek szerinti kapcsolódást célszerű mellőzni. A végrehajtási jogszabályt meg lehet alkotni úgy is, hogy §-ai nem kapcsolódnak közvetlenül a végrehajtandó jogszabály §-aihoz. Ha azonban azt a módszert alkalmazzuk, hogy a végrehajtási jogszabály §-ai a végrehajtandó jogszabály §aihoz közvetlenül kapcsolódnak, akkor ezt a kapcsolatot egyértelműen fel kell tüntetni. A végrehajtandó jogszabályra való utalást zárójelbe tesszük annak közlésére, hogy nem a végrehajtási jogszabály egyik alcíméről van szó és zárójelben a névelőt nagy kezdőbetűvel írjuk. A zárójelben levő szöveget hagyományos gépírás esetén alá kell húzni, illetőleg dőlt betűvel kell nyomtatni. A végrehajtandó jogszabályra történő utalás alatt vesszük fel a végrehajtási jogszabály megfelelő §-át: (A Jat. 12. §-ához.) 6. §

3.4. A jogszabály hatályosulásának vizsgálata A jogi szabályozás csak akkor érheti el a célját, ha annak tartalma képes érdemben befolyásolni a társadalmi viszonyok alakulását, ha azt a jogalkalmazó szervek a jogvégrehajtás során maradéktalanul alkalmazzák. Erre figyelemmel szükség van a jogszabályok hatályosulásának időszakonkénti, intézményesített vizsgálatára is. A Jat. rendelkezései szerint a jogalkotó és a jogalkalmazó szerveknek figyelemmel kell kísérniük a jogszabályok alkalmazásának hatását, fel kell tárniuk az érvényre juttatásukat gátló körülményeket, és a tapasztalatokat a jogalkotásban is hasznosítani kell. Fontos persze az is, hogy már a jogszabály pontosan határozza meg a végrehajtásra kötelezett szerveket és személyeket, illetőleg – lehetőség szerint – a végrehajtásról szóló beszámolók rendjét, formáit és fórumait. Ahhoz azonban, hogy a jogszabályok végrehajtása terén érzékelhető előrelépés történjen, mindenekelőtt a mai hibaforrásokat kell egyértelműen feltérképezni. Ezek a következők: −

Személyi és technikai feltételek (nem különben akarat) hiányában a jogszabályok végrehajtásának ellenőrzése csak esetenként, s akkor is hiányosan történik meg.

−

Általános tapasztalat, hogy a jogszabály megalkotásával „befejeződik” a jogalkotás; nem minden esetben történik gondoskodás a végrehajtás megszervezéséről; hiányzik a végrehajtásról történő beszámoltatás, ennek eljárási mechanizmusa kialakulatlan.

29

−

A címzettek (különösen a különböző szolgáltató szervek és intézmények vezetői) a jogszabályok alkalmazásához csak igen kevés tényleges segítséget kapnak a jogalkotótól.

−

A jogszabályok megsértőinek felderítése az esetek jelentős részében elmarad, így nincs lehetőség a szabálysértési eljárások lefolytatására sem.

−

A jelenlegi felfokozott jogalkotási tempó is a hatályos joganyag elmélyült megismerése ellen hat.

−

Általános tapasztalat, hogy a nem központi jogszabály végrehajtására készült önkormányzati rendeletek – mivel helyi kezdeményezésre kerülnek megalkotásra, és a helyi sajátosságok figyelembevételével a helyben jelentkező elvárásoknak felelnek meg, illetőleg helyi gondok megoldását célozzák – jobban érvényesülnek, nagyobb figyelmet fordítanak a bennük foglalt szabályok betartására.

3.5. A jogszabályok érvényessége, hatályossága A jogszabály érvényessége és hatályossága nem szinoním kategóriák. Gyakran előfordul olyan sajátos szituáció, amikor a jogalkotó állami szerv elfogad és közzétesz valamely jogi normát, de az csak egy későbbi időpontban lép életbe. Ez a jogszabály tehát érvényes, de nem hatályos. A jogszabály érvényessége a „születéshez”, a keletkezéshez kapcsolódó fogalom, érvényességi feltételek nélkül jogi norma nem létezhet. A legfontosabb érvényességi feltételeket a következőkben lehet összefoglalni: − a jogszabályt megfelelő jogalkotó hatáskörrel felruházott szerv megfelelő eljárás során alkossa, − a jogszabály illeszkedjék a jogforrási hierarchiába, − megfelelő módon legyen kihirdetve, − feleljen meg a megalkotására előírt speciális eljárási szabályoknak. A jogszabályok hatályának közkeletű fogalma azt jelenti, hogy az adott jogi forma meghatározott időben, meghatározott területen és meghatározott személyi körre nézve alkalmazható, illetőleg alkalmazandó. Ennek megfelelően a jogszabályok időbeli, területi és személyi hatályát ismerjük. A jogszabály időbeli hatálya az az időtartam, amely alatt a jogi norma alapján jogviszonyok keletkezhetnek, módosulhatnak, szűnhetnek meg. A jogszabályok időbeli hatályának kezdő időpontjáról, a hatálybalépés idejéről magában a jogszabályban, általában a záró rendelkezések között kell rendelkezni. Kivételes esetben előfordul, hogy a jogszabályt más jogszabály lépteti hatályba. A hatályba lépés napja csak kivételesen esik egybe a kihirdetéssel, általában a kihirdetést követő 8., 15. nap. Alapvető kódexek, törvények (Btk., Ptk. stb.) azonban később, általában több hónappal a kihirdetésük után lépnek hatályba. A hatálybalépés időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre, a jogszabály címzettjeinek pedig arra, hogy a megváltozott jogi környezethez tudjanak alkalmazkodni. Az Alkotmánybíróság rámutatott: „A jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges ’kellő idő’ megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam

30

kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg.”9 A jogszabály hatálya akkor szűnik meg: − ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, − ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt, vagy − ha a jogszabályt az Alkotmánybíróság megsemmisíti. Az időbeli hatályhoz tartozik a visszaható hatály kérdése. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban kifejtette: „A Jat. 12. § (2) bekezdése szerint ’a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.’ Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat atekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.”10 Ebből következően a visszaható hatály alkalmazása nem általánosan tiltott, de csak akkor alkalmazható, ha a jogszabály címzettjei, a jogalanyok részére a korábbinál kedvezőbb szabályozást tartalmaz. A jogszabály esetleges visszaható hatályáról és az átmeneti rendelkezésekről kifejezetten rendelkezni kell. A személyi hatály – jogelméleti értelemben – nem közvetlenül a jogszabályok címzettjeinek körét határozza meg, hanem azt, hogy ki lehet egyáltalán címzett. A Magyar Köztársaságban alkotott jogszabályok hatálya főszabály szerint kiterjed minden magyar állampolgárra (a külföldön tartózkodókra is), továbbá az ország területén - állampolgárságra vagy a nyilvántartásba vétel helyére való tekintet nélkül - a magánszemélyekre és a jogi személyekre, valamint a jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságokra, az önkormányzati rendelet pedig ugyanezekre, de csak az önkormányzat illetékességi területén. A jogszabály általános rendelkezései között akkor kell szólni a területi, illetőleg személyi hatályról, ha a jogalkotó ettől el kíván térni (pl. a jogszabály személyi hatálya csak a pénzintézetekre terjed ki).

3.6. A jogszabályok kihirdetése és közzététele A jogszabályok közzététele nem azonos a kihirdetésükkel. A kihirdetés (publikálás) a jogszabálynak olyan, jogilag szabályozott módon meghatározott helyen és formában történő közzététele, amely egyben a jogszabály érvényességi feltétele is. A ki nem hirdetett, vagy nem kellő módon kihirdetett jogszabályok érvényességi fogyatékosságban szenvednek, és mint ilyenek nem is alkalmazhatók, vagyis hatályosnak sem tekinthetők. A közzététel a jogszabályok szövegének a kihirdetést követő és gyakran könnyebben kezelhető formában történő megjelentetését is magában foglalja. A kihirdetés a szűkebb, a közzététel pedig a tágabb fogalom. A kihirdetés azért is szűkebb fogalom, mert csak a jogszabályokat hirdetik ki, az állami irányítás egyéb jogi eszközeit pedig közzéteszik. A jogszabályok közzétételének két fő típusa van: 9 7/1992. (I. 30.) AB határozat 10 57/1994. (XI. 17.) AB határozat

31

− a folyamatos, vagy rövidebb időközönkénti közzététel, és − a nagyobb időszak joganyagát összefoglaló, visszatekintő közzététel. A jogszabályok folyamatos közzététele elsősorban a hivatalos lapokban történik. A visszatekintő közzététel két fő formája a hivatalos jogszabálygyűjtemények és a tematikus jogszabály-összeállítások. A jogszabályt – a miniszteri rendelet melléklete és az önkormányzati rendelet kivételével – a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A jogszabály átfogó módosítása esetén a jogszabályt egységes szerkezetben is közzé kell tenni. A miniszteri rendelet melléklete – ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti – kivételesen a minisztérium hivatalos lapjában történő közzététellel is kihirdethető. Ilyenkor a melléklet megjelenésének helyére a jogszabályban utalni kell, és a jogszabály hatálybalépéséig a mellékletet közzé kell tenni. Az önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni, amit az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapít meg. Az SZMSZ-ben egyértelműen kell meghatározni az önkormányzati rendelet kihirdetésének módját. Önkormányzati rendeletek esetében gyakran előfordul, hogy a jogszabályok kihirdetését mindössze a jogszabályok tartalmának az érdekeltek tudomására hozatalára szűkítik le, és azután az ilyen módon értelmezett kihirdetésnek számtalan, változatosabbnál változatosabb formáit említik meg. Pontosan és egyértelműen meg kell határozni, hogy az adott önkormányzat a fentiek közül melyeket tartja kihirdetési, és melyeket közzétételi módoknak. A helyes megoldás, ha kihirdetési formákként mindössze egy, illetőleg két konkrét módszer kerül meghatározásra, mivel ebben az esetben nem képezheti vita tárgyát, hogy mely időponttól kell a rendeletet kihirdetettnek, így alkalmazhatónak, vagyis hatályosnak tekinteni. A kihirdetési módokkal kapcsolatban két kérdés merülhet fel: − A rendeletet a meghozataltól számítva mennyi időn belül kell kifüggeszteni a hirdetőtáblára, illetőleg megjelentetni a hivatalos lapban? − A rendelet teljes szövegét kell-e kifüggeszteni, illetőleg megjelentetni? − ad a) A hirdetőtáblán kifüggesztésre, illetőleg a hivatalos lapban való megjelentetésre lehetőség szerint azonnal sort kell keríteni. A kifüggesztéshez fontos joghatások fűződnek. Az alkalmazhatóság (hatályosság) ugyanis mindenképpen a kifüggesztés napjához igazodik, akkor is, ha nem esik egybe vele. − ad b) Érvényességi feltétel, hogy az önkormányzati rendeletek teljes egészükben kihirdetésre kerüljenek, ugyanis velük szemben a másik oldalról azt a követelményt kell felállítanunk, hogy a bennük foglaltakat az állampolgárok tartsák be, vagy legalábbis ne tegyenek semmi olyat, amely a helyi rendelet valamely rendelkezésébe ütközik.

3.7. A jogszabály-nyilvántartás alapvető kérdései A jogszabályok megfelelő nyilvántartásához két szempontból is lényeges érdekek fűződnek. Egyrészt a jogszabályok utólagos törvényességi felülvizsgálatának követelménye teszi ezt szükségessé, másrészt pedig a jogszabály hatályosulása, végrehajtása szempontjából van ennek jelentősége.

32

Milyen követelményeket kell a nyilvántartási rendszerrel szemben támasztani? Ennek a nyilvántartásnak különösen az alábbiaknak kell(ene) megfelelnie: − A nyilvántartásnak a megalkotás időbeni sorrendjében kell tartalmaznia a jogszabályokat. A nyilvántartás a következőket foglalja magában: − a jogszabály megjelölését, tárgyát, számát, − megalkotásának időpontját, − hatálybalépésének időpontját, − esetleges módosítását, vagy hatályon kívül helyezését (megsemmisítését), a módosító, illetőleg a hatályon kívül helyező jogszabályok számának és a változás időpontjának egyidejű feltüntetése mellett, − önkormányzati rendeletek esetében a „Megjegyzés” rovatban: az önkormányzati rendeletnek a megyei közigazgatási hivatalhoz történt felterjesztését, az arra adott esetleges észrevételeket, valamint az ezekkel kapcsolatos intézkedéseket. Helyes az olyan nyilvántartási módszer is, amely cím- és iratnyilvántartásból áll. Ekkor a címnyilvántartás: − a sorszámot, − a jogszabály számát, − a jogszabály tárgyát, − a jogszabály keltét, − a jogszabály kihirdetésének idejét, − a megjegyzéseket tartalmazná. A törvényességi ellenőrzések egyik figyelemre méltó tapasztalata, hogy az önkormányzatok egy része nem rendelkezik naprakész nyilvántartással a hatályos önkormányzati rendeletekről.

3.8. A dereguláció Adott jogrendszer áttekinthetőségéhez az is nagymértékben hozzájárul, hogy mennyi abban az élő, ténylegesen hatályosuló jogi norma, illetőleg másik oldalról: milyen súlyt képviselnek abban a felesleges, idejétmúlt szabályozások. Ez utóbbiak kiszűrésére szolgálnak a különböző deregulációs szervezetek, technikák és módszerek. Ez a munka néhány évtizede kitapintható módon jelen van több ország gyakorlatában, elsősorban azonban a központi szervek által alkotott joganyag tekintetében. Mi áll ennek a közvetlen hátterében? Azt az igényt, hogy a jogalkotás hibáit minden körülmények között ki kell küszöbölni, sokkal könnyebb megfogalmazni, mint megvalósítani. A kirívóan durva fogyatékosságoktól azonban meg kell tisztítani a jogrendszert, hiszen anélkül nem megvalósítható a jogállami követelmények teljesítése. A dereguláció nélkül nem lehetséges az áttekinthető és ellentmondásoktól mentes joganyag megteremtése, amelynek kialakítása pedig a jogalkalmazóknak és a állampolgároknak egyaránt érdeke. Ez a jogszabály-selejtezés több országban rendszeresen és folyamatosan történik. A világ mind több országában nő az igény egy szervezettebb, rendszeresebb és megbízhatóbb mechanizmusú jogtisztítás iránt, amely az áttekinthetőbb és könnyebben kezelhető jogi

33

matéria megteremtését tartja legfőbb feladatának. Bizonyítható, hogy ahol az ilyen átgondolt deregulációt komolyan tervbe vették, ott az időszerűtlenné, feleslegessé vált rendelkezések nagy számától sikerült viszonylag rövid idő alatt megszabadulni. A jogtisztaságnak, jogszabályrendezésnek – az Alkotmánybíróság által felállított követelményekre figyelemmel is – a jogélet jellemzőjévé kell válnia. Az e téren tapasztalható kampányszerűséget a jogalkotási folyamatba beépített tervszerű és folyamatos munkának kell felváltania, amely hatékony működése esetén biztosítaná a jogrendszerben elavulttá, meghaladottá, anakronisztikussá váló jogszabályok kiszűrését. Ennek ki kell alakítani mind központi, mind helyi szinten a megbízhatóan működő szervezeti rendszerét, de meg kell határozni azokat az eljárási rendet rögzítő szabályokat is, amelyek a folyamatos felülvizsgálatot biztosíthatnák. A hatályos joganyag megtisztítása külső és belső vonatkozásokra terjed ki. A külső jogtisztítás a jogforrások tisztításával és külső egyszerűsítésével azonos, a belső jogtisztítás pedig a jogi normák értelmének megtisztítását jelenti. E munkánál is messzemenően hasznosítani lehet a nemzetközi tapasztalatokat, közülük is a gyakorlatban haszonnal és hosszú idő keresztül alkalmazott megoldásokra fordítva a nagyobb figyelmet. (Például Svájcban egy speciális parlamenti szerkesztőbizottság vizsgálja 1902-től folyamatosan a kibocsátott jogszabályok megfelelőségét. E bizottság munkáját 1975 óta egy belső igazgatási bizottság is támogatja. Németországban is a jogtisztítás mind szövetségi, mind tartományi szinten folyamatos velejárója a jogéletnek. Ausztriában már 1972-ben tervbe vették a cserélhető lapos jogszabály-nyilvántartási rendszer bevezetését. Olaszországban 1979-ben egy központi törvényalkotási koordinációs iroda létrehozására tettek kísérletet. Komoly lépések történtek a jogi informatika kiépítése terén is: 1985-ben létrejött a Svájci Jogi Adatbank Egyesület, az angol jogot az Amerikai Egyesült Államokban található Adatbankon tartják nyilván, és folyamatban van a saját rendszer kiépítése, az Amerikai Egyesült Államokban a hatályos jogot egy komplex rendszer tartalmazza elektronikus feldolgozással.) Általános tapasztalatként azonban elmondható, hogy a deregulációs programok nemcsak a korábbi szabályozásra orientálnak, hanem a jövőre nézve is iparkodnak túlszabályozást megelőző jogalkotási elveket megfogalmazni. A tapasztalatok szerint a deregulációs csomagterveket magas szintű aktusok rendelik el, és végrehajtásukra legalább három évet irányoztak elő, a komolyabb reformok vezérlésére pedig minisztert neveznek ki. A tervezett deregulációnak a következő fő szempontokra kell figyelemmel lennie: − A jogrendszer és ezen belül a vizsgált jogszabály mennyiben felel meg a társadalmi igazságosság követelményének? Ehhez kapaszkodót jelentenek a jogállam tartópilléreit jelentő alapjogok és azok konkrét megjelenése, érvényre juttatása és védelme. − Mennyire tükrözi a demokratikus jogállamból folyó elvárásokat? − „Önkormányzat-barátnak” tekinthető-e a megoldás? Nem jár-e a szabályozás felesleges és indokolatlan központosítással? − „Piacgazdaság-barát”-e a tervbe vett jogi megoldás? Ad-e szabad mozgást a piac tényleges szereplőinek, a szabad vállalkozások számára, verseny-semleges-e a megoldás? − Összhangban van-e a szabályozás szintje a szabályozás tárgyával? − Egyszerű, érthető és könnyen áttekinthető-e a tervezett szabályozás?11 11 Kiss László - Gyergyák Ferenc: Helyi kodifikátor 3. modul Pécs, 2001. 26. oldal (hivatkozott rész Kiss László munkája)

34

Mindezek mellett persze részletesen kimunkálandóak a vizsgálat alapját képező kritériumok, amelyek bizonyos hányadukban az előkészítő szervezet kötelezettségeként kerülnének előírásra. Különösen hangsúlyozandó ez a gazdasági viszonyokra vonatkozó jogi normák előkészítésére gondolva, ahol fokozatosan nálunk is intézményesítendő a tervezett szabályozások előzetes költség-haszon elemzése, annak tematikus felmérése, hogy a tervezett szabályozás várhatóan milyen anyagi pénzügyi követelményekkel jár.

3.9. A magyar jogalkotás tipikus tartalmi és formai hibái A magyar jogalkotás tartalmi és formai hibáinak összességére terjedelmi okokból jelenleg nincs módunk rámutatni, ezért az alábbiakban néhány tipikus hibára mutatunk rá. Tartalmi hiányosságok: − A jogalkotó túllépi a szabályozási felhatalmazását, annak határait. − Még mindig gyakori, hogy az egymáshoz közeleső társadalmi viszonyokat külön-külön és egymástól eltérő módon szabályozzák. Ehhez némiképpen hasonló az ún. „töredezett” rendezés esete. − Az integrációs szempontok hiánya. − Sok esetben a jogalkotás nem egységes koncepció alapján történik, a jogszabályok felépítése, tartalma nem egységes, és ez a következetlen szabályozás belső kollíziókat eredményez. [Ezzel kapcsolatban meg kell említeni, hogy az Alkotmánybíróság megállapította: „A jogállamiság elvéből következik, 12 hogy az azonos szintű jogszabályok közötti norma-kollízió kizárt.” ] Ehhez kapcsolható a felületes jogszabályi rendelkezés is, amikor éppen a kiemelkedő jelentőségű eljárási kérdések és részletszabályok hiányoznak, és a szövegből csupán a jogalkotói cél ismerhető fel, ám a végrehajtás eszközei nem tisztázottak. − Többszöri módosításkor pontatlanul határozzák meg az alapjogszabály módosítani kívánt rendelkezéseit. − A módosító rendelkezés nem illeszthető be a módosított jogszabály szövegébe. − Az értelmező rendelkezések törvényi módosítását követően nem igazítják a változáshoz a rendeleteket. − Nem gondoskodnak a jogszabályok végrehajtási feltételeinek megteremtéséről. − Bonyolult a jogszabályok megfogalmazása, ami veszélyezteti az egyes szabályok érthetőségét és értelmezhetőségét, amely a végrehajtás során gondot okoz, illetőleg a jogalkotói akarat megismerését teszi lehetetlenné az érintettek számára, és ezzel megsértik a jogbiztonság alkotmányos elvét. − A rendeletben a törvényben foglalt kötelező rendelkezésektől eltérő, vagy azzal ellentétes rendelkezéseket állapítanak meg. − A törvényben foglalt szabályozási kötelezettség, illetőleg felhatalmazás ellenére sem tartalmaz szabályozást a tárgykörben a jogszabály. − Nyelvhelyességi problémák. Amint azt a Jat. 18. § (2) bekezdése és számos alkotmánybírósági 13 határozat is tartalmazza, a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. − A törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkotott önkormányzati rendeletben a törvényi felhatalmazáson túlterjeszkedve szabályoznak. − A hatáskör gyakorlójának adott mérlegelési lehetőség feltételeit, körülményeit nem szabályozzák konkrétan, amely így diszkriminációt eredményezhet. − A Jat. 19-20. § rendelkezéseivel ellentétben nem minden esetben történik meg a jogalkalmazó és az érdekképviseletek bevonása a jogszabályok előkésztésébe. − Sokszor nem érzékelhető a különbség a jogalkotó által kibocsátott jogszabály és a határozat között. Erre vezethető vissza, hogy alkalmanként jogszabályba illő tartalmak csúsznak át határozatokba, vagy például képviselő-testületi határozatokkal módosítanak önkormányzati rendeleteket.

12

35/1991. (VI. 20.) AB határozat

13

9/1992. (I. 30.) AB határozat, 11/1992. (III. 5.) AB határozat, 26/1992. (IV. 30.) AB határozat

35

−

Tartalmi törvényességi problémaként jelentkezik – főként az utóbbi időben –, hogy az önkormányzatok rendeleteikben keverik a közjogi és a polgári jogi kategóriákat (például óvadékot kötnek ki államigazgatási jogviszonyban). Ugyancsak az utóbbi időkre jellemző törvénysértés a megkülönböztetés valamely réteg hátrányára (negatív diszkrimináció).

Formai hiányosságok: 14 − Megjelölési és címhibák. A jogszabályok megjelölésére vonatkozó szabályok betartása – a jogalanyok jogérvényesítése szempontjából – fontos követelmény. − A jogszabály szerkezeti tagolása elmarad, a rendelkezések összefolynak, nincs meg bennük a kellő belső logikai-szerkezeti rend. Szembetűnő az is, hogy indokolásba illő megállapítások csúsznak át a rendelkező részbe. − A felhatalmazás nyomán alkotott jogszabályok nem, vagy nem pontosan hivatkozzák meg a felhatalmazó jogforrást. Van itt persze egy tartalmi-törvényességi jellegű fogyatékosság is; az nevezetesen, hogy a jogalkotók egy része még a kötelező esetekben sem mindig alkotott jogszabályt a jogszabály végrehajtására. [Például a képernyő előtti munkavégzés minimális egészségügyi és biztonsági követelményeiről szóló 50/1999. (XI. 3.) EüM rendelet 10. § (2) bekezdése szerinti külön jogszabály – amelyet 2001. január 1-ig kellett volna megalkotni – 2001. évben sem került megalkotásra.] − Belső jelölési következetlenség. − Értelemzavaros kifejezések. Sokszor előfordul, hogy – a csak formainak tűnő – helytelen fogalmazás tartalmilag is hibás rendelkezés rögzítését eredményezi. − A hatálybaléptetés nem a Jat.-ban előírt és a jogállamiságnak, jogbiztonságnak megfelelő módon történik meg. Például sok jogszabályban (helyiekben is) nem is a „záró rendelkezések” szólnak a hatálybalépésről, hanem az el van rejtve a helyi jogszabály szövegében. Vagy a Magyar Közlöny 2000. évi 76. számában kihirdetett az Állami Erdészeti Szolgálat létrehozásáról és szervezetéről szóló 37/1996. (XII. 29.) FM rendelet módosításáról szóló 45/2000. (VII. 21.) FVM rendelet két §-ból állt: az 1. § az alaprendelet 7. § (1) bekezdését, a 2. § az alaprendelet 8. §-t módosította. De a rendelet tovább rendelkezést, így hatályba léptető rendelkezést sem tartalmazott. Ezt kézirathiba címén a Magyar Közlöny 93. számában, 2000. szeptember 13-án helyesbítették, ami alapján a rendelet 3 §ból áll és a 3. § szerint a rendelet a kihirdetése napján lép hatályba. Ez pedig ellentétes az Alkotmánybíróság 12/1990. (V. 23.) AB határozatában kifejtettekkel. − A jogszabályok átfogó módosításánál sem tekinthető gyakorlatnak a jogszabály egységes szerkezetben történő közzététele. („Nem elfogadható, ha valamely rendelkezés hatályos szövegét csak a teljes 15 hatályos joganyag sokrétű egybevetése alapján lehet megállapítani.” ). − Nem történik gondoskodás a jogszabályok nyilvántartásáról.

14 12/1987. (XII. 30.) IM rendelet 15 11/1994. (III. 2.) AB határozat

36

4. Általános jogalkalmazási ismeretek 4.1. A jogalkalmazás fogalma, folyamata 4.1.1. A hatósági jogalkalmazás jellemzői A közigazgatási tevékenységnek többféle típusa is létezik, mégis a közigazgatás jellemzőjének tekinthetjük, hogy közhatalmat gyakorol. Az állam, mint közhatalom egyfelől jogszabályokat bocsát ki, másfelől jogalkalmazói tevékenységet végez. A jogalkalmazás és a jogérvényesítés nem szinonim fogalom, hiszen a jogszabályban előírt magatartás megvalósulhat például önkéntes jogkövetéssel is. A jogalkalmazás során az állam közhatalommal rendelkező szervei egyedi ügyekben jogszabályok alapján, hatáskörük keretei között döntenek, azaz jogokat és kötelezettségeket állapítanak meg, eldöntik a jogalanyok között felmerülő jogvitákat, jogszabálysértés esetén a jogsértővel szemben szankciókat szabnak ki. A jogalkalmazó aktusoknak állami kényszerrel szereznek érvényt, e tevékenységet pedig a bíróságok és a közigazgatási szervek látják el. A közigazgatási jogalkalmazó tevékenység fő funkciója ugyanis a közfeladatok közhatalommal való megvalósítása. A közigazgatási jogalkalmazás eredményeképpen meghatározott jogok és kötelezettségek, megállapítására kerül sor.

4.1.2. A hatósági jogalkalmazás szervei A hatósági jogalkalmazó tevékenységet elsősorban az államigazgatási szervek látják el. Ennek oka, hogy a jogalkalmazó tevékenység szakmai tevékenység, melyet jól képzett szakember gárdával, elkülönült szervezetek által lehet megnyugtató színvonalon végezni. Fontos, hogy a jogalkalmazó az ügyfél számára hozzáférhetően, területileg is könnyen megközelíthetően, információ-közelben fejtse ki működését. Magyarországon a hatósági feladatok többségét differenciált államigazgatási rendszer látja el. A központi államigazgatási szervek - köztük a minisztériumok - feladata a hatósági jogalkalmazó tevékenység irányítása, míg a minisztériumoktól elkülönült országos hatáskörű szervek a látják el a hatósági feladatokat, illetve irányítják a területi államigazgatási szerveket. A feladatok többségénél szükséges a területi és helyi szervezet kiépítése. A hatósági jogalkalmazási tevékenységben jelentős feladatot töltenek be a fővárosi és a megyei közigazgatási hivatalok, amelyek az állam területi államigazgatási szervei. Ellenőrzést gyakorolnak az önkormányzatok felett törvényességi szempontból, ellátják azokat a szakmai feladatokat, amelyeket más szervek nem végeznek el. Felettes szervek az önkormányzat igazgatási szerve – polgármester, megyei közgyűlés elnöke, jegyző, a hivatal ügyintézője stb. - által első fokon elbírált államigazgatási ügyekben. Jogosultak az önkormányzati igazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenysége ellenőrzésére. Az önkormányzatok kétféle hatósági feladatot látnak el. Így a helyi közügyekben a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlását végzik, melybe beletartozik a rendeletalkotás, valamint annak alkalmazása. Ezeket a jogköröket a szakmai nyelv önkormányzati hatósági

37

ügyeknek nevezi. Az önkormányzati törvény szerint rendelet a polgármesterhez, az önkormányzati képviselőtestülethez, közgyűléshez, a képviselőtestület bizottságához telepíthet hatásköröket. Amennyiben a polgármester, vagy a testület bizottsága jár el első fokon hatósági ügyben, akkor az önkormányzati képviselőtestülethez lehet fellebbezni. Ezzel szemben, ha a testület döntött, akkor nincs felettes szerv, az önkormányzati képviselőtestület határozata a bíróságon keresettel támadható. A másik eset az, amikor önkormányzati szervekre államigazgatási feladatokat ruháznak át. A jogalkotó rendelkezése szerint törvény, vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet ruházhatja fel a polgármestert, főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét, valamint a jegyzőt, főjegyzőt és a képviselőtestület hivatalának ügyintézőjét hatósági jogkörrel. Az államigazgatási ügyintézésre feljogosítható államigazgatási szerven kívül más szerv is.

4.1.3 A hatósági jogalkalmazó tevékenység Az államigazgatási jogalkalmazás az államigazgatási szervek állami közhatalom birtokában végzett tevékenysége, amelynek során a hatáskörükbe és illetékességükbe tartozó egyedi ügyekben, jogszabály felhatalmazása alapján döntenek. Ennek keretében: − jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg az ún. ügyfelek számára; − eldöntik az ügyfelek közötti vitákat; − érvényesítik a jogalanyok jogait és kötelességeit (pl. lebontatják az engedély nélkül épített építményeket); − jogszabálysértés esetén az elkövetővel szemben szankciót alkalmaznak. Az államigazgatási szerv a döntései végrehajtásához végső soron közvetlen állami kényszer alkalmazását is igénybe veheti (pl. ha a tanú idézés ellenére neki felróható okból nem jelenik meg, a rendőrség útján elővezettethető). A hatósági jogalkalmazás két alapvető formában valósul meg: Az államigazgatási szerv a döntésével közvetlenül beavatkozik valamely tevékenységbe (pl. engedélyezi az adott tevékenységet, kötelezi az ügyfelet az üzlet bezárására). Az államigazgatási szerv csak akkor avatkozik be a társadalmi tevékenységbe, ha a jogi előírásokat megsértik (pl. mindenki köteles a közlekedési szabályokat betartani anélkül, hogy az egyes szabályok betartására a hatóság egyedileg kötelezné a közlekedésben résztvevőt. Ha azonban az autós a közlekedési lámpa tilos jelzése ellenére átmegy a kereszteződésen (ezzel sérti a jogszabályban ilyen esetre meghatározott áthaladási tilalom előírását), a hatóság szankciót fog vele szemben alkalmazni.

4.1.4. A hatósági cselekmények A hatósági cselekményeket a hatósági jogkörrel rendelkező közigazgatási, valamint ilyen jogkörrel felruházott szervek végzik. A hatóság cselekményeit megkülönböztetjük abból a szempontból, hogy közvetlenül vagy közvetve kiváltanak-e jogi hatást vagy sem. Mindazokat a cselekményeket melyek jogi hatás kiváltására alkalmasak aktusnak hívjuk, míg azokat a

38

cselekményeket, melyekhez reálcselekményeknek.

nem

kapcsolódik

jogi

hatás,

tényleges

vagy

A hatósági aktusok négy fajtáját különböztetjük meg: − hatósági határozat − szakhatósági hozzájárulás − hatósági intézkedés − a hatóság eljárást kezdeményező aktusa16. A hatósági jogalkalmazó aktusok jogi hatás szempontjából is két csoportra oszthatók, arra figyelemmel, hogy közvetlen vagy közvetett jogi hatást váltanak-e ki. Közvetlen hatást váltanak ki azok az aktusok, amelyek a jogalanyok tekintetében jogviszonyt keletkeztetnek, módosítanak vagy megszűntetnek. Közvetett hatást pedig azok, amelyek a meglevő jogviszony tényét csak tanúsítják, vagy megállapítják, ezek valamely fennálló jogi helyzet elismerését jelentik. A hatósági határozat két alapvető fajtája az érdemi (ügydöntő) és az eljárási (az eljárás menetét tovább lendítő) határozat. A hatósági aktus elkülönített fajtájának tekintjük a szakhatósági hozzájárulást, mely meghatározza az adott ügyben eljáró hatóság döntésének tartalmát. Egyes esetekben ugyanis az eljárás tárgyát képező ügy a jogi szabályozás számos területét érinti. Így például építésügyben nemcsak az építési jog szabályait, hanem a környezetvédelem, vízjog, tűzvédelem stb. szabályait is alkalmazni kell. Az építési engedély kiadására irányuló eljárást ilyenkor az építési hatóság folytatja le, de egyben a kapcsolódó szakterületre vonatkozó tényeket is elbírálja, amihez a jogszabály kötelezően előírja a szakhatóság részvételét az eljárásban. Lényegében tehát több, egymással mellérendeltségi viszonyban álló engedélyező hatóság vesz részt az eljárásban, de az ügyfél közülük csak eggyel áll eljárási kapcsolatban. A hatósági intézkedés a hatósági jogkörrel rendelkező szervnek adott olyan jogosítvány, amely a jogszabályban rögzített tényállás bekövetkezése esetén meghatározott jogi hatású cselekvések elvégzését teszi lehetővé. A hatósági intézkedésnek számos fajtája létezik. Legtöbb esetben valamilyen vészhelyzet elhárítására irányul. A tűzoltóság például tűzmentés során intézkedhet az épület kiürítése, a rendőr pedig a közlekedés biztonságát veszélyeztető módon leállított gépkocsi elszállítása iránt. Az intézkedés ismérve az, hogy a hatósági jogkörrel rendelkező szerv közege bocsátja ki, szóbeli és azonnal végrehajtható kötelezettséget jelent az intézkedés címzettje szempontjából. A hatóság eljárást kezdeményező aktusa alapján a közigazgatási szerv más jogalkalmazó hatáskörébe tartozó ügyben kezdeményezi, hogy a más jogalkalmazó folytasson le az ügyben jogi felelősséget megállapító eljárást (pl. a hatóság az ügyészséghez fordul, mert az ügyben bűncselekmény elkövetésének gyanúja merült fel).

4.2. A jogalkalmazás menete A jogalkalmazás technikai megközelítésben a tényleges egyedi jogeset elbírálása Ennek során a hatóság összehasonlítja a jogi normában meghatározott általános tényállást a konkrét 16 Magyar közigazgatási jog, 293. o.

39

tényállással és az összehasonlítás eredményétől függően dönti el, hogy beavatkozik-e az ügybe vagy sem.. A jogalkalmazó tevékenység három egymástól jól megkülönböztethető részből áll: − jogszabály értelmezése − a konkrét tényállás megállapítása − a döntés meghozatala. A jogértelmezés során a jogi norma szövegének pontos tartalmát kell megállapítani. Tapasztalati tény, hogy egy-egy nyelvi kifejezés gyakran a szöveg többféle értelmezését is megengedi. A pontos tartalom meghatározása ugyanakkor fontos, mert csak ennek birtokában lehet eldönteni, hogy a konkrét eset megfelel-e a jogi normában meghatározott tényállásnak. A jogszabályi szöveg tartalmának értelmezésére négy, együttesen alkalmazott módszer szolgál: − a nyelvtani − a logikai − a rendszertani és − a történeti módszer. A jogszabály „belső” – azaz a más jogszabályokkal való összevetés nélküli – értelmezéséhez két módszer szolgál: A nyelvtani értelmezés nem más, mint a törvény szövegének a nyelvtan szabályai szerint való értelmezése. A módszer alkalmazása során a szavaknak mindig hétköznapi értelmet kell tulajdonítani. Kivételek a szabály alól a szakkifejezések, amelyek értelmét maga a jog, esetenként a konkrét jogszabály határozza meg az alapfogalmak vagy az értelmező rendelkezések címszó alatt. A logikai értelmezés azt jelenti, hogy a jogalkalmazó a logika törvényeit alkalmazza a szöveg megismerésére. Így a fogalomról való ismereteit is felhasználja az értelmezés sikere érdekében. (pl. megállapítja, hogy melyik a főszabály és megvizsgálja, hogy ahhoz képest valamely rendelkezés kivételnek minősül-e. A jogszabályi környezet és a jogalkotói szándék alapján kideríthető tartalom megállapítását az alábbi két módszer segíti: A rendszertani értelmezés a vizsgált jogszabályt a jogrendszer egészével, a jog egyéb rendelkezéseivel veti össze, a jogszabálynak a jogrendszerben elfoglalt helyéből von le következtetést a jogszabály tartalmára nézve. A konkrét tényállás megállapítása során a jogalkalmazó az adott ügy jellemző elemeit vizsgálja annak érdekében, hogy az eset megfeleltethető legyen valamely általános, jogszabályban meghatározott tényállásnak. Leegyszerűsítve ez a következőt jelenti: A jogszabályi általános tényállás szerint építményt az építési hatóság által kiadott építési engedély alapján lehet építeni. Az építési engedély akkor adható ki, ha a tervezett építkezés megfelel a jogszabályokban meghatározott előírásoknak. A konkrét ügy: Nagy Zénó kérelemmel fordult az építési hatósághoz, hogy a Zöldhatár község 4812 hrsz. alatt tulajdonában álló telekre engedélyezze a mellékelt tervek, műszaki leírások és nyilatkozatok alapján a tervekben meghatározott épület megépítését. Kérelmező nyilatkozata szerint a tervezett építkezés megfelel a központi és a helyi építésügyi jogszabályokban meghatározott előírásoknak. A tényállás megállapítása során a jogalkalmazó a konkrét ügyről a következő jellemzőket tudja megállapítani: a) az ügyfél szándéka, hogy építkezzen

40

b) a dokumentumok szerint ismert a tervezett építkezés helye, a beépítés módja c) az ügyfél állítása szerint a tervezett építkezés megfelel a jogi előírásoknak. Mindezek alapján a jogalkalmazó megállapítja, hogy a konkrét tényállás – az ügyfélépítési engedélyt kér – megegyezik a jogszabályi tényállással, amely az építkezést engedélyhez köti. A konkrét és a jogszabályi tényállás egybeesése alapján az építési hatóságnak döntenie kell az engedély kiadásáról, vagy az engedély megtagadásáról.

A döntés az ún. bizonyítási eljárás eredményétől függ. Ennek során a jogalkalmazó azt vizsgálja, hogy a tényállás elemei (építési szándék, építési jogosultság, a tervezett építkezés módja, stb.) valóságosak-e, valóban megfelelnek-e a jogszabályi előírásoknak. Amennyiben a kérelemben előterjesztett tényállási elemek megfelelnek a jogi tényállási elemeknek és valóságosak, a hatóság köteles kiadni az építési engedélyt. Amennyiben az előterjesztett tényállási elemek hamisak (pl. a tervekből megállapítható, hogy a tervezett épület nagyobb alapterületű lenne, mint amit a helyi rendezési terv megenged), a hatóság a kérelmet elutasítja. Mindez persze nem annyira egyszerű, mint így leírva látszik. A döntési folyamatnak ugyanis vannak (lehetnek) mérlegelési elemei: pl. annak elbírálása, hogy a tervezett építmény beilleszkedik-e a település arculatába, nem rontja-e a városképet. Ebbe a mérlegelésbe óhatatlanul keveredhetnek szubjektív elemek is. (Néhány évvel ezelőtt pl. első fokon nem adtak építési engedélyt ama lakóház felépítésére, amely utóbb első díjat kapott „Az év lakóháza” pályázaton.)

41

5. A közigazgatási eljárás 5.1. A közigazgatási aktusok kiadására irányuló tevékenység A jogi aktusok jogi jelentőséggel bíró cselekmények, amelyeket jogkövetkezmények kiváltása céljából végeznek. A közigazgatási aktus fogalmát a jogtudomány kettős értelemben használja. Egyfelől aktusnak tekinti a közigazgatás szabályozó aktusait, másfelől idesorolja a közigazgatás egyedi aktusait. Szűk értelemben a közigazgatási aktus a közigazgatás jogilag jelentős cselekvéseit, egyedi aktusait foglalja magában. A közigazgatási aktus szűk értelemben a közigazgatási szerv egyedi ügyben, közfeladatok ellátása érdekében kibocsátott, rendszerint egyoldalú akaratnyilatkozata, amelynek a célja jogi hatás elérése. Az aktusok változást hozhatnak létre az ügyfelek jogaiban, jogi helyzetébe Az aktus kiadására meghatározott rendben kerül sor, melyet eljárásnak hívunk. A közigazgatási eljárás tehát mindaz a cselekmény, amely az ilyen jogot alakító aktus kiadására szolgál. Ebben a megközelítésben az eljárás nem csak a közigazgatási szerv által e célból elvégzett cselekmények összességét jelenti, hanem az ügyfélnek és az eljárás többi résztvevőjének (szakértő, tanú, jogi képviselő, stb.) az aktus kiadásával kapcsolatos, az ügyintézése során teljesített cselekményeire is vonatkozik.

5.2. Az államigazgatási eljárási jog hatálya és forrásai 5.2.1. A törvény hatálya A jogszabály hatálya kijelöli azokat a feltételeket, amelyek megléte esetén a közigazgatási szervek jogalkalmazó tevékenységet végezhetnek és kijelöli azokat a határokat, amelyek között a jogszabály alkalmazható. Azt biztosítja tehát, hogy a közigazgatási szervek kizárólag jogszabály alapján, az ott szabályozott eljárási rend keretében döntsenek. A hatály fajtái: szervi, személyi, tárgyi, időbeli és területi hatály. A szervi hatály kijelöli, hogy a jogszabályt milyen szervek eljárásában kell alkalmazni. Az államigazgatási eljárásban a jogalkalmazói hatáskör csak az erre létrehozott államigazgatási szervet illeti meg. Más megközelítésben azt is mondhatjuk, hogy az eljárás egyik alanya mindig államigazgatási szerv. Kivételesen a jogalkotó más, nem államigazgatási szervet is feljogosíthat államigazgatási ügyek intézésére, így például önkormányzatokat, amelyek megadott körben hatóságként működnek (pl. szociális segélyek). A személyi hatály kérdése arra ad választ, hogy a jogszabály rendelkezései mely természetes és jogi személyekre vonatkoznak, kinek az ügyében kell alkalmazni ezen rendelkezéseket. A személyi hatály az ügyfélre, továbbá a közreműködőkre (tanú, szakértő, tolmács, stb.) terjed ki. Az ügyfél az a természetes és jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, akinek, illetve amelynek a jogait, kötelezettségeit, jogos érdekeit az eljárás érinti. Az ügyféli minőségnek nem feltétele, hogy a rá nézve végül jogot vagy kötelezettséget állapítsanak meg. Az ügyféli minőség az eljárás céljához és nem eredményéhez kötődik. A törvény ügyféli jogot biztosít azoknak a szerveknek is, amelyek feladatkörét érinti az eljárás tárgyát képező ügy.

42

(A nem magyar állampolgárságú ügyfelek ügyeit csak akkor szabad magyar jogszabály szerint intézni, ha rájuk vonatkozóan nemzetközi szerződés, vagy jogszabály eltérően nem rendelkezik.) A tárgyi hatály azt határozza meg, hogy a jogszabályt milyen tárgyú ügyekben lehet alkalmazni, milyen államigazgatási tevékenység tartozik a törvény hatálya alá. Államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. Az államigazgatási ügy fogalmának ezek alapján a következő tartalmi elemei emelhetők ki: − az ügy egyedi volta; − az ügyfél létezése; − a működés közhatalmi jellege. A törvény meghatározta, hogy mely ügyekre kell alkalmazni az általános szabályokat. Van azonban két ügycsoport, amelyek államigazgatási ügyek ugyan, de mégsem alkalmazhatók rájuk az államigazgatási eljárás általános szabályai. A törvény hatálya a szabálysértési és az állampolgársági eljárásra nem terjed ki. A közigazgatási szerv nem államigazgatási ügyben is eljárhat, amelyekben jogokat és kötelezettségeket állapíthat meg. Nem minősülnek államigazgatási ügynek pl.: − a munkaviszony vagy szolgálati jogviszony alapján megállapítható jogok és kötelezettségekre vonatkozó eljárások; − a választási eljárás. Az eljárási törvény időbeli hatálya azt mutatja meg, hogy rendelkezéseit mely időponttól – esetenként meddig - kell alkalmazni. A hatályba lépés napja lehet a kihirdetés napja, vagy a jogszabályban megjelölt későbbi nap. Kivételesen a kihirdetést megelőző időszakra nézve is alkalmazni kell a jogszabályt, ekkor beszélünk „visszamenőleges hatályról”. Előfordul, hogy - éppen a jogszabály alkalmazására való alapos felkészülés érdekében – a kihirdetés időpontjánál későbbi időpontban lép hatályba az adott jogszabály. A hatálybalépés időpontját tartalmazhatja maga az érintett jogszabály, de lehet, hogy azt külön - úgynevezett hatályba léptető jogszabály - mondja ki. A területi hatály azt mutatja meg, hogy a jogszabályt mely földrajzi területen kell alkalmazni. Az Országgyűlés és az államigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályok területi hatálya általában az ország egész területére kiterjed, a területi és a helyi önkormányzatok rendeletei a kibocsátó önkormányzat működési területén hatályosak.

43

5.2.2.Az eljárási jog forrásai Az államigazgatási eljárás fejlődésének eredménye volt az általános eljárási szabályok létjogosultságának elfogadása és megalkotása. Az általános szabály szükségességét az indokolta, hogy a korábbi jogalkotásunkban igen szerteágazó, nagy számú különös eljárási szabály került kibocsátásra, ami a jogalkalmazó számára átláthatatlanná tette a joganyagot, az állampolgár számára pedig értelemszerűen jogbizonytalanságot eredményezett. Az általános szabály ugyanakkor azzal az igénnyel lép fel, hogy valamennyi ügycsoport tekintetében, szinte minden eljárási mozzanatra nézve alkalmazható rendelkezést tartalmaz, miközben a különböző ügyek eltérő, speciális jellege megkívánta az eltérő eljárási formák rögzítését. Az általános és speciális eljárási szabályok tekintetében a jogalkotó számára az egyik megoldási lehetőség, hogy az általános szabályt másodlagos jogforrásként fogja fel, és úgy rendelkezik, hogy alkalmazására csak akkor kerülhessen sor, ha a speciális jogszabály azt az eljárási jogintézményt egyáltalán nem szabályozza. A másik lehetőség az, hogy az általános szabály elsődlegességét deklarálja a jogszabály és attól a speciális eljárási szabály csak meghatározott ügyekben vagy eljárási mozzanatokban térhet el. A magyar jogban alapvető az általános eljárási kódex elsődlegessége azzal, hogy az elsődlegesség hatálya alól tárgyi okok alapján vagy célszerűségi megfontolásból bizonyos ügycsoportokat kivett a jogalkotó. A tárgyi oknál szerepet játszik, hogy nem tipikusan államigazgatási ügyről van szó, míg a célszerűségi oknál az ügyfajta jelentős mértékben különleges jellege indokolhatja az elkülönítést. A kiemelés negatív taxációval történik, ügytípusok megjelölése útján. Így a saját eljárásjog alapján kell intézni, például a honvédelmi, a társadalombiztosítási az iparjogvédelmi, a menekült stb. ügyeket. Ezekben az ügyekben az Áe. szubszidiárius jogszabály, míg a többi ügytípusban a különös eljárási szabály szubszidiárius, és az Áe. szabályaitól csak akkor térhet el, ha ezt maga az Áe. megengedi. Általános eljárási szabályunk mintegy 40 esetben teszi lehetővé, hogy a másodlagos különös eljárási szabály az általánostól eltérően rendelkezzen. A felhatalmazás „ha jogszabály másként nem rendelkezik” kifejezéssel hozza a jogalkalmazó tudtára, pl. az illetékességi szabályok esetében, vagy közvetve teszi ezt, amikor például úgy fogalmaz, hogy „a határozat módosítását vagy visszavonását jogszabály megtilthatja vagy feltételhez, kötheti”. Azokban az eljárás-fajtákban, amelyek tekintetében az Áe. nem elsődleges, a speciális szabály az általános eljárási szabályokhoz viszonyítva lehet kiterjesztő, megengedő, szigorú előírást kimondó, kizárást tartalmazó, részletező, kiegészítő. A fogalmak értelmezéséhez vizsgáljuk meg a menedékjogról szóló 1997:CXXXIX.tv. egyes rendelkezéseit az Áe. tükrében: Kiterjesztő: az anyanyelv használata megilleti a menedékkérőt, anyanyelvén kívül azonban használhatja azt a nyelvet is, amelyet megért. Megszorító: az Áe. 30 napos határidőt biztosít a bírói felülvizsgálat kezdeményezésére, a menekültügyi hatóság jogerős határozata elleni felülvizsgálati kérelem benyújtására csak 15 nap áll a kérelmező rendelkezésére. A menedékkérő szóban előterjesztett kérelmét minden esetben kötelező jegyzőkönyvbe foglalni. Megengedő: az Áe. 30 napos ügyintézési határidőt ír elő, a Metv. 60 napot enged. Szigorú előírást kimondó: a menekültügyi eljárásban a kérelmező meghallgatása kötelező; A kísérő nélküli kiskorú érdekeinek képviseletére haladéktalanul eseti gondnokot kell kirendelni, és az eljárást soron kívül kell lefolytatni. Kizárást tartalmazó: a menekültügyi eljárásban csak személyesen lehet eljárni, a képviselet kizárt; a menekültügyi eljárás kizárólag kérelemre indul;

44

Részletező: az Áe. felsorolja a jegyzőkönyvbe rögzítendő adatokat és tényeket, melyhez képest a menekültügyi eljárásban készült jegyzőkönyvnek többek között tartalmaznia kell a kérelmező saját egészségi állapotára vonatkozó nyilatkozatot is. Kiegészítő: az általános szabályok szerint az eljárásban az államigazgatási szerv az ügyfél és a résztvevők is teljesítenek eljárási cselekményeket. Az Áe.-ben meghatározott résztvevők köre a menekültügyi eljárásban kiegészül, mivel abban az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának képviselője is részt vehet.

5.3. Alapelvek a jogalkalmazásban Az alapelvek jelentősége abban áll, hogy részben a pozitív jog tényleges tulajdonságait tükrözik, így segítve az írott jog érvényesülését, részben megfogalmazzák a jogalkotással és a jogalkalmazással szembeni elvárásokat. Az alapelvek megismertetésére különböző lehetőségek adódnak attól függően, hogy milyen módon válnak a jogszabály részéve. Az egyik megoldás szerint a törvény bevezető szövegében (preambulum) kerülnek megfogalmazásra, a másik lehetőség, hogy a jogszabályban tételes jogi normaként tünteti fel a jogalkotó az alapelveket. Előfordul azonban, hogy csak a jogszabályszöveg elemzése alapján, az egyes jogintézményekhez kapcsolódóan mutatható ki jelenlétük. Az államigazgatási eljárásban alkalmazott alapelveket a törvény tételes jogi rendelkezésekbe foglalja. A törvényben meghatározott alapelveket két csoportra osztjuk: az általános (más eljárási jogokra is jellemző) és a speciális (kifejezetten az államigazgatási eljárásra jellemző) alapelvek. − az általános elvek: − a törvényesség, demokratizmus és humanizmus érvényesítése az eljárásban; − a törvény előtti teljes egyenlőség; − az anyanyelv használatának joga; − a tájékoztatáshoz való jog − a jogorvoslathoz való jog. − a speciális elvek: − a jogok érvényesülésének, a kötelességek teljesítésének és az állampolgári fegyelem megszilárdításának elősegítése; − a lakosság tevékeny közreműködésének biztosítása az eljárásban; − a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek és személyek együttműködése; − az ügyfelet megilleti a nyilatkozattétel joga; − a jóhiszemű közreműködés kötelezettsége; − a gyors és egyszerű eljáráshoz való jog; − a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme.

5.4. A hatáskör és az illetékesség 5.4.1. A hatáskör és az illetékesség fogalma és megállapítása A hatáskör és az illetékesség fogalmát legegyszerűbben az államigazgatásban érvényesülő munkamegosztásból kiindulva érthetjük meg.

45

A hatáskör ágazati munkamegosztást jelent, azaz a feladatokat, ügyeket tárgyuk alapján osztja szét az államigazgatási szervek között (így megkülönböztetünk építésügyi, egészségügyi, környezetvédelmi stb. ágazatokat). Az ágazatokon belül még szintenkénti munkamegosztást is kell alkalmazni ahhoz, hogy határozottan elkülönüljön a különböző szinteken elhelyezkedő szervek feladatköre. A hatáskör tehát egyfelől horizontális (ágazatok közötti), másfelől vertikális (döntési szintek közötti) munkamegosztást alkalmaz az államigazgatáson belül. A feladatkör ellátásához a jogszabályok különböző jogosítványokkal ruházzák fel az államigazgatási szerveket. Így a közigazgatási hivatal vezetője jogosult ellenőrizni az önkormányzatok működésének törvényességét, kezdeményezheti a képviselőtestület tisztségviselőjének felelősségre vonását, mint hatóság első fokon dönt a kisajátítási, valamint a külföldiek ingatlanszerzési ügyében. A jogi eszközök e széles körét a tágabban értelmezett hatáskörnek nevezzük, míg azokat a jogosítványokat, amelyek az állampolgárokkal vagy a szervezetekkel szemben kikényszeríthető döntések meghozatalát teszik lehetővé a szűkebben értelmezett hatáskör, más néven hatósági jogkör megjelöléssel illetjük. A hatáskör azt mutatja meg, hogy a konkrét államigazgatási ügyben milyen típusú államigazgatási szerv járhat el, illetve melyik szint jogosult az eljárásra és mit tehet az ügyben. Az illetékesség fogalma szintén az államigazgatási szervezetrendszeren belüli munkamegosztással függ össze. Az illetékesség arra ad választ, hogy a több azonos hatáskörű szerv közül – területi (földrajzi) alapon - melyik az az egy szerv, amelyik a konkrét ügyben eljárhat. Küszöbön álló európai uniós tagságunkra tekintettel – bár az Áe még nem rendelkezik róla – indokolt említést tenni a joghatóság fogalmáról, amely arra ad választ, hogy magyar hatóságnak joga van-e eljárni valamely ügyben, avagy a döntés más ország hatóságára vagy nemzetközi szervre tartozik. A jogalkalmazás során a hatáskör és az illetékesség vizsgálata, helytálló megállapítása a törvényes eljárás alapfeltétele. Az államigazgatási szervnek már az eljárás kezdetén kell vizsgálnia a kérdést. Mindenekelőtt azt kell megállapítania, hogy az elé került ügy egyáltalán államigazgatási ügy vagy sem. Amennyiben államigazgatási ügyről van szó, vizsgálni kell, hogy van-e hatásköre, illetékessége az eljárásra az adott közigazgatási szervnek. Különösen nehéz az elhatárolás azokban az esetekben, ahol ugyanabban az ügytípusban több hatáskörrel rendelkező szerv is van. Így adóügyekben hatásköre van az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal igazgatóságának és a jegyzőnek, gyámügyekben a városi gyámhivatalnak és a jegyzőnek, környezetvédelmi ügyekben a környezetvédelmi felügyelőségnek és a települési önkormányzatnak, illetve a képviselőtestületnek. Abban az esetben, ha a hatáskörrel rendelkező szervet sikerül megállapítani hátra van az illetékességi okok vizsgálata, azaz annak megállapítása, hogy a sok építésügyi hatóság közül melyik lesz illetékes a konkrét engedélyezési kérelem tárgyában eljárni és dönteni. A hatáskör és illetékesség helyes megállapítása után annak folyamatos meglétét az eljáró szervnek az eljárás minden szakaszában vizsgálnia kell, hiszen a jogszabály módosítása e területen is változást hozhat. Amennyiben a jogalkotó más szervhez telepíti át a hatáskört, az újonnan megnevezett szerv fog eljárni. A hatáskör változás azonban még a befejezett ügyek esetében sem közömbös, hiszen amennyiben például közigazgatási per van folyamatban a hatáskörét vesztett szerv alperesi pozíciója megszűnik, jogutódlás folytán a hatáskört szerző szervnek kell perbe lépnie. Az illetékesség vonatkozásában is felmerülhet változás például úgy, hogy a szerv működési (illetékességi) területe megváltozik.

46

5.4.2.Hatáskörelvonás, hatásköri és illetékességi összeütközés Az államigazgatási szerv csak a jogszabályban megállapított ügyben és fokon járhat el. A fokozatok megtartása kötelező. E szabály megszegése a hatáskörlevonás, mely megvalósulhat pozitív és negatív módon. Pozitív hatáskörelvonásról beszélünk, ha az eljáró államigazgatási szerv hatáskör hiányában a másik, hatáskörrel rendelkező szerv helyett dönt. Negatív hatáskörelvonás akkor valósul meg, ha a felettes szerv konkrét ügyben meghatározott döntésre utasítja az alárendelt szervet. Különösen gondosan kell ügyelni a hatáskör elvonás tilalmára azokban az esetekben, amikor a jogalkotó több szerv között osztotta fel a hatáskört. Ennek tipikus megnyilvánulása a szakhatóság közreműködésével hozandó döntés. Előfordul ugyanis, hogy az eljáró szerv jogszabályi előírás ellenére nem keresi meg a szakhatóságot, vagy véleményét figyelmen kívül hagyva hoz határozatot. Hatásköri és illetékességi összeütközésről akkor beszélünk, ha − ugyanabban az ügyben több szerv állapítja meg hatáskörét vagy illetékességét (pozitív összeütközés), − ugyanabban az ügyben több szerv állapítja meg hatáskörének vagy illetékességének hiányát (negatív összeütközés). Hatásköri összeütközés esetén az Alkotmánybíróság, míg illetékességi összeütközés esetén a közös felettes államigazgatási szerv, végső soron a közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki az eljáró szervet.

5.5. A jogerő fogalma, érvényesülése az államigazgatási eljárásban A köz- és magánérdek érvényesülése szempontjából egyaránt jelentős kérdés a jogviták, az ügyek végleges lezárása. Nem lehet ugyanis kitenni az állami szervet annak, hogy az adott üggyel újra és újra foglakoznia kelljen, és az ügyfelet sem annak, hogy az ügyében hozott döntéssel biztosított jogai időről időre megkérdőjelezhetők legyenek. A jogerő fogalmát kétféle értelemben használjuk: alaki és anyagi jogerő. Az alaki jogerő lényege, hogy az államigazgatási határozatot rendes jogorvoslattal (fellebbezés) már nem lehet megtámadni. Az anyagi jogerő azt jelenti, hogy az államigazgatási szerv határozatát sem a közigazgatási szerv, sem a bíróság nem semmisítheti vagy változtathatja meg. A fellebbezést a törvény csak az első fokú határozat ellen engedi meg. Amennyiben a fellebbezés jogával nem éltek, arról lemondtak vagy a fellebbezés kizárt, a határozat jogerőssé és végrehajthatóvá válik. Ha a fellebbezési jogot kimerítették, a másodfokú határozat a közléssel válik jogerőssé, és - ha közigazgatási pert nem kezdeményeznek - végrehajthatóvá. Ez esetben alaki jogerőről van szó, mivel a fellebbezési jog „kimúlása” még nem jelenti azt, hogy a határozatot nem lehet megsemmisíteni vagy megváltoztatni. Az alaki jogerő legfontosabb következménye a végrehajthatóság. Az anyagi jogerőről az Áe. kifejezetten nem rendelkezik, mégis vannak olyan szabályok, amelyek utalnak arra, hogy a törvény az államigazgatási határozatnak anyagi jogerőt kíván biztosítani. Ilyen rendelkezés például, hogy a határozatot a közléstől számított egy éven túl

47

nem lehet módosítani, megváltoztatni, visszavonni vagy megsemmisíteni, illetőleg közigazgatási per kezdeményezésére csak 30 nap áll rendelkezésre. Az Áe.-re jellemző anyagi jogerő értekéből sokat levonnak az ügyészi óvással kapcsolatos rendelkezések. Ugyancsak gyengíti az anyagi jogerő érvényesülését az, hogy az Alkotmány a kormánynak az államigazgatási határozatokkal szemben kötöttségek nélküli megsemmisítési és megváltoztatási jogot biztosít. Harmadikként azt kell megemlíteni: akkor sem érvényesül az anyagi jogerő, ha az ügyfél alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amely megsemmisítette a sérelmezett jogszabályt és egyben kimondotta, hogy az a panaszos ügyében nem alkalmazható. (Ilyenkor attól függ a jogsérelem orvoslásának módja, hogy a határozat közigazgatási ügykörben vált jogerőssé, vagy az ügyfél a rendes bírósághoz is fordult.) A jogerő jelentősége ugyanakkor a különböző tartalmú határozatok tekintetében eltérő fontosságú. Így a kérelmet elutasító határozat esetében semmi jelentősége, míg a jogot biztosító határozatnál elsősorban az alaki jogerő beállta a fontos. Az anyagi jogerő az érdemi határozatok közül különösen fontos akkor, ha a határozat például folyamatos joggyakorlást biztosít, mint amilyen a rendszeres szociális segély.

48

6. Az államigazgatási eljárás szakaszai 6.1. Az eljárás folyamata – az alapeljárás Az államigazgatási ügyek között több ügytípus különböztethető meg. Amennyiben teljes körű áttekintést akarunk nyerni az eljárás összes számításba vehető mozzanatáról, akkor leghelyesebb, ha modellként a kötelezettség megállapítására irányuló eljárást választjuk. Ez az ügytípus olyan, amelyben az eljárás valamennyi eleme megjelenik. Magát az államigazgatási eljárást három szakaszra tagolhatjuk: − alapeljárás, − jogorvoslati és − végrehajtási eljárás. Az alapeljárásra szükségszerűen mindig sor kerül, célja a döntés meghozatala, melynek közlésével lezárul az eljárás első szakasza és a másik kettőre csak esetlegesen kerül sor.

6.1.1. Az eljárás megindítása Az alapeljárás (az első fokú eljárás) első mozzanata az a cselekmény, vagy esemény, amely az eljárás megindulását előidézi. Az eljárás kérelemre vagy hivatalból indul. Az eljárás megindítására való jogosultság attól függ, kinek áll érdekében az eljárás lefolytatása. A hivatal - a hatóság -közérdekből kezdeményezi az eljárást. Erre legtöbb esetben jogszabály közvetlenül kötelezi, vagy közvetve akként, hogy a jogszabályok megtartása, esetleg az ügyfél jogának megvédése szükségessé teszi. Ezekben az esetekben a felettes szerv az eljárás megindítására utasítást adhat, sőt erre bíróság is kötelezheti vagy úgy, hogy eljárási kötelezettsége megszegését állapítja meg vagy úgy, hogy a meghozott határozat hatályon kívül helyezése után kötelezi új eljárásra. Vannak azonban olyan eljárások is, amelyek megindítására csak kérelem alapján van lehetőség. A kérelemre indult eljárásokban a kérelmező az ügyfél, aki joga, jogos érdekének védelme céljából indít eljárást. Ezek az eljárások általában engedélyezési eljárások, esetleg ellenérdekű fél kötelezésére, vagy magát az ügyfelet érintő kötelezettség elhárítására irányuló eljárás lehet. Azokban az esetekben, amikor az eljárás mind kérelemre, mind hivatalból megindítható az ügyfél számára ez elsősorban lehetőség, míg a hatóság számára továbbra is kötelezettség. Az eljárás megindítására való jogosultágnak különösen akkor van jelentősége, ha az eljárás eredetileg kérelemre indult, de időközben a kérelmet visszavonták és az eljárás folytatása iránt már hivatalból kell intézkedni (pl. életveszély miatti bontás). Annak, hogy az eljárás kérelemre vagy hivatalból indult, az eljárás folyamatában többször is van jelentősége, hiszen a kezdeményező „az ügy ura”. Ebből következően jogai és kötelezettségei is keletkezhetnek (pl. bizonyítási teher, végrehajtás elrendelése). Az eljárás tehát vagy a kérelem benyújtásával indul vagy a hivatalból elvégzett első eljárási cselekményhez köthető. Az eljárás megindulásának meghatározása döntő jelentőségű egyes határidők számításánál. Így az eljárási határidő számítása innen kezdődik, de lehetséges, hogy az eljárás megindítása is határidőhöz kötött (kárpótlás, tartózkodási engedély). A kérelemre induló eljárásban fontos kérdés a kérelem, amely előterjeszthető írásban és szóban. A szóban előterjesztett kérelemről jegyzőkönyvet kell felvenni. Jogszabály előírhatja, 49

hogy a kérelmet formanyomtatványon kell benyújtani. Ez esetben a nyomtatvány kitöltéséhez a szükséges segítséget – a tájékoztatási kötelezettség alapján is – meg kell adni. A technikai fejlődésre való tekintettel jogszabály lehetővé teszi a kérelem elektronikus dokumentumban való benyújtását is, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető. A kérelem benyújtása egyes esetekben együtt jár más iratok úgynevezett mellékletek előterjesztésével. Amennyiben a kérelem szükséges mellékletei hiányoznak vagy hiányosak, az ügyfelet hiánypótlásra kell felhívni. A felhívásnak pontos iránymutatást kell tartalmaznia a benyújtandó iratokról, és a pótlási kötelezettség elmulasztásának következményeiről. A kérelmet főszabályként az eljárásra jogosult szervnél lehet előterjeszteni, de magánszemély a lakóhelye vagy munkahelye szerint illetékes jegyzőnél is benyújthatja. A kérelem benyújtásával indult eljárás első érdemi mozzanata a kérelem tartalmának feltárása. A kérelmet ugyanis nem elnevezése, hanem tartalma alapján kell minősíteni. Ez az a mozzanat, amikor az ügyintéző felméri az ügy lényegét, meghatározza a sürgős és későbbi tennivalókat, azaz intézkedési tervet készít. Amennyiben a kérelem tartalma, célja nem állapítható meg, annak pontosítására írásban is fel lehet hívni a felet, vagy meg lehet hallgatni. A hatóság mindenekelőtt meggyőződik arról, van-e hatásköre és illetékessége az ügy elbírálására, a kérelmet az arra jogosult terjesztette-e elő. Amennyiben a kérelem előterjesztése megfelelően történt, sor kerülhet az érdemi eljárásra, amelynek központi eleme a tényállás tisztázása.

6.1.2. A tényállás tisztázása A tényállás a döntéshez szükséges tények összessége. A tényállás megállapítása minden hatósági döntés, helyes feltárása minden megalapozott döntés előfeltétele. A tényállás megállapítása az eljáró hatóság feladata és kötelessége. A jogalkalmazás gyakorlatában kétféle tényállás fogalmat különböztetünk meg. Az általános, törvényi (jogszabályi) tényállást és a konkrét tényállást. A kettő összevetésével történik a tényállás tisztázása, mely a jogi jelentőségű tények fennállásának vagy hiányának megállapításából áll. Erről és a fennálló tények valóságtartalmáról azonban a hatóságnak meg kell győződnie. A tények valóságának megállapítása a bizonyítási eljárás során történik. Nem kell külön bizonyítani a hivatalosan ismert (a hatóság nyilvántartásában meglévő) és a köztudomású tényeket. A bizonyítási eljárás során gyakori hiba a túl-, vagy éppen az alulbizonyítás. A túlbizonyítás során a hatóság olyan tényeket is a bizonyítás körébe von, amelyek nem szükségesek. A túlbizonyítás nemcsak elhúzza és megdrágítja az eljárást, hanem eltereli a figyelmet lényeges kérdésekről, jelentősen megnehezíti a döntés indokolását. Akár hivatalból, akár kérelemre indult az eljárás, a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ez azonban nem jelenti egyszersmind a bizonyítási tehernek a hatóságra való átszállását. Az ügyfél ugyanis köteles együttműködni a hatósággal és elősegíteni a tényállás ama elemeinek megállapítását, amelyek feltárása az ő érdekében áll. Ez történhet tanúk megnevezésével, írásbeli dokumentumok bemutatásával, nyilatkozattétellel, adatok közlésével vagy más módon. Ha az ügyfél nem tesz eleget együttműködési kötelezettségének, a hatóság a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, azaz esetenként elutasítja az ügyfél kérelmét.

50

Előfordul, hogy az eljárásban van ellenérdekű fél is. Ilyenkor a klasszikusnak nevezhető eljárási helyzet megváltozik, és célszerű, hogy a bizonyítási teher a felek között állításaik és érdekeik arányában kerüljön megosztásra. A bizonyítandó tények valódiságáról a hatóság vagy közvetlen észlelés útján győződhet meg, vagy közvetve, ún. bizonyítási eszközök útján. Így közvetlen az észlelés a helyszíni szemle, környezettanulmány és a szemletárgy megtekintése alkalmával. Közvetett bizonyítási eszközök az ügyfél és tanú meghallgatása, illetve a szakértő véleménye. Az ügyfél nyilatkozata alapvető bizonyítási eszköz. Jelentősége abban áll, hogy az ügyfél tud legtöbbet saját ügyéről, tőle kapható a legpontosabb felvilágosítás. Az ügyfél nyilatkozata önmagában csak kivételesen fogadható el ügydöntő bizonyítékként, azaz bizonyító ereje nem abszolút értékű. Az ügyfél nyilatkozata általában akkor fogadható el ügydöntő bizonyítékként, ha a bizonyítandó tényt más bizonyítékok alapján megállapítani nem lehet, vagy a nyilatkozat aránytalanul nehezen beszerezhető bizonyítékot pótol. Az utóbbi években új területe a közigazgatási eljárásnak a menekültügy, mely eljárásban gyakorlatilag az egyetlen bizonyítási eszköz az ügyféli nyilatkozat. Ha az ügyfél valótlan nyilatkozatot tesz és a hatóság erre alapozza határozatát, a jogellenes magatartásnak büntetőjogi következménye is lehet. A tanúvallomás klasszikus bizonyítási eszköz. A tanú az általa észlelt tényekről tesz ténybeli nyilatkozatot. A tanúzási kötelezettség magában foglalja a megjelenési, vallomástételi és igazmondási kötelezettséget. A tanú kivételesen mentesül a tanúságtételi kötelezettség alól. E körben megkülönböztetünk: − abszolút (pl.: akitől állapota folytán nem várható értékelhető vallomás); − relatív (pl. az ügyfél hozzátartozója nem kötelezhető vallomásra) tanúságtételi akadályt. A tanú meghallgatására különösen körültekintően kell felkészülni. Pontosan kell tudnunk, hogy milyen célból kerül sor a meghallgatásra, és ennek megfelelően kell összeállítani a kérdéssort. A válaszoktól függően lehet a kérdéseken változtatni. Több tanú egymásnak ellentmondó vallomása esetén sor kerülhet a szembesítésre. Jelentős feladat a tanúvallomás valóságtartalmának értékelése, azaz annak megállapítása, hogy a tanúvallomás mennyire hihető. Emellett fontos annak megállapítása, mennyire támasztja alá vagy cáfolja a bizonyítandó tényt. A jogalkalmazás során az elbírálandó kérdéseket a képesítési előírások alapján alkalmazott ügyintézők általában meg tudják oldani. Felmerülhetnek azonban olyan speciális szakértelmet igénylő kérdések, amelyek meghaladják az ügyintéző ismereteit. Ilyenkor szakértőt kell kirendelni. Fontos, hogy a szakértő kiválasztása, kirendelése előtt pontosan meghatározzuk azt a szakterületet, amelyre nézve szakvéleményt várunk, a szakértőnek jól körülhatárolt feladatot adjunk, fogalmazzuk meg a megválaszolandó kérdéseket. Szakértőként nem járhat el, aki tanúként nem hallgatható meg, akire nézve kizáró ok áll fenn. A szemle a tárgyi bizonyíték közvetlen megvizsgálását jelenti, helyszíni szemle útján vagy a szemletárgy felmutatásával. Amennyiben a szemletárgy birtokosát titoktartási kötelezettség terheli, a szemletárgy felmutatását megtagadhatja. A helyszíni szemlére meg kell idézni a szemletárgy birtokosát, az ügyfelet pedig értesíteni kell azzal, hogy távolmaradása a szemle megtartását nem akadályozza. Az érdekeltek idézését, előzetes értesítését a hatóság mellőzheti, ha ezt a szemle sikere megkívánja. A szemletárgy felmutatásáról, illetve a helyszíni szemléről jegyzőkönyvet kell készíteni.

51

A bizonyítandó tények alátámasztására a leggyakrabban használt bizonyítási eszköz az irat. Megkülönböztetünk okiratokat és egyéb iratokat. Az okiratokat abból a célból készítik, hogy a későbbiekben bizonyítékul szolgáljanak. Az okiratokat közokiratra és magánokiratra osztjuk fel. A közokirat bíróság, közjegyző, államigazgatási szerv vagy más hatóság által ügykörén belül kiállított irat. A közokirat a benne foglaltakat az ellenkező bizonyításig teljes bizonyító erővel bizonyítja. A magánokirat is lehet teljes bizonyító erejű. Ilyen pl. az a jognyilatkozat, amelyet a nyilatkozattevő elejétől végig saját kezűleg írt és aláírt, illetőleg ha nem kézírással készült: aláírt és aláírásának hitelességét két tanú (adatainak feltüntetése mellett) aláírásával bizonyította. Ám a magánokirat teljes bizonyító ereje csak arra vonatkozik, hogy a szóban forgó személy megtette a jognyilatkozatot. Az abban foglalt tényeket illetően azonban az okirat a tanúvallomással, illetőleg az ügyfél nyilatkozatával esik egy tekintet alá. Az eljárás lehet egyszerű és összetett. Egyszerű eljárásban akkor tisztázható a tényállás, ha a becsatolt iratok, vagy a hivatalosan ismert, illetőleg köztudomású tények a határozathozatalhoz elegendő ténybeli alapot adnak. Az összetett eljárásban a tényállás megállapítását megelőzi a bizonyítás elrendelése és lefolytatása. A bizonyítás elrendelése előtt kell meghatározni a bizonyítandó tényeket és azok ismertében a bizonyításra alkalmas bizonyítási eszközöket. Az összetett eljárás fontos mozzanata lehet a tárgyalás. Tárgyalás tartására különösen két esetben kerülhet sor: − ha a tényállás tisztázásához szükséges (van ellenérdekű fél) vagy − a jogszabály előírja. A tárgyalás az eljárásban résztvevő személyek együttes meghallgatása a tényállás tisztázása esetleg egyezség létrehozásának megkísérlése céljából. A tárgyalás menetéről a jogszabály nem rendelkezik, az azonban fontos, hogy a tárgyalás kellő gondossággal legyen előkészítve. Az eljáró szerv ügyintézőjének értesítés vagy idézés útján gondoskodnia kell a meghallgatandó személyek megjelenéséről. Vezetnie kell a tárgyalást, és neki kell fenntartania a rendet. A tárgyalás vezetése azt jelenti, hogy meghatározza az eljárási cselekmények sorrendjét, a feleket figyelmezteti jogaikra, kötelességeikre, megadja és megvonja a szót, lehetőséget ad arra, hogy kérdéseket tegyenek fel, további bizonyítási indítvánnyal éljenek. A tárgyalás menete általában a következő: − a tárgyalás megnyitása, számbavétel (kik, milyen minőségben jelentek meg) − az ügy ismertetése − az érdemi tárgyalás − a tárgyalás berekesztése. A tárgyalásról jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt kell készíteni. Kivételesen a meghallgatások hasonló szabályok alkalmazása mellett tárgyaláson kívül is történhetnek. A tényállás tisztázása, a bizonyítási eljárás befejezése után a hatóság gondosan megvizsgálja, és egyenként értékeli a bizonyítékokat. A bizonyítékok egyenkénti értékelése után a hatóság azokat a maguk összességében is mérlegelheti, megfontolva összefüggéseiket, egybevágóságukat vagy ellentmondásosságukat. Ezt követően a hatóság kialakítja a tények valódiságára vonatkozó meggyőződését, megállapítja a tényállást és a megalapozott tényállás alapján hozza meg döntését.

52

6.1.3. A határozat A határozat az államigazgatási szerv döntésének megjelenített formája. Az eljárás célját képező kérdésben hozott határozatot nevezzük érdemi határozatnak. A többi, zömében ezt megelőző határozat ehhez képest eszköz jellegű, közbenső (eljárási) határozat. Határozatnak minősül az ún. határozat jellegű közokirat is, de a határozat e fajtája nem tartalmaz döntést. A határozatokat formájuk szerint: − alakszerű; − egyszerű; és − nem alakszerű határozatok. A határozat legtipikusabb formája az alakszerű határozat, mely négy részből áll: − a bevezető vagy fejrészből; − a rendelkező részből; − az indokolásból; és a − a záró-részből. Egyszerű határozatnak nevezzük azt a határozatot, melynek nincs indokolási része, illetőleg ezen túlmenően a jogorvoslatról való tájékoztatást sem tartalmazza. Ilyen a kérelemnek helyt adó határozat ellenérdekű ügyfél hiányában. Az egyezséget magában foglaló határozatból az indokolást lehet elhagyni. Nem alakszerű határozatról van szó akkor, ha a határozat nem az alakszerű határozatnál ismertetett formában készült. Ilyen például az egyezséget jóváhagyó jegyzőkönyvi záradék. Jogszabály elrendelheti, hogy a határozatot a közigazgatási szerv kifejezetten erre a célra rendszeresített okirati formában adja ki, továbbá lehetővé teheti a döntés elektronikus dokumentumba foglalását. A határozat csak akkor fejt ki jogi hatást, ha azt közölték, ekkortól kezdődik a hatálya, ekkortól lehet számítani a különböző határidőket. A közlés legtöbbször írásban, postai úton történik, de lehetőség van a határozat kihirdetés vagy közszemlére tétel útján való ismertetésére is.

6.1.4. Az ügyfél jogai és kötelezettségei az eljárásban Az ügyféli jogok az eljárási cselekményeken keresztül realizálódnak. Az ügyfelet megillető jogok a következők: − az eljárás kezdeményezésének joga − az anyanyelv használatánakjoga − az ügyfelek egyenjogúságának joga − a képviselethez való jog − az irat-betekintési jog − az eljáró szerv „hallgatása” elleni jogorvoslathoz való jog − a kizárási ok bejelentésének joga − az idézésre való megjelenés, illetve az idézhetőség alóli mentesség joga 53

− − − − − −

az igazolási kérelem előterjesztésének a joga a nyilatkozattételi jog az egyezségkötéshez való jog a jogorvoslathoz való jog a tájékoztatáshoz való jog és a végrehajtási kérelem előterjesztésének joga.

6.2. A jogorvoslat A közigazgatás működésének jogszerűsége alapvető követelmény, melynek érvényesülését anyagi, szervezeti, és eljárásjogi szabályok hivatottak biztosítani. A hatósági eljárásban született határozatok többnyire megfelelnek a jogszabály rendelkezéseinek, kisebb hányaduk azonban hibásnak minősül. A hibás határozat nemcsak az ügyfél érdekeit sérti, hanem a jogrendet is. Ezért a sérelem kiküszöbölésére a jogalkalmazás mulasztásaival, hibás döntéseivel szemben a jogalkotó az államigazgatási eljárásba is beépítette a jogorvoslathoz való jogot. Az ügyfél jogorvoslathoz való joga alanyi jog, méghozzá egyike az Alkotmányban biztosított alapvető jogoknak.

6.2.1. A jogorvoslati rendszer A magyar jog az államigazgatási eljárásban hozott hibás határozatok, illetőleg a közigazgatás jogsértő hallgatása ellen a törvényesség biztosítására szabályozott, kötött intézményrendszert alakított ki. A jogorvoslati rendszer szabályozottsága azt jelenti, hogy a jogorvoslatokat az Áe. és a hozzá kapcsolódó más szabályok rendezik, míg a jogorvoslati rendszer kötöttsége azt, hogy a jogalkotó meghatározza mely fórumokon, milyen jogorvoslatokkal lehet élni, és milyen döntéseket lehet hozni. Különbséget tehetünk az ügyfél (illetőleg az eljárás más résztvevője) rendelkezésére álló jogorvoslat és a hivatalból (a határozathozó szerv felettes szerve által) eszközölt jogorvoslás között. A jogorvoslatokat általában a felettes szervhez vagy a bírósághoz címzik ugyan, de a határozatot hozó szerv is jogosult orvosolni az általa elkövetett hibát. A jogirodalom megkülönböztet rendes és rendkívüli jogorvoslatokat. Az ügyfél alanyi jogon élhet a fellebbezés és a bírói felülvizsgálat lehetőségével.

6.2.2. A jogorvoslat fórumai Az államigazgatási eljárás során hozott határozatokkal szemben az ügyfél általában a határozatot hozó közigazgatási szerv felettes szervéhez, illetve a bírósághoz fordulhat. A jogorvoslati „fórumrendszer” a következő: − polgármester, a főpolgármester, a jegyző, a főjegyző, a képviselőtestület hivatalának ügyintézője, és a megyei jogú város kerületi hivatal vezetőjének hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben a másodfokú szerv a közigazgatási hivatal;

54

− ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete egyes hatásköreit a polgármesterre, főpolgármesterre, vagy valamely bizottságára ruházta a másodfokú szerv a képviselő testület; − a közigazgatási hivatal hatáskörébe utalt államigazgatási ügyben másodfokú szerv a minisztérium; − a centrális alárendeltségű szerv hatáskörébe utalt államigazgatási ügyben másodfokú szerv a közvetlen irányító szerv; − amennyiben az első fokú hatáskört a minisztériumhoz telepítette a jogalkotó, úgy a másodfokú hatáskör gyakorlója a miniszter.

6.2.3. A jogorvoslás formái Az államigazgatási eljárási jog a hibás határozatok orvoslásának módjára összetett rendszert épített fel. Eszerint az államigazgatási határozatot: − a kibocsátó szerv az ügyfél kérelmére, hivatalból vagy ügyészi óvásra o kijavíthatja, o kiegészítheti, o módosíthatja o visszavonhatja, o hatályon kívül helyezheti; − a felettes szerv fellebbezésre, hivatalból vagy ügyészi óvásra o megváltoztathatja, módosíthatja, o megsemmisítheti, o hatályon kívül helyezheti; − a bíróság az ügyfél (kereseti) kérelmére vagy ügyészi indítványra o hatályon kívül helyezheti, illetőleg bizonyos ügyekben o megváltoztathatja. A fenti jogintézmények megértéséhez, helyes értelmezéséhez tudni kell, hogy jogi hatását tekintve a módosítás a megváltoztatással, a visszavonás pedig a megsemmisítéssel, valamint a hatályon kívül helyezéssel egyenértékű. A megváltoztatás és megsemmisítés joga szabályként a fórumrendszer magasabb fokán elhelyezkedő szervet illeti meg. A kijavítás, kicserélés módosítás, visszavonás joga saját határozatával kapcsolatban az első és másodfokú szervet egyaránt megilleti. A kijavítás kivételével, mely általában az eredeti határozati példányon történik, a többi orvoslás új határozat kibocsátását jelenti. Fontos, hogy a jogorvoslás mibenléte (ténye és módja) a rendelkezés szövegéből egyértelműen kiderüljön. Így pl. amennyiben a határozat azért jogsértő, mert adott ügyben nem lehetett volna határozatot hozni, a rendelkező rész úgy szól, hogy „az első fokú szerv (annak pontos megjelölése) határozatát (kelte, száma) megsemmisítem és a kérelmet elutasítom”. A jogalkalmazó ugyanis soha nem hagyhat egyetlen kérdést sem nyitva, a kérelem sorsáról is döntenie kell. Amennyiben a határozat meghozatalára van mód, de az mégis hibás, a „megsemmisítem és új eljárás lefolytatására utasítom” szöveget alkalmazhatjuk. Ez esetben azonban az új eljárásra nézve iránymutatást kell adni. A megsemmisítés, visszavonás hatályon kívül helyezés kizárja ugyanannak a határozatnak a megváltoztatását vagy módosítását. 55

Jog és érdeksérelem megállapíthatóságának hiányában a felettes szerv úgy is dönthet, hogy a felülvizsgált határozatot helybenhagyja. Ha az adott ügyben fellebbezésnek nincs helye (jogszabály kizárja, lemondtak a fellebbezési jogról), vagy a fellebbezést elkésetten nyújtották be, nem az arra jogosult személytől származik, az eljáró szerv a fellebbezést elutasítja. Ebben az esetben nem történik érdemi felülvizsgálat, a döntés a helyben hagyással egyenértékű. A megsemmisítés, visszavonás és hatályon kívül helyezés esetén az eredeti rendelkezés kötelező ereje a kibocsátás időpontjára visszamenő hatállyal megszűnik. A megváltoztatással és módosítással a határozat tartalma csak az érintett kérdésekben változik meg, a többi rendelkezés érintetlen marad és a módosított tartalommal együtt hatályosul.

6.2.4. A jogorvoslatok 6.2.4.1. A fellebbezés A fellebbezés az első fokú érdemi, - kivételesen eljárási – határozat ellen igénybe vehető rendes jogorvoslat, amellyel a határozat megsemmisítése, megváltoztatása érdekében kötött határidőn belül az arra jogosult élhet, és amely a végrehajtásra halasztó hatályú. A fentiek azonban magyarázatra szorulnak. Mindenekelőtt hangsúlyozni kell, hogy a fellebbezés alanyi jog, előterjesztésének jogalapja korlátlan, jog és érdeksérelem esetén is elő lehet terjeszteni, és a fellebbező nem köteles a fellebbezés indokait megjelölni. (Persze a saját érdekeit szolgálja, ha ezt megteszi, hiszen indokok hiányában legfeljebb találgatni lehet, hogy miért kifogásolja a határozatot.) A fellebbezés kötöttsége több vonatkozásban is tetten érhető: egyrészt kötött a tárgya, mert csak a konkrét döntéssel kapcsolatosan terjeszthető elő. Másrészt kötött a fellebbező személye is, azaz csak olyan személy élhet ezzel a joggal, akinek fennáll a döntéssel kapcsolatos érdekeltsége, rá nézve a határozat rendelkezést tartalmaz, vagy érdekét sérti, illetve feladatkörét érinti. Van ugyanakkor ügyfélnek nem minősülő személy, résztvevő, akire nézve a határozat rendelkezést tartalmaz, aki csak a rá vonatkozó döntés ellen fellebbezhet (pl. a szakértő a megállapított szakértői díj mértéke tekintetében fellebbezhet). Kötött a fellebbezésre nyitva álló határidő is. Az általános fellebbezési határidő 15 nap az első fokú határozat kézhez vételétől számítva. Különös eljárási szabály ettől eltérő, esetenként rövidebb határidőt is megállapíthat. (Ilyen például az idegenrendészet, ahol a kiutasítást kimondó elsőfokú határozatot 8 napon belül lehet megfellebbezni.) A fellebbezésre jogosult lemondhat a fellebbezési jogról, amely a jelenleg elfogadott jogértelmezés szerint azt jelenti, hogy a lemondást tevő a továbbiakban jogorvoslattal nem élhet, és - ha nincs az ügyben más fellebbezésre jogosult személy - a fellebbezésre nyitva álló határidő eltelte előtt beáll az alaki jogerő. Hasonló a helyzet akkor is, ha a fellebbező fél a fellebbezését visszavonja. Kötött végül a fellebbezést elbíráló szerv is. A fellebbezés címzettje ugyanis mindig a határozatot hozó szerv felettes szerve. A fellebbezés általános jogorvoslat, de előfordulhat, hogy jogszabály kizárja a fellebbezés lehetőségét. A jogorvoslathoz való jog alanyi jog, ezért csak rendkívül szűk körben fordul elő, hogy egyáltalán nincs jogorvoslat (pl. vízum kérelem elutasítása esetén). Ezekben az esetekben sem a felettes szerv, sem a bíróság nem jogosult felülvizsgálni az államigazgatási döntést. A fellebbezési jog azonban a következő esetekben kizárható: − a kizárást jogszabály mondja ki; (egyes kamarai határozatok esetében; megjegyezzük azonban, hogy a fellebbezési jog eme kizárását az Áe. nem teszi lehetővé); − a kormány vagy annak tagja járt el első fokon;

56

− az államigazgatási határozat megváltoztatását közvetlenül a bíróságtól lehet kérni. Amennyiben a fellebbezés kizárt, más jogorvoslati eszközök még igénybe vehetők (közigazgatási per). Az érdemi határozatok mellett meghozott eljárási határozatok többségénél nincs önálló fellebbezésre lehetőség, azonban nem mondhatjuk, hogy kizárt, mivel az érdemi határozatban a korábban nem fellebbezhető döntések is kifogásolhatók. A fellebbezésnek a végrehajtásra halasztó hatálya van, ami azt jelenti, hogy a végrehajtást nem lehet elrendelni, a jog gyakorlását nem lehet megkezdeni, a kötelezettség teljesítése pedig nem kérhető számon és a későbbi teljesítés nem von maga után hátrányos jogkövetkezményt. Ez alól kivétel, ha a határozat rendelkezései azonnal végrehajthatók. Ennek eseteiről a végrehajtás körében szólunk. A fellebbezés címzettje a másodfokú szerv, de a benyújtás helye az első fokú szervnél van, amely mindenekelőtt azt vizsgálja, hogy van-e helye a fellebbezésnek, az arra jogosult élt vele és határidőben nyújtotta-e be. Az első fokú szervnek lehetősége van arra is, hogy a fellebbezést érdemben vizsgálja, és ha egyetért a fellebbezővel, a saját határozatát kijavítsa, kiegészítse, visszavonja vagy módosítsa. Amennyiben a közigazgatási szerv nem ért egyet a fellebbezővel, a határidő lejártát követő nyolc napon belül köteles a véleményét tartalmazó kísérő levéllel együtt felterjeszteni a fellebbezést a másodfokú hatósághoz. A felterjesztő iratban ki kell térnie a fellebbezésben foglaltakra és arra , hogy milyen döntést javasol a másodfokú hatóságnak. A másodfokú szerv eljárására ugyanazok a szabályok érvényesek, mint az alapeljárásra. Így lefolytathat bizonyítási eljárást, tárgyalást tarthat, de legtöbb esetben a rendelkezésre álló iratok alapján dönt. A másodfokú szervet nem kötik sem a fellebbezésben foglaltak, sem az első fokú hatóság javaslatai. A törvény a másodfokon eljáró szerv számára teljes körű felülvizsgálatot tesz lehetővé, melynek eredményeképpen az első fokú eljárást és a határozatot a maga teljességében vizsgálja jog- és célszerűségi szempontból. Döntése a felekre nézve lehet kedvezőbb és kedvezőtlenebb, mint az első fokú döntés volt. A fellebbezési eljárásban a másodfokú szerv az elsőfokú határozatot: − helybenhagyja, − megváltoztatja, − megsemmisíti, − megsemmisíti és az elsőfokú szervet új eljárásra utasítja. A másodfokú szerv döntése után az iratanyagot és a másodfokú határozatot visszaküldi az elsőfokú szervnek, amely a másodfokú határozatot közli az érdekeltekkel. A másodfokú döntés jogerős és végrehajtható. A jogerő ez esetben az alaki jogerő beállását jelenti, azaz azt, hogy a határozatot rendes jogorvoslattal nem lehet megtámadni. A döntés végrehajthatósága pedig még nem végérvényes: attól függ, hogy az ügyfél nem fordul-e a bírósághoz, mert a keresetlevél benyújtása a már beállt végrehajthatóságot megszakítja. 6.2.4.2. A felügyeleti intézkedés Ha az államigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes államigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja, vagy megsemmisítheti, illetőleg megsemmisítheti és az ügyben eljáró szervet új eljárásra utasíthatja. 57

Ezen jogát a felettes szerv hivatalból gyakorolja. A felügyeleti intézkedésre rendszerint úgy kerül sor, hogy a felettes szerv az alárendelt szervnél ellenőrzést végez, de előfordulhat az is, hogy az intézkedés előzménye a külső, gyakorta ügyféltől származó bejelentés. Az intézkedés megtétele a felettes szervnek joga, e vonatkozásban eljárási kötelezettsége nincs. A felügyeleti intézkedésre csak jogerős határozat esetében kerülhet sor, hiszen ekkor már nem merül fel a hatáskör elvonás tilalma. A felügyeleti intézkedésre jogosult szerv pedig a jogerős határozatot hozó szerv felettes szerve. A felettes szerv a felügyeleti jogát korlátok között gyakorolhatja, mert a határozatot nem változtathatja meg, ha − a határozatot bíróság már felülvizsgálta, − a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene, − a határozat jogerőre emelkedésétől egy év eltelt (a semmisség esetét kivéve), − jogszabály kizárja vagy feltételhez köti, és e feltétel nincs meg. A felügyeleti intézkedés körében hozott határozat – függetlenül attól, hogy az ügyfél fellebbezési jogát korábban kimerítette vagy sem – a bíróság előtt közigazgatási perben megtámadható. Külön kell foglalkoznunk a felügyeleti intézkedésnek egy sajátos vállfajával, amelyre alkotmánybírósági döntés nyomán kerül sor. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény feljogosít mindenkit, akit alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán egyedi jogsérelem ért, hogy alkotmányjogi panaszt nyújtson be az Alkotmánybírósághoz. Az alkotmányjogi panasz tehát közvetlenül mindig valamely jogszabály ellen irányul, olyannyira, hogy a tulajdonképpeni jogsérelmet okozó egyedi döntés felülvizsgálatára az Alkotmánybíróság hatásköre nem is terjed ki. Nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni: a panaszos abban a reményben fordult az Alkotmánybírósághoz, hogy annak közreműködése nyomán végül is az ő egyéni sérelmét is orvosolni fogják. Ennek érdekében az Alkotmánybíróság az ilyen ügyekben – amennyiben megalapozottnak találja az alkotmányjogi panaszt – valójában kétféle döntést hoz: − egyfelől az alkotmányellenes jogszabályt – általában a jövőre vonatkozó időbeli hatállyal – megsemmisíti, továbbá − kimondja, hogy a megsemmisített jogszabály a panaszos egyedi ügyében nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság utóbbi döntése voltaképpen azt jelenti, hogy a panaszos ügyében a testület visszamenőleges hatállyal semmisítette meg az alkotmányellenes jogszabályt. Ez azonban egy évtizeden át vajmi kevés örömet okozott a panaszosoknak, akik képtelenek voltak elérni az egyedi jogsérelem tényleges orvoslását. A problémát az okozta, hogy az alkotmányjogi panasz – amelynek előfeltétele a rendes jogorvoslati lehetőség kimerítése – a határozat alaki jogerőre emelkedésétől számított 60 napon belül lehet benyújtani. Az alkotmányjogi panasz benyújtásának halasztó hatálya nincs, az Alkotmánybíróság pedig gyakran csak 1-3 év múlva hoz döntést az ügyben. Ez alatt a panaszos konkrét ügyében az eljárás végérvényesen lezárul, s hosszú időn át az eljárási szabályok semmiféle gyakorlati lehetőséget nem adtak arra nézve, hogy az Alkotmánybíróság döntését követően az ügyet újból „fel lehessen éleszteni”. E lehetetlen állapotnak végül is az Országgyűlés az 1999. évi XLV. törvény megalkotásával vetett véget, amely három korábbi törvénybe: az Áe.-be, a Pp.-be és az illetékekről szóló törvénybe illesztett be kiegészítő szabályokat. Az egyedi jogsérelem orvoslásának módja attól függ, hogy a jogsérelmet okozó eljárás melyik szakaszban ért véget. Akkor a legegyszerűbb az orvoslás, ha az ügy nem került a bíróság elé: − akár azért, mert az adott ügy kategóriában a törvény nem tette lehetővé a bírósági felülvizsgálatot, − akár pedig azért, mert az ügyfél – észlelve, hogy az irányadó jogszabály alkotmányellenes – az erre nyitva álló időn belül nem is indított kilátástalan keresetett a rendes bíróság előtt, hanem az Alkotmánybírósághoz fordult. Ilyenkor az Alkotmánybíróság – külön erre irányuló kérelem nélkül – megküldi határozatát a jogerős határozatot hozó szerv felettes szervének a szükséges felügyeleti intézkedés megtétele végett. A felettes közigazgatási szerv az alkotmánybírósági határozat kézbesítésétől számított 30 napon belül hivatalból jár el és a jogerős határozatot megváltoztatja, illetőleg megsemmisíti, és szükség esetén az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasítja. Az ilyen – rendkívüli – felügyeleti intézkedésre nem irányadó két törvényi korlát, nevezetesen:

58

− −

a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog védelme, valamint a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy év letelte.

Más a helyzet akkor, ha az ügyfél a konkrét ügyben bírósági felülvizsgálatot kért, vagyis az ügy – bármilyen tartalmú – érdemi bírósági határozattal zárul. Ilyenkor egy rendhagyó perújítási eljárásra kerülhet sor, amelynek az a lényege, hogy az alkotmányjogi panasz előterjesztője az Alkotmánybíróság határozatának kézbesítésétől számított 30 napon belül a Legfelsőbb Bírósághoz fordulhat és a továbbiakban annak iránymutatása szerinti eljárásban kerülhet sor az egyedi jogsérelem orvoslására. Ilyen esetekben a bírósági eljárás illetékmentes.

6.2.4.3. A bírósági felülvizsgálat Az ügyfél, illetőleg akinek jogát a határozat sérti jogszabálysértésre hivatkozva az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát kérheti a bíróságtól, amennyiben az eljárás során a fellebbezést kimerítette, vagy a fellebbezés kizárt. Érdeksérelem esetén, továbbá eljárási kérdésben hozott határozat esetében nincs helye bírósági felülvizsgálatnak. A közigazgatási bíráskodás 1991-ben történt kiterjesztése után a korábbival szemben nem pozitív, hanem negatív taxációt tartalmaz a jogszabály, azaz azt a néhány ügyet sorolja fel, amelyek esetében kivételesen nem engedi a bírói út igénybevételét. A bírósági eljárás megindítását kiváltó kérelmet, keresetlevelet, főszabályként a felülvizsgálni kért államigazgatási határozat közlésétől számított harminc napon belül kell benyújtani. Néhány esetben ennél rövidebb határidőt ír elő a különös eljárási szabály. A keresetlevél benyújtásának az államigazgatási határozat végrehajtására halasztó hatálya van. Emiatt az esetleg már elrendelt végrehajtást a közigazgatási szerv köteles felfüggeszteni. Ha azonban a jogszabály a halasztó hatályt általában kizárja (adó, illeték), vagy az eljárt államigazgatási szerv a határozat azonnali végrehajtását rendelte el, a keresetlevélben, illetőleg az eljárás ideje alatt kérhető a végrehajtás felfüggesztése. A végrehajtás felfüggesztéséről a bíróság a kérelem előterjesztésétől számított nyolc napon belül dönt. Ugyanakkor a bíróság az eljárása alatt hivatalból bármikor felfüggesztheti a végrehajtást. A közigazgatási per lefolytatására a megyei bíróságnak van hatásköre, illetékességét pedig az első fokon eljárt szerv székhelye szerint lehet megállapítani. Amennyiben a bíróság a kereseti kérelemben előadott jogsértést megállapítja, az államigazgatási szerv határozatát hatályon kívül helyezi, és szükség esetén az államigazgatási szervet új eljárás lefolytatására, új határozat hozatalára kötelezi. Törvény úgy is rendelkezhet, hogy a bíróság az államigazgatási határozatot megváltoztathatja. Amennyiben a bíróság jogsértést megállapítani nem tud, úgy a keresetet elutasítja. Ez esetben a határozat hatályban marad, és megnyílik a végrehajtás lehetősége. A bírósági felülvizsgálat több ponton is eltérést mutat a fellebbezés alapján történő másodfokú eljárástól. Így a bírósági felülvizsgálat nem teljes körű, a bíró kötve van a kereseti kérelemhez. Kizárólag arra a jogsértésre tekintettel helyezheti hatályon kívül a határozatot, amelyre a felperes hivatkozik. A bíróság erre irányuló kérelem hiányában csak kivételesen, igen súlyos jogsértést vonhat hivatalból vizsgálódása körébe. Ilyen, pl. ha a határozatot hozó államigazgatási szervnél hatáskör hiányát észleli. A jogkereső állampolgárra nézve tehát az eredeti döntésnél előnytelenebb nem születhet. A bíróság az érdemi határozatot vizsgálja felül, elsősorban anyagi jogi szempontból, ugyanis eljárási szabály megsértése csak akkor eredményezheti a határozat megsemmisítését, ha a jogsértés az érdemi határozat tartalmára kihatott, a döntést befolyásolta.

59

A bíróság - szemben a másodfokú szervvel - nem maga dönti el, hogy a hatályon kívül helyezés, vagy megváltoztatás eszközét használja. A határozat megváltoztatására ugyanis csak kifejezett törvényi felhatalmazás esetén van joga Ilyenek például az örökbefogadási, földhivatali nyilvántartási, kárpótlási, menekült kérelem tárgyában hozott határozatok. Ezek az esetek vagy halaszthatatlan döntést igényelnek, vagy a jogalkotó lehetőséget kívánt adni arra, hogy a mérlegelési jogot a bíróság is gyakorolhassa. Amikor a megváltoztatásra nincs mód, jelentős kérdés, hogy miként értékelhető a mérlegelési jogkörben hozott döntés jogszerűsége. A bíróság ezekben az esetekben azt vizsgálja, hogy a döntést hozó mérlegelési jogkörén belül maradt-e, illetőleg feltárta-e a mérlegelés szempontjait. (Éppen emiatt az Alkotmánybíróság alkotmányos követelménynek számította, hogy a mérlegelési jogkört biztosító jogszabály jelölje meg a mérlegelés kereteit, illetőleg azokat a szempontokat, amelyeket a mérlegelésnél figyelembe kell venni.) A bíróság vizsgálja azt is, hogy a konkrét közigazgatási ügyben az arra vonatkozó anyagi és eljárási szabályokat alkalmazták-e, helyesen értelmezték és alkalmazták-e vagy sem. A bíróság eljárását, a közigazgatási pert azonban már a polgári perrendtartás szabályai szerint folytatja le. A bíróság a kereseti kérelem tárgyában kétféle határozatot hozhat. Végzéssel dönt a bíróság akkor, ha a kérelmet érdemi vizsgálatra alkalmatlannak értékeli. Ez akkor fordul elő, ha a kérelem elkésett, nem érdemi határozat felülvizsgálatára irányul, a döntés nem minősül államigazgatási ügynek stb. Abban az esetben, ha a bíróság érdemben vizsgálja felül a közigazgatási határozatot, ítélettel dönt. Ítéletében a bíróság új eljárásra kötelezés esetén köteles az új eljárás szempontjait megadni, hiszen a bírósági ítélet indokolása egyfelől köti a közigazgatási szervet, másfelől elvárható, hogy a bíróság döntését kellő alapossággal indokolja, és megfelelő iránymutatást adjon. Kivételesen érdemi felülvizsgálat után is végzést hoz a bíróság akkor, ha az ügyet nem peres eljárásban kell lefolytatnia, ilyenkor azonban végzése az ítélettel azonos súlyú. A bíróság ítélete ellen a jogalkotó általában nem biztosít fellebbezési jogot, az ítélet a kihirdetése napján jogerős. Ez alól kivétel az az eset, amikor a következő három feltétel együtt áll fenn: a közigazgatási szerv illetékessége az egész országra kiterjed, határozatát egyfokú eljárásban hozza meg, és döntését a bíróság megváltoztathatja. 6.2.4.4. Az ügyészi intézkedések Az ügyészség egyik feladata a jogalkalmazás törvényességének biztosítása, annak elősegítése, hogy a Kormánynál alacsonyabb szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek, az önkormányzatok, és más jogalkalmazó szervek – a bíróságokat kivéve – továbbá az állampolgárok megtartsák a jogszabályok előírásait. Az ügyészségi felügyelet itt kiemelendő sajátos vonása az, hogy − az ügyészség az államhatalom legfelsőbb szervének alárendelt központosított szervezet, az ügyészek végső soron a legfőbb ügyésznek alárendelten működnek, más szerv vagy személy számukra utasítást nem adhat; − az ügyészség az ügyfelek kérelméhez nincs kötve, hivatalból is jogosult egyes határozatok megvizsgálására; − az ügyésznek államigazgatási ügyekben nincs érdemi döntési jogköre, csak kezdeményezési joga; − az ügyészség kizárólag törvényességi szempontból gyakorol felügyeletet, a célszerűségi vizsgálat nem tartozik a hatáskörébe.

60

Az ügyészséghez érkezett bejelentések, kérelmek alapján az az ügyészi szerv bírálja el a bejelentést, amely a legutolsó érdemi határozatot hozó államigazgatási szerv felett a törvényességi felügyeltet gyakorolja. Az ügyész az eljárás bármely szakaszában betekinthet az iratokba, felvilágosítást kérhet, vizsgálatot folytathat le. Az ügyész a közigazgatási szervek eljárását közvetlenül érintő intézkedéseket tehet, ezek az: − óvás; − felszólalás és − figyelmeztetés. Az ügyész, ha valamely konkrét közigazgatási döntés során jogszabálysértést észlel, annak megszüntetésére óvást nyújt be a határozatot hozó szervhez, vagy annak felettes szervéhez. Amennyiben az ügyész törvénysértő gyakorlatban vagy mulasztásban megnyilvánuló jogsértést észlel annak megszüntetése érdekében a szerv vezetőjénél felszólalással él, a jövőbeni törvénysértés veszélye esetén figyelmeztetést nyújt be. Az ügyészi óvást csak törvény vagy törvényerejű rendelet zárhatja ki. Óvást csak jogerős, illetőleg a végrehajtható határozat ellen lehet benyújtani. A korlátozás azt célozza, hogy az államigazgatási határozatok törvényességét elsősorban az államigazgatási jogorvoslatok útján biztosítsák, ezért óvás csak jogerős határozatok esetében indokolt. Ugyanakkor biztosítani kell az óvás lehetőségét a még nem jogerős, de azonnal végrehajtható határozatok ellen is. Az óvásban az ügyész indítványozhatja a végrehajtás felfüggesztését, amelynek elrendelése ilyenkor kötelező. Ugyancsak kötelező a végrehajtás akkor, ha az érintett szerv a törvényben megállapított határidőn belül az óvást nem vizsgálta meg. Az ügyészi óvás szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a határozat miként vált jogerőssé, azaz fellebbezés hiányában jogerős elsőfokú, másodfokú, avagy éppen a felügyelet folytán hozott határozatok ellen egyaránt előterjeszthető. Nincs jelentősége annak sem, hogy a határozatot meg lehet-e támadni bíróság előtt vagy sem, illetőleg az ügyfél élt-e a keresetindítás jogával vagy nem. Az ügyészt abban is megilleti a választás lehetősége, hogy a keresetindításra nyitva álló határidőn belül pert kezdeményez vagy óvást nyújt be. Általában azonban amíg lehetséges keresetet terjeszt elő, és csak a határidő eltelte esetén választja az óvás lehetőségét. Az Áe. védi az ügyfél jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait. Az óvás e jogokat kizárólag abban az esetben sértheti, ha az óvás benyújtására a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy éven belül kerül sor. Az egy éves időbeli korlátozás nem vonatkozik a kötelezést tartalmazó határozatra, továbbá az olyan ügyekre sem, ahol az ügyfél jóhiszeműsége, vagy akár a szerzett jog gyakorlása hiányzik. Az időbeli korlátozás az óvással érintett határozatra és nem magára az óvásra vonatkozik. Az ügyész azonban a jogerőre emelkedéstől számított egy éven túl csak akkor nyújt be óvást, ha annak elvi jelentőséget tulajdonít. Az óvás tárgyában hozott határozatot az ügyfelekkel és az ügyésszel közölni kell. Az óvás elutasítása esetén az ügyész a bírósághoz fordulhat, és 30 napon belül keresettel kérheti az óvással megtámadott határozat hatályon kívül helyezését. A keresetindítás joga azonban nem csak közigazgatási per keretében megtámadható határozatok esetében illeti meg az ügyészt, hanem azon ügyekben is, amelyek bírói felülvizsgálata polgári perben történik, mint például a birtokvédelmi ügyek. Az ügyészi óvás célja olyan helyzet létrehozása, mintha az államigazgatási szerv eredetileg is törvényes határozatot hozott volna. Amennyiben az ügyészi óvás nyomán új határozat születik, az a régi helyébe lép, amely ellen az ügyfél ugyanolyan jogorvoslattal élhet, mint a

61

korábbi határozat ellen élhetett, azaz elsőfokú határozat ellen fellebbezéssel, másodfokú határozat ellen keresettel. Ha azonban az államigazgatási szerv az óvást elutasítja, az ügyfélnek jogorvoslati joga nincs, mivel az óvás az ügyész és az államigazgatási szerv között keletkeztet jogviszonyt, melynek az ügyfél nem alanya. Az óvást az ügyészség visszavonhatja. A felettes ügyészség pedig utasítást adhat a visszavonásra vagy az óvás módosítására, illetőleg az óvás visszavonását hatálytalaníthatja. 6.2.4.5. A semmisség A közigazgatási jogtudomány régóta különbséget tesz semmis és megsemmisíthető határozatok között. Az utóbbi kategóriába tartoznak a szokványos, „hétköznapi” törvénysértések, például a tényállás nem megfelelő gondossággal való feltárása, vagy az ügyfél megfosztása attól a lehetőségtől, hogy eljárási jogait gyakorolni tudja, amelyek nem feltétlenül teszik szükségessé a hozott határozat megsemmisítését, hanem emellett vagylagosan szóba kerülhetnek a törvénysértés orvoslásának más módozatai is. (Például a felettes szerv maga folytat le kiegészítő bizonyítási eljárást és annak alapján a határozatot megváltoztatja.) Az ilyen esetekben tehát a felettes szerv mérlegelésén múlik, hogy melyik megoldási módot választja: megsemmisíti a határozatot és új eljárást rendel el, vagy másként orvosolja az elkövetett törvénysértést. Vannak azonban olyan súlyos fogyatékosságok, amelyek nem orvosolhatók, azaz észlelésük esetén egyetlen intézkedést lehet és kell megtenni, a határozat megsemmisítését. (A jogtudomány neves művelői szerint semmisségi ok fennállása esetén a közigazgatási döntés létezése látszólagos, valójában azonban – épp a semmisségi ok fennállása miatt – az aktus alkalmatlan arra, hogy bármiféle joghatás fűződjék hozzá. Mivel azonban a közigazgatásban az ügyfél köteles végrehajtani a hatóság döntését, ő nem dönthet a semmisség tárgyában, hanem azt csak az arra feljogosított szervek tehetik meg.) Az Áe. 1981 óta tartalmaz semmisségi okokat. Sajnálatos módon azonban a jogalkotó figyelmen kívül hagyta mind a magyar tudományos eredményeket, mind a külföldi közigazgatási eljárási törvények rendelkezését és olyan szinten vonta meg a semmisség határait, hogy az a magyar jogalkotás szégyene. Például ez idő szerint nem semmis az illetékesség hiányában hozott határozat (mondjuk a balmazújvárosi jegyző által Budapest V. kerületére nézve kiadott építési engedély), a bűncselekmény hatására (pl. fegyveres erőszaknak engedve) hozott határozat, illetőleg az a döntés, amelyet határozatképtelen testületi szerv hozott.

Az Áe. mindössze két semmisségi okot ismer, nevezetesen azt, ha: − az ügy nem a határozatot hozó közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik, illetőleg − a közigazgatási szervnek az ügyben eljáró dolgozója kötelességét a büntető törvénybe ütköző módon megszegte, és az a közigazgatási szerv határozatát befolyásolta, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetését jogerős ítélet megállapította, vagy ilyen ítélet meghozatalát nem a bizonyítottság hiánya zárja ki. Ami az első semmisségi okot illeti, a határozat csak akkor számított semmisnek, ha az ügy egyáltalán nem tartozott a közigazgatási szerv – hanem pl. a nyomozóhatóság vagy a bíróság – hatáskörébe. A második semmisségi okkal kapcsolatban indokolt hangsúlyozni: annak nem előfeltétele, hogy a hozott határozat törvénysértő (az anyagi jogi szabályokba ütköző) legyen, elegendő, ha például a megvesztegetett köztisztviselő bizonyítható módon a vesztegetés hatására tett meg valamit, ami szabálytalan volt, vagy nem volt kötelessége. (Például az egyébként arra jogosult ügyfelet soron kívül juttatta szociális bérlakáshoz, mérlegelési

62

jogkörét elfogult módon az ügyfélre kedvező módon gyakorolta.) E semmisségi ok akkor is fennáll, ha a jogerős ítélet meghozatalát például az elkövető halála vagy eljárási kegyelem akadályozta meg.

A semmisségnek az a jogkövetkezménye, hogy a közigazgatási szerv határozatát az e fejezetben tárgyalt jogorvoslati vagy jogorvoslási módok keretei között (attól függően, hogy melyik szerv észleli a semmisségi ok fennállását) a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogra tekintet nélkül meg kell semmisíteni. Azonban nem csupán a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot kell figyelmen kívül hagyni, hanem más korlátozásokat is, így például a felügyeleti intézkedés tekintetében az Áe. 71. § (2) bekezdésének c) pontjában megállapított egy éves határidőt is. Noha az idő múlása a semmisségi okot nem teszi nem létezővé – így például a hatáskör hiányában hozott határozat sem egy, sem tíz év elteltével nem válik törvényessé – az Áe. a jogbiztonság érdekében mégis tartalmaz egy záros határidőt, amelyen belül a semmisségi okra való hivatkozással meg lehet semmisíteni a határozatot. Erre csak a határozat jogerőre emelkedésétől számított 3 éven belül van lehetőség a hatályos szabályozás szerint. 6.2.4.6. Jogorvoslati lehetőség a közigazgatási szerv hallgatásával szemben A hatóság nem csupán azáltal okozhat az ügyfélnek – esetenként igen súlyos – jogsérelmet, hogy rossz döntést hoz, hanem oly módon is, hogy egyáltalán nem dönt. Ennek az a jogkövetkezménye, hogy az ügyfél tétlenségre van kárhoztatva, így például nem kezdheti meg az engedélyhez kötött tevékenységet, illetőleg – pl. az idegenrendészeti vagy menekültügyi eljárásban – teljes bizonytalanságban van jövendő sorsát illetően. Annak érdekében, hogy az ügyfél ne legyen kiszolgáltatva a hatóság törvénysértő mulasztásának, a törvény – az Alkotmánybíróság felhívására – kialakította azokat a jogi eszközöket, amelyek felhasználása révén biztosítani lehet a döntéshozatalt. Hallgatás esetén – amikor tehát a közigazgatási szerv a jogszabályban megállapított határidőn belül nem bírálja el a kérelmet – nem kerülhet sor fellebbezésre, mivel nincs mi ellen fellebbezni. Ilyenkor az ügyfél akként segíthet magán, hogy illetékmentes kérelmet intéz a mulasztó szerv felettes szervéhez, amely utasítja a mulasztó szervet a határozat 8 napon belüli meghozatalára, illetőleg egyéb kötelezettségének (adatigazolás, nyilvántartás vezetés, hatósági ellenőrzés) 15 napon belüli teljesítésére. Ha a felettes szerv utasítása ellenére sem kerül sor a határozat meghozatalára, a felettes szerv: − vagy saját hatáskörébe vonja az ügyet, és ő hozza meg a határozatot azon a fokon, mint a mulasztó szerv határozata lenne, − vagy a mulasztóval azonos szintű másik közigazgatási szervet (például a szomszédos község jegyzőjét) jelöli ki a határozat meghozatalára. Amennyiben nem határozathozatal, hanem az imént említett más eljárási kötelezettség elmulasztásáról van szó, a most ismertetett megoldási mód nem alkalmazható, ilyenkor a felettes szerv 30 ezer forintig terjedő bírság kiszabásával és fegyelmi eljárás kezdeményezésével szorítja rá a mulasztót kötelezettségének teljesítésére. Ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv nem tesz eleget ismertetett kötelezettségének, az ügyfél kérelmére a megyei (fővárosi) bíróság nem peres eljárásban kötelezi a mulasztót az eljárás lefolytatására.

63

6.3. A végrehajtási eljárás 6.3.1. A végrehajtás fogalma, jelentősége, feltételei A jogalkalmazás tulajdonképpeni célja, hogy a hatósági eljárás eredményeképpen hozott határozat érvényesüljön, a jogviszony ténylegesen létrejöjjön vagy megszűnjön, a jogot gyakorolják, a kötelezettséget teljesítsék. A végrehajtás fogalmát kétféle értelemben használjuk. Tágabb értelemben a végrehajtás a határozat realizálását jelenti, függetlenül attól, hogy a határozat önkéntes jogkövetéssel vagy kényszer útján érvényesül. Szűkebb értelemben végrehajtás fogalma alatt azt értjük, amikor a határozatban foglalt kötelezettségnek az államigazgatási szerv, többnyire kényszer alkalmazásával, végrehajtási eljárásban szerez érvényt. A végrehajtás elrendelésére kérelemre indult eljárásban kérelemre, hivatalból indult eljárásban pedig hivatalból kerül sor. A határozatok végrehajtása a hatóságnak nem egyszerűen joga, hanem kötelessége, hiszen a törvényességet esetenként csak ezen az úton lehet biztosítani. Ezzel szemben az általános tapasztalat az, hogy az államigazgatási szervek húzódoznak a végrehajtástól, a kényszerítő eszközök alkalmazásától. Az államigazgatási szerv ilyen jellegű magatartása ugyanakkor az állampolgárok között visszatetszést kelt, rontja a közigazgatás tekintélyét, gyengítik az állampolgári fegyelmet. Az igazságosság is megköveteli, hogy a jogosult vonatkozásában elismert jog érvényesüljön, míg a kötelezett – az őt megillető jogi garanciák mellett – ne kapjon lehetőséget arra, hogy a határozatban foglaltaknak ellenszegülve csorbítsa a közérdeket, vagy az ellenérdekű fél jogait. A határozatok végrehajtását a jog feltételekhez köti. E körben különbséget kell azonban tennünk jogot megállapító és kötelezettséget kimondó határozatok között. A jogot megállapító határozat alapján a jogosult – főszabályként - csak a határozat alaki jogerőre emelkedése után kezdheti meg a jog gyakorlását. Általában a joggyakorlás megkezdése nincs határidőhöz kötve, de előfordul, hogy jogszabály határidőt ír elő. Ilyen például a vízum, melynek érvényességi ideje alatt kell beutazni a célországba. Vannak olyan jogszabályok is, melyek lehetővé teszik a jog visszavonását, ha az ügyfél a jogszabályban meghatározott időn belül nem kezdi meg a jog gyakorlását. A jogot biztosító határozatok végrehajtásához, kikényszerítéséhez az államigazgatási szervnek értelemszerűen nem fűződik érdeke, az ügyfél dönti el kívánja-e jogát gyakorolni, vagy felhagy vele. A kötelezettséget kimondó határozat végrehajtási eljárásban történő kikényszerítését az Áe. három együttes feltételhez köti: − A határozat jogerős és egyúttal végrehajtható (azaz ha az elsőfokú határozatot határidőben nem fellebbezték meg, a fellebbezés kizárt, vagy a fellebbezésről lemondtak); a másodfokú határozat, ha bírósági felülvizsgálatnak nincs helye vagy határidőben nem terjesztettek elő keresetet, illetőleg a bíróság a keresetet jogerősen elutasította. Lehetséges, hogy a határozat bár nem jogerős, de a jogszabály (pl. adó, illeték esetében), vagy a döntést hozó a határozat rendelkező részében kimondja az azonnali végrehajtást. − A határozatban előírt teljesítési határidő eredménytelenül eltelt, a kötelezett nem tett eleget kötelezettségének. − A harmadik feltétel, hogy a végrehajtási jog még ne évüljön el. A végrehajtás elévülésének jogkövetkezménye az, hogy egy a jogszabályban meghatározott idő 64

eltelte után a követelésnek állami kényszerrel, végrehajtási úton már nem lehet érvényt szerezni. A végrehajtás elévülésének az Áe.-ben meghatározott határideje a határozat jogerőre emelkedéstől számított három év. Amennyiben azonban az elévülési határidőn belül bármilyen végrehajtási cselekményt végeznek az elévülési idő megszakad, és mindaddig nyugszik, míg e cselekmények folynak. Amennyiben a végrehajtási eljárás eredményesen nem fejeződik be, a cselekvés lezárultával az elévülési határidő újra indul.

6.3.2. A végrehajtás szabályozottsága A közigazgatási határozat végrehajtásának egyik legszembetűnőbb sajátossága a végrehajtásra vonatkozó joganyag heterogén volta. A közigazgatási végrehajtásban jelenleg egy sor egymással összefüggő jogszabályt kell alkalmazni. Emellett a különös eljárási szabályok határozzák meg a legtöbb ügytípusban a végrehajtás tartalmát, konkrét módját. A közigazgatási határozatok végrehajtása eltérő jogszabályokon alapul. E szabályok a következők: − a közigazgatási végrehajtás általános szabályai /Áe. 76-88.§/; − az adóvégrehajtás és az adók módjára történő behajtás szabályai /Art. 87-95.§/; − a társadalombiztosítási végrehajtás szabályai /Tbt. 105-105/C. és 113.§/; − a vámeljárás szabályai / Vt. 148-152.§/. A közigazgatási eljárásban főszabály, hogy a közigazgatási határozatokat a közigazgatási szervek hajtják végre. A közigazgatási határozatok végrehajtása érdekében – szemben a bírósági végrehajtással nem hoztak létre külön szervezetet. Ugyanakkor a végrehajtható határozatot hozó, a végrehajtást elrendelő szerven kívül más közigazgatási, állami, és nem állami szervek is közreműködnek a végrehajtásban (pl. a rendőrség, bírósági végrehajtók, az adóhatóság, a földhivatalok).

6.3.3. Biztosítási intézkedések és végrehajtásuk A végrehajtás lefolytatását időben megelőzi a biztosítási intézkedés, melynek elrendelése nem azonos a végrehajtás elrendelésével. Célja, hogy a későbbi időpontban lefolytatandó végrehajtási eljárás sikerét biztosítsa, megakadályozza, hogy a kötelezett a végrehajtandó pénzt, ingót vagy ingatlant kivonja a végrehajtás alól. A biztosítási intézkedésekkel kapcsolatos eljárás két részből tevődik össze. Az első az intézkedés elrendelése, a második a végrehajtása. A biztosítási intézkedésnek két feltétele van: − a vagyoni kötelezettséget megállapító érdemi határozat és az, hogy − a határozat későbbi végrehajtása legyen veszélyben. A hatóság azért, hogy a kötelezett vagyonából a jogosult számára fedezetet teremtsen, elrendelheti a pénzkövetelés biztosítását, illetve meghatározott dolog zárlatát. A biztosítási intézkedést határozattal kell elrendelni, amely ellen nincs helye fellebbezésnek.

65

A biztosítási intézkedés végrehajtása úgy történik, hogy a hatóság az adóhatóság útján pénz befizetésére szólítja fel a kötelezettet. Ennek sikertelensége esetén pedig az ingó vagy ingatlan vagyon foglalása, majd zárlatának elrendelésével szerez érvényt az intézkedés céljának.

6.3.4. A végrehajtás elrendelése és foganatosítása A végrehajtás elrendelése a hatóságnak az a döntése, amellyel a végrehajtási eljárást megindítja és módját meghatározza. A végrehajtás elrendelése általában annak az államigazgatási szervnek a hatáskörébe tartozik, amelyik az első fokú határozatot hozta. A végrehajtást csak akkor kell külön határozattal elrendelni, ha annak tárgya meghatározott cselekmény kikényszerítése. A végrehajtást elrendelő határozat ellen fellebbezni nem lehet. A végrehajtás foganatosítása azon eljárási cselekmények elvégzése, amelyek útján a végrehajtás megvalósul. A kötelezettség kikényszerítése érdekében a hatóság vagyoni vagy ritkábban személy elleni kényszert alkalmaz. Az eszközök közül mindig a legcélravezetőbbet kell kiválasztani. A végrehajtás foganatosításának illetékességi szabályai is a kötelezettség jellegéhez igazodnak. Így a pénzösszeg behajtására az első fokon eljárt szerv illetékes, míg a meghatározott cselekmény végrehajtására a kötelezett lakóhelye, az ingóság kiadása esetén az ingóság helye szerint illetékes közigazgatási szerv jogosult. A fentiekből következik, hogy a végrehajtást elrendelő és foganatosító szerv gyakran nem azonos.

6.3.5.Végrehajtási módok az Áe. és a különös eljárási szabályok alapján A határozat végrehajtásának módja alapvetően függ a határozatba foglalt kötelezés tartalmától. Így megkülönböztetünk: − pénzfizetésre kötelezést, − meghatározott cselekmény elvégzésre kötelezést és − meghatározott ingóság kiadására kötelezést. A pénzfizetésre kötelezés előírása és e kötelezettség elmulasztása esetén az első fokon eljárt közigazgatási szerv felhívja a kötelezett munkáltatóját, illetőleg a járandóságot folyósító szervet a határozatban megjelölt összeg kifizetésére. Ilyenkor a munkáltató a munkabérből vagy időszakonként visszatérő járandóságból vonja le a követelést és utalja át. A letiltás részletes szabályait a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII.tv. tartalmazza. A munkabérből való kötelezően teljesítendő levonások után határozható meg a letiltással érintett összeg. A kötelezően teljesítendő levonások az alábbiak: − külön jogszabály szerint teljesítendő adók; − egészségbiztosítási és nyugdíjjárulék; − magánnyugdíj pénztári tagdíj; − egyéb járulék. A fentiek szerint csökkentett munkabérből általában 33%-ot, kivételesen – jogszabályban meghatározott esetben - 50%-ot lehet levonni. A munkabérnek az a része, amely megfelel az öregségi nyugdíj legalacsonyabb összegének, mentes a végrehajtás alól. Két esetben azonban

66

– a tartásdíj és a szüléssel járó költség végrehajtásakor – e mentesség sem áll fenn. Társadalombiztosítási juttatásból és egyéb járandóságból legfeljebb 33%-ot lehet levonni. A végrehajtás során befolyt összegből mindenekelőtt a végrehajtási költséget kell levonni. Az igény kielégítésének sorrendje – a követelések jogcíme alapján – a következő: − a gyermektartásdíj; − az egyéb tartásdíj; − a munkavállalói munkabér és a vele egy tekintet alá eső járandóság; − a büntető és a büntetés-végrehajtási, valamint a szabálysértési eljárásban az adóssal szemben megállapított, az állam javára fizetendő összeg, továbbá a vagyonelkobzásból eredő nem polgári jogi igények; − adó, társadalombiztosítás és más köztartozás; − egyéb követelések; − végrehajtási eljárásban kiszabott rendbírság. Abban az esetben, ha a közvetlen letiltásra nincs lehetőség, vagy aránytalanul hosszú idő után vezetne eredményre, a munkabér mellett a kötelezett vagyontárgyait is végrehajtás alá lehet vonni. A vagyontárgyak körébe egyaránt bele tartoznak az ingóságok és az ingatlanok. A jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet esetében, amennyiben az fizetési kötelezettségének nem tesz eleget, az első fokon eljárt közigazgatási szerv átutalási felhívást bocsát ki. Amennyiben mind a pénzfizetésre kötelezett mind a jogosult gazdálkodó szervezet, úgy a követelés tulajdonképpen végrehajtás nélkül érvényesíthető. Ebben az esetben a jogosult a jogerős határozat alapján beszedési megbízással fordul a kötelezett számláját vezető pénzintézethez, amely a kötelezett számláját megterheli és az összeget a jogosultnak jóváírja. (Ehhez azonban többnyire szükséges, hogy a határozatot a közigazgatási szerv a jogerőt és a végrehajthatóságot tanúsító záradékkal lássa el.) A meghatározott cselekményre kötelezés esetében döntő kérdés, hogy a cselekmény más által is elvégezhető vagy csak személyesen teljesíthető. Amennyiben a meghatározott cselekmény elvégzése nem igényli a kötelezett személyes közreműködését, az eljáró közigazgatási szerv a kötelezett költségére és veszélyére is elvégeztetheti a meghatározott cselekményt. Lehetőség van azonban arra is, hogy a jogosult kapjon felhatalmazást – szintén a kötelezett költségére és veszélyére – a meghatározott cselekmény elvégzésére, illetőleg elvégeztetésére. Ezekben az esetekben előírható a kötelezett részére az előreláthatólag felmerülő költségek megelőlegezése. Egyszerűbb a helyzet, ha a jogosított megelégszik a szolgáltatás ellenértékével. Ilyenkor a közigazgatási szerv a pénzegyenérték megfizetéséről hoz határozatot. Ekkor a meghatározott cselekmény helyébe lényegében a pénzfizetési kötelezettség lép, amelyet a korábban tárgyalt módon lehet érvényesíteni. Vannak olyan esetek, amikor a meghatározott cselekmény jellegéből adódóan nem változtatható át anyagi jellegű kötelezettséggé. Ilyenkor mindenképpen a határozatban előírt magatartás megvalósulását kell kikényszeríteni. Ennek egyik eszköze lehet a pénzbírság, melynek összege esetenként maximum 100.000.-Ft, és korlátlanul ismételhető. Két bírságolás között azonban legalább annyi időnek kell eltelnie, amely alatt a kötelezettség reálisan teljesíthető. Kiszabása nem helyettesíti a cselekményt, éppen ellenkezőleg, annak kikényszerítésére irányul. Végül előfordul, hogy a meghatározott cselekményt sem helyettesíteni, sem pénzbírsággal nem lehet kikényszeríteni. Ilyen esetben a közigazgatási szerv a rendőrséget veszi igénybe és közreműködésével szorítja rá a kötelezettet a teljesítésre.

67

A meghatározott ingóság kiadására kötelezés lényegében a meghatározott cselekvésre történő kötelezés egy az Áe.-ben külön szabályozott formája. A meghatározott ingóság kiadására vonatkozó szabályok három csoportba sorolhatók. Amennyiben az ingóság megvan és a kötelezett hajlandó kiadni, akkor az eljárásra az ingóság helye szerinti legalsóbb fokú államigazgatási szerv rendelkezik illetékességgel. A végrehajtást foganatosító szerv az ingóságot vagy átadja a jogosultnak, vagy a kötelezett költségére és veszélyére intézkedik a szállításról. Amennyiben a meglevő ingóságot a kötelezett nem hajlandó kiadni, úgy a közigazgatási szerv, illetőleg a helyszínen levő képviselő a rendőrség segítségét veszi igénybe. Amennyiben az ingóság nincs meg (elveszett, megsemmisült), a jogosult az eredeti ingóság pénzegyenértékének megállapítását kérheti. Kérésének a hatóság határozattal tesz eleget. A továbbiakban a végrehajtás a pénzösszeg behajtásának szabályai szerint történik.

6.3.6. A költség- és kárviselés szabályai a végrehajtási eljárásban A végrehajtás általában költségekkel jár, melyeket a kötelezettnek kell fizetni. Ilyen költség lehet a bontással, az ingó raktározásával, a szállítással kapcsolatos költség. A költségeket számlák alapján többnyire a végrehajtást foganatosító szerv állapítja meg, külön első fokú eljárásban. A költségek fizetésére nézve az eljáró szerv megfellebbezhető határozatot hoz. A költségek behajtása a pénzkövetelésekkel azonos módon történik. A végrehajtást foganatosító szerv a kötelezettet szükség esetén a várható költségek megelőlegezésre kötelezheti. A várható költségeket a hatóság becsléssel, tapasztalati adatok alapján állapítja meg határozatában, mely ellen fellebbezésnek van helye. A végrehajtáshoz szükséges költségeket legtöbbször a foganatosító szerv előlegezi. A törvény szerint a meghatározott cselekményt a hatóság önkéntes teljesítés hiányában a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti. Az utóbbi azt jelenti, hogy a kötelezett nem igényelhet kártérítést az olyan károkért, amelyek a kellő gondossággal elvégzett cselekmény során amiatt keletkeztek, mert a kötelezett nem teljesített és nem működött együtt a hatósággal. (Pl. nem engedte be ingatlanára a hatóság által kiküldött munkásokat és az erőszakos behatolás során megsérült a bejárati ajtó.)

6.3.7. A végrehajtás szüneteltetése, felfüggesztése és megszüntetése A végrehajtás szüneteléséről beszélünk akkor, amikor a pénzegyenérték vagy pénzbírság megfizetésről van szó. Amennyiben ugyanis a végrehajtást az adóhatóság foganatosítja, a Vht. alapján felfüggesztés nélkül is szünetel a végrehajtás, ha a kötelezett részletfizetési kedvezményt, vagy halasztást kapott, vagy ilyen célú kérelme tárgyában még nem döntöttek. A végrehajtás megszűntetésére vonatkozó szabályok alapján az elrendelt végrehajtást meg kell szüntetni, ha − a teljesítés végleg lehetetlenné vált(pl.:az adós halála esetén), − a végrehajtás iránti igény megszűnt (a kötelezett teljesített), − a végrehajtás alapjául szolgáló határozatot megsemmisítették, stb.

68

6.3.8. Jogorvoslatok a végrehajtási eljárásban 6.3.8.1.Fellebbezés a végrehajtási eljárásban A végrehajtási eljárásban hozott határozatok ellen általában nincs helye fellebbezésnek. Így nem fellebbezhető meg sem a végrehajtást elrendelő határozat, sem a letiltás. A főszabály alól a törvény kivételt tesz, amikor megengedi fellebbezés előterjesztését: − a költségek viselése és előlegezése tárgyában; − a meghatározott cselekmény végrehajtására vonatkozó; − a meghatározott ingóság kiadásával kapcsolatos pénzegyenérték megállapításáról; − a végrehajtási bírságról, végül − a végrehajtási kifogás tárgyában hozott határozatok ellen. 6.3.8.2. A végrehajtási kifogás A végrehajtási kifogás különleges jogorvoslati eszköz., amelyet a határozat végrehajtása során olyan jog- vagy érdeksérelmek orvosolására lehet igénybe venni, amelyekkel kapcsolatban fellebbezési jogot az Áe. nem biztosít. A végrehajtási kifogás előterjesztésére bárki jogosult, akinek jogát, vagy jogos érdekét a végrehajtás sérti. A kifogás azonban értelemszerűen nem irányulhat sem az érdemi határozat, sem a végrehajtás elrendelése ellen. A végrehajtási kifogást a sérelemről szerzett értesüléstől számított három napon belül lehet előterjeszteni a végrehajtást foganatosító szervnél. A kérelemről e szerv azonnal, de legkésőbb nyolc napon belül dönt, a döntés ellen fellebbezni lehet a felettes szervnél. A végrehajtásra nézve sem a kifogás előterjesztése, sem a döntés ellen benyújtott fellebbezés nem jár halasztó hatállyal. Ugyanakkor azonban, - amennyire ez lehetséges - azonnali intézkedéssel a megelőzhető és esetlegesen bekövetkezett sérelmeket el kell hárítani.

69

Ajánlott irodalom és jogszabályok Azoknak, akik a tantárgyból vagy a tantárgyhoz tartozó egyes témakörökből a vizsgakövetelményeken túlmenően ismereteket akarnak szerezni, a következő publikációkat és jogszabályokat ajánljuk figyelmébe:

Jogalkotási ismeretek Horváth József (szerk.): Emberi jogok - jogszabályokban (BM Kiadó Budapest, 1997) Kampis György: Kodifikáció - Elmélet és gyakorlat (UNIÓ Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft. Budapest, 1998) Kampis György - Szép György - Vida István: A jogszabály előkészítése (Kódexpress Kiadó Budapest, 1998) Mezey Barna (szerk.): Hatalommegosztás és jogállamiság (Osiris Kiadó Budapest, 1998) Szilágyi Péter: Jogi alaptan (Osiris Kiadó Budapest, 2000) Holló András - Balogh Zsolt: Az értelmezett Alkotmány (Magyar Hivatalos Közlönykiadó Budapest, 2000) Kiss László - Gyergyák Ferenc: Helyi kodifikátor I-III. (PTE Távoktatási Központ Pécs, 2001) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet A jogszabályszerkesztésről szóló 7001/1988. (IK. 11.) IM irányelv 64/1991. (XII. 17.) AB határozat 25/1992. (IV. 30.) AB határozat 8/1992. (IV. 30.) AB határozat 11/1994. (III. 2.) AB határozat

Jogalkalmazási ismeretek Takács Albert: A jogértelmezés alapjai és korlátai; Jogtudományi Közlöny, 1993/3. Paulovics Anita: Az államigazgatási ügy intézésére feljogosított egyéb szervek az Áe. tükrében; Magyar Közigazgatás 2000/2. Kilényi Géza: A közigazgatási eljárásjog átfogó tudományos elemzése; Magyar Közigazgatás, 2000/3. Kiss László: Méltányosság és/vagy törvényesség a közigazgatási jogalkalmazásban; Korszerű közigazgatás, 1995. 277-284. Mónus Lajos: A jogorvoslati lehetőségek helyzete a központi közigazgatási szervek eljárásainál; Magyar Közigazgatás 1995/4. Lomnici Zoltán: A bírói jogorvoslat lehetőségei a közigazgatási eljárások tekintetében; Magyar Közigazgatás 2000/4.

70

Gelencsér József: A Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal ellenőrzési tapasztalatai; Korszerű Közigazgatás 1995. 222-231. Kilényi Géza: A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciója; Magyar Közigazgatás 2002/1. 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól 1990. évi XCIII. törvény az illetékekről 1990. évi XCI. törvény az adózás rendjéről 2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról 32/1990. (XII. 22.) AB határozat 38/1991. (VII. 2.) AB határozat 53/1992. (X. 29.) AB határozat 29/1993. (V. 6.) AB határozat 72/1995. (XII.15.) AB határozat 3/1998. (II.11.) AB határozat 10/1998.(IV.8.) AB.határozat

71