KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

PÉNZÜGYI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI IGAZGATÁS (tankönyv)

Budapest, 2010.

KORMÁNYZATI SZEMÉLYÜGYI SZOLGÁLTATÓ ÉS KÖZIGAZGATÁSI KÉPZÉSI KÖZPONT

A tankönyvet megalapozó tanulmányok szerzői: 1.1-1.6 pont: 1.7-1.8 pont: 2.1-2.6 pont: 2.7-2.8 pont: 2.9-2.10 pont: III. fejezet: IV. fejezet:

Dr. Bod Péter Ákos Dr. Bende-Szabó Gábor Dr. Bod Péter Ákos Dr. Bende-Szabó Gábor Dr. Bod Péter Ákos Dr. Bod Péter Ákos Dr. Bende-Szabó Gábor

Szerkesztő: Dr. Bod Péter Ákos Lektor: Náray László

A tananyag hatályosítását 2007-ben elvégezte: Dr. Bende-Szabó Gábor Dr. Bod Péter Ákos A hatályosított tananyagot lektorálta: Náray László

A tananyag hatályosítását 2009-ben elvégezte: dr. Maiyalechné dr. Gregóczki Etelka

A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Bod Péter Ákos A hatályosított tananyagot lektorálta: dr. Maiyalechné dr. Gregóczki Etelka

Budapest, 2010. negyedik, javított kiadás

Tartalomjegyzék 1.

A MAGYAR PÉNZÜGYI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI POLITIKA FEJLŐDÉSI ÚTJA NAPJAINKIG ................................... 5 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8.

2.

AZ ÁLLAMPÉNZÜGYEK ÉS A PÉNZPOLITIKA INTÉZMÉNYEI ÉS GYAKORLATA............................................ 16 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.3. 2.4. 2.5. 2.5.1. 2.5.2. 2.6. 2.7. 2.7.1. 2.7.2. 2.8. 2.8.1. 2.8.2. 2.8.3. 2.9. 2.9.1. 2.9.2. 2.9.3. 2.9.4. 2.9.5. 2.10. 2.10.1. 2.11. 2.12. 2.12.1. 2.12.2. 2.12.3. 2.12.4. 2.13. 2.13.1. 2.13.2. 2.13.3.

3.

A MODERN PÉNZGAZDÁLKODÁS TÖRTÉNELMI ELŐZMÉNYEI ................................................................................... 5 A PÉNZ FUNKCIÓI ......................................................................................................................................... 6 MAI PÉNZÜGYI KULTÚRÁNK EREDETE ................................................................................................................ 7 A TERVGAZDASÁGI KITÉRŐ ELSORVASZTOTTA A PÉNZFUNKCIÓKAT .......................................................................... 8 A PÉNZFUNKCIÓK IDŐVEL TERET NYERNEK A GAZDASÁGI REFORMOK SORÁN ............................................................. 9 A KARDINÁLIS PÉNZÜGYI TÖRVÉNYEK 1990 UTÁN ............................................................................................. 10 A PÉNZÜGYI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI IGAZGATÁS ALAPJAI, ELVEI .................................................................................. 11 PÉNZÜGYI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI IGAZGATÁSUNK EURÓPAI ÖSSZEFÜGGÉSEI ................................................................. 13

AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS SZERKEZETE, PÉNZÁRAMLÁSAI ......................................................................................... 16 Az államháztartás és alkotóelemei ................................................................................................... 16 Az államháztartás alrendszereinek funkciói ..................................................................................... 17 Pénzfolyamatok az államháztartásban ............................................................................................. 18 A takarékos állami gazdálkodás és a költségvetési felelősség .......................................................... 20 A KÖLTSÉGVETÉS PÉNZÜGYI TERVEZÉSÉNEK TECHNIKÁI, IDŐTÁVJA, HAZAI GYAKORLATA ............................................. 21 A költségvetés tervezésének módszerei és technikái ....................................................................... 21 A költségvetési tervezés időtávja ..................................................................................................... 22 A költségvetés tervezésének és parlamenti tárgyalásának menete ................................................. 23 AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS FŐBB BEVÉTELI TÉTELEI ÉS EZEK PÉNZGAZDÁLKODÁSI SAJÁTOSSÁGAI ........................................ 24 A KÖLTSÉGVETÉS KIADÁSAINAK INTÉZMÉNYI, FUNKCIONÁLIS ÉS KÖZGAZDASÁGI JELLEMZŐI ........................................ 26 AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS EGYENLEGE, A HIÁNY MÉRÉSE. A HIÁNY ÉS AZ ÁLLAMADÓSSÁG FINANSZÍROZÁSÁNAK KÉRDÉSEI ..... 27 A hiány mérését szolgáló egyenlegmutatók ..................................................................................... 27 A hiány és az államadósság finanszírozása ....................................................................................... 28 A KINCSTÁRI REND ALAPJAI ........................................................................................................................... 29 AZ ÁLLAMPÉNZÜGYEK IGAZGATÁSI SZERVEZETRENDSZERE ................................................................................... 30 Az államháztartási‐költségvetési rendszer működtetése ................................................................. 30 A közbevételek igazgatása ................................................................................................................ 31 A KÖZVAGYONNAL VALÓ GAZDÁLKODÁS ......................................................................................................... 32 Az államháztartás vagyona ............................................................................................................... 32 Az állami vagyon tulajdonosi jogainak gyakorlása ............................................................................ 33 A Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. jogállása, feladatai ............................................................... 34 GAZDÁLKODÁS AZ ÁLLAMI VAGYONNAL .......................................................................................................... 34 Általános szabályok .......................................................................................................................... 34 Az állami vagyon hasznosítása. A vagyonkezelés szabályai .............................................................. 35 Az állami vagyon nyilvántartása ....................................................................................................... 36 Az állami vagyon elidegenítése......................................................................................................... 36 A központi költségvetési szervek vagyongazdálkodása .................................................................... 37 AZ ÁLLAMI VAGYONNAL VALÓ GAZDÁLKODÁS TULAJDONOSI ELLENŐRZÉSE ............................................................. 37 Az államháztartási‐költségvetési gazdálkodás ellenőrzése .............................................................. 37 ÁGAZATI IRÁNYÍTÁS A PÉNZÜGYI IGAZGATÁS TERÜLETÉN ..................................................................................... 38 A MAGYAR PÉNZÜGYI RENDSZER SZERKEZETE, JELLEMZŐI .................................................................................... 41 A pénzügyi rendszerek alaprendeltetése ......................................................................................... 41 A pénzügyi rendszerek típusai, fejlődési irányai ............................................................................... 42 Az értékpapírok és piacuk ................................................................................................................. 43 A pénzügyi piacok nem‐banki szereplői ........................................................................................... 44 A MONETÁRIS POLITIKA CÉLJAI ÉS ESZKÖZTÁRA ................................................................................................. 44 A Magyar Nemzeti Bank feladatai és jogállása ................................................................................. 44 A Magyar Nemzeti Bank monetáris politikai eszközei ...................................................................... 45 A magyar pénzügyi rendszer helyzete napjainkban ......................................................................... 46

KÖLTSÉGVETÉSI ÉS PÉNZÜGYI RENDSZERÜNK NEMZETKÖZI KAPCSOLÓDÁSAI ....................................... 49 3.1. 3.1.1. 3.1.2. 3.2. 3.3.

A NEMZETKÖZI PÉNZ‐ ÉS TŐKEPIACOK FEJLŐDÉSI FOLYAMATAI ÉS A MAGYAR GAZDASÁG ........................................... 49 A pénzügyi piacok fellendülésének tényezői .................................................................................... 49 A pénzügyi globalizáció jelenségei ................................................................................................... 51 A NEMZETKÖZI PÉNZÜGYI SZERVEZETEK ÉS A MAGYAR GAZDASÁG KAPCSOLATA ....................................................... 52 HAZÁNK ÉS AZ EU KAPCSOLATAINAK FŐBB ÁLLOMÁSAI ...................................................................................... 54

3.4. 3.4.1. 3.4.2. 4.

A MAGYAR KÖLTSÉGVETÉS ÉS AZ EURÓPAI UNIÓ KÖLTSÉGVETÉSÉNEK KAPCSOLATAI ................................................. 54 Költségvetési kapcsolatok a csatlakozás előtt .................................................................................. 54 Pénzügyi és költségvetési kapcsolatok a csatlakozás után ............................................................... 56

A KÖLTSÉGVETÉSI ÉS PÉNZÜGYI FOLYAMATOK ELLENŐRZÉSÉNEK ÉS SZABÁLYOZÁSÁNAK INTÉZMÉNYEI 60 4.1. 4.1.1. 4.1.2. 4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.2.3. 4.2.4. 4.2.5. 4.3. 4.3.1. 4.3.2. 4.4.

A KÖZBEVÉTELEK ÉS KÖZKIADÁSOK TELJESÍTÉSÉNEK IGAZGATÁSA .......................................................................... 60 Pénzügyi igazgatási intézmények a közbevételek teljesítése körében ............................................. 60 Az adóhatóságok ............................................................................................................................... 64 A PÉNZÜGYI MAGÁNSZEKTOR ÁLLAMI FELÜGYELETÉNEK INTÉZMÉNYEI ................................................................... 66 A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének jogállása és szervezete ........................................... 67 A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének gazdálkodása .......................................................... 68 A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének feladat‐ és hatáskörei ............................................. 69 A PSZÁF engedélyezési, jóváhagyási és ellenőrzési jogkörei ............................................................ 70 A PSZÁF felügyeleti intézkedési jogköre ........................................................................................... 72 A PÉNZÜGYI PIACOK ÜGYFELEINEK VÉDELME ..................................................................................................... 73 Országos Betétbiztosítási Alap .......................................................................................................... 74 Befektető‐védelmi Alap .................................................................................................................... 75 A PÉNZÜGYI IGAZGATÁS ÉS JOGI SZABÁLYOZÁS EURÓPAI UNIÓS ÉS EGYÉB NEMZETKÖZI ÖSSZEFÜGGÉSE ......................... 76

Pénzügyi és költségvetési igazgatás

1.


Közigazgatási szakvizsga

A magyar pénzügyi és költségvetési politika fejlődési útja napjainkig

A pénzügyi igazgatás érvényes szabályai és intézményei hosszú időszak változásai alapján jöttek létre. Ennek a fejezetnek a keretében áttekintjük a máig ható előzményeket, amelyek ismeretében jobban kidomborodnak gyakorlatunk jellegzetességei. A fejezet gondos áttanulmányozásával tisztábban látszik az út, amelyet a magyar pénzügyi irányítás bejárt, és amely miatt intézményeink ma is a változások sokaságával szembesülnek.

1.1.

A modern pénzgazdálkodás történelmi előzményei

Amióta a társadalmi rétegződés olyan fokra jutott, hogy intézményesülten elvált az irányító hatalom és az irányítottak sokasága, vagyis létrejött az állam, azóta létezik államháztartás. Az irányító hatalmat anyagi eszközökkel fent kell tartani, ami mai szóval élve közkiadásokkal jár; e kiadások fedezéséhez pedig bevételekre van szükség. Az állam gazdálkodása ősi korokban természetbeli (in natura) kiadásokat és bevételeket jelentett, a modern államszervezet azonban pénzbeli bevételekből tartja fenn magát, azokból fedezi a feladatai ellátásával járó kiadásokat. A pénz azonban nemcsak és nem is elsősorban az állam működtetéséhez szükséges. A piacgazdaság sem érhetne el magas szintet jól működő pénzrendszer nélkül. A modern árutermelő gazdaságokban a tevékenységek zöme piaci cserére szánt javakban és szolgáltatásokban ölt testet. A csereügyletek zömét pénz közvetíti, mivel szűk körre korlátozódik a közvetlen árucsere (barter) és az áruk (tevékenységek) szívességi kicserélése, ezek gazdasági jelentősége eltörpül a pénz által közvetített ügyletek mértékéhez képest. A pénz közvetítő funkcióinak köszönhetően érhette el a világgazdaság mai kiterjedését. A pénz révén ugyanis olyan felek között teremtődhet cserekapcsolat, akik egymást személyesen nem ismerik; így a lehetséges vevők köre nem korlátozódik a felek közvetlen környezetére. Következésképpen megnő a piac terjedelme, könnyebbé válik a szakosodás, nő a termelékenység.

5


Közigazgatási szakvizsga A pénz koronként és társadalmi rendszerenként igen különböző formákat ölt, hiszen a pénz lényegét tekintve szimbolikus és társadalmi viszony, amelyet meghatároz a korszak és a pénzviszonyok keretéül szolgáló közösség. Társadalmi közösség nélkül nincs pénz. Másfelől a pénzügyi rendszer hatásfoka és a pénzügyek rendezettsége jól jellemzi az állam működését. Amennyire igaz az, hogy az állami feladatok ellátásához pénz kell, ugyanannyira igaz az is, hogy a hatékony pénzforgalomhoz, a pénzbeli gazdálkodás szabályainak betartatásához társadalmi szintű bizalomra, a viták rendezését lehetővé tevő intézményrendszerre, fegyelmező eszközökre: röviden államra van szükség.

1.2.

A pénz funkciói

Ha az állam nem képes kellő pénzügyi rendet és fegyelmet tartani, valutája sérülhet. Akadt példa a fejlődő világban arra, hogy a nemzeti valutájuk tartós értékvesztésén más eszközökkel úrrá lenni képtelen országok egy világpénzt (például az amerikai dollárt) vettek át fizetési eszközként. A hazai valuta háttérbe kerülése a mi közelebbi földrajzi és történelmi térségünkben sem volt ismeretlen jelenség: a szocialista tervgazdaság széteső szakaszában – mint az 1960-as évektől Lengyelországban, majd később Jugoszláviában – a keresett árucikkek egy részét gyakorlatilag nem lehetett megszerezni az állam hivatalos fizetési eszköze (zloty illetve dinár) fejében, mivel azokat csak keményvalutáért volt hajlandó értékesíteni az eladó. A gazdasági élet így egyre inkább egy másik ország pénznemében (dollárban, német márkában) zajlott. E jelenség, mely dollarizáció néven ismeretes, megérintette a szocialista Magyarországot is: még az 1980-as években is csak – igazolható eredetű – keményvalutáért lehetett venni nyugati márkájú gépkocsit vagy néhány egyéb értékes fogyasztási cikket. Aki tehette, devizaszámlát tartott, ha pedig a keményvalutához nem igazolt formában jutott hozzá, akkor a matracban őrizgette megtakarított dollárjait, schillingjeit. Forintot ugyanis nemigen volt érdemes megtakarítani a hivatalos valuta értékvesztése és a vonzó befektetési formák hiányának következtében. Az állam részletes korlátozó szabályozással igyekezett megvédeni a hazai fizetési eszköz pozícióit és visszaszorítani a külföldi pénzek használatát, de bebizonyosodott, hogy az alapvetően gazdasági eredetű gyengeségekre önmagában nem nyújt megoldást a pénzügyi szabályozás szigora. Abban az időszakban a forint tartós értékvesztése és a megtakarításoknak a konvertibilis valutákba vagy ingatlanba menekülése jele és következménye volt a gazdaság romló hatásfokának. Ám általános érvénynyel is kimondható: az ország hivatalos fizetési eszköze csak a gazdaság megfelelő működése, rendezett államhatalmi viszonyok és biztos kilátások esetén képes betölteni az igazi pénztől elvárható közgazdasági funkciókat. Arra is van fontos példa, hogy szuverén országok közös valuta létrehozásáról döntenek. Az euró 1999 januárjában számlapénzként úgy született meg, hogy az Európai Unió tizenegy – más tekintetben szuverén – állama kötelezte el magát a közös pénz használata mellett. Azóta még több európai ország használja teljes értékű fizetési eszközként az eurót. De milyen is a jó pénz? A pénzfunkciók a következők: értékmérés; forgalmi eszköz; fizetési eszköz; felhalmozási (megtakarítási, kincsképző) funkciók. Teljes értékű pénznek az nevezhető, amely e négy funkció mindegyikének hiánytalanul eleget tesz. Fizetni meghatározott körülmények között lehet pénzhelyettesítőkkel is: ezek olyan pénzfélék és kvázi-pénzek, amelyek bizonyos feladatokat képesek ellátni, de másokat nem. A különféle bónok, vásárlási utalványok, utazási csekkek hozhatók fel példaként a pénzhelyettesítő eszközökre. A gazdasági vagy politikai válsággal sújtott vagy erősen inflációs országokban viszont – amint láttuk – gyakorta megesik, hogy a hivatalos fizetési eszköz az ország határain belül nem képes hiánytalanul betölteni mind a négy pénzfunkciót. A forintvaluta (HUF) ma jól ellátja a pénzfunkciókat határainkon belül, a nemzetközi gazdasági és pénzügyi kapcsolatokban azonban elenyésző szerepet játszik a forint. Azt a pénzt, amely a főbb pénzfunkciókat több országban, akár világméretekben képes betölteni, nemzetközi pénznek vagy világpénznek nevezzük. Nemzeti valutánkkal kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy hazánk az Európai Unióhoz történő csatlakozással egyúttal a gazdasági és monetáris unió célkitűzéseit is elismerte, az euró bevezetésére kötelezettséget vállalt, jóllehet konkrét céldátumot nem rögzített a csatlakozási szerződés.

6

A pénz funkciói és formái A jól funkcionáló pénz értékmérő szerepet azáltal nyer, hogy benne fejezik ki az áruknak és tevékenységeknek a társadalom tagjai által megítélt értékét. A történelem során sokáig a közösség megélhetéséhez kapcsolódó tényleges (nem pedig szimbolikus) tárgy vagy áru szolgált mérési egységként: ló, marha, só, szárított dohánylevél. A fizetési eszköz funkció történelmileg az adófizetési kötelezettséghez kötődik. Így már akkor létrejött az állami pénzgazdaság, amikor a napi gazdasági élet meglett volna a közvetlen árucsere formáin belül is. A pénz – legyen az ősi vagy a modern valuta – tehát egyebek mellett attól pénz, hogy adót lehet vele fizetni. Forgalmi eszközként a pénznek gyakorlatias tulajdonságokkal kell bírnia, mint amilyen a jó oszthatóság, könnyű tárolás. A nemesfémekből (aranyból, ezüstből) készült pénzek sokkal alkalmasabbnak bizonyultak a többi terméknél vagy árunál, ezért emelkedtek ki a történelem során a sokféle pénzfunkciójú áru közül, hogy majd átadják helyüket a bankjegynek, illetve az elektronikus átutalási eszközöknek.



Megtakarítási (kincsképzési vagy tezaurálási) feladatra az olyan eszköz alkalmas, amely minőségét hoszszú időn keresztül megőrzi. A megtakarítás lényegéhez tartozik, hogy a gazdasági szereplő az áruját vagy megszerzett jövedelmét nem cseréli el azonnal más árura, mások tevékenységére; fogyasztási képességét megőrzi későbbi időre. A pénzfunkciókat vagy azok egy részét a megelőző korokban elterjedten ismert és használt áruk is betöltötték, ám az áruvilágból fokozatosan kiemelkedett a nemesfémpénz. Az arany és az ezüst történelmi kiemelkedése felgyorsította a kereskedelem és a hitelélet kifejlődését. Az alkalmas pénz léte ugyanis lehetővé teszi, hogy az áruvilág számtalan terméke és szolgáltatása mind ebben a tárgyban fejezze ki a maga értékét. A pénz által időben és térben elválhat az eladás és a vétel: az egyik piacon értékesített termék nem cserélődik el ott egy másik termékre, mivel a tranzakció nem áru és áru között zajlik le, hanem áru és pénz között. Az áruján túladó termelő onnan kezdve pénzt birtokol, ami aktíva (követelés). A pénz birtokosa potenciális követelést testesít meg a piaci értékesítésre szánt termékekkel szemben. Ám hogy kivel és mivel szemben, azt nem lehet előre megmondani. Az sem állapítható meg teljes biztonsággal, hogy e követelés mikor jelenik meg a gazdasági életben. Ez a sokértelműség és bizonytalanság ősidőktől a mai napig velejárója a pénzgazdaságnak; kitágítja az ember lehetséges gazdasági cselekedeteinek tartományát, és új dimenziókba emeli a gazdálkodás fogalmát, ám ugyanakkor két logikai halmazra is hasítja a gazdaságot: egyfelől a reál javak világára, másfelől a pénzjavakéra. A pénz mint intézmény létrejötte hatalmas mértékben kibővítette a gazdasági csere földrajzi és társadalmi hatókörét. Azzal, hogy egy konkrét piacon végrehajtott tranzakciót nem kell azonnal és megegyező értékben egy másik ügyletnek követnie (az adásvétel nem korlátozódik közvetlen árucserére), megnyílik az út a kereskedelem és a hitelezés előtt. Mai pénzrendszereinket a történelmi előzményektől megkülönbözteti, hogy a modern pénz végleg elszakadt a nemesfémtől és általában valamely árutól. Pénzünk belső értékkel nem rendelkezik, mivel hitelpénz: a hitelezési folyamatban keletkezik és szűnik meg, a pénzmennyiségre hatással van a központi bank (jegybank) és az állam költségvetési politikája. A pénz értékének tartóssága ezért alapvetően gazdaságpolitikai kérdés: döntő fontosságú a jegybank pénzpolitikája, az államháztartás finanszírozási módja, a pénzügyi közvetítő rendszer állami szabályozása.

1.3.

Mai pénzügyi kultúránk eredete

A pénzviszonyok kanyargós történelmi utat jártak be napjainkig. Voltak korszakok, amikor a nemzeti, sőt a városi határok is gátat vetettek az áruk és a pénzek áramlásának, majd eljött olyan kor is, amikor a technikai adottságokhoz képest valóban zavartalanok voltak a gazdasági folyamatok. A piacgazdaság (kapitalizmus) logikájához mindenképpen hozzátartozik a pénzfunkciók zavartalan érvényesülése. A piaci erők idővel fel is számolták a pénzek és áruk mozgásának útjában álló hagyományos akadályokat. 7


Közigazgatási szakvizsga A XIX. század második felétől számítható világméretekben a kifejlett kapitalizmus létrejötte. A magyar gazdaság is akkorra illeszkedett be szervesen a kor nemzetközi pénz- és árumozgásaiba, közlekedési rendszereibe, jogi kultúrájába. Gazdasági és politikai viszonyainkra azonban rányomta bélyegét, hogy hazánk az Osztrák Birodalom, majd az 1867-es kiegyezést követően a dualista K. u. K. Monarchia részeként ment át a kapitalizálódás meghatározó szakaszán. Pénzügyi igazgatásunk történelmi gyökerei Az Osztrák–Magyar Monarchia ugyan a gazdasági fejlettség terén az akkori vezető hatalmaktól egy fokozattal elmaradt, a kelet-közép-európai térségben azonban az osztrák befolyás az államszervezet, a jogrend, a számvitel és pénzgazdálkodás tekintetében egységesítő és modernizáló hatással is járt. “Legjobban kiépített és kidolgozott közigazgatásunk a pénzügyi, alapjaiban jórészt osztrák alkotás” – írta Magyary Zoltán 1942-ben Magyar közigazgatás c. művében. Mind a mai napig felfedezhető jogrendbeli, számviteli, adminisztrációs eljárásbeli hasonlóság azokban az országokban, amelyek egy évszázaddal ezelőtt a Monarchia részét képezték. Az osztrák hatás megkönnyítette térségünkben a kor német államszervezési, adminisztrációs és üzemszervezési kultúrájának megismerését. A magyar pénzügyi igazgatás szemlélete is sokat örökölt a jogi alakszerűségre, ellenőrizhetőségre nagy hangsúlyt fektető német közigazgatási iskolától. A magyar államgazdasági kultúra hamar elismerésre méltó szintre jutott. Hazánkban generációk nőttek fel Mariska Vilmos Államgazdaságtan című könyvén (1898), majd Heller Farkas Pénzügytan jegyzetén (1921, 1943). E munkák kiemelkedő színvonalon mutatták be a financiális tudományokat. Nagy hatást gyakoroltak az olyan személyiségek, mint Fellner Frigyes, a nemzeti jövedelem és az adózás viszonyának kutatója; vagy Magyary Zoltán, akinek a nevéhez a pénzügyi jog és az államigazgatási tudományok nagy eredményei kötődnek. Szakmai színvonalát, kultúráját tekintve a magyar pénzügyi elmélet és igazgatási gyakorlat már az I. világháború előtt, majd a két világháború közötti időben megfelelt az európai normáknak. Akkor még a mainál jóval nagyobb eltérések mutatkoztak a brit, a francia vagy a német pénzügyi igazgatási elvekben, eljárásokban. A második világháborút követően gyorsul fel a szakmai homogenizálódás, melynek egyik hajtóereje a nemzetközi szervezetek tudatos harmonizálási munkája, különösen az ENSZ szervezeteinek a kereteiben. A pénzügyi elvek, pénzpiaci gyakorlat világméretű közeledésének másik motorja az amerikai gazdaságból és társadalomból kisugárzó hatás volt, amely az üzleti pénzügyek mellett az állampénzügyi felfogást és gyakorlatot is áthatotta. Ezáltal a korábban élesebben elváló ‘kontinentális iskola’ közelebb került az úgynevezett ‘angolszász’ gyakorlathoz. Az irányzatok közeledése erőteljesen mutatkozott meg az 1945 utáni üzleti életben, de különösen érezhető a Marshall-segélyben (1947-1952) részt vevő nyugat-európai nemzetek kormányzati technikáin, pénzügyi fogalomtárán, irányítási gyakorlatán. Az európai államok korábban jelentős mértékben eltérő belső nemzeti gyakorlata egyre inkább egységesült. Az államigazgatás területén így is nagyobb nemzetközi eltérések mutatkoznak, mint a piaci versenynek közvetlenül kitett üzleti világban, azonban az európai integrációs folyamat – valamint a század második felében fokozatosan kifejlődő informatikai és szervezési forradalom – hatására az állami pénzügyek és pénzügyi közvetítés terén az európai gyakorlat és jogiintézményi rend gyorsan modernizálódott és egyben egységesült is.

1.4.

A tervgazdasági kitérő elsorvasztotta a pénzfunkciókat

A pénzügyi modernizációs folyamatból hazánk a második világháborút követően hosszú időre kimaradt: térségünket a Szovjetunió vonta befolyása alá, felszámolva a magántulajdonon nyugvó piacgazdasági rendszert, a saját társadalmi-gazdasági rendszerét adaptáltatta. A polgári társadalom intézményeinek megsemmisítésével vagy formálissá tételével az 1940-es évek végén együtt járt a pénzgazdaság visszaszorítása is; a gazdasági folyamatokat minden ún. szocialista országban tervgazdasági szisztéma váltotta fel. Országonként mutatkoztak ugyan eltérések a szovjet modelltől, egymástól is különböztek, a rezsimek időben is változtak, de ami lényeges: a tervgazdaságok lényeges közös jegyek alapján minőségileg eltértek az európai (nyugat-európai) társadalmi fejlődési úttól. 8

A szovjet típusú tervgazdaságban a politikai hatalom egy központba (a kommunista pártba) koncentrálódik, az államszervezet annak alávetve, abba betagolva működik. Ez a pártállam, mely nem tűr el tőle független intézményt vagy életszférát, szűk korlátok közé szorítja a magántulajdont. A vállalatoknak az állam a tulajdonosa, a gazdasági folyamatokat a központi tervező szerv tervezi meg; minden főbb termékcsoportra előirányozza a terv szerinti termelést és felhasználást, törekedve arra, hogy a két oldal egymásnak megfeleljen. Az állami vállalatokat az ágazati minisztériumok felügyelik. A pénzfolyamatokat a pénzügyminisztérium adminisztrálja, de a tervezés elsőbbsége következtében a pénz szerepe passzív. A tervgazdaság felhasználhat árakat, de az árrendszernek nem feladata a relatív szűkösség jelzése, a javak és erőforrások allokálása a gazdasági szervezetek világában. Arra nem is lenne képes: a gyárak nem azért termelnek valamit, mert az árunak jó az ára, hiszen az árakról hatóság dönt (mint minden más fontos kérdésről). A lakosság termékekkel és szolgáltatásokkal való ellátása sem alapvetően az árakon múlik. Az árak alapvetően elszámolási célt szolgálnak.



A klasszikus tervgazdaságban egyszintű bankrendszer működik: a központi bank hatóságként és állami hitelintézetként végzi a pénzügyi műveleteket. Nincs már meg tehát a két szint, mint a piacgazdaságokban, ahol a központi bank felügyelete vagy befolyása alatt fejlett üzleti banki szektor teljesíti a banki funkciókat. A tervgazdaságban működő gazdálkodó szervezetek jogi formája lehet vállalat is, de az a piacgazdaságban ismert tulajdonosi önállóság és profitérdekeltség nélkül bürokratikus intézmény. A tervező központ azonban sohasem tudhatja olyan pontosan, mint a vállalati vezetés, hogy mekkorák a szervezet tényleges termelési képességei és valós erőforrás-igényei. Így költséges és sosem tökéletes ellenőrző és ösztönző mechanizmusokat kell kitalálni és működtetni. Megfigyelhető, hogy a K. u. K. időben kialakult – és már akkor is meglehetősen bürokratikus – állami ellenőrző gyakorlatot a szocialista rendszer nemcsak átveszi, hanem még inkább kiterjeszti. Szaporodnak az aprólékos pénzügyi és statisztikai előírások, bizonylatolások, jelentések, amelyektől a tervgazdasági gyakorlat annyira hivatalközpontú lett. A tervgazdaságban nem érvényesül a piacgazdaságok szokásos nyereségességi kényszere, a vevők igényeihez való alkalmazkodás követelménye. A gazdaság a központi tervezés ellenére – sőt inkább annak hatására is – egyszerre mutatja a hiány és pazarlás jegyeit, de egészében véve hiánygazdaság: a vételi pozícióban levő gazdasági szereplő (legyen az fogyasztó vagy vállalat) jellemző módon sorban áll javakért és erőforrásokért. A hiányhelyzetek pedig életre hívják a korrupciót: a szűkös javak sorsáról döntő tisztviselő jóindulatát érdemes megvásárolni. A korrupt tisztviselőnek azután érdeke is a szűkösség fenntartása, hiszen árubőség vagy világos elosztási szabályok esetén nem juthatna külön jövedelemhez. Az igazgatási gyakorlat így könnyen bürokratikussá, túlszabályozottá, gyenge hatékonyságúvá és szilárd etikai alapok nélkülivé válik.

1.5.

A pénzfunkciók idővel teret nyernek a gazdasági reformok során

A szocialista tervgazdaság a nyugati világ piaci és pénzügyi rendjén kívül, ahhoz ellenségesen viszonyulva, a szovjet hatalmi rendszer részeként épült ki. Az elzárkózás azonban nem lehetett teljes, a hidegháború évei után fokozatosan mérséklődött is. Mégis a tervgazdaságok világgazdasági kötődése végig hiányos volt, bár a politikai enyhülés időszakában újra megindult a Nyugattal való gazdasági csere. Hamar kiderült azonban, hogy a központi tervezésű országok állami üzemei a legtöbb termékkörben nem tudják felvenni a hatékonysági és minőségi versenyt a külföldi magánvállalatokkal. Az ortodox kommunista vezetésű országokban a világpiactól való elzárkózás és a védekezés lett a stratégia. Máshol viszont a rendszerrel szembeni elégedetlenség és nyílt ellenállás már nem tette lehetővé a hagyományos modell követését: hazánkban és Lengyelországban 1956 után, Jugoszláviában megint más történelmi okok miatt az 50-es évek elejétől a kommunista hatalom kénytelen volt gazdasági reformokkal kísérletezni. A reformkurzusnak része volt a Nyugattal való aktívabb gazdasági kapcsolattartás is. Így az 1960-as évtized végére gazdasági vonatkozásban két alcsoport jött létre: a hagyományos (ortodox) tervgazdaságoké, mint amilyen Csehszlovákia, NDK, Bulgária volt, és a reformált tervgazdaságoké (Jugoszlávia, Magyarország, Lengyelország). 9


Közigazgatási szakvizsga Sem a hagyományos tervgazdaságokon belüli technikai változtatások, sem a piaci elemeket alkalmazó "új mechanizmusok" nem tudták megállítani a szocialista modell fokozatos kimerülését, ami megmutatkozott a gazdaság növekedési ütemének csökkenésében. Az 1973-as olajválság után a piacgazdaságok – megrázkódtatások árán – termelési szerkezetük megújításával, gazdaságpolitikai irányváltásokkal válaszoltak az új realitásokra. A szocialista gazdaságok azonban késleltették a változásokat, vagy a korábbi megoldásokat erőltették továbbra is. Magyarországon a gazdasági rendszer 1968-as módosítása bevezetett bizonyos piacgazdasági fogalmakat és formákat, de a rendszer egésze nem engedte meg a piaci logika érvényesülését. A gazdaságot a reformok ellenére az állami tulajdon túlsúlya jellemezte, a termelés és elosztás zömét állami vállalatok bonyolították le. A rendszer korlátjaiból fakadó gyenge hatékonyság és erőtlen innovációs képesség következményeit ráadásul felnagyították az olyan súlyos gazdaságpolitikai hibák, mint a nagyfokú külső eladósodás vállalása az 1970-es évek végétől az életszínvonal fenntartásának és a gyorsabb növekedésnek a reményében. A rendszer az 1980-as évek végére hazánkban végleg kimerítette fejlődési lehetőségeit, és mély gazdaság-szerkezeti, politikai, erkölcsi válságba került, amelyhez a nemzetközi pénzügyi krízis fenyegetése is társult.

1.6.

A kardinális pénzügyi törvények 1990 után

Gazdaságunk akkor térhetett vissza az európai gazdasági fejlődés fő vonalához, amikor végbement a politikai és gazdasági rend átalakulása, a rendszerváltozás. E folyamat egyebek mellett a gazdasági alkotmányosság helyreállításában, az állam közhatalmi és tulajdonosi szerepének átalakulásában, terjedelmének visszaszorulásában, a pénz gazdaságszervező szerepének visszanyerésében nyilvánult meg. Az 1990-es évtized első éveiben hatalmas jogalkotási munkával újraalkották vagy alapvetően átformálták a pénzügyi élet jogi intézményeit. Az Országgyűlés megalkotta a kormányzattól monetáris politikai funkcióit tekintve független nemzeti bank (jegybank) intézményét; meghozta a pénzintézetekről és a pénzintézeti tevékenységről szóló 1991. évi LXIX. törvényt (pénzintézeti törvény, Pit.), a számvitelről szóló 1991. évi XVIII. törvényt (számviteli törvény, Szt.), a csődeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi IL. törvényt (csődtörvény, Cstv.). Megalkották, majd folyamatosan továbbfejlesztették az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényt (államháztartási törvény, Áht.). Számos új törvény szolgálta a tulajdonviszonyok történelmileg gyors átalakításának (a privatizációnak, a magántulajdon domináns arányát helyreállító döntéseknek) gazdaságilag és politikailag igen kényes feladatát. Amint a pénz visszanyerte aktív gazdasági szerepét, azonnal felmerült annak szükségessége, hogy kialakuljon (újraalakuljon) a pénz- és tőkepiac szabályozási kerete. A pénzügyi közvetítés modern rendszerének megalkotásához fontosak voltak a váltók, részvények, kötvények, a tőzsdei áruk, derivatívák kereskedését szolgáló törvények; majd megszülettek a pénzügyi szolgáltatókra és ezek kontrolljára vonatkozó jogszabályok. Nemzetgazdaságunkban már száz esztendővel korábban is ismert és használt intézmények voltak a felsoroltak, de az 1945 utáni zsákutcás történelem folytán alig érvényesültek, vagy éppenséggel meg is szűntek. E hatalmas jogalkotó és intézményfejlesztő munka immár olyan nemzetközi környezetben zajlott és zajlik, amelynek intézményi rendjéhez érdekünkben áll hozzáigazítani saját nemzeti gyakorlatunkat. A rendszerváltoztatás jogalkotási programjában már a kezdetektől alapvető szempont volt minden új jogintézménynél, hogy az harmonizáljon az európai integrációs megállapodásokkal, mivel Magyarország elkötelezte magát az Európai Közösséghez való csatlakozás mellett. Időközben a fejlett világban a korábbi tradícióktól sokban eltérő pénzügyi kultúra fejlődött ki. Nemzeti érdekünk, hogy a magyar pénzügyi intézmények újraalkotásakor olyan mintát kövessünk, amely nem csupán hatékonyabb és fejlettebb az előzőnél, hanem meg is könnyíti gazdaságunk nemzetközi versenyképességének javítását. Az európai uniós csatlakozás menetében, azt követően pedig a felgyülemlett gondokra adott válaszként újabb nagy jelentőségű törvények születtek például a közbeszerzés, az állami vagyonnal való gazdálkodás, a takarékos állami gazdálkodás témakörében; ezekkel az alábbiakban részletesen is foglalkozunk. 10

1.7.

A pénzügyi és költségvetési igazgatás alapjai, elvei

A közigazgatás szerteágazó feladat- és szervezetrendszerén belül az egyik legbonyolultabb területet alkotja a pénzügyi és költségvetési igazgatás, mely révén a közigazgatás az ország gazdasági életének meghatározó hányadát közvetlenül vagy közvetve befolyásolja. A pénzügyi és költségvetési igazgatás rendeltetése az állami gazdaságpolitika (elsősorban a fiskális politika, monetáris politika) céljai megvalósításának elősegítése, a jogszabályokban meghatározott eszközrendszer működtetése. Magában foglalja a közpénzügyek (állami pénzügyek, valamint a helyi önkormányzati pénzügyek) teljes igazgatási vertikumát, valamint a magánpénzügyek jelentős részének meghatározott igazgatási feladatait, azaz valamilyen módon és mértékben minden jelentősebb pénzmozgást befolyásol.



A közpénzügyek igazgatása felöleli a közpénzek teljes körét, a nemzeti össztermék azon részét, amelyet az államháztartási rendszer központosít (az eredeti jövedelemtulajdonosoktól jellemzően közhatalmi eszközökkel elvon) és újra eloszt (új jövedelemtulajdonosokhoz juttat, a jövedelemtulajdonosok között átrendezést valósít meg). A közpénzügyek vonatkozásában a közigazgatási szerepvállalás teljes körű, kiterjed az államháztartás valamennyi alrendszerére és az azokban zajló valamennyi folyamatra, pénzmozgásra. A magánpénzügyek igazgatása ezzel szemben a jövedelmek azon részét érinti, amely az eredeti jövedelemtulajdonosoknál marad. E körben a jövedelmi áramlások nem a kormányzati akarattól függően alakulnak, hanem alapvetően a piaci viszonyoktól befolyásolva mennek végbe. Ugyanakkor a piaci viszonyok nem működhetnek magukra hagyva, mivel a közérdek szempontjai, a jogbiztonság és a tisztességes piaci viszonyok iránti társadalmi igény, valamint a pénz okozta gazdasági zavarok elkerülésének kívánalma szükségessé teszi, hogy a magán-pénzmozgásokkal, s különösen a pénzügyi magánszektor intézményeinek működésével kapcsolatosan az állam közigazgatási feladatokat lásson el. A költségvetési és pénzügyi igazgatás (mint minden közigazgatási ág) alapvetően a jogszabályok végrehajtásának és ellenőrzésének folyamatában játszik szerepet. E megállapítás a pénzügyi és költségvetési igazgatás teljes szervezetrendszerére nézve, a központi szervektől a helyi-területi állami és helyi önkormányzati szervekig terjedően igaz. Ugyanakkor a pénzügyi és költségvetési igazgatás szervezetrendszeri piramisának csúcsa (mindenekelőtt a Pénzügyminisztérium, illetve mellette néhány országos illetékességgel működő központi államigazgatási szerv) a döntés-végrehajtás és a végrehajtás ellenőrzése mellett jelentős részt vállal a döntések előkészítésében (jogszabály-előkészítési folyamat), sőt esetenként, bár a döntés-előkészítésnél szűkebb körben és jellemzően a kisebb fajsúlyú jogalkotási tárgykörökben, magában a döntéshozatalban is (lásd a pénzügyminiszter rendeletalkotási tevékenységét). A fentieknek megfelelően a pénzügyi és költségvetési igazgatás az államháztartási rendszer egészére vonatkozó (állami és helyi önkormányzati) közigazgatási, valamint a pénzügyi magánszektor működésével kapcsolatos államigazgatási feladatok ellátására terjed ki. Jelentőségét tekintve a két feladatkör azonos súlycsoportba tartozik, mivel mind a közpénzügyek jogszerű és hatékony működtetése, mind a pénzügyi intézményrendszer közérdekű működése kiemelt kormányzati cél, mindkettő az állami pénzügyi politika célrendszerének fontos eleme. A közigazgatási munka mennyiségét tekintve viszont szembeötlő, hogy az államháztartási rendszer működtetését célzó igazgatási tevékenység jóval nagyobb szeletet hasít ki a pénzügyi és költségvetési igazgatás gyűjtőköréből, mint a pénzügyi magánszektor működését érintő tevékenysége. Mindezt egy sor mennyiségi jellemző támasztja alá: a közigazgatási tevékenységet ellátó közigazgatási szervek száma, létszám- és működésiköltség-adatai, a tevékenység során keletkezett dokumentumok mennyisége. Az államháztartási rendszeren belül megvalósuló közigazgatási tevékenységről pedig kijelenthető, hogy ezen belül egyértelmű többséget tesz ki az államháztartás folyamat (flow) dimenziójával, így az éves költségvetésekkel összefüggő közigazgatási tevékenység. Ezzel ellentétben az államháztartás állományi (stock) vetülete, így a vagyongazdálkodás, jelentőségében ugyan egyenrangú, ám az igazgatási ráfordításokat (kapacitás, munkaidő, pénz stb.) tekintve elmarad a költségvetési gazdálkodás menedzselésével összefüggő mennyiségi adatok mögött. 11


Közigazgatási szakvizsga A pénzügyi és költségvetési igazgatási tevékenység megnyilvánulási formái az alábbiak: − irányítási-felügyeleti (ide sorolandó például azon közigazgatási tevékenység, amelyet a Pénzügyminisztérium lát el az alája rendelt közigazgatási szervek vonatkozásában), − hatósági jogalkalmazói (ide tartozik a közigazgatási szervezetrendszeren kívülre irányuló tevékenység, melynek során az állam közhatalmi szerepkörében lép fel – így például adóhatósági, vámhatósági jogköröket gyakorol, vagy hatósági ellenőrzést-felügyeletet lát el a pénzügyi magánszektor felett), − működtetési-szervezési-szolgáltatási típusú (e körbe tartoznak a nem közhatalmi alapon ellátott igazgatási tevékenységek – például a költségvetés informatikai rendszerének működtetése, a kincstári feladat-ellátás), illetőleg − funkcionális belső (ennek körében az egyes költségvetési szervek látják el a költségvetési gazdálkodással, illetve a vagyongazdálkodással összefüggő belső, azaz jellemzően szervezeten belülre irányuló feladataikat). Az igazgatás működésében néhány fontos alapelv befolyásolja a jogi szabályozás kialakítását, a jogalkalmazási gyakorlat jellemzőit és fejlődését, továbbá az alkalmazott eszközök és módszerek megválasztását. Célszerű ezeket az alapelveket aszerint csoportosítani, hogy azok az államháztartási rendszer működtetésére, avagy a pénzügyi magánszektor működésének befolyásolására irányuló közigazgatási tevékenységet érintik-e. Az államháztartás működtetésére irányuló közigazgatási tevékenységet illetően a pénzügyi és költségvetési igazgatásnak elsősorban az alábbi elvek érvényre juttatására kell törekednie: - az egyensúly elve – a költségvetések végrehajtásakor törekedni kell a kiadási és bevételi oldalak közötti összhang fenntartására, az előirányzati teljesítések lehetséges időarányos összhangjának megteremtésére, a likviditási problémák elkerülésére, a bevételi előirányzatok teljesítésének és a kiadási előirányzatok felhasználásának egyensúlyát kell megteremteni; - a nyilvánosság elve – a közpénzek mozgásaival kapcsolatos információk közérdekű adatnak minősülnek, a vonatkozó törvény1 értelmében az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy a feladatkörébe tartozó ügyekben köteles elősegíteni a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását, s ennek érdekében biztosítaniuk kell az adatok bárki számára történő hozzáférhetővé tételét. A hatályos törvényszöveg külön kihangsúlyozza, hogy e kötelezettségek a gazdálkodási ügyekre is kiterjednek. A nyilvánosság elvének érvényesülésénél külön hangsúlyt kap az a tény, hogy a legalapvetőbb államháztartási dokumentumok jogszabályi formát (törvény, illetve helyi önkormányzati rendelet) öltenek; - a hatékony és célszerű működés elve – ez az elv a funkcionális belső igazgatási tevékenységet uralja, s legfőképpen annak a költségvetési gazdálkodási alaptételnek a valóra váltását jelenti, mely szerint a költségvetési szervek bevételi előirányzataikat kötelesek teljesíteni, miközben kiadási előirányzatuk felhasználását illetően nem kötelezettségük, hanem jogosultságuk van; - a szubszidiaritás elve – ennek megfelelően a pénzügyi és költségvetési tevékenységeket a közigazgatási szervezetrendszer azon szintjén célszerű és indokolt végezni, ahol a hatékony működéshez szükséges információk, személyi és tárgyi feltételek rendelkezésre állnak, azaz feladat- és hatáskört csak a feltétlenül szükséges mértékben kell magasabb közigazgatási szintre telepíteni; - a törvényesség elve – azon túlmenően, hogy a törvényesség elvét nyilvánvalóan érvényre kell juttatni a pénzügyi és költségvetési igazgatás teljes spektrumában, figyelembevétele különösen lényeges a hatósági jogalkalmazói tevékenység területén, ahol is a közhatalmi szerepkört betöltő közigazgatás és az ügyfelek (természetes személyek, jogi személyek) közötti jogviszonyokat illetően kardinális érték a törvényesség; - a tájékoztatási kötelezettség elve – a hatósági jogalkalmazó tevékenység esetében a hatóság az ügyfélnek köteles megadni a törvények megtartásához szükséges tájékoztatást, valamint köteles az ügyfelet jogainak érvényesítési lehetőségére figyelmeztetni; - a megkülönböztetés-mentes eljárás elve – ez az elv különösen fontos a hatósági jogalkalmazói tevékenységben: például az adóhatóságnak feladatai ellátásában teljes mértékben kerülnie kell az önkényes (pl. állampolgársági alapon történő) diszkriminációt; - a méltányos eljárás elve – ennek értelmében a hatósági jogalkalmazói tevékenység ellátása során a pénzügyi hatóságnak a törvényesség megtartása mellett ügyelnie kell a méltányosságra; ha a törvényekben meghatározott feltételek fennállnak, az ügyfél számára kedvező(bb) döntést hoz (pl. az adótartozást mérsékli, részletfizetési könnyítést engedélyez). 12

1

A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény.

A pénzügyi magánszektor működését illetően a pénzügyi és költségvetési igazgatás szerepvállalása főképpen a következő elvek érvényre juttatása mellett valósul meg: - a jogbiztonság (jogállamiság, jogszerűség) elve, melynek megvalósításával az állam kiszámítható és átlátható jogi és igazgatási környezetet teremt a pénzügyi szektor valamennyi szereplője (hitelintézetek, befektetési vállalkozások, biztosítóintézetek, befektetési alapok stb.) számára; - a közérdekű működés biztosításának elve, amely főképpen azt célozza, hogy a pénzügyi magánszektor szereplői rá legyenek szorítva a fair működés folytatására, és kerüljék el az ezt veszélyeztető helyzeteket (pl. bennfentes kereskedelem, tisztességtelen árfolyam-befolyásolás); - a prudens működés szavatolásának elve, amely a pénzügyi magánszektor szereplőinek egyensúlyát, s ezen keresztül a teljes pénzügyi piac egyensúlyát és biztonságát szolgálja, folyamatosan és párhuzamosan fenntartva a piaci szereplők azonnali fizetőképességét (likviditását), illetőleg mindenkori fizetőképességét (szolvenciáját); - a befektető-védelem elve, miáltal a jogi szabályozás, s az ennek hatályosulását figyelemmel kísérő, a pénzügyi magánszektor felügyeletére jogosult igazgatási szervek egy sor jogintézmény (a befektetők védelmét szolgáló pénzalapok, a tájékoztatási kötelezettség stb.) kiemelt kontrolljával a befektetők biztonságának, biztonságérzetének megteremtését célozzák.

1.8.



Pénzügyi és költségvetési igazgatásunk európai összefüggései

Nyilvánvaló, hogy igazgatásunk korszerűsödése szoros összefüggésben áll az európai integráció alakulásával. E szoros kapocs egyértelműen kimutatható az uniós tagállamok pénzügyi és költségvetési igazgatásában. Mindezzel kapcsolatban, a teljesség igénye nélkül, leginkább a következő tényezők érdemesek említésre: Hazánknak az Európai Unióhoz történt csatlakozásával a szubszidiaritás elve új dimenziókat kapott. A Római Szerződés mondja ki alapvető elvi jelentőséggel, hogy: „Mindazokon a területen, amelyek nem képeznek kizárólagos közösségi kompetenciát, az Európai Közösség a szubszidiaritás elvével összhangban akkor tesz intézkedéseket, ha a szükséges intézkedés céljai a Tagállamok részéről nem valósíthatók meg megfelelő módon, és ezáltal – akár a méretgazdaságossági tényezőket, akár a szükséges intézkedés hatásait alapul véve – a célok a Közösség részéről jobban megvalósíthatók. A Közösség intézkedései nem léphetik túl a Római Szerződésben meghatározott célok elérése által indokolt mértéket.”2 Másrészt pedig az is bizonyos, hogy a szubszidiaritás elvével nem ellenkező esetekben a közösségi jogszabályok jelentős részének végrehajtása során Brüsszel a tagállami jogalkalmazó gépezetet (közigazgatási és igazságszolgáltatási szerveket) használja. A pénzügyi jogalkotás és jogalkalmazás ilyetén elválása a pénzügyi és költségvetési igazgatás körében számos ponton érezteti a hatását, gondoljunk csak például a tagállami vámhatóságok szerepére, vagy a Brüsszel és a tagállamok közötti kétirányú költségvetési kapcsolatok jogi-igazgatási velejáróira. Az Európai Unión belüli viszonylatokban rendkívül markáns pénzügyi igazgatási területet jelent a támogatáspolitika, a pénzügyi támogatások igazgatásának lebonyolítása. Az uniós költségvetés mintegy háromnegyedét teszik ki a közvetlenül vagy közvetve pénzügyi támogatást célzó kiadási tételek (pl. agrártámogatások, strukturális műveletek). Vaskos köteteket tölt meg az e pénzügyi területet szabályozó közösségi joganyag, ami nyilvánvalóan a tagállamok pénzügyi és költségvetési igazgatásának szervezetrendszerét is próbatétel elé állítja. Az uniós támogatáspolitika, illetve az ehhez tartozó jogi szabályozás másik dimenzióját képezi, hogy az Unió a tagállamokon belüli pénzügyi támogatási konstrukciókat is szigorúan figyeli, és a brüsszeli jogi rendelkezésekkel ellentétes gyakorlatot azonnali intézkedésekkel követi. E kérdéskörhöz szorosan kapcsolódik az Európai Csalásellenes Hivatal (OLAF) tevékenysége, s az ezzel kapcsolatos tagállami együttműködési kötelezettség; ezekről a tankönyv utolsó fejezetében szólunk bővebben. Az Európai Unión belül különös nyomatékot kap a tagállami pénzügyi és költségvetési igazgatásihatósági szervek egymás közötti, szükséghez képest rendszeres és folyamatos együttműködése.3 A Brüsszel által megkövetelt kapcsolattartás (pl. elsősorban a forgalmi típusú adók vonatkozásában az adóhatósági működés terén) az ún. kapcsolattartásra kijelölt közigazgatási szervek közbejöttével valósul meg.

2 3

A Római Szerződés 5. cikke.

Az együttműködés részletes szabályozása az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény III. fejezetében található meg.

13



14

Magyar részről e feladatokat egyfelől az APEH központi szervezetében kialakított Központi Kapcsolattartó Iroda, másfelől a Vám- és Pénzügyőrségen belül a Jövedéki Kapcsolattartó és Kockázatelemzési Központ látja el. Ugyanakkor a nemzetközi kapcsolattartásnak, együttműködésnek voltak kevésbé formalizált, illetve Brüsszel által mérsékeltebb figyelemmel kísért horizontális szálai is. A 2007-2009-es nemzetközi pénzügyi válság óta a pénz- és tőkepiacok felügyeletét ellátó nemzeti hatóságok (minálunk a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete) mind szorosabb együttműködést fejtenek ki. 4 Az EU-ban nem csekély érdeklődés kíséri a nemzeti közigazgatási és más állami szervek (pl. vámhatóság, adóhatóság, pénzügyi bíráskodást végző bírói szervek) jogalkalmazási tevékenységének közösségi vonatkozásait. Elegendő utalnunk például a közösségi és a nemzeti jogok közötti jogszabályi kollízió vagy ilyen kollízió gyanúja esetében az Európai Bíróság szerepére.

4

Ennek számos jelét találhatjuk a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletére vonatkozó törvényi hatályos rendelkezésekben, például a PSZÁF státustörvényében vagy a tőkepiaci törvényben.

Ismeret-ellenőrző kérdések − − − − − − −

Melyek a pénz alapvető funkció, és milyen pénz tekinthető „teljes értékű” valutának? Miként lehetséges szuverén állami működés saját nemzeti fizetőeszköz nélkül? A mai magyar pénzügyi rendszernek milyen történelmi előzményeit ismeri? A korábbi időszak jellemzőinek látja-e nyomát, következményeit a mai gyakorlatban? Foglalja össze a költségvetési és a pénzügyi igazgatás legfőbb, legáltalánosabb alapelveit! Hogyan érvényesülnek az ön munkájában az ismertetett igazgatási elvek? Miként hat a mai globális világgazdaság a pénzügyi igazgatás nemzeti rendjére? Az uniós tagság miként érinti a magyar közigazgatás működését?



15



2.

Az állampénzügyek és a pénzpolitika intézményei és gyakorlata

E fejezetben a közpénzügyek intézményi kérdéseit tekintjük át a magyar gyakorlat példáin, kitekintve az európai tendenciákra. Célunk az, hogy az olvasó – aki már elsajátította az Államháztartási ismeretek c. tárgy keretében a költségvetési tervezési, döntési és ellenőrzési folyamat alapjait – a pénzügyi irányítás sajátos vonatkozásait is megismerje, és jobban megértse a pénzügypolitikát érintő fontos ügyeket, a jelen teendőit.

2.1.

Az államháztartás szerkezete, pénzáramlásai

2.1.1. Az államháztartás és alkotóelemei Az államháztartás a tágan értelmezett kormányzat gazdálkodásának rendszerét, másképpen fogalmazva az állampénzügyek összességét jelenti. Feladata a társadalom közös szükségleteinek ellátása. A szükséges forrásokat pedig jellemzően közpénz, „az adófizetők pénze” biztosítja. Az államháztartás feladatait intézményeken keresztül látja el, melyek közös jellemzője, hogy működésüket alapvetően nem nyereségorientált formában végzik. Az államháztartás által ellátott feladatok köre az idők folyamán jelentősen változott hazánkban, mint ahogy mindenütt máshol is. Nemzetközi trend, hogy míg egy évszázada az állam főként a tradicionális feladatok (védelem, közigazgatás, igazságszolgáltatás) ellátására szorítkozott, a XX. század elejétől nagy hangsúlyt kaptak a gazdaságpolitikai és a jóléti funkciók is. Az országok között azonban komoly eltérések mutatkoznak az állami szerepvállalás mértékében, mivel az állam kiterjedtsége függ a társadalom értékrendjétől: az ún. angolszász országokban jellemzően kisebb, míg az európai jóléti államokban nagyobb az állami szerepvállalás terjedelme. Magyarországon jelenleg az államháztartás gazdálkodását az államháztartásról szóló sokszor módosított törvény (1992. évi XXXVIII. törvény – Áht.) szabályozza, amelyet az Országgyűlés a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáinak megteremtése szándékával alkotott, „érvényesítve a teljesség, a részletesség, a valódiság, az egységesség, az áttekinthetőség és a nyilvánosság alapelvét”. Az államháztartás költségvetése olyan pénzügyi terv, amely a „feladat ellátásához teljesíthető jóváhagyott kiadásokat és a teljesítendő várható bevételeket” tartalmazza, formailag pedig mérlegként jelenik meg. Az Áht. értelmében államháztartásunkat négy alrendszer alkotja: − a központi kormányzat, − az elkülönített állami pénzalapok, − a helyi önkormányzatok és − a társadalombiztosítás. Az államháztartás másfajta felosztása is lehetséges. Ha az alrendszerek kompetenciája felől indulunk ki, akkor megkülönböztethetjük az államháztartás központi és helyi szintjét. Az államháztartás központi szintjén található a központi kormányzat költségvetése (a központi költségvetés), az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás költségvetése. A helyi önkormányzatok (és a helyi kisebbségi önkormányzatok) és költségvetéseik alkotják az államháztartás helyi szintjét. Az Áht. 2000. évi módosítása óta a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás költségvetésének együttes megjelölésére az állami költségvetés fogalmat használjuk, s a törvény az államháztartás központi szintjeként a központi költségvetést jelöli meg. Az államháztartás alrendszerei a nemzetközi statisztikai rendszerekben

16

Az államháztartással foglalkozó statisztikai rendszerek egyike a Nemzetközi Valutalap (IMF) által ajánlott kormányzati pénzügyi statisztikai rendszer (Government Finance Statistics – GFS). A másik az ENSZ nemzetgazdasági statisztikai rendszerének (Nemzeti Számlák Rendszere, System of National Accounts – SNA) – és főként ennek az Európai Unióra kidolgozott változatának (European System of National and Regional Accounts – ESA) – államháztartásra vonatkozó része. Ez utóbbi alkalmazása az uniós tagságunk miatt kötelező, a költségvetési egyenleg mértéke több fontos gazdaságpolitikai ügyben (így pl. az euró-zónába való belépés vonatkozásában) kritikus jelentőségű. Az egyenleg mérésének szakmai kérdéseiről később még szó lesz; itt az államháztartás definíciójának és mérésének alapkérdéseit tárgyaljuk.

1. A GFS-rendszer az államháztartás (General Government) szektorát három alrendszerre bontja: − A központi kormányzathoz (Central Government Subsector) sorolja mindazon intézményeket, amelyeknek kompetenciája az ország egész területére kiterjed. A magyar államháztartás alrendszerei közül tehát ide tartozik a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás. − Külön alrendszert alkotnak a helyi önkormányzatok (Local Government Subsector). − Végül megkülönbözteti az államháztartás központi és helyi szintje között elhelyezkedő regionális, tartományi kormányzatok szintjét (State Government Subsector) – ez utóbbinak Magyarországon nincs jelentősége. 2. Az ESA az államháztartás (kormányzat) szektorát négy alrendszerre bontja. Az előbbiekhez hasonlóan külön alrendszert alkot a kormányzat központi, regionális (tartományi), valamint helyi szintje, és elkülönült alrendszert képez a társadalombiztosítás is.



A nemzetgazdasági statisztika az államháztartási törvénynél tágabban értelmezi az államháztartás fogalmát: olyan intézményeket is ide sorol, amelyek a törvényben nem szerepelnek. A magyar terminológia újabban szóhasználatában is igyekszik megkülönböztetni a két fogalmat: a tágabb statisztikai értelemben vett államháztartásra a kormányzati szektor megjelölést alkalmazza, míg az államháztartás fogalmát az Áht.-ben meghatározott kör számára tartja fenn.

2.1.2. Az államháztartás alrendszereinek funkciói A központi kormányzati alrendszer, illetve ennek költségvetése, a központi költségvetés az államháztartás legfontosabb, a bevételek-kiadások méretét tekintve is legnagyobb alrendszere, amely a kormányzati és államhatalmi szerveket, intézményeket foglalja magába. A központi költségvetés fejezetekre tagozódik. A központi költségvetés súlya meghatározó az államháztartáson belül, az összes pénzmozgás több mint fele ebben az alrendszerben valósul meg. A társadalombiztosítás (TB) az államháztartás második legnagyobb alrendszere, amelynek bevételei és kiadásai a főösszeg egynegyedét jelentik. A társadalombiztosítás a társadalom közös kockázatvállaláson alapuló kötelező biztosítási rendszere, amely biztosítási és szolidaritási elvek alapján működik. A társadalombiztosítás két biztosítási ága, a Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap költségvetései együttesen alkotják az államháztartás társadalombiztosítási alrendszerét. A két alap legfontosabb bevételi forrását a munkaadók és a munkavállalók által fizetett járulékok és hozzájárulások jelentik. Az Egészségbiztosítási Alap kiadásainak legnagyobb részét az egészségüggyel kapcsolatos kiadások teszik ki (kórházak, egyéb intézmények fenntartása, gyógyszertámogatás stb.), a Nyugdíjbiztosítási Alapból fedezik a nyugdíjak döntő többségét. Az 1998-tól működő magánnyugdíj-biztosítási rendszer nem tartozik az államháztartás körébe. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer és a magánnyugdíj-pénztárak A TB nyugdíjbiztosítási ága ún. felosztó-kirovó rendszerben működik, ami azt jelenti, hogy az aktuális kifizetéseket a nyugdíjasok számára mindig az éppen dolgozóktól (és munkáltatóiktól) aktuálisan befolyt járulékokból fedezik. A befizetett járulékok tehát nem halmozódnak fel tőkeként. A rendszer működésére a szolidaritási elv jellemző. Az 1990-es évek elejétől a megjelenő munkanélküliség és a nyugdíjasok arányának emelkedése megnövelte a nyugdíjbiztosítás hiányra való hajlamát. A demográfiai előrejelzések ugyancsak azt mutatták, hogy a népesség várható csökkenése és a korösszetétel kedvezőtlen változása (a társadalom „elöregedése”) miatt a nyugdíjalap pénzügyi helyzete hosszú távon tovább fog romlani. Az 1997-es nyugdíjreform részint jelentős átalakításokat, szűkítéseket hajtott végre a felosztó-kirovó rendszerben, másrészt egy vegyes, „kétpilléres” nyugdíjrendszer létrehozására irányult, amely a hagyományos rendszer (az első pillér) mellett életre hívta a második, tőkefedezeti elven nyugvó pillért, a magánnyugdíj-pénztárak rendszerét. A tőkefedezeti nyugdíjrendszerekben a befizetett járulékok mindenkinek az egyéni számláján halmozódnak. Az egyének majdani nyugdíját a számlájukon a járulékokból és a felhalmozott tőke hozamából összegyűlt összeg, valamint a nyugdíjba menetelkor várható további élettartam befolyásolja. Az 1997. évi LXXXII. törvény a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról a pályakezdőknek kötelezővé, a már nem pályakezdőknek lehetővé tette a magánnyugdíj-pénztári tagságot. 17


Közigazgatási szakvizsga A pénztártagok az addig a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe fizetett járulékaik egy részét a magánnyugdíj-pénztárakba fizetik. Az államadósság mérése szempontjából fontos, hogy a tőkefedezeti pillért az államháztartás vagy a magánszektor részének kell-e tekinteni. A statisztikai-besorolási konvenciók szerint egy nyugdíjbiztosítási rendszer akkor része az állam szektorának, ha egyidejűleg eleget tesz a következő három kritériumnak: − a járulékfizetés kötelező jellegű, − a kormányzat felelős a járulékok és juttatások megállapításán keresztül az intézmények működtetéséért és − a kifizetéseket az állam garantálja. Az új tőkefedezeti rendszer részben megfelelt a fenti feltételeknek, hiszen célul tűzte ki, hogy előbb utóbb mindenki számára kötelezővé váljon, a pénztárak mögött pedig – bár nem teljes körű – állami garancia állt. Végül is a pénztárak működésének autonóm jellege döntötte el a kérdést: a magánnyugdíjrendszer nem része az államháztartásnak; a befizetések mai többletét hosszabb távon nem lehet állami hiánymérséklésnek beszámítani, csupán egy átmeneti elszámolást engedélyeznek a szabályok azon az alapon, hogy a vegyes rendszer az indulás éveiben, a teljes kiépülés eléréséig a kieső járulékok miatt megnöveli a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer hiányát. A Nyugdíjbiztosítási Alapból kieső járulékokat a központi költségvetés pótolja átutalással. A társadalombiztosítás az 1990-es évek elején vált szét két önálló biztosítási ágra, melyek kezdetben önkormányzati irányítás alatt álltak. A választott társadalombiztosítási önkormányzatok tevékenységének megítélése azonban nem volt kedvező. 1998-tól a Kormány magához vonta az alapok felügyeletét, megszüntetve az önkormányzatokat. A társadalombiztosítási alrendszer működését szabályozó törvény (1992. évi LXXXIV. törvény a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól) 2000-ben elfogadott módosítása értelmében 2001-től kezdve az Országgyűlés többé már nem külön törvényben, hanem a költségvetési törvény részeként rendelkezik a társadalombiztosítási alapok költségvetéséről is. Az elkülönített állami pénzalapok súlya napjainkban már csekély, bevételeik és kiadásaik mindössze 23%-ot képviselnek az államháztartáson belül. Az Áht. megfogalmazása szerint az elkülönített állami pénzalap „az állam egyes feladatait részben államháztartáson kívüli forrásokból finanszírozó olyan alap, amely működésének jellege az államháztartáson belül elkülönített finanszírozást tesz szükségessé”. Az alrendszer jelentősége az 1990-es évek második felétől csökkent. 1994-ben még több mint 30 elkülönített pénzalap működött, de a gazdálkodás átláthatósága és hatékonysága növelésének követelménye szükségessé tette számuk csökkentését. Egy időben mindössze két alap maradt, mert a működők többségét integrálták a központi költségvetés fejezeteibe, a fennmaradók egy részét pedig összevonták vagy megszüntették. Jelenleg 6 elkülönített alap létezik.5 A helyi önkormányzatok alrendszer terjedelme, államháztartáson belüli súlyaránya nem sokkal marad el a társadalombiztosításétól, az alrendszer a bevételek és kiadások több mint ötödét képviseli. A helyi önkormányzatok részben az államháztartáson kívülről (saját bevételek), részben az államháztartáson belülről (állami támogatások, átengedett, megosztott bevételek, átvett pénzeszközök) származó bevételekből önállóan gazdálkodnak és látják el a törvényekben meghatározott feladataikat.

2.1.3. Pénzfolyamatok az államháztartásban Az államháztartás és alrendszerei költségvetések (pénzügyi tervek) alapján gazdálkodnak. A központi költségvetés, a társadalombiztosítás és az elkülönített állami pénzalapok költségvetéséről az Országgyűlés költségvetési törvény elfogadásával dönt, a helyi önkormányzatok képviselő testületei és a megyei önkormányzatok közgyűlései maguk határoznak költségvetésükről. Az államháztartás alrendszereiben minden pénzmozgásról el kell számolni, a bruttó elszámolás elve érvényesül. Az alrendszerek minden költségvetési bevétele és kiadása költségvetésük részét képezi. 5

18

A 2010-es költségvetésben a következő alapok léteztek: Munkaerőpiaci Alap, Szülőföld Alap, Központi Nukleáris Pénzügyi Alap; Nemzeti Kulturális Alap, Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap; Kutatási és Technológiai Innovációs Alap.

A költségvetések bevételi és kiadási előirányzatokból állnak. A bevételi előirányzatok kötelezettséget, a kiadási előirányzatok jogosultságot jelentenek, azaz a kiadási előirányzatokat nem kell feltétlenül felhasználni, nem járnak felhasználási kötelezettséggel. A bevételek és kiadások együttesen alkotják a költségvetési mérleget. Ha a mérlegben a bevételek meghaladják a kiadásokat, akkor a mérleg egyenlege többlet (szufficit), ellenkező esetben költségvetési hiány alakul ki, a mérleg deficites. A költségvetés végrehajtásáról szóló beszámoló (a zárszámadás) elfogadásakor rendelkezni kell a többlet felhasználásáról és a hiány finanszírozásának módjáról. Bár az államháztartás alrendszereiben minden pénzmozgásról el kell számolni, a többlet hasznosításához, illetve a hiány finanszírozásához kapcsolódó pénzügyi műveletek nem szerepelhetnek az egyenleget meghatározó költségvetési bevételek és kiadások között: ezek ún. „vonal alatti tételek”. Ezzel szemben az államháztartás, illetve alrendszerei által nyújtott hiteleket, illetve ezek visszatérüléseit „vonal felett”, a költségvetési bevételek és kiadások között kell számba venni.



Ez a gyakorlat az IMF által kidolgozott GFS pénzügyi statisztikai rendszer elveit követi, s abban a tekintetben is megfelel annak, hogy a bevételek és kiadások az adott év pénzmozgásait tükrözik. Megállapítható tehát, hogy az államháztartási elszámolások pénzforgalmi szemléletűek: a mérlegek az adott évi gazdálkodást a hiányhoz vagy többlethez kapcsolódó finanszírozási célú műveletektől megtisztítva mutatják be az adott évben végbemenő pénzmozgások számbavételével. A magyar költségvetési rendszerben egyébként csak 1996-tól kezdve valósultak meg tisztán az ismertetett elvek, 1994-ig a bevételek és kiadások még tartalmazták a hitelfelvételeket és hiteltörlesztéseket, s még 1995-ben is a bevételek között szerepeltek a hitelfelvételek. Az alrendszerek összes költségvetési bevételeit és kiadásait az államháztartási mérleg tartalmazza. A pénzforgalom egy része azonban az államháztartás alrendszerei között bonyolódik: a központi költségvetés kiadásai között megtaláljuk a helyi önkormányzatoknak az államilag megszabott feladatok fedezésére kiutalt forrásokat, a társadalombiztosításnak átutalt pénzösszegeket. Ugyanakkor a helyi önkormányzatok kiadásaik egy részét az Egészségbiztosítási Alaptól átvett pénzeszközökből fedezik, az államháztartás intézményei alkalmazottaik után társadalombiztosítási járulékot fizetnek, és így tovább. Ezek a „halmozódások” az államháztartás méretét a valóságosnál nagyobbnak mutatják, ezért ha tényleges terjedelméről akarunk képet kapni, az alrendszerek közötti pénzmozgásokat ki kell szűrnünk. Az ún. konszolidált államháztartási mérlegben a bevételek és kiadások már csak az államháztartáson kívülről származó, illetve oda irányuló pénzmozgásokat mutatják. Az állami szerepvállalás mértékét azon keresztül lehet megítélni, hogy a gazdaságban keletkezett jövedelem mekkora hányadát központosítja és vonja be az újraelosztásba az államháztartás. Ezt mutatja a konszolidált bevételeknek az adott évben megtermelt új értékhez (GDP) viszonyított aránya, más néven centralizációs ráta, valamint a GDP százalékában kifejezett konszolidált kiadások, az újraelosztási hányad. Az 1990-es évek elején a magyar államháztartást még meglehetősen nagy, mintegy 60%-os újraelosztási ráta jellemezte. Az 1990-es évtized közepétől az újraelosztás mértéke előbb erőteljesebben, majd később fokozatosabban csökkent 2001-ig; napjainkban az utóbbi évek túlzott állami kiadásai ellenére európai összehasonlításban közepesnek mondható az újraelosztás aránya (de a hozzánk hasonló fejlettségű országok szintjét felülmúljuk). 1. számú táblázat: Az államháztartás konszolidált bevételei, kiadásai és egyenlege a GDP %-ában 2006 2007 2008 2009 42,6 44,8 45,5 45,9 Összes bevétel 51,9 49,8 49,3 49,8 Összes kiadás -9,3 -5,0 -3,8 -3,9 Egyenleg* * a Többlet Hiány Eljárás módszertana szerint Forrás: Magyarország aktualizált konvergencia programja, 2010. január

Az államháztartás méretét tekintve a fejlett piacgazdaságokban is nagy eltéréseket találunk, az újraelosztási hányad a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (továbbiakban: OECD) országaiban 30% és 60% között szóródik. Míg például az USA-t a 30%-hoz közeli mérték jellemzi, addig a jóléti állam példájaként emlegetett Svédországban az újraelosztási mutató a 60%-ot közelíti.

19


Közigazgatási szakvizsga A kiadások arányát tekintve az Európai Unió átlaga nagyjából 45% körül van, ám a magyar 50% körüli adatot annak ismeretében kell megítélni, hogy például Szlovákiában az újraelosztási ráta 35% körülialatti. A magyar állami kiadások terjedelme nem valami tudatos jóléti koncepció következménye; méretében szerepe van az állami gazdálkodás gyengéinek. Ezt sok nemzetközi felmérés mutatja, így értékelik a helyzetet a nemzetközi pénzügyi intézetek (amelyek finanszírozó támogatására szüksége van a magyar államnak 2008 őszétől). A velük való megállapodás részeként tett külön erőfeszítéseket a magyar Országgyűlés olyan intézmények kialakítására, amelyek az államháztartási kiadások értelmes mérséklését célozzák: ezzel foglalkozunk az alábbiakban.

2.1.4. A takarékos állami gazdálkodás és a költségvetési felelősség Az Országgyűlés a fegyelmezett, átlátható és hosszú távon fenntartható költségvetési politika megteremtése és folytatása, valamint az ország hosszú távú gazdasági versenyképességének költségvetési eszközökkel való szolgálata érdekében alkotta meg a 2008. évi LXXV. törvényt. A felelős költségvetési politika alapvető céljai: − az államadósság hosszú távon fenntartható szintjének elérése, a költségvetés tartósan egyensúly közeli állapotának biztosítása révén, − a költségvetési politika hosszú távon szolgálja az ország regionális és globális versenyképességét azáltal, hogy az állami újraelosztás mértékét az ehhez szükséges szintre korlátozza. A költségvetési politikának a nemzetgazdaság hosszú távú fejlődéséhez kiszámítható és fenntartható gazdasági környezetet kell teremtenie. Ennek feltétele az államadósság hosszú távon fenntartható szintjének elérése és ezáltal a nemzetközi gazdasági hatásokból eredő veszélyek csökkentése. A törvény költségvetési hatásvizsgálat elkészítését teszi kötelezővé; a hatásvizsgálat tartalmára és módszereire vonatkozó elvárásokat a pénzügyminiszter rendeletben határozza meg. Új intézményként jött létre 2009. január 1-jétől a Költségvetési Tanács. A háromtagú tanács feladata az Országgyűlés törvényhozási tevékenységének támogatása. Munkája során nem utasítható, csak a törvényeknek alárendelt szerv. Tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. Székhelye Budapest. A Tanács feladata: − makrogazdasági előrejelzések, − technikai kivetítések, − módszertani ajánlások, − becslések készítése. Tájékoztató és véleményező szerepet is betölt. Megkeresésre a feladatkörébe tartozó kérdésekről tájékoztatja a köztársasági elnököt, az országgyűlési biztosokat, az Állami Számvevőszék elnökét, a Magyar Nemzeti Bank elnökét, az Országgyűlés bizottságait, továbbá tájékoztathatja az Országgyűlés költségvetési ügyekben feladatkörrel rendelkező bizottságát vagy a Kormányt a költségvetési fegyelem megtartását és az államháztartás átláthatóságát célzó jogszabály-alkotási javaslatairól. Mindezek mellett véleményezi a költségvetési elszámolási és számviteli tárgyú jogszabályok tervezeteit. A Költségvetési Tanács (KT) az államháztartással kapcsolatban álló minden személytől vagy szervezettől felvilágosítást kérhet, az összes olyan iratba betekinthet, illetve iratról másolatot kérhet, kezelt adatot megismerhet, amely a feladatainak ellátásával összefügghet. A KT maga állapítja meg költségvetését, gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. A feladatokkal kapcsolatos előkészítést és ügyvitelt a Költségvetési Tanács Titkársága látja el.

20

A Tanács egy-egy tagját a köztársasági elnök, az Állami Számvevőszék elnöke és az MNB elnöke jelöli, és az OGY választja 9 évi időtartamra. A köztársasági elnök által jelölt tag a Tanács vezetője, aki felelősséggel tartozik a becslések megalapozottságáért. A Költségvetési Tanács tagjává olyan büntetlen előéletű, választójoggal rendelkező magyar állampolgár választható meg, aki szakirányú egyetemi diplomával, továbbá a költségvetési vagy pénzügyi tevékenységgel kapcsolatos kérdésekben kiemelkedő elméleti vagy gyakorlati szakmai ismeretekkel, valamint legalább ötéves vezetői gyakorlattal rendelkezik.

A Tanács tagja megválasztását követően esküt tesz az Országgyűlés előtt. A Tanács működési szabályait a Költségvetési Tanács Szervezeti és Működési Szabályzata állapítja meg, amelyet egyhangú döntéssel fogadnak el a Tanács tagjai. A Tanács határozatképes, ha tagjainak többsége jelen van, a döntések pedig a jelenlévők egyszerű szótöbbségével születnek. A költségvetési fegyelem megtartását különféle szabályok segítik elő, mint az alábbiak: Kötelező ellentételezés szabálya (paygo-szabály): A költségvetési fegyelem megtartását a törvényhozási folyamat során a kötelező ellentételezés szabálya (paygo-szabály) érvényesítése garantálja. Ez azt jelenti, hogy sem a költségvetési törvény, sem a szaktörvények, sem a módosító indítványok nem ronthatják a költségvetési egyenleget sem a tárgyévben, sem az azt követő évben. Ha tehát egy törvény beterjesztője olyan intézkedést javasol, amelynek bevezetése az állam kiadásainak növekedését vagy bevételeinek csökkenését okozná, köteles ezzel együtt egy olyan lépést is javasolni, amely a bevételek növelésén vagy a kiadások csökkentésén keresztül ellensúlyozza ezt a hatást.



Költségvetési hatásvizsgálatok: A kötelező ellentételezés szabályának betartásához szükséges, hogy kötelezően valamennyi törvény- és módosító javaslathoz költségvetési hatástanulmány készüljön, melynek ki kell térnie a tervezett szabályozás lényeges közvetett hatásaira is, például az egyes adóbevételek alakulására vagy adott esetben a közszféra adminisztratív terheinek növekedésével járó többletköltségekre is. PPP-k elszámolási szabályai: Ha gazdálkodó szervezet az állammal vagy önkormányzattal kötött, legalább öt év lejáratú szerződés keretében beruházást hajt végre annak érdekében, hogy a létrehozott eszköz felhasználásával szolgáltatást nyújtson, akkor a beruházás számviteli aktiválásakor a szerződésben nevesített eszköz értékét költségvetési kiadásként el kell számolni. Mivel azonban az állam által a beruházónak évente fizetett rendelkezésre állási vagy szolgáltatási díjat, melyben benne foglaltatik az említett eszköz értékének megtérítése is, szintén kiadásként kell elkönyvelni, ily módon ugyanaz az eszköz kétszer jelentene kiadást az állam számára. Ezt korrigálandó, az eszköznek az új szabály értelmében, a számviteli aktiváláskor költségvetési kiadásként elszámolt értékét az aktiválás évétől kezdve a szerződés hátralévő futamideje alatt évenként időarányos részletekben költségvetési bevételként is el kell számolni. Állami vállalatok eredményének elszámolása: A többségi állami tulajdonban lévő gazdasági társaságok számviteli eredményének az állami tulajdonra eső része a mérlegkészítés évében költségvetési tételként – veszteség esetében kiadásként, nyereség esetén bevételként – elszámolandó. Így a költségvetési egyenleg szempontjából közömbössé válik, hogy az állam a vállalat számára a veszteséget ténylegesen megtéríti-e, illetve a nyereséget osztalékként ténylegesen elvonja-e.

2.2.

A költségvetés pénzügyi tervezésének technikái, időtávja, hazai gyakorlata

2.2.1. A költségvetés tervezésének módszerei és technikái A költségvetési tervezés módszerei között egyik megközelítésben különbséget tehetünk a finanszírozás tárgya szerint, azaz annak alapján, hogy mire irányul az állami finanszírozás. Az intézmény-finanszírozás módszerének lényege, hogy a tervezés során az intézmény egészének kiadási szükségletét becsülik meg, általában a megelőző évi kiadási előirányzatot használva a tervezés bázisául. Az intézmény-finanszírozás bázisalapú tervezése volt nálunk sokáig a legelterjedtebb módszer, noha lehetett tudni: ez az eljárás nem foglalkozik azzal, hogy az adott intézmény milyen feladatot lát el, és mi lenne a ténylegesen szükséges költsége a feladat ellátásának. A feladat-finanszírozás módszere ezért nem a meglévő intézményeket, hanem a feladatokat vizsgálja, és csak ezután rendeli hozzá a feladatokhoz az ellátásukat szavatoló intézményeket. Ez a módszer jóval információigényesebb az előzőnél, hiszen részleteiben kellene áttekinteni az ellátott feladatokat és azok ráfordításigényét. A feladat-finanszírozás finomított változata a költség-finanszírozás módszere, melynek alkalmazásakor a feladatokat költségelemekre bontják: megvizsgálják, milyen költségelemekből tevődnek össze, és mekkora a legkisebb összeg, amiből az így meghatározott feladatok elláthatók. Meg kell említeni még a normatív finanszírozás módszerét, amikor a tevékenységhez egyértelműen hozzárendelt mutatószámok segítségével az egységre jutó támogatási szükséglet képezi a finanszírozás alapját.

21


Közigazgatási szakvizsga (Például az önkormányzatok ún. „fejkvóta” szerint kapják a támogatás egy részét a központi költségvetésből.) A teljesítés-arányos finanszírozás módszere a meghatározott teljesítményegységhez rendelt ráfordítást veszi figyelembe. A másik megközelítésben nem a finanszírozás tárgya érdekes, hanem az, hogy a költségvetési tervezés során milyen technikákat alkalmaznak. A teljesítményalapú költségvetési tervezés (Performance Budgeting) lényege a teljesítmény (output) és a ráfordítások (inputok) viszonyának mérése. Ennek elemzése után készülhetnek programok az egységnyi költségre jutó kibocsátás növelésére. A program-költségvetés (Planning, Programming, Budgeting System – PPBS) többfázisú tervezési technika. Az első fázis a kitűzött célok elérését szolgáló lehetséges változatoknak a feltárása (Planning), a második a kiválasztott változatokhoz programok hozzárendelése (Programming), a harmadik fázisban a programokhoz előirányzatokat rendelnek, azt intézményekre lebontják, és kijelölik a program felelőseit (Budgeting). A nulla bázisú költségvetés (Zero-Base Budgeting, ZBB) jellemzője az a törekvés, hogy a költségvetés kiadási oldalát a feladatok felől közelítve, „nulláról” kell felépíteni, azaz teljesen el kell tekinteni a bázistól és a kialakult, szokásos működési gyakorlattól, ehelyett minden egyes főbb feladatot meg kell vizsgálni, és minden kiadási elemet indokolni kell. A bázisalapú tervezés – a már említett módon – az előző év előirányzataira épít, azokat korrigálja. Ami a finanszírozási módszereket illeti, a magyar államháztartási gyakorlatban mindegyikre lehet példát találni. A tervezési technikák közül időről időre felmerül a nulla bázisú költségvetés alkalmazása, ez azonban eddig időigényessége miatt nem valósult meg.

2.2.2. A költségvetési tervezés időtávja A magyar törvényi szabályozás előírja, hogy az államháztartás alrendszereiben a gazdálkodást éves költségvetés alapján kell folytatni. A költségvetési év ma megegyezik a naptári évvel. A költségvetések mögött meghúzódó gazdasági ügyekben az elkötelezettségek sok esetben jóval hosszabb időszakot érintenek. A tervezés és a döntéshozatal megalapozottabbá tételét segíti, hogy a törvényjavaslat benyújtásakor teljes körűen be kell mutatni a költségvetési évet követő három év várható előirányzatait is, amelyeket a költségvetési év folyamatai és áthúzódó hatásai, a tervezett feladatellátási és szerkezeti változások, valamint a gazdasági előrejelzések alapján alakítanak ki. Ez a gyakorlat közel áll a gördülő tervezés technikájához. A költségvetési év és időtartam tekintetében többféle megoldás létezik a nemzetközi gyakorlatban, sőt hazánkban is volt olyan időszak, amikor a költségvetési év különbözött a naptári évtől. A költségvetési év és időtartam A naptári évtől eltérő költségvetési év eredete egyfelől a mezőgazdasági éves ciklus figyelembevételére nyúlik vissza, más esetekben a parlamentek ülésrendje kívánta meg az évközi döntéshozatalt. Magyarországon 1914-től 1938-ig a költségvetési év július 1-jétől a következő év június 30-ig tartott (1913. XXVI. tc.). Az Egyesült Államokban a költségvetési év október 1-jétől a következő év szeptember 30-ig tart, a törvény a tárgyéven túli négyéves kitekintést ír elő. Az Egyesült Királyságban április 1-jétől a következő év március 31-ig tart a költségvetési év, szokásosan hároméves prognózist terjesztenek a Parlament elé. Az Európai Gazdasági és Monetáris Unió tagállamai egységesen naptári évre készítik a költségvetést, de országonként eltér az, hogy a nemzeti parlamentek milyen időhosszra kívánják meg a távlatosabb kitekintést: Németországban ötéves tervciklusra készülnek a számítások, de csak éves adatokról szavaznak, Franciaországban az éves büdzsét kötelezően hároméves költségvetési tervbe foglalják. Az Európai Unió költségvetése hét évre szóló költségvetési keret, amelyről konszenzussal dönt az Európai Tanács (ilyen a 2007-2013 „pénzügyi perspektíva”). A hétéves keret irányszámai alapján azután a naptári évekre külön készül költségvetés, amelyről az uniós költségvetési eljárás keretében a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament együttműködésével évente döntenek. 22

Az éves költségvetéssel kapcsolatos feladatok természetesen nem korlátozódnak egyetlen esztendőre, hiszen három évet érintenek. A tárgyévet megelőzi a tervezés szakasza, a költségvetési év (tárgyév) maga a végrehajtási időszak, végül az év lezárulta után be kell számolni az előirányzatok teljesüléséről: ez a zárszámadás időszaka. A költségvetéssel kapcsolatos feladatokat és hatásköröket az államháztartási törvény szabályozza.

2.2.3. A költségvetés tervezésének és parlamenti tárgyalásának menete A tervezés már a költségvetési évet megelőző esztendő elején megkezdődik. Az államháztartási törvény előírja, hogy az államháztartásért felelős miniszternek április 15-ig – az országgyűlési képviselők általános választásának évében legkésőbb június 30-ig – el kell készítenie és a Kormány elé kell terjesztenie „a következő három évre vonatkozó gazdaságpolitikai elképzelésein alapuló költségvetési politika fő irányait és a költségvetési tervezés fő kereteit meghatározó költségvetési irányelveket.” A Költségvetési Irányelvek nevet viselő dokumentumról a Kormány dönt, s ezáltal lefekteti a tervezés kiindulópontjául szolgáló elveket és sarokpontokat. A hatályos államháztartási törvény értelmében az Országgyűlésnek ebben a szakaszban még nincs szerepe.



Az irányelvek tartalmazzák a következő három évre vonatkozó makrogazdasági prognózis mutatóit, az államháztartási egyenleg (hiány) mértékére, a jövedelemcentralizáció és újraelosztás mutatóira, a költségvetés prioritásaira vonatkozó elképzeléseket. A gazdasági fejlődés és az államháztartás alakulása (ezen belül is különösen az államháztartási egyenleg) szoros kölcsönhatásban van. A gazdasági fejlődés lehetőségei behatárolják a költségvetési politika mozgásterét. A konjunktúra felívelésének idején az államháztartás bevételei is nőnek, míg a megtorpanó gazdasági növekedés az állami bevételek bővülését is visszafogja, ebből pedig vagy a kiadások megszorításának követelménye, vagy az egyenleg romlása következik. Az államháztartás hiánya – a bevételek csökkentésén vagy kiadások növelésén keresztül – azonban nem növekedhet tartósan büntetlenül, hiszen a deficitet finanszírozni kell. Ezt pedig vagy a külföldi adósság növelése árán lehet megtenni, vagy úgy, hogy a túlzott állami finanszírozási igény nehezíti a vállalkozások forráshoz jutását a hazai pénzpiacokon. Bármelyik megoldást választjuk is, az államadósság nőni fog, aminek a későbbiekben a kamatkiadások emelkedése az ára. A túlzott mértékű államháztartási hiány ráadásul inflációs nyomást is okozhat, s a növekvő állami költekezés keresletteremtő hatása az import növekedésén keresztül az ország folyó fizetési mérlegének romlását, a külső adósság emelkedését vonhatja maga után. A költségvetési tervezés a makrogazdasági prognózisok kialakításával kezdődik, és a fő mutatókra irányul, mint amilyen a bruttó hazai termék (GDP), az infláció, a folyó fizetési mérleg. A tervezési munka megindulása előtt döntés születik arról is, hogy melyek legyenek a kiadások kedvezményezett területei. A részletes tervezés a pénzügyminiszter által kiadott tervezési körirat alapján veszi kezdetét. Ez tartalmazza a fő makrogazdasági paramétereket, az államháztartás intézményeiben tervezhető létszám- és béralakulást, a dologi költségek növekedésének mértékét és számos egyéb, a tervezéshez szükséges iránymutatást. A költségvetési fejezetek vezetői (a fejezetgazdák) összeállítják a felügyeletük alá tartozó fejezet és a hatáskörükbe tartozó alap költségvetésére vonatkozó javaslatot. A szakterületek vezetőinek költségvetési források felhasználását célzó javaslatai rendszerint túllépik a rendelkezésre álló kereteket, ezért a Pénzügyminisztériumra hárul az egyeztetés, koordinálás és összefoglalás feladata. Az elosztható források nagyságára, a várható bevételekre a makrogazdasági előrejelzés alapján készít prognózist a Pénzügyminisztérium. A növekedést és inflációt, a GDP-n belül a fogyasztás és felhalmozás arányát figyelembe véve alakítja ki az előirányzatot a fogyasztáshoz kapcsolódó adókra. A keresetek, jövedelmek mértékétől függően határozza meg a személyi jövedelemadó és a társadalombiztosítási járulékbevételek, a vállalkozások nyereségének várható alakulásához igazítja a társasági adóbevételek előirányzatait. A prognózis készítése iterációs folyamat. Az adópolitikában formálódó elképzelések, a kiadási oldalon a beruházások, az állami szektor béreinek tervezett növekedése beépülnek a gazdasági előrejelzésekbe. Az Áht. előírásainak megfelelően az államháztartásért felelős miniszter augusztus 31-ig – az országgyűlési képviselők általános választásának évében legkésőbb október 15-ig – terjeszti a Kormány elé a költségvetési törvényjavaslat tervezetét. A Kormány szeptember 30-ig – választási évben legkésőbb október 31-ig – nyújtja be az Országgyűlésnek a költségvetési törvényjavaslatot, amihez tájékoztatási céllal mellékeli az államháztartás helyzetét bemutató összefoglaló táblázatokat, mérlegeket.

23


Közigazgatási szakvizsga Ezzel kezdetét veszi a költségvetés tárgyalásának parlamenti szakasza, amit az államháztartási törvény mellett az Országgyűlés Házszabálya is szabályoz. A törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg elő kell terjeszteni azokat a törvényjavaslatokat is, amelyek a javasolt előirányzatok megalapozásához szükségesek. A költségvetési törvényjavaslatban tájékoztatást kell adni a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó hatásairól is, a költségvetési évet követő 3 év várható előirányzatait teljes körűen bemutatva. A fejezeti részletező táblázatokat és ezek szöveges indoklásait október 15-ig (november 15-ig) kell az Országgyűlésnek benyújtani. A költségvetési törvényjavaslat tárgyalását az Országgyűlés Pénzügyi és Költségvetési Bizottsága készíti elő, amely kulcsszerepet játszik a parlamenti és a bizottsági tárgyalások előkészítésében, véleményezésében és a javaslattételben. A költségvetési törvényjavaslat fontosságát mutatja, hogy sürgős tárgyalását nem lehet kérni. A módosító indítványok benyújtásához formanyomtatványt kell alkalmazni. A tárgyalás és a határozathozatal két szakaszban zajlik, ehhez igazodik az általános és a kétfordulós részletes vita. Az első szakaszban a bizottságok, illetve az Országgyűlés a törvényjavaslat általános vitáját folytatja le, majd a részletes vitában azokat a módosító javaslatokat tárgyalja, amelyek érintik a bevételek és kiadások fejezetenkénti főösszegeit, valamint a hiány (többlet) mértékét. A határozathozatalt követően a költségvetési bizottság javaslatot tesz a főösszegekre és a hiány (többlet) mértekére, amiről a Ház vita nélkül határoz. Az Áht. megfogalmazása szerint november 30-ig az Országgyűlés határozatában összegszerűen meghatározza a fejezetek, az alapok, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai bevételi és kiadási főösszegeit, a hiány (többlet) mértékét. A tárgyalás második szakasza a költségvetési bizottság tájékoztatását követő részletes vita újbóli megnyitásával veszi kezdetét. Olyan kapcsolódó módosító indítványok nyújthatók be, amelyek fejezeteken belüli előirányzat-átcsoportosítást tartalmaznak, de a hiány (többlet) mértékét nem változtatják meg. Az újból lefolytatott részletes vita után kerül sor a törvényjavaslathoz korábban benyújtott, a főösszegeket nem érintő módosító, továbbá az újabb, kapcsolódó módosító javaslatok bizottsági megtárgyalására, majd a határozathozatalra. Az érdemi munka nagy része a parlamenti bizottságokban zajlik, ahol a Kormányt a Pénzügyminisztérium képviseli. A bizottságok igénylik, hogy a fejezetért felelős tárca is képviseltesse magát az üléseken, és véleményt nyilvánítson az őt érintő kérdésekben. A törvény végszavazását és elfogadását követően annak alapján dolgozzák ki az egyes költségvetési szervek részletes költségvetéseit, az „elemi költségvetéseket”. A helyi önkormányzatok a költségvetési törvényben foglaltak figyelembevételével alkotják meg a költségvetésükről szóló rendeletet, a központi költségvetésből kapott forrásokról pedig kötelesek elszámolni. Az államháztartási törvény arra az esetre is tartalmaz iránymutatást, ha a parlament azon év január 1-jéig, amelyre szól, nem alkotta meg a költségvetési törvényt: ilyenkor az Országgyűlés törvényt hozhat az átmeneti gazdálkodásról. A költségvetési év vége után, nyolc hónapon belül a Kormány az Országgyűlés elé terjeszti a költségvetés végrehajtását bemutató zárszámadási törvényjavaslatot, amelyet a parlamenti beterjesztés előtt két hónappal az Állami Számvevőszéknek is be kell nyújtani. Pótköltségvetést akkor kell beterjeszteni, ha év közben a körülmények kedvezőtlen változása az államháztartás és alrendszerei tervezett egyenlegeit tartósan és jelentősen veszélyezteti, és a probléma nem rendezhető a Kormány hatáskörébe tartozó előirányzatok zárolásával, csökkentésével vagy törlésével. Az 1990-es évek közepéig többször is kellett pótköltségvetést készíteni. Majd több törvénymódosítás elég tágra szabta a kereteket a Kormány számára, és így a tervtől nagyban eltérő állami gazdálkodás esetén sem lett jogilag szükséges a pótköltségvetés benyújtása. Az utóbbi években többször előfordult, hogy a Kormány az előző évről benyújtott zárszámadás keretében módosította a tárgyév költségvetését.

2.3.

Az államháztartás főbb bevételi tételei és ezek pénzgazdálkodási sajátosságai

Az államháztartás bevételei adják az állam által ellátott közfeladatokhoz szükséges forrásokat. Jogi természetük szerint jellemzően közjogi jellegűek: az állam a közhatalom letéteményeseként írja elő a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség szabályait, szedi be a bevételeket. Közjogi bevételek az adók, járulékok, vámok, illetékek. A bevételek jóval kisebb részét teszik ki a magánjogi jellegű bevételek, amelyekre az állam főként tulajdonosi minőségében tesz szert, például privatizációs bevétel vagy osztalék formájában. 24

A költségvetési vagy más néven fiskális politika az adópolitikán keresztül befolyásolja a jövedelemcentralizáció mértékét és alakítja az állami bevételek belső arányait. Közgazdasági jellegük szerint a főbb bevételek a következőképpen csoportosíthatók: 2. számú táblázat: Főbb bevételek csoportosítása közgazdasági jellegük szerint Jövedelmet terhelő adók (legnagyobb tételei a személyi jövedelemadó és a társasági adó) Forgalmat terhelő (közvetett) adók (ÁFA, jövedéki adó) Adók és adójellegű bevételek Folyó

Társadalombiztosítási járulékok és hozzájárulások Vámok



Vagyoni típusú adók

bevételek

Egyes illetékfajták stb. Nem adójel- Tőke utáni jövedelmek: például kamatbevételek, állami legű bevéte- vagyon utáni osztalék lek Díjbevételek stb. Egyéb folyó bevételek

Tőkebevételek

Vagyontárgyak és föld eladásából származó bevételek

Sajátos jellegük miatt érdemes külön kiemelni az állami tulajdonú vállalkozások értékesítéséből származó privatizációs bevételeket.

A fejlett gazdaságokban az állami bevételek meghatározó hányadát – 80-90%-át – az adók és adójellegű bevételek teszik ki. Ez az arány a magyar államháztartásban is érvényesül. A rendszerváltozás óta eltelt évek során azonban jelentős arányváltozást figyelhettünk meg a bevételi szerkezetben. Követve a nemzetközi trendeket, erőteljesen nőtt a közvetett adók, különösen az ÁFA aránya, visszaszorult a jövedelmeket terhelő adók részesedése. Ez utóbbi mögött a társasági adóbevételek alakulása áll. A közpénzek megközelítőleg fele a központi költségvetésen folyik keresztül. A fogyasztáshoz kapcsolt adók és a társasági adóbevételek teljes egészében, a személyi jövedelemadóból származó bevételek a helyi önkormányzatoknak átadott rész kivételével a központi költségvetés bevételét képezik. Ebből következően a bevételi arányok elmozdulásának az államháztartás egészében megfigyelhető tendenciái ebben az alrendszerben is tükröződtek. A központi költségvetés összes – államháztartáson belüli pénzmozgásokat (halmozódásokat) is tartalmazó – bevételének négyötödét adják az adók és adójellegű bevételek. A nagyságrendek érzékeltetése céljából nézzük meg a hagyományos szerkezetű mérleg bevételi oldalának fő tételeit és arányait a 2009. évre elfogadott előirányzatok alapján. 3. számú táblázat: A központi költségvetés bevételei 2008-ban BEVÉTELEK

Milliárd forint

Megoszlás

Gazdálkodó szervezetek befizetései

1 254

15,1%

Fogyasztáshoz kapcsolt adók

3 047

36,7%

Lakossági befizetések

2 226

26,8%

Költségvetési szervek és fejezeti kezelésű előirányzatok

1 335

16,1%

192

2,3%

Befizetés az államháztartás alrendszereiből Egyéb (állami, kincstári vagyon, EU, adósságszolg.-ból) BEVÉTELI FŐÖSSZEG

245

3,0%

8 300

100%

25


Közigazgatási szakvizsga Láthatjuk, hogy a bevételek legnagyobb része a jövedelem típusú adókból (a gazdálkodó szervezetek és a lakosság befizetései) és különösen a forgalomhoz (fogyasztáshoz) kapcsolt adókból származik.

2.4.

A költségvetés kiadásainak intézményi, funkcionális és közgazdasági jellemzői

Az államháztartás gazdálkodási kereteit megszabó költségvetési törvények előkészítése, parlamenti tárgyalása és végrehajtása során a kiadások más-más vetülete kerül előtérbe. A törvényhozás és az intézményrendszer számára a kiadások adminisztratív besorolása érdekes, hiszen ennek alapján történik a tervezés és a kiadási plafonok meghatározása, illetve zárszámadáskor a végrehajtásról szóló beszámolás. Láttuk, hogy a központi költségvetés fejezetekre tagolódik. Az államháztartási törvény meghatározása szerint egy-egy fejezet „a tervezés, végrehajtás és beszámolás szempontjából önállóan felügyelt, irányított szervek és előirányzatok összessége”. A fejezetek a költségvetésben fejezetrendet alkotnak. A fejezetek kiadásai tovább tagolódnak címek szerint, ebből áll a költségvetés címrendje. A költségvetési cím a fejezeten belül összetartozó előirányzatokat tartalmazza. Költségvetési címet alkotnak például a központi költségvetési szervek, vagy azok területileg széttagoltan működő, de azonos tevékenységet végző csoportjai, a fejezet saját kezelésű előirányzatai és így tovább. Az alcímek a címeken belül jelenthetnek további tagolást. Az elkülönített állami pénzalapok költségvetése a költségvetési törvény mellékleteként képez egy-egy fejezetet, amelyen belül a kiadásokat szintén címek és alcímek szerint határozzák meg. Hasonlóképpen a költségvetési törvény része ma már a két társadalombiztosítási alap költségvetése is, amely szintén címrendnek megfelelően tartalmazza a kiadásokat. A kiadások másfajta csoportosítása a költségvetési prioritások kialakítása során segítheti a döntéshozók munkáját. Az állami feladatok jellege képezi alapját az ún. funkcionális besorolásnak, függetlenül attól, hogy ezek ellátása melyik intézmény keretében történik. A felosztás a következő fő csoportokat tartalmazza: − −

− −

Állami működési funkciók. Jórészt az állam hagyományos feladatai tartoznak ide, a közigazgatás, a védelem és a rendvédelem, általános közszolgáltatások. Jóléti funkciók. A kiadások legnagyobb részét a jóléti rendszerek működtetésének kiadásai és a társadalombiztosítási és szociális transzferek adják. Itt szerepelnek az oktatásra, az egészségügyre, a lakásügyekre, a nyugdíjakra, a munkanélküli ellátásokra, a családi pótlékokra fordított öszszegek. Gazdasági funkciók. Például a közlekedéssel, távközléssel, mezőgazdasággal kapcsolatos gazdasági tevékenységek tartoznak ide. Végül külön csoportot képeznek az államadósság-kezelés kiadásai.

A besorolás alapja a Kormányzati Feladatok Osztályozásának (Classification of Functions of Government, COFOG) az ENSZ által kidolgozott nemzetközi szabványa, amit a GFS is követ. Az államháztartási információs rendszer (ÁHIR) adatbázisa ma már lehetővé teszi, hogy a kiadásokat ne csak adminisztratív szerkezetben, hanem a funkciók szerinti (és a későbbiekben ismertetendő közgazdasági) felosztásban is megismerhessék a döntéshozók. A költségvetési törvény köteteiben újabban már ebben a szerkezetben is szerepelnek az államháztartás és az alrendszerek mérlegei. Végezetül a kiadásokat közgazdasági tartalmuk szerint is lehet csoportosítani: ez a közgazdasági osztályozás. A besorolás a következő kategóriák szerint történik: Folyó kiadások és támogatások, ezen belül: − közszolgáltatások kiadásai (keresetek, járulékok, dologi kiadások); − támogatások és működési célú pénzátadások (itt találjuk a háztartásoknak, vállalkozásoknak, egyéb szervezeteknek nyújtott transzfereket és a működési célra átadott pénzeszközöket); − kamatkiadások. Tőkejellegű kiadások és támogatások (beruházások, felújítások költségei és a felhalmozási célú pénzátadások). Kölcsönök nyújtása (pl. állami vállalatoknak). 26

2.5. Az államháztartás egyenlege, a hiány mérése. A hiány és az államadósság finanszírozásának kérdései A bevételek és kiadások különbözete, vagyis az államháztartás egyenlege sokat mond a költségvetési politika jellegéről, és kihat egy sor makrogazdasági vonatkozásra, sőt uniós kötelezettségre. Ezért mérésének nagy jelentősége van, különösen amiatt, mert az igen tagolt, kiterjedt államháztartás esetében különféle egyenlegmutatók készíthetők, attól függően, hogy miként határozzák meg a számításba vett bevételek és kiadások körét, illetve hol húzzák meg az állam határait.

2.5.1. A hiány mérését szolgáló egyenlegmutatók



Amint nem teljesen hazai ügy immár, hogy miként mérjük az államháztartás, a költségvetés terjedelmét, ugyanúgy az is több nemzetközi konvenció és szerződés tárgya, hogy milyen módszertan szerint készíti el a magyar állam a külső célokat szolgáló költségvetési egyenleget. Belső célokra maradhat érvényben saját eljárás, de kifelé már harmonizált módszertan szerinti adatot kell szolgáltatni. Esetünkben az IMFtagságból és az EU-tagságból következik a megadott módszertan követésének kötelessége, de ezek mellett a nemzetközi tőkepiaci függésünk is azt követeli, hogy kellően áttekinthető, más országok adataival egybevethető legyen a költségvetési egyenleg elszámolása. Azonban a nemzetközi gyakorlat sem teljesen egységes, továbbá különféle célokra eltérő tartalmú mutatókat fejlesztettek ki. A jelenlegi magyar államháztartási elszámolás alapvetően az IMF által az 1980-as években kidolgozott kormányzati pénzügyi statisztikai rendszer elveit követi.6 A mérlegek az adott évi pénzforgalmat tükrözik („cash-flow”szemléletűek), azaz az adott időszak alatti pénzbeáramlások és pénzkiadások egyenlegeként áll elő a többlet vagy a hiány, eltekintve attól, hogy a pénzmozgások mögötti gazdasági események és ügyletek valóban a tárgyidőszakban esedékesek-e. Ez tehát viszonylag egyszerű rendszer, melyet a világ kevésbé fejlett államszámviteli rendszerű országaiban alkalmaznak. Árnyaltabb az éves pénzbeáramlások és -kiadások szembeállításával készített tiszta pénzforgalmi megoldásnál, hiszen a GFS-alapú pénzforgalmi adatok közé nem számít bevételnek az állam által felvett hitel (pedig az is egyfajta pénzbeáramlás). Külön kezelik az állami vagyon eladásából (privatizációból) származó pénzbeáramlást: az újabb módszertan nem sorolja az állami hiányt mérséklő ügyletek közé a privatizációból befolyt összeget, mivel azzal szemben az állami vagyon leapadása áll. Az EU számára azonban az ún. ESA ’95 típusú eredményszemléletű elszámolás szerint kell megadni adatainkat. Ez a hivatalosan publikált magyar mutatóktól az alábbiakban különbözik: szélesebb körre terjeszti ki a kormányzat fogalmát, mint az érvényes magyar államháztartási törvény; a kormányzati elszámolásokban szerepeltetni kell minden olyan szervezetet, amely lényegében állami feladatot lát el, és valamilyen formában állami forrásokat használ fel (kvázi-fiskális tevékenység).7 Tartalmaz olyan tételeket is, amelyek a jelenlegi költségvetésben nem jelennek meg (pl. adósságok átvállalása vagy elengedése: ezeket vállalatoknak nyújtott tőketranszferként kell értelmezni, így nemcsak az államadósságot, hanem a hiányt is növelik). Az ESA eredményszemléletben készül, vagyis a számbavétel a gazdasági tevékenység felmerüléséhez kötődik (pl. a kamatfizetések között szerepel az időarányosan járó, de még ki nem fizetett kamat; a koncessziós bevételeket az esedékességi időszakra időarányosan kell elszámolni; feltünteti a még be nem folyt adó- és járulékkötelezettségeket). Már ez a közel sem teljes felsorolás is rávilágít arra, hogy a kétféle mutatószám jelentősen különbözhet – az ESA szerinti hiány akár a GDP 1-2%-ával is eltérhet attól, amit a magyar Országgyűlésnek benyújtott költségvetési elszámolások kimutatnak. Amellett, hogy az ESA-egyenleg jobban tükrözi a fiskális helyzet és a makrogazdasági folyamatok közötti kapcsolatot, azt sem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy EUtagként ennek alapján ítélik meg hazánk költségvetési állapotát. Az euró-övezethez való csatlakozás feltételeit rögzítő konvergencia-kritériumok egyike éppen a kormányzatnak a nemzetgazdasági statisztika szerinti hiányára vonatkozik (lásd a dőlt betűs szövegrészt).

6

A Government Finance Statistics, vagyis a ’kormányzati pénzügyi statisztika’ eredeti szabványa 1986 és 2001 között volt hatályban (GFS’86), majd az IMF 2001-ben áttért egy eredményszemléletű módszertanra (GFSM2001). 7 A helyes besorolást illető vita esetén az EU statisztikai szolgálatának (EUROSTAT) állásfoglalása a mérvadó

27


Közigazgatási szakvizsga A maastrichti konvergencia-kritériumok Az Európai Unión belüli Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) létrehozásának feltétele volt, hogy a tagállamok összehangolják gazdaságpolitikájukat, és gazdasági mutatóik tartós konvergálását érjék el. A Maastrichti Szerződés (1991) értelmében a GMU harmadik szakaszához (az „euró-klubhoz”) való csatlakozáshoz teljesíteni kell az alábbi követelményeket: − árstabilitás: az inflációs ráta legfeljebb 1,5 százalékponttal múlhatja felül az árstabilitás terén legjobb eredményt elért három tagország inflációs rátájának átlagát; − árfolyam-stabilitás: a monetáris unióba való belépést megelőző legalább két éven belül a tagjelölt államnak képesnek kell lennie valutáját leértékelés nélkül benntartani a megadott ingadozási sávval működő árfolyam-mechanizmusban; − a hosszú távú kamatlábak szintje legfeljebb 2 százalékponttal múlhatja felül a három legalacsonyabb inflációs rátájú tagország hosszú távú kamatainak átlagát; − az állami pénzügyek helyzetének fenntarthatósága: a tagállamoknak el kell kerülniük a jelentős költségvetési (államháztartási) hiány kialakulását. A szerződéshez fűzött Jegyzőkönyv értelmében túlzottnak minősül a hiány, ha az államháztartás előirányzott vagy tényleges deficitje meghaladja a GDP 3%-át, az államháztartás alrendszereinek egymás közötti tartozásai/követelései kiszűrésével számított konszolidált bruttó államadósság pedig nagyobb a GDP 60%-ánál. A referenciaértékek mögött meghúzódó megfontolás – figyelemmel a gazdasági növekedés, az államadósság és a deficit közötti összefüggésre és a tagországokat a Szerződés kidolgozása idején jellemző növekedési ütemre – láthatóan az volt, hogy olyan költségvetési korlátot határozzanak meg, amely szavatolja az államadósság stabilitását. A Maastrichti Szerződés aláírását követően megalkotott Stabilitási és Növekedési Egyezmény (1997) kimondta: arra kell törekedni, hogy az államháztartásban egyensúlyi pozíció vagy többlet alakuljon ki középtávon; és ha lenne deficit, az se haladja meg a GDP 3%-át, máskülönben az ún. többlet hiány eljárás alá vonják a tagországot. A közös európai valutát használó államok az ún. stabilitási programjuk, az euro-zónába még be nem lépő államok pedig konvergencia programjuk keretében mutatják be gazdaságpolitikájuk és főként költségvetési politikájuk középtávú alakulását. A tagországok a túlzott hiányra vonatkozó eljárás keretében évente kétszer tesznek jelentést a hiány és az államadósság mértékéről.

2.5.2. A hiány és az államadósság finanszírozása A költségvetési (államháztartási) hiány finanszírozásának három, makrogazdasági hatásait illetően jelentősen eltérő módozata van. Elvileg lehetséges a jegybank által nyújtott kedvezményes hitelekkel történő deficitfinanszírozás; ez volt nálunk is a gyakorlat a tervgazdaság időszakában, mára azonban már teljesen megszűnt. A kormányzat számára ez előnyösnek látszó módszer, hiszen jóval olcsóbb a többi finanszírozási módnál. Nemzetgazdasági szempontból viszont hátrányt jelent, hogy a valóságosnál kisebbnek mutatja az adósságszolgálat terheit, hajlamosabbá teszi a Kormányt a túlköltekezésre, és a jegybanki pénzteremtésen keresztül növeli az inflációt. A mai európai szabályozás alapelve a központi bankok függetlensége, ami az árstabilitás fenntartásának intézményi biztosítékát jelenti. A működési függetlenség egyik tényezőjeként a kormányok nem vehetnek fel hitelt a központi bankoktól: tilos a költségvetés közvetlen jegybanki finanszírozása. A magyar Jegybanktörvény összhangban van ezzel a szabályozással. A hiány másrészről finanszírozható piaci módon és feltételekkel a belföldi pénzpiacokról is, államkötvények és kincstárjegyek kibocsátásával. Ez a finanszírozási forma az államnak drágább az előzőnél, különösen akkor, ha nagy a lejáró adósságok törlesztése és a hiány miatt fellépő finanszírozási igény, vagy nem megfelelő az állampapírok iránti kereslet. A deficit harmadszor finanszírozható a külföldi pénzpiacokról is, hitelfelvétel és kötvények kibocsátása útján. Ez előnyös lehet, ha a devizaadósság kamata kisebb, vagy a tartozás lejárata hosszabb, mint a hazai pénzpiacokról történő forrásszerzés esetében, de hátrányos, ha a visszafizetésig a nemzeti valuta jelentősen leértékelődik. Ilyenkor a lejáró devizaadósság törlesztése vagy megújítása tetemes költséggel járhat.

28

Az adósságkezelési stratégia feladata, hogy kidolgozza az államadósság összetételének, lejárati szerkezetének optimális arányait, amelyek mellett minimalizálhatók a költségek, javítható a finanszírozás biztonsága az állampapírok lejárati hosszának növelése vagy időbeni szétterítése útján.

Nálunk az 1990-es évek elejéig a külföldi hiteleket a Magyar Nemzeti Bank vette fel a saját nevében, és kölcsönözte tovább kedvező kamatozású forinthitelek formájában a költségvetésnek, mivel a nyugati pénzügyi körök a kommunista államok kormányaival kevésbé voltak hajlandóak hitelügyleteket kötni, mint a központi bankokkal (noha persze azok is szoros politikai kontroll alatt álltak, mint minden fontos közintézmény). Így a külföldi államadósság az MNB mérlegében szerepelt; ebből a tényből egy sor elszámolási probléma származott. Az 1991-es, majd a 2001-es jegybanki törvény átszabta az MNB feladatait és jogállását, majd a Kormánytól való függetlenedés folyamatában fontos állomás következett be a Magyar Államkincstár létrejöttével (lásd később). Ezzel megteremtődött annak lehetősége, hogy az államadósság finanszírozását piaci módon maga az állam intézze, kihagyja a jegybankot.

2.6.



A kincstári rend alapjai

A ma érvényes rendszert megelőzően hazánkban a költségvetési szervek meglehetősen decentralizált pénzgazdálkodási gyakorlata volt jellemző. Még a tervgazdaság reformálásának idején, az akkor szinte mindent lefedő állami tulajdonlás ésszerűsítésére tett kísérletek korszakában fejlődött ki az a gyakorlat, amelyben a költségvetési szervek a számukra előzetesen átutalt pénzügyi keretek felhasználásáról saját hatáskörben döntöttek. Ez a látszólag ésszerűsítő fejlemény megnehezítette a közpénzek ellenőrzését és célszerű felhasználását; a rendszerváltozáskor ezért szükségessé vált a költségvetési gazdálkodási rend gyökeres átalakítása. A parlamenti demokráciára való visszatérést követően az is súlyosan esett latba, hogy az intézményi hatáskörű előirányzatok mozgatásai révén a költségvetési törvényben meghatározott előirányzatok erőteljesen módosulhattak a gyakorlatban. Ezáltal viszont az intézmények belső döntései eltorzíthatták az Országgyűlés által elfogadott törvényt, csorbítva azt az elvet, hogy a közpénzekről a parlament dönt. A decentralizált finanszírozási rendszer nehezítette a költségvetési folyamatok tervezését is: a költségvetési szerveket bevételeik alultervezésében tette érdekeltté. Az előzetes finanszírozás miatt minden bevétel és kiadás effektív pénzmozgást is jelentett, amelynek finanszírozási költségei jelentősek voltak. A gazdálkodásról, a költségvetési előirányzatok alakulásáról és teljesüléséről szóló adatszolgáltatás rendszere nehézkes és rendkívül időigényes volt. Indokolt volt tehát, hogy a rendszerváltozási folyamat részeként a közjó érdekében fellépő kormányzat megalkossa az államháztartásról szóló törvényt, meghatározva az ésszerű pénzgazdálkodás szabályait és szükséges intézményeit. E területre is igaz azonban, hogy a megfelelő szabályrend, és különösen a jól működő intézményi rend kialakítása időigényes, a kezdetben választott megoldásokat időről időre felül kell vizsgálni. Hosszú évek szakmai előkészítését követően az 1990-es évek közepén jött létre a Magyar Államkincstár (MÁK), elsősorban az államháztartás pénzforgalmi feladatai ésszerűsítésének, a nemzetgazdaság finanszírozási szükséglete csökkentésének szándékával. A MÁK a Pénzügyminisztérium felügyelete alatt álló költségvetési szervként 1996-tól kezdte meg működését. Hatóköre kiterjed a központi költségvetésre, a TB-alapokra és az elkülönített állami pénzalapokra. A MÁK végzi a számlavezetését a parlament és a Kormány által alapított alapítványoknak. A fentiek kötelesek kizárólag az Államkincstár szolgáltatásait igénybe venni. A kincstári körbe tartozó intézmények készpénzét az MNB-nél vezetett kamatozó Kincstári Egységes Számlán (KESZ) helyezi el. Ezzel hatékonyabb gazdálkodás és likviditási megtakarítás érhető el. A Kincstár kizárólagos joggal rendelkezik a kincstári egységes számla felett. A kincstári körön belül a szervezetek közötti fizetések a KESZ pénzállományát nem érintik, mert e tranzakciókat átvezetéssel bonyolítják le. A kincstári körön kívül szereplő szervezetekkel végzett műveletek esetében azonban tényleges pénzmozgás követi a bevételek és kiadások alakulását. A Kincstár területi alapon szerveződik. A régiónként működő kincstári igazgatóságok feladata a kincstári körbe tartozó intézmények számlavezetése, az e körbe tartozók gazdálkodásának ellenőrzése. Központi igazgatósága szabályozza a kincstári körbe tartozó egységekkel a kapcsolatot, valamint intézi a kincstári feladatokat a körön kívül lévő szervezetek esetén. 29



Létrehozását elsősorban az állami pénzek hatékonyabb és jobban ellenőrzött felhasználása indokolta. Működésének főbb rendeltetései: − − −

a költségvetési törvényekben meghatározott állami feladatok finanszírozását szolgálja, rajta keresztül bonyolítják le az állami kiadások finanszírozásával kapcsolatos tranzakciókat; tekintettel arra, hogy nettó módon finanszíroz az államháztartási körön belül, lehetőséget teremt a hatékonyabb készpénz-gazdálkodásra, ami jelentős megtakarítást jelent az államháztartásnak; az államháztartási jövedelmek hatékonyabb elosztására törekszik, növeli a korábbi állapottal szemben az államháztartás egységei feletti ellenőrzést, mert centralizált és a teljesítést követő; az előirányzatoknak megfelelő mértékű kifizetést engedélyez, s nem teljesít olyan kiadási tételeket, amelyek nem felelnek meg a jogszabályi előírásoknak.

A kincstári körhöz tartozó szervezetek és előirányzatok számára a költségvetésük végrehajtása folyamán intézi a pénzforgalmi műveleteket. A Kincstárnak a kincstári körbe tartozó szervezetek finanszírozása során szavatolnia kell a kincstári egységes számla likviditását, illetve a készpénz-gazdálkodással, a fizetési kötelezettségek teljesítésével és a követelések érvényesítésével, valamint az államadósság kezelésével és megújításával összefüggő feladatok ellátását.

2.7.

Az állampénzügyek igazgatási szervezetrendszere

Az eddigiekben az állami pénzügyek főbb gazdasági-pénzügyi feladatainak a közgazdasági logikáját és a rendszerváltozási folyamat előrehaladtát tükröző fejlődését mutattuk be. A továbbiakban a tárgyalt állampénzügyi feladatok igazgatási szervezetrendszere alkotóelemeit vesszük sorra, vagyis mindazokat a jogi személyiséggel bíró szervezeteket, amelyek – függetlenül attól, hogy költségvetési szervként vagy esetleg más szervezeti-jogi formában látják el feladataikat – a magyar államháztartási rendszer költségvetési vagy vagyoni gazdálkodása körében a vonatkozó jogszabályok szerinti feladat- és hatásköröket látnak el. Az állampénzügyeket lebonyolító pénzügyi és költségvetési igazgatási szerveket aszerint csoportosíthatjuk, hogy azok − az államháztartási-költségvetési rendszer működtetésével, − a közbevételek igazgatásával, − a közvagyonnal való gazdálkodással, vagy − az államháztartási-költségvetési gazdálkodás ellenőrzésével összefüggő feladatokat és hatásköröket látnak-e el.

2.7.1. Az államháztartási-költségvetési rendszer működtetése Az államháztartási-költségvetési rendszert az alábbi pénzügyi igazgatási szervek működtetik: − a Magyar Államkincstár (MÁK) és területi szervei, − az Államadósság Kezelő Központ Részvénytársaság (ÁKK Zrt.), − az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (ONYF) és területi szervei, valamint − az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) és területi szervei. Elöljáróban megjegyzendő, hogy az állampénzügyek igazgatási szervezetrendszere – elsősorban a kincstári rendszer szervezetei körében – az elmúlt évtizedben több ponton is jelentős változtatásokon ment keresztül a mai állapot kialakulásáig. A Magyar Államkincstár (MÁK) önálló jogi személyiséggel rendelkező országos illetékességgel működő központi közigazgatási szerv, szervezeti besorolását tekintve központi hivatal. A MÁK a pénzügyminiszter irányítása alatt tevékenykedik. A MÁK elnökét, elnökhelyetteseit a pénzügyminiszter határozatlan időre nevezi ki, illetőleg menti fel. Az elnök, illetőleg az elnökhelyettesek felett az egyéb munkáltatói jogokat a pénzügyminiszter gyakorolja. A Magyar Államkincstár a jogszabályokban meghatározott feladatait központi és területi szervei útján látja el. 2007. április 1-jétől területi kincstári szervként – az addigi megyei tagozódást felváltva – 7 regionális igazgatóság működik. Sem a központi szerv, sem a regionális igazgatóságok nem rendelkeznek önálló jogi személyiséggel, azaz nem önálló költségvetési szervek, csupán részjogkörű költségvetési egységek.

30

Az Államadósság Kezelő Központ Részvénytársaság (ÁKK Rt.) egyszemélyes állami tulajdonú részvénytársaság, részvényei névre szólóak és forgalomképtelenek. Az ÁKK Rt. alapítója a pénzügyminiszter (az államháztartásért felelős miniszter), aki a részvénytársaság működése során gyakorolja az alapítói jogokat azzal az eltéréssel, hogy az igazgatóság jogkörét nem vonhatja el.

Sajátosan alakul a részvénytársaság felügyelő bizottságának a feladatköre, ugyanis az Áht. kimondja, hogy az ÁKK Rt. felügyelő bizottságának hatásköre nem terjed ki az államadósság-kezelési stratégia, az ezzel kapcsolatos teljesítménymutatók és a finanszírozási tervek véleményezésére. Egyebekben az ÁKK Rt. működésére a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény (Gt.) egyszemélyes részvénytársaságokkal kapcsolatos szabályait kell megfelelően alkalmazni. Gazdálkodását illetően az ÁKK Rt. a vagyonával önállóan gazdálkodik a vonatkozó jogszabályok, alapítói határozatok, valamint az igazgatósági határozatok keretein belül. Az ÁKK Rt. meghatározó bevétele az államadósság-kezeléssel összefüggésben az éves költségvetési törvényben e célra megállapított előirányzat, amelyet havi egyenlő részletekben kell a részvénytársaság rendelkezésére bocsátani. Az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (ONYF) központi államigazgatási szerv, szervezeti besorolását tekintve központi hivatal, amely a nyugdíjpolitikáért felelős miniszter irányítása alatt áll. Költségvetési jogállását tekintve az ONYF önállóan gazdálkodó, az előirányzatok felett teljes jogkörrel rendelkező társadalombiztosítási költségvetési szerv, melynek költségvetését a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése határozza meg. Az ONYF végzi a Nyugdíjbiztosítási Alap kezelését, s látja el a nyugdíjágazat központi feladatait. Az ONYF élén főigazgató áll, akit a nyugdíjpolitikáért felelős miniszter javaslatára a miniszterelnök nevez ki, illetőleg ment fel. Az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság igazgatási szervei a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság, valamint az ONYF területi szerveiként működő 7 regionális nyugdíjbiztosítási igazgatóság.



A társadalombiztosítási alrendszer egészségbiztosítási ágában az Egészségbiztosítási Alap kezelését az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) végzi. Az OEP az egészségbiztosításért felelős miniszter irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv, központi hivatal. Államháztartási nézőpontból az Országos Egészségbiztosítási Pénztár önállóan gazdálkodó és az előirányzatai felett teljes jogkörrel rendelkező társadalombiztosítási költségvetési szerv, melynek költségvetését az Egészségbiztosítási Alap költségvetése határozza meg. Az OEP vezetője a főigazgató, akit az egészségbiztosításért felelős miniszter javaslatára a miniszterelnök nevez ki, illetőleg ment fel. Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár igazgatási szervei a regionális egészségbiztosítási pénztárak.

2.7.2. A közbevételek igazgatása A közbevételek igazgatásának, az adók, járulékok, illetékek stb. beszedésének feladatait – a megyei és fővárosi illetékhivataloknak az állami adóhatóságba történő integrálását követően – az alábbi három pénzügyi igazgatási szerv látja el: − az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH) központi és területi szervei, mint állami adóhatóság, − a Vám- és Pénzügyőrség központi és területi szervei, mint vámhatóság, − a települési önkormányzatok jegyzői (ideértve a fővárosi főjegyzőt és a fővárosi kerületek jegyzőit is), mint önkormányzati adóhatóság. Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH) a pénzügyminiszter irányítása alatt álló központi államigazgatási szerv, központi hivatal. Költségvetési jogállását tekintve önállóan gazdálkodó és az előirányzatai felett teljes jogkörrel rendelkező központi költségvetési szervnek minősül, s mint ilyen a Pénzügyminisztérium költségvetési fejezetén belül önálló fejezetcímet képez. Az APEH élén a pénzügyminiszter által határozatlan időtartamra kinevezett elnök áll. A Vám- és Pénzügyőrség szervezeti rendszere talán még az APEH-énál is összetettebb és szerteágazóbb. A hatályos jogszabály a Vám- és Pénzügyőrség egyes szerveit – az ún. vámszerveket – három körbe sorolja: felsőfokú szerv, középfokú szervek, illetőleg alsó fokú szervek. A helyi adók (építményadó, telekadó, magánszemélyek kommunális adója, vállalkozók kommunális adója, idegenforgalmi adó, valamint helyi iparűzési adó), az önkormányzat költségvetése javára más törvényben megállapított adó (ilyen a gépjárműadó), továbbá az adók módjára behajtandó köztartozások ügyében – önkormányzati adóhatóságként – a települési önkormányzatok jegyzői járnak el. Helyi adóügyben értelemszerűen annak a településnek a jegyzője jár el, amelynek az önkormányzata az adott helyi adót bevezette. 31



2.8.

A közvagyonnal való gazdálkodás

2.8.1. Az államháztartás vagyona Az államháztartás bevételei biztosítják azokat a pénzeszközöket, amelyekből az állami feladatok ellátásával, illetve finanszírozásával kapcsolatos kiadások teljesíthetők. Az állami feladatok megvalósításához azonban nemcsak pénzeszközök, hanem más vagyonelemek is szükségesek (épületek, építmények, járművek, gépek, berendezések, szellemi termékek, vagyoni értékű jogok, készletek stb.). Az állami vagyon rendeltetésétől függően kincstári vagyon, illetve üzleti vagyon lehet. Kincstári vagyon minden vagyonelem, amelyet törvény kizárólagos állami tulajdonba tartozó vagyonként forgalomképtelennek, illetve korlátozottan forgalomképesnek minősít.

A vagyonnal kapcsolatos néhány alapfogalom A vagyon: természetes vagy jogi személyek értékben kifejezhető javainak, azaz dolgokra vonatkozó, más személyekkel szemben fennálló jogainak és kötelezettségeinek összessége. A vagyonnak tehát nemcsak a dolgokhoz kapcsolódó jogok (pl. tulajdonjog), de a kötelezettségek (pl. elidegenítési, terhelési, építési, telekalakítási stb. tilalmak, egyéb kötelezettségek) is részét képezik. A tulajdon: a tulajdonos számára a dolog felett kizárólagos uralmat biztosító, azt védelemben részesítő jog, amely magában foglalja a birtoklás, használat, hasznosítás és a rendelkezés jogosultságát. Vagyongazdálkodás: a rendelkezésre álló vagyon működtetésére irányuló szabályozás kialakítása (pl. önkormányzati rendelet, vagyongazdálkodási szabályzat), illetve a vagyon használata, hasznosítása meghatározott tevékenység ellátása érdekében. Vagyonkezelés: az a tevékenység, amelyet a tulajdonos helyett, de annak nevében és képviseletében a kezelő végez. A kezelő gondoskodik a rábízott vagyonról, ellátja, illetve felügyeli és ellenőrzi a vagyongazdálkodás operatív feladatait. Felelős a rábízott vagyonért, de a tulajdonosi jogok gyakorlásában korlátozott. Az államháztartás vagyonát az alrendszerek vagyonának összessége alkotja. Magában foglalja a kincstári vagyont, a köztestületre ráruházott vagyont, a helyi önkormányzatok vagyonát és a társadalombiztosítás vagyonát. Az államháztartás vagyonának rendeltetése a közérdek szolgálata. Ennek egyik fontos garanciája, hogy e vagyonról az Országgyűlés törvények útján rendelkezik.

Az államháztartási vagyon szerkezete Az államháztartás vagyona az alábbi vagyoni körökből tevődik össze:

Állami vagyon

Köztestületi vagyon

Helyi önkormányzatok, helyi kisebbségi önkormányzatok vagyona

Társadalombiztosítás vagyona

Az állami vagyon egyrészt az állami feladatok ellátását biztosító forgalomképtelen vagy korlátozottan forgalomképes vagyontárgyakból, másrészt forgalomképes üzleti vagyonból áll. A köztestületeknek vagyonának részét képezi az a vagyon, amelynek tulajdonjogát a törvény köztestületre ruházta. A helyi önkormányzatok (és a helyi kisebbségi önkormányzatok) vagyona a tulajdonukból és az őket megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyeket az önkormányzati feladatok megvalósítása érdekében hasznosítanak, használnak fel.

32

A társadalombiztosítás vagyonát két vagyoni kör alkotja: − a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak vagyona (ellátási vagyon) és − a társadalombiztosítási költségvetési szervek vagyona (működési vagyon).

A vagyongazdálkodás általános szabályai

Az államháztartás alrendszereihez kapcsolódó vagyon rendeltetése a közérdek szolgálata, amelylyel rendeltetésszerűen, felelős módon kell gazdálkodni. A vagyongazdálkodás – Áht.-ban megfogalmazott – általános szabályai közül az alábbiakat emeljük ki: − −

−

− − −

Az államháztartás alrendszereihez kapcsolódó vagyont, annak változásait és értékét nyilván kell tartani. A nyilvántartás adatai – az államtitok kivételével – nyilvánosak. Az államháztartási vagyon részét képező, meghatározott értékhatár feletti vagyontárgyat értékesíteni, az állami tulajdonban lévő vagyon feletti vagyonkezelés jogát, a vagyon használatát, illetve a hasznosítás jogát átengedni főszabály szerint csak nyilvános versenytárgyalás útján, a legjobb ajánlatot tévő részére lehet. Az államháztartási vagyon tulajdonjogát és a vagyon vagyonkezelői jogát ingyenesen átruházni, továbbá az államháztartás alrendszereinek követeléseiről lemondani csak törvényben, a helyi önkormányzatok esetében pedig az önkormányzat rendeletében meghatározott módon és esetekben lehet. Az államháztartás alrendszereihez tartozó, illetve állami, helyi önkormányzati tulajdonban álló vagyon nem pénzbeli hozzájárulásként gazdasági társaság, egyesület, illetve közhasznú társaság részére történő szolgáltatása csak a könyvvizsgáló által megállapított értéken történhet. Ha a vagyonról az államháztartás alrendszereinek javára lemondtak, ezt a lemondásban megnevezett vagyonkezelő, illetve állami vagy más szervezet elfogadhatja, feltéve, hogy képes az azzal járó kötelezettségek teljesítésére. Az államháztartási vagyonnal való gazdálkodást az Országgyűlés az Állami Számvevőszék útján ellenőrzi.



2.8.2. Az állami vagyon tulajdonosi jogainak gyakorlása Az államháztartás központi szintjéhez kapcsolódó vagyonelemek döntő hányada az állami vagyon körébe tartozik. A jogi szabályozás alapját az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény képezi. A vagyontörvénnyel elérni kívánt általános cél, hogy javuljon az állami vagyonnal való gazdálkodás hatékonysága, a jogi szabályozás áttekinthetőbb legyen, a vagyongazdálkodásért egyetlen szervezet legyen felelős. A törvény hatálya azonban nem terjed ki a területi-helyi-települési-kisebbségi önkormányzati tulajdonra, az államtól független közjogi személyek tulajdonára, a Magyar Államkincstárra, a társadalombiztosítási rendszer vagyonára, az elkülönített állami pénzalapokra. A nemzet számára tartós értékként megőrzendő vagyon tekintetében az adott vagyoni kör védelmét, értékmegőrzését szolgáló – valamennyi tulajdonosra egységesen érvényesülő – külön törvények előírásait (pl. birtokvédelem, birtokpolitika, műemlékvédelem, természetvédelem) a vagyontörvény nem írja felül, azokat az államot képviselő tulajdonosi joggyakorló szervezetnek is be kell tartaniuk éppen úgy, mint bármely más tulajdonosnak. A jogalkotó szándéka szerint rövid időn belül el kell érni azt is, hogy állami vagyont bérbe, használatba, vagyonkezelésbe adni alapvetően ellenérték fejében lehessen, ennek keretszabályai már most beépülnek a vagyontörvénybe. Ezen elvvel összhangban a törvény csak igen szűk körben teszi lehetővé állami tulajdonú vagyon ingyenesen, térítési kötelezettség nélkül más tulajdonába adását azzal, hogy az ingyenes vagyonjuttatásra ellenőrzött és a költségvetési törvényben meghatározott keretek között, az Országgyűlésnek való beszámolási kötelezettség mellett kerülhet sor. A törvény értelmében állami vagyonnak minősül: − az állami tulajdonban lévő ingó dolog, valamint a dolog módjára hasznosítható természeti erő, − az állami tulajdonban lévő termőföldekből álló, külön törvényben szabályozott Nemzeti Földalap, − az állami tulajdonban lévő – az előző pont hatálya alá nem tartozó – ingatlan, − az állami tulajdonban lévő értékpapír, − az államot megillető társasági részesedés és más vagyoni értékű jog. Az állami vagyon feletti tulajdonosi jogok és kötelezettségek összességét a Magyar Állam nevében a Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács gyakorolja. E feladatait a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (a továbbiakban: MNV Zrt.) útján, annak ügyvezető szerveként látja el.

33



2.8.3. A Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. jogállása, feladatai A Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (MNV Zrt.) jogállását tekintve a Magyar Állam által alapított egyszemélyes részvénytársaság, amelynek részvénye forgalomképtelen. Alapító okiratának elfogadása és módosítása a Kormány hatáskörébe tartozik. Az MNV Zrt. nem alakulhat át, nem válhat szét, más társasággal nem egyesülhet. Megszűnéséről az Országgyűlés törvényben rendelkezhet. Az MNV Zrt.-ben a Magyar Állam részvényesi jogait – eltérő törvényi rendelkezés hiányában – az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter gyakorolja. Az MNV Zrt. működése során a közgyűlés jogai a részvényesi jogok gyakorlóját illetik meg. Az MNV Zrt. működésének ellenőrzését – a felügyelő bizottság feladatkörében eljárva – az Ellenőrző Bizottság látja el. Az MNV Zrt. tevékenységét az Állami Számvevőszék évente ellenőrzi. Az MNV Zrt. feladatai: − előkészíti és végrehajtja a Tanács állami vagyonnal kapcsolatos döntéseit; − nyilvántartást vezet az állami vagyonról, annak alapján adatszolgáltatást nyújt; − a Tanács tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó állami vagyont közvetlenül vagy polgári jogi szerződések útján hasznosítja; − rendszeresen ellenőrzi a vele szerződéses jogviszonyban lévő személyek, szervezetek állami vagyonnal való gazdálkodását, megállapításairól a Tanácsot, az Ellenőrző Bizottságot, az ellenőrzött szervet, szükség esetén az állami vagyon felügyeletéért felelős minisztert és az Állami Számvevőszéket tájékoztatja; − az állami vagyonnal kapcsolatos polgári jogi jogviszonyokban képviseli a Magyar Államot; − ellenőrzi az értékesítési szerződésekben foglalt, a vevők által vállalt kötelezettségek teljesítését.

2.9.

Gazdálkodás az állami vagyonnal

2.9.1. Általános szabályok Az állami vagyont a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. maga kezeli, illetve szerződés – így különösen bérlet, haszonbérlet, szerződésen alapuló haszonélvezet, vagyonkezelés, megbízás – alapján központi költségvetési szervnek, természetes vagy jogi személynek, illetőleg jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságnak hasznosításra átengedi. Az állami vagyon hasznosítására kötött szerződések elsődleges célja az állami vagyon hatékony működtetése, állagának védelme, értékének megőrzése, illetve gyarapítása, az állami és közfeladatok ellátásának elősegítése. Az állami vagyon hasznosítására irányuló szerződést írásba kell foglalni. Az MNV Zrt. a vagyon hasznosításának átengedésére csak olyan szerződést köthet, amely – az állami vagyon megőrzését, gyarapítását, pénzügyileg és gazdaságilag minél előnyösebb hasznosítását szem előtt tartva – a Magyar Állam számára a várható bevétel, megtakarítás vagy más előny alapján a lehető legkedvezőbb. Az állami vagyon használatát biztosító szerződés elsősorban nyilvános, kivételesen, indokolt esetben pedig zártkörű versenyeztetés útján köthető. A versenyeztetési kötelezettség a határozott időre kötött szerződések meghosszabbítása esetén is fennáll. A versenyeztetés csak törvény által meghatározott esetekben mellőzhető.

34

Állami vagyon hasznosítására irányuló szerződés nem köthető azzal, aki: − csőd- vagy felszámolási eljárás, végelszámolás, önkormányzati adósságrendezési eljárás alatt áll; − tevékenységét felfüggesztette, vagy akinek tevékenységét felfüggesztették; − az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 178. §-ának 20. pontja szerinti, hatvan napnál régebben lejárt esedékességű köztartozással rendelkezik; − gazdasági, illetőleg szakmai tevékenységével kapcsolatban jogerős bírósági ítéletben megállapított bűncselekményt követett el, amíg a büntetett előélethez fűződő hátrányok alól nem mentesült; illetőleg akinek tevékenységét a jogi személlyel szemben alkalmazható büntetőjogi intézkedésekről szóló 2001. évi CIV. törvény 5. §-a (2) bekezdése alapján a bíróság jogerős ítéletében korlátozta, az eltiltás ideje alatt;

−

állami vagyon hasznosítására irányuló korábbi – három évnél nem régebben lezárult – eljárásban hamis adatot szolgáltatott, és ezért az eljárásból kizárták. (Ha a szerződés megkötését követően merül fel a fenti kizáró körülmények valamelyike, az MNV Zrt. jogosult a szerződést azonnali hatállyal felmondani.) Az értékesítés szabályait tartalmazó kormányrendelet, illetve a pályázati kiírás a szerződéskötésre további kizárási okokat is meghatározhat.

2.9.2. Az állami vagyon hasznosítása. A vagyonkezelés szabályai Az állami vagyon hasznosítására főszabály szerint versenyeztetési eljárásban kerülhet sor. Ennek során a pályázati felhívás tartalmát a kiíró a vagyontárgy jellegétől és a tervezett hasznosítás egyéb körülményeitől függően állapítja meg, annak azonban tartalmaznia kell legalább a következőket: − az érintett vagyonelem megjelölését; − a pályázat elbírálása során a pályázatok rangsorolásakor alkalmazandó értékelési szempontokat; − a megkötendő szerződés típusát, a hasznosításra vonatkozó fontosabb feltételeket, a fizetés módjára vonatkozó előírásokat; − a pályázati ajánlatok benyújtásának helyét, módját és határidejét; − a pályázati ajánlatok elbírálási időpontját és az ajánlattevők értesítésének módját; − a pályázati ajánlat érvényességének feltételeit.



Az állami vagyon használója az a természetes személy, jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság, aki/amely a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.-vel kötött szerződés alapján, bármely jogcímen (bérlet, haszonbérlet, vagyonkezelés, használat stb.) állami vagyont birtokol, használ, hasznosít. Az állami vagyon használója az erre irányuló szerződéses jogviszony megszűnésekor, valamint jogszabályban vagy a szerződésben meghatározott esetben köteles az állami vagyon értékének az átvételkor fennálló állapothoz viszonyított különbözetével (csökkenésével vagy növekedésével) a jogszabályi előírásoknak megfelelően, illetőleg a szerződés szerint elszámolni. Az állami vagyon hasznosítására az MNV Zrt. vagyonkezelési szerződést is köthet. A vagyonkezelési szerződés alapján a vagyonkezelő jogosult meghatározott, állami tulajdonba tartozó dolog birtoklására, használatára és hasznai szedésére. A vagyonkezelő köteles a vagyontárgy értékét megőrizni, állagának megóvásáról, jó karban tartásáról, működtetéséről gondoskodni, továbbá díjat fizetni, vagy a szerződésben előírt más kötelezettséget teljesíteni. A vagyonkezelői jog tipikusan az erre irányuló szerződéssel jön létre, de kivételesen törvényen is alapulhat (a vagyonkezelési szerződést ilyenkor is meg kell kötni, illetve azt módosítani szükséges, a törvényi rendelkezéseknek megfelelően).

Vagyonkezelő az a − −

központi költségvetési szerv, központi költségvetési szervnek nem minősülő természetes vagy jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság (együtt: egyéb vagyonkezelő), amellyel állami vagyon vagyonkezelésére az MNV Zrt. vagy annak jogelődje szerződést kötött, továbbá amely törvény alapján vagyonkezelőnek minősül. A vagyonkezelő jogosult a kezelt vagyont rendeltetésének, a szerződésnek, továbbá a rendes gazdálkodás szabályainak megfelelően, az ilyen személytől elvárható gondossággal birtokolni, használni, hasznosítani. Felelős minden olyan kárért, amely a rendeltetésellenes vagy szerződésellenes használat következménye. A vagyonkezelő köteles teljesíteni a jogszabályban, illetve a vagyonkezelési szerződésben előírt, az állami vagyonra vonatkozó nyilvántartási, adatszolgáltatási és elszámolási kötelezettséget, köteles továbbá az MNV Zrt. ellenőrzését tűrni, illetve annak lefolytatásában közreműködni. Az MNV Zrt. ellenőrizheti a használatot, követelheti a rendeltetésellenes vagy szerződésellenes használat megszüntetését, továbbá az ilyen használatból eredő kár megtérítését. Ha az ilyen használat tovább folyik, vagy ha a kezelt vagyont fenyegető veszély súlyossága miatt a kifogásolt használat megszüntetésének követelése sem vezetne eredményre, az MNV Zrt. a szerződést azonnali hatállyal felmondhatja, és kártérítést követelhet.

35


Közigazgatási szakvizsga A központi költségvetési szervnek nem minősülő vagyonkezelőt (ún. egyéb vagyonkezelő) további kötelezettségek terhelik.

2.9.3. Az állami vagyon nyilvántartása Az állami vagyon nyilvántartása az MNV Zrt. feladata. Az MNV Zrt. az állami vagyont az adott vagyontárgy sajátosságainak megfelelő, az azonosítást lehetővé tevő – a Központi Statisztikai Hivatallal egyeztetett – módon, mennyiségben és értékben, a keletkezés (aktiválás) időpontját is feltüntetve tartja nyilván. Az értékben történő nyilvántartástól csak abban az esetben lehet eltekinteni, ha az adott vagyontárgy értéke természeténél, jellegénél fogva nem állapítható meg. Az állami vagyon használóját a vagyonnyilvántartás hiteles vezetése érdekében adatszolgáltatási kötelezettség terheli. Ennek teljesítése érdekében a vagyon használója számviteli politikáját és nyilvántartásait köteles úgy kialakítani és vezetni, hogy azok biztosítsák az adatszolgáltatás pontosságát és ellenőrizhetőségét. A nyilvántartás egységessége, pontossága és az adatellenőrzések biztosítása érdekében az érintettek kötelesek az MNV Zrt.-vel együttműködni. A vagyonnyilvántartás az állami vagyonhoz fűződő jogok és törvényes érdekek védelmében, a tényleges állapotnak megfelelően tartalmazza a vagyon használóinak, kezelőinek azonosító adatait, a vagyonelemek azonosító adatait, a kapcsolódó jogokat és jogi szempontból jelentős tényeket, valamint a lényeges számviteli adatokat.

2.9.4. Az állami vagyon elidegenítése Állami vagyont – törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott kormányrendeletben meghatározott kivétellel – versenyeztetés útján, törvényben meghatározott eljárás keretében lehet értékesíteni. Az értékesítést a vagyontárgy jellegétől függően közvetlenül vagy közvetetten lehet végezni. A vagyon közvetlenül nyilvános vagy zártkörű pályázat útján, nyilvános árverésen (együtt: versenyeztetéssel), kivételesen versenyeztetés nélkül, míg közvetetten nyilvános vagy zártkörű forgalomba hozatallal, nyilvános vagy zártkörű értékesítésre történő felajánlással, vagy szabályozott piacon történő értékesítésre adott megbízással értékesíthető. Az értékesítést végzőnek a vagyon tulajdonjogának átruházását – ha törvény vagy annak felhatalmazása alapján kiadott kormányrendelet kivételt nem tesz – versenyeztetéssel kell megkísérelnie. A pályázat nyilvános vagy zártkörű lehet. Nyilvános a pályázat, ha az ajánlattevők köre előre meg nem határozható, illetve ha a meghatározott ajánlattevői körbe tartozók száma nem ismert. Ha a kiíró – megfelelő határidők kitűzésével – az érdekelteket kizárólag közvetlenül hívja fel ajánlattételre, a pályázat zártkörű pályázatnak minősül. Zártkörű pályázat kiírására csak kivételesen kerülhet sor. Állami vagyon tulajdonjogát ingyenesen átruházni csak törvény rendelkezése alapján lehet.

Az állami vagyon tulajdonjoga ingyenesen átruházható − − − − − −

36

nemzetközi szerződésben vállalt, vagy nemzetközi szervezetben viselt tagságból eredő segítségnyújtási vagy más kötelezettség teljesítése érdekében; belföldi vagy külföldi katasztrófák és súlyos szerencsétlenségek megelőzése, következményeinek elhárítása vagy enyhítése érdekében; helyi önkormányzat javára törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabályban foglalt feladatai elősegítése, vagy szociális földprogram megvalósítása érdekében, többcélú kistérségi társulás javára feladatai ellátásának elősegítése érdekében; külön törvény szerinti kiemelkedően közhasznú szervezet javára, az általa átvállalt állami vagy önkormányzati közfeladat ellátásának elősegítése érdekében; az MNV Zrt. által peres eljárásban kötött, bíróság által jóváhagyott egyezség keretében állami vagyonba tartozó dolog tulajdonjogáról való lemondás esetén.

Az ingyenes átruházásról a Tanács dönt. Ha azonban az érintett vagyontárgy egyedi könyv szerinti bruttó értéke az éves költségvetési törvényben meghatározott értékhatárt meghaladja, az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter előterjesztése alapján a Kormány dönt az ingyenes átruházásról. Az ingyenesen átruházott vagyon juttatási célnak megfelelő felhasználását az Állami Számvevőszék ellenőrzi.

Az MNV Zrt. az állami vagyon elidegenítése előtt köteles megvizsgálni, hogy az adott vagyontárgyra szüksége van-e valamely központi költségvetési szervnek állami feladatai ellátásához. Ennek során a jogszabályi előírásoknak megfelelően közölt igényeket áttekinti, szükség szerint a potenciálisan érintett központi költségvetési szerveket megkeresi.

2.9.5. A központi költségvetési szervek vagyongazdálkodása A központi költségvetési szerv a működéséhez szükséges állami vagyon összetételét és mértékét az állami vagyon használatát biztosító szerződés megkötése előtt, illetve folyamatosan közli az MNV Zrt.-vel, amely az igényeket az állam teherbíró képességéhez igazodva, a társadalmi szükségletek, a célszerűség és a gazdaságosság szempontjai figyelembevételével elégíti ki.



Állami tulajdonban lévő ingatlant központi költségvetési szerv is csak az általános piaci feltételek szerint, így különösen – amennyiben azt az ingatlan jellege, piaci hasznosíthatósága indokolja – visszterhes szerződés alapján, megfelelő ellenérték kikötésével kaphat bármely jogcímen használatba. Az MNV Zrt. és a központi költségvetési szerv közötti visszterhes szerződés megkötése során a közbeszerzésre vonatkozó jogszabályi előírásokat nem kell alkalmazni. Központi költségvetési szerv a működéséhez szükséges, a számviteli törvény szerinti immateriális jószág, tárgyi eszköz (műszaki berendezés, gép, felszerelés stb.), készlet megvásárlására – ingatlan kivételével – adásvételi szerződést köthet. A szerződés megkötésével a dolog a Magyar Állam tulajdonába és az adott központi költségvetési szerv vagyonkezelésébe kerül. A vagyonkezelői jog ilyen esetben vagyonkezelési szerződés nélkül, e törvény alapján jön létre. Az említett vagyonelemeket (immateriális javak, tárgyi eszközök, készletek) – ha azok egyedi, könyv szerinti bruttó értéke az éves költségvetési törvényben meghatározott értékhatárt nem haladja meg – a vagyonkezelő központi költségvetési szerv értékesítheti. Az értékesítésből származó bevétel ilyen esetben az adott költségvetési szervet illeti.

2.10. Az állami vagyonnal való gazdálkodás tulajdonosi ellenőrzése Az állami vagyon kezelőjét, használóját megillető jogok gyakorlását, annak szabályszerűségét, célszerűségét az MNV Zrt. ellenőrzi. Ennek érdekében a vagyon kezelésére, hasznosítására kötött szerződésben rögzíteni kell, hogy a tulajdonosi ellenőrzés eljárásrendjét, a felek jogait, kötelezettségeit a felek a szerződés részének tekintik. A tulajdonosi ellenőrzés célja az állami vagyonnal való gazdálkodás vizsgálata, ennek keretében a rendeltetésellenes, jogszerűtlen, szerződésellenes, vagy a tulajdonos érdekeit sértő, illetve a központi költségvetést hátrányosan érintő vagyongazdálkodási intézkedések feltárása és a jogszerű állapot helyreállítása, továbbá a vagyonnyilvántartás hitelességének, teljességének és helyességének biztosítása. Az MNV Zrt. stratégiai és éves ellenőrzési tervet készít, amelyeket jóváhagyásra a Tanács elé terjeszt. Az éves ellenőrzési tapasztalatokról, az azok nyomán tett intézkedésekről az MNV Zrt. vezérigazgatója a tárgyévet követő év május 31-ig jelentést készít a Tanács részére.

2.10.1. Az államháztartási-költségvetési gazdálkodás ellenőrzése Az államháztartás alrendszereiben folyó pénz- és vagyongazdálkodás ellenőrzésével összefüggésben két állami szervről szükséges külön szólni. Ezek − az Állami Számvevőszék (ÁSZ), illetőleg − a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI). Jogi-szervezeti státuszát tekintve az Állami Számvevőszék (ÁSZ) nem közigazgatási szerv, hanem a Magyar Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Ugyanakkor viszont tartalmi nézőpontból az államháztartási-költségvetési gazdálkodás feletti ellenőrzés tárgyában az ÁSZ-t feltétlenül meg kell említenünk. Jelentőségét mutatja egyfelől szervezeti-személyi függetlensége, másfelől pedig az ÁSZ által lefolytatandó ellenőrzés teljeskörűsége. 37


Közigazgatási szakvizsga Az ÁSZ szervezeti-személyi függetlenségét az szavatolja, hogy független a költségvetési végrehajtásában fő felelősséget viselő Kormánytól, csakis kizárólag az Országgyűlés áll felette, egyedül az Országgyűlésnek tartozik beszámolási kötelezettséggel. Az ÁSZ-ra vonatkozó jogi szabályozásban még az alábbi fontos rendelkezések garantálják a számvevőszéki függetlenséget: − az ÁSZ elnökét és elnökhelyetteseit az Országgyűlés 12 évre választja, megbízatásuk lejártával újraválaszthatók; − nem jelölhető az ÁSZ elnökévé, illetve elnökhelyettesévé olyan személy, aki a megelőző négy évben tagja volt a Kormánynak, vagy ha bármely párt országos szervezetében választott vezető tisztséget töltött be; − az ÁSZ elnöke, elnökhelyettesei, vezetői és számvevői nem lehetnek sem egymással, sem a Kormány tagjaival közeli hozzátartozók; − az ÁSZ szervezeti felépítését, létszámát és éves költségvetését az Országgyűlés hagyja jóvá. Az Állami Számvevőszék által lefolytatandó ellenőrzési tevékenység, az ún. számvevőszéki ellenőrzés teljeskörűsége pedig annyit tesz, hogy az ÁSZ a magyar államháztartás teljes egészét jogosult vizsgálni, sőt az egyetlen szerv, amelynek ilyen széles körű ellenőrzési jogosítványa van. Az ellenőrzés teljeskörűsége emellett még azt is magában foglalja, hogy az állami ellenőrzés legfőbb szerveként feladatkörében általános hatáskörrel rendelkezik, ennek megfelelően az ellenőrzéseit célszerűségi, eredményességi és törvényességi szempontok szerint végzi. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI), miként elnevezése is mutatja, már nem az Országgyűléshez, hanem a kormányzathoz tartozó költségvetési ellenőrző szerv. A KEHI – a Kormányzati Ellenőrzési Iroda jogutódaként – 1999. március 1. napján kezdte meg működését. A KEHI a pénzügyminiszter irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv, szervezeti besorolását tekintve központi hivatal. Költségvetési pozícióját tekintve a KEHI fejezeti jogosítványokkal felhatalmazott költségvetési szerv, amelynek költségvetése a Pénzügyminisztérium fejezeten belül címként szerepel. Élén elnök áll, akit – illetőleg az ő javaslatára az elnökhelyetteseket – a pénzügyminiszter nevez ki, illetőleg ment fel. A KEHI ellátja: − a Kormány által kijelölt belső ellenőrzési szerv feladatait; − az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások tekintetében az ellenőrzési hatósági feladatokat; − az egyéb európai uniós és nemzetközi támogatások Kormány által meghatározott ellenőrzési feladatait.

2.11. Ágazati irányítás a pénzügyi igazgatás területén Mint láthattuk, a pénzügyi és költségvetési igazgatási szervek állampénzügyeket érintő tevékenysége során – az adott igazgatási szervnek a közigazgatási szervezeti hierarchiában való elhelyezkedésétől függően – több miniszternek is vannak különböző jogosítványai. Így a pénzügyminiszter mellett találkozhattunk – a társadalombiztosítási pénzügyi alapok kapcsán – a szociális és munkaügyi miniszterrel, illetve az egészségügyi miniszterrel. Ugyanakkor nem kétséges, hogy a meghatározó ágazati irányítói szerepkör a pénzügyminiszter kezében van. A vonatkozó kormányrendelet8 értelmében a pénzügyminiszter legfontosabb ágazati feladat- és hatáskörei, s ennek megfelelően a tárca ágazati irányító feladatai az alábbi pénzügyi szakterületekhez, ágazati felelősségi körökhöz kapcsolódnak: − gazdaságpolitika makrogazdasági szabályozása, − államháztartás, − adópolitika, − az állami vagyonnal való gazdálkodás, illetve az állami vagyon felügyelete, − pénz-, tőke- és biztosítási piac, − számvitel és könyvvizsgálat, − nyugdíj- és egészségbiztosítási járulékfizetés szabályozása, − nemzetközi pénzügyi kapcsolatok. A pénzügyminiszter a Kormánynak a felsorolt ágazati területekért felelős tagja. 38

8

169/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet a pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről

A pénzügyminiszter általános feladatkörében: − javaslatot készít a Kormány közpolitikájára; − előkészíti a törvények és a kormányrendeletek tervezeteit, közreműködik az e rendeletben

− − − − −

− −

meghatározott hatásköröket érintő, más tárca főfelelősségébe tartozó kormányzati koncepciók, döntések kidolgozásában; előkészíti a Kormány és a köztársasági elnök határozatait; felhatalmazás alapján miniszteri rendeleteket ad ki; kezdeményezi és előkészíti a nemzetközi szerződéseket, megköti a nemzetközi szerződésnek nem minősülő tárca-megállapodásokat; felhatalmazás alapján képviseli a Kormányt a külkapcsolatokban és a nemzetközi szervezetekben; a Kormány határozatában megállapított rend szerint gondoskodik az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntéshozó és döntés-előkészítő tevékenysége keretében képviselendő kormányzati álláspont előkészítéséről és annak az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntéselőkészítő fórumokon való képviseletéről; a Kormány határozatában megállapított rend szerint képviseli a Kormányt az Európai Unió Tanácsában, valamint közreműködik a nemzeti fejlesztési terv előkészítésében és megvalósulásának nyomon követésében.



A gazdaságpolitika makrogazdasági szabályozásáért való felelősségi körében a pénzügyminiszter

−

a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszterrel együttesen javaslatot készít a Kormány gazdaságpolitikai céljaira, a gazdaságpolitikai programok végrehajtására és az ezek megvalósításához szükséges eszközökre; − előrejelzéseket készít a makrogazdasági folyamatok alakulásáról, és azokról a Kormányt tájékoztatja; − módszereket és követelményeket dolgoz ki a kormányzati döntések gazdasági hatásvizsgálatára; − folyamatosan figyelemmel kíséri és elemzi a gazdasági folyamatokat, a gazdaságpolitikai programok végrehajtására javasolt intézkedések gazdasági hatásait, és azokról a Kormányt tájékoztatja. A pénzügyminiszter az államháztartásért való felelőssége körében jogszabály-előkészítő, szervezetirányítási és ágazati szakmai feladatokat lát el. Jogszabály-előkészítői feladatköre különösen

− − − − − − − − − −

az államháztartásról; a központi költségvetésről; a zárszámadásról; a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetéséről és zárszámadásáról; az elkülönített állami pénzalapok költségvetéséről és zárszámadásáról; a helyi és kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásáról, a részükre nyújtandó támogatásokról; az önkormányzati adóhatóságok hatáskörébe tartozó közterhek nyilvántartásáról, kezeléséről és elszámolásáról; a pénzügyi irányítás és kontroll, valamint belső ellenőrzési rendszerről; a társadalmi szervezetek gazdálkodási rendjéről, valamint az állami beruházások finanszírozásának és pénzügyi lebonyolításának rendjéről

szóló jogszabályok előkészítését foglalja magában, továbbá a szóban forgó tárgykörökben törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján miniszteri rendeleteket ad ki. Szervezetirányítási feladatkörében a miniszter irányítja a Magyar Államkincstárt, valamint a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt. 39


Közigazgatási szakvizsga Ágazati szakmai feladatkörében a miniszter különösen az alábbi feladatokat látja el:

− érvényesíti a kormányprogramban foglaltakat, és a kormányzati tevékenységet koordináló miniszterrel együttműködve ellátja az ágazati feladatokat; − felelős az államháztartás összessége tekintetében a fiskális fegyelem fenntartásáért, a költségvetési törvénynek való megfelelés biztosításáért, a költségvetési kiadások kézben tarthatóságának az érvényesítéséért; − a költségvetés végrehajtása során ellátja mindazon finanszírozási és ellenőrzési feladatokat, amelyeket jogszabályok a hatáskörébe utalnak; − javaslatot tesz az államháztartás finanszírozási politikájára és stratégiájára; − gondoskodik az állami pénzügyi intézkedéseknek és a költségvetési javaslatnak a monetáris és árfolyam-politikával való összehangolásáról; − előrejelzéseket készít a makrogazdasági folyamatok alakulásáról, a gazdaságpolitikai programok végrehajtására javasolt intézkedések gazdasági hatásairól és következtetéseiről, valamint a szükséges intézkedésekre vonatkozó javaslatairól tájékoztatja a Kormányt; − képviseli a Kormányt a Monetáris Tanács ülésein; − ellátja a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai gazdálkodásával, beszámolásával kapcsolatos kormányzati feladatokat; − gondoskodik az államadósság kezeléséről; − javaslatot tesz a helyi önkormányzati forrásszabályozási rendszerre, a saját és átengedett bevételek, a központi költségvetési támogatások arányára, valamint a kiegyenlítő mechanizmusokra; − gondoskodik a tevékenységi körébe tartozó feladatokkal összefüggő statisztikai információs rendszer kialakításáról, működtetéséről és fejlesztéséről, az Európai Unió által előírt statisztikai adatszolgáltatásról, annak ellenőrizhetőségéről; − gondoskodik az Európai Unió költségvetését illető saját források befizetéséről. Az adópolitikáért való felelőssége körében – hasonlóan az államháztartási körhöz – jogszabályelőkészítő, szervezetirányítási és ágazati szakmai feladatok tartoznak a pénzügyminiszter kompetenciájába. A miniszteri kompetencia a jogszabály-előkészítés körében különösen a következő jogalkotási tárgyakban involválja a jogszabályok előkészítését, illetőleg törvényi vagy kormányrendeleti felhatalmazás alapján rendelet megalkotását:

− − − − − − −

az államháztartás alrendszereit illető befizetési kötelezettségek, a normatív, nem termelési típusú állami támogatások, helyi adók, az adózás rendje, vámjog és vámeljárás, a vámhatóság rendészeti feladatainak ellátása, szerencsejáték.

Szervezetirányítási jogkörében a miniszter irányítja az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt, valamint a Vám- és Pénzügyőrséget, továbbá felügyeli az önkormányzati adóhatóságokat. Ágazati szakmai feladatkörében a miniszter

40

− felelős a központi adók, vámok és járulékok, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjait, valamint a Munkaerőpiaci Alapot megillető járulékok és hozzájárulások beszedéséért, azok kiutalásáért, folyósításáért és ellenőrzéséért; − meghatározza az állami adóhatóság és a vámhatóság feladatai teljesítésének éves követelményeit; − koordinálja az adóigazgatás szervezeti rendszere egyes elemeinek együttműködését; − felelős az Európai Unióval kiépült vámunióval kapcsolatos, szakmailag megalapozott, folyamatos vámharmonizációs feladatok végrehajtásáért, különös tekintettel a származási szabályok, a vámérték-szabályozás és a vámnómenklatúra szerkezetének az Európai Unió országaiban egységesen alkalmazott rendelkezéseivel történő összhang megteremtésének követelményére;

− irányítja a nemzetközi szabadkereskedelmi és integrációs feladatokból a vámigazgatásra háruló együttműködési kötelezettségek végrehajtását. A miniszter az állami vagyonnal való gazdálkodás szabályozásáért való felelőssége körében előkészíti az állami vagyonról és az állami vagyonnal való gazdálkodásról szóló jogszabályokat. A miniszter pénz-, tőke- és biztosítási piacért való felelőssége felöleli

− a pénz-, tőke- és biztosítási piacokról, az e piacokon működő piaci szereplőkről, illetve e piacok állami felügyeletéről szóló jogszabályok előkészítését; − a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzéséről és megakadályozásáról szóló jogszabályok előkészítését; − az előző pontokban foglalt jogalkotási tárgykörökben törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján miniszteri rendeleteket kiadását; − a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete feletti felügyelet gyakorlását, valamint − a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzésével és megakadályozásával kapcsolatos hazai és nemzetközi szakmai kommunikáció irányítását és koordinálását.



A miniszter a számvitellel és könyvvizsgálattal kapcsolatos felelőssége körében

− előkészíti a beszámoló készítéséről és a könyvvezetésről, illetőleg a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről szóló jogszabályokat, továbbá e tárgykörökben törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján miniszteri rendeleteket ad ki; − törvényességi felügyeletet gyakorol a Magyar Könyvvizsgálói Kamara felett; − gondoskodik a könyvviteli szolgáltatást végzők nyilvántartásának vezetéséről. A miniszter a nyugdíj- és egészségbiztosítási járulékfizetés szabályozásáért való felelőssége körében előkészíti a társadalombiztosítási szolgáltatások fedezésére szolgáló fizetési kötelezettségekről, a magánnyugdíj-pénztárakról, az önkéntes nyugdíjpénztárakról, a foglalkoztatói nyugdíjszolgáltató intézményekről, valamint az önkéntes egészség- és önsegélyező pénztárakról szóló jogszabályokat, továbbá e tárgykörökben törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján miniszteri rendeleteket ad ki. A miniszter a nemzetközi pénzügyi kapcsolatokért való felelőssége körében − ellátja a nemzetközi vagyonjogi egyezményekkel, beruházás-védelmi megállapodásokkal kapcsolatos feladatokat, részt vesz a nemzetközi fejlesztési együttműködési, segélyezési politika elveinek kidolgozásában és pénzügyi végrehajtásában; − kidolgozza a külföldi hitelfelvételi politikát, a kormányhitelnyújtás, az exporthitel-biztosítás és hitelezés irányelveit, valamint szabályozását; − kidolgozza a központi költségvetés külföldi követelései leépítésének elveit; − ellátja a nemzetközi pénzügyi intézményekhez kapcsolódó tagságból, illetve nemzetközi pénzügyi intézményi együttműködésből fakadó feladatokat, kezdeményezi az e szervezetekkel kötendő megállapodások előkészítését, és ha azokból közvetlen állami kötelezettségvállalás keletkezik, megköti azokat.

2.12. A magyar pénzügyi rendszer szerkezete, jellemzői 2.12.1. A pénzügyi rendszerek alaprendeltetése Az állampénzügyek néhány fontos intézményének áttekintése után most vizsgáljuk meg azt a pénzügyi közvetítő közeget, amelyet a bankok, biztosítók, tőzsdék, pénzügyi vállalatok alkotnak. A pénzügyi élet mindinkább nemzetközivé válik, mégis elég jelentősek az országonkénti eltérések az intézmények jellegét, a pénzfolyamatok kiterjedtségét illetően. Mint e jegyzetben máshol is, elsősorban hazánk viszonyaival foglalkozunk. Mégis érdemes kitekinteni a pénzügyi közvetítő rendszer alapvető funkcióira, a kialakult rendszerek főbb jellemzőire, az európai tendenciákra. Pénzügyi rendszeren azt az intézmény együttest értjük, mely kapcsolatot teremt egyfelől az ideiglenes, valamint tartós jelleggel újraosztható megtakarítások létrehozói, másfelől pedig a pénz ideiglenes és tartós felhasználói között.

41


Közigazgatási szakvizsga A rendszer központi eleme a pénzügyi piac, ahol a pénz használati joga cserél gazdát meghatározott feltételekkel, megszabott időre. Annak megfelelően, hogy a megtakarítók és beruházók között milyen jellegű és lejáratú ügyletek köttetnek, a pénzügyi piac szokásosan két részre osztható: a pénzpiacon a rövidlejáratú kölcsöntőkék forognak, míg a tőkepiacon a hosszabb lejáratú kölcsöntőkék átcsoportosítása történik. Ha a megtakarítók és a felhasználók igényei a finanszírozás lejáratát, a kamat mértékét és egyéb kondíciót illetően egybeesnek, akkor a közvetlen finanszírozás esetéről beszélünk. Gyakoribb azonban, hogy a megtakarítók és a pénzt felhasználni szándékozók igényei eltérnek egymástól; ilyenkor közbülső finanszírozóra van szükség. Ez a közvetett finanszírozás esete: a közvetítő pénzintézetek gyűjtik össze a megtakarításokat, amelyeket volument, lejáratot, kockázatot tekintve átalakítanak. A pénzintézmények a megtakarításokat megfelelő javadalmazás fejében továbbadják, átvállalják a megtakarítások és a beruházási szándékok között fennálló lejárati és likviditási eltérésekből eredő kockázatokat és költségeket, lehetővé téve így a pénzek hatékony áramlását a két oldal között. A közvetett finanszírozás esetében a monetáris és nem monetáris közvetítő intézményrendről beszélhetünk. Monetáris közvetítőknek nevezzük a kereskedelmi bankokat, mert tevékenységük közvetlenül kapcsolódik a forgalomban lévő pénzmennyiséghez, és lehetőségük van a pénzállomány alakulását befolyásoló bankműveletek elvégzésére. A nem monetáris közvetítők közé tartoznak a bankokhoz hasonlóan működő, de hitelt nem nyújtó pénzügyi vállalkozások (finanszírozási társaságok, befektetési alapok) és nem bank jellegű pénzügyi intézmények is, mint amilyenek a biztosítók vagy a nyugdíjalapok.

2.12.2. A pénzügyi rendszerek típusai, fejlődési irányai Az utóbbi évtizedekben a világ pénzügyi rendszerében nagy változások álltak be, melyek mérsékelték a bankok addigi súlyát, és megnövelték az intézményi befektetők jelentőségét. Addig hagyományosan a kereskedelmi bankok adták a pénzintézeti rendszer fő erejét; hozzájuk képest a befektetési alapok, nyugdíjalapok, biztosítótársaságok másodlagos jelentőségűeknek számítottak. Az állam mindenhol ügyel az ország banküzemére: az olyan pénzintézetet, amely betétek gyűjtéséből nyeri forrásait, a hatóságok igyekeznek alaposan ellenőrizni, hiszen esetleges bukása súlyos társadalmi hatással járna, és aláásná a nemzeti fizetőeszköz bizalmi alapját. Az 1929-1933-as világgazdasági válság óta az államok különösen szigorúan veszik a banki műveletekkel járó kockázatokat. A biztonságra való törekvés valójában két bankrendszertípus, sőt a pénzügyi rendszer két változata kialakulásához vezetett. Az Egyesült Államokat, Angliát és a második világháború utáni Japánt szokták az egyik típushoz sorolni: a szakosodott bankok rendszerében a regulátorok élesen megkülönböztették a betétgyűjtő (hitelnyújtó, számlavezető) feladatokat ellátó bankokat – amelyek kockázatvállalási képességét a törvények korlátozzák –, és másfelől a beruházási (investment) bank típusú bankokat, amelyek kötvénykibocsátásokra, üzleti befektetésekre és egyéb, viszonylag kockázatos ügyletekre szakosodnak. Ezzel szemben az Európában meghatározó univerzális bank saját szervezetén belül mindkét típusra jellemző műveleteket végezhet. A német vagy francia bankok hagyományosan nagy szerepet játszanak a cégek tartós tőkeellátásának megszervezésében, mivel ezekben az országokban a tőzsde a vállalati tőkeszerzés intézményeként sokáig másodlagos jelentőségű maradt. Az angolszász országokban viszont a betétgyűjtő bankok távol maradnak a nagyobb kockázattal – és nagyobb potenciális nyereséggel – járó tőkeműveletektől; az új vállalkozások indítására és a meglevők tőkéjének megemelésére részvények vagy kötvények kibocsátásával rendelkezésre állnak a beruházási bankok, a pénzügyi vállalatok, az értéktőzsdék.

42

Idővel azonban fokozatos közeledés mutatkozott e két banki típus között. Ma a legtöbb országban vagy eleve univerzálisak a bankok, vagy ilyen irányba halad az ország bankrendszerének szabályozási filozófiája. Az 1991-ben meghozott magyar pénzintézeti törvény átvett bizonyos gondolatokat az angolszász felfogásból, például azzal, hogy a kereskedelmi (betétgyűjtő) bankok közvetlenül nem, csak önálló jogi személyként létrehozott vállalkozásaikon keresztül végezhetnek brókeri és egyéb tőkepiaci tevékenységet. De kezdettől fogva érvek hangzottak el az univerzális bankfelfogás érvényesítése mellett, és mára az utóbbi évek jogfejlődése és üzletpolitikai mozgásai következtében a magyar bankrendszer az univerzális rendszerhez sorolható.

E módosulásban szerepet játszik az, hogy az utóbbi időben világszerte és nálunk is egyre nagyobb piaci részesedésre tettek szert a nem-monetáris intézmények: a nyugdíjalapok, befektetési társaságok, biztosítók, pénzügyi vállalatok. A hagyományos banki pénzközvetítés aránya így jelentős mértékben csökken, és ez ellen a bankok maguk is tevékenységeik kibővítésével (univerzálissá tételével) kívánnak fellépni. Megmaradt ugyan a modern gazdaságokban a szinte családias posta-takarékpénztár, a helyi ügyekkel foglalkozó takarékszövetkezet, de a pénzintézeti rendszer mérleg-főösszegének zöme mind inkább kevés számú nagybankra és intézményi befektetőre jut. A nagy szervezeti méretből azonban nagy bajok is származhatnak, amint azt a 2007-09-es nemzetközi pénzügyi válság megmutatta: a hatalmas méretű befektetési bankok vagy csődbe mentek, vagy állami védelmet kértek, illetve átalakultak kereskedelmi bankká. Emiatt megerősödőben van az a felfogás, hogy a pénzintézeti rendszer kockázatának mérsékléséhez korlátozni kellene a szereplők méretét.



2.12.3. Az értékpapírok és piacuk Az értékpapírok adásvételével egyfelől a bankok, pénzügyi vállalatok foglalkoznak a bankközi vagy OTC-piac keretében (amely az angol ’over-the-counter’ kifejezéssel az ügyfelek ’pulton keresztüli’ azaz közvetlen kiszolgálására utal). Másfelől a modern gazdaságok meghatározó intézménye az áruk, pénzek, értékpapírok koncentrált kereskedésének helye: a tőzsde. A tőzsdén (börzén) szabványosított pénzügyi termékek tömeges kereskedése történik, mind tényleges adásvételi szándékkal, mind pedig haszonszerzésre irányuló spekuláció céljával. Az OTC piachoz képest a tőzsdei szabályozás szigorúbb: csak a meghatározott árukat, megszabott időben és helyen, az arra megfelelő jogosultsággal rendelkező személyek adhatnak és vehetnek, szabályozott módon és feltételekkel, az ügyfeleik megbízásából (és korlátok között saját számlára). A tőzsdék (börzék) csoportosíthatók a forgalmazott áruk szerint: abban az esetben, ha a börzén fizikai áruk cseréje történik, akkor árutőzsdéről; ha értékpapírok, devizák, származékos és határidős pénzügyi termékek, illetve nemesfémek cseréje történik, akkor értéktőzsdéről beszélünk. Ha tőzsdei termék adásvételi ügylete nem a megkötésének időpontjára, hanem egy jövőbeli időpontra szól, akkor határidős ügyletről beszélünk, ennek szervezett, standardizált piaca a határidős tőzsde. A tőkepiac tágabb fogalom, hiszen a tőzsdén kívül is kereskednek pénztőkével és tőkeértékű jogokkal. A tőkepiac a jövedelmükből tartósan megtakarítók és a tőkehiányukat piaci úton kielégítők között közvetít. Tőkepiaci termékek a tartós betétek és a hosszú lejáratra nyújtott hitelek. Jellemző tőkepiaci művelet a készpénzbeli megtakarítás végleges (lejárat nélküli) elköltése részvényvásárlásra: ekkor a megtakarító egy vállalkozás adott tulajdonhányadára konvertálja készpénzét, és onnantól kezdve a részvénnyel járó jogok és várható jövedelmek birtokosa lesz. A tőkepiaci instrumentumok közé soroljuk a vállalati és állami kötvényeket, a zálogleveleket is. Szokás külön is definiálni az értékpapírpiacot: a pénzügyi műveletek közül azokat foglalja magába, amelyeket értékpapír, vagyis vagyoni követelést megtestesítő forgalomképes okirat (vagy mind inkább számlakövetelés, elektronikus jel) közvetít. Az értékpapírokat sok szempont szerint különböztetjük meg. − A hozam fajtái szerint vannak nem kamatozó, fix kamatozású, változó hozamú és hibrid formák (mint a részvényre átváltható kötvény és az opciós papír). − Lejárat szerint az értékpapírok lehetnek rövid lejáratúak, mint az egy évnél nem hosszabb futamidejű kincstárjegyek, a betétjegyek, letéti jegyek. Középlejáratúnak számítanak az 1-5 éves lejáratú vállalati kötvények, jelzáloglevelek, államkötvények. Léteznek lejárat nélküli értékpapírok, melyek legismertebb fajtája a részvény. − Az értékpapírok lehetnek közforgalomra szánt (nyilvánosan forgalomba hozott) pénzügyi termékek, de létrejöhetnek zártkörű vagy magánjellegű kibocsátás keretében is. Az értékpapírpiac láthatóan mind a pénzpiac, mind a tőkepiac egy részével közös halmazt alkot. Fogalmi elkülönítését az indokolja, hogy az értékpapír-műveletek szabályozása jogi és intézményi okokból eltér az egyéb pénzügyi műveletektől, függetlenül a lejárati időtől. Adott országban az ügyletek főként az ország nemzeti valutájára szólnak, abban denominálják a követeléseket. Az ország pénz- és tőkepiacát azonban kiegészíthetik az olyan ügyletek, amelyeket nem az ország valutanemében kötnek. 43



2.12.4. A pénzügyi piacok nem-banki szereplői Mind jelentősebbek az ún. intézményi befektetők. Ennek az átfogó kategóriának mind fontosabb szereplői a nyugdíjalapok, melyek a nyugdíjcélú megtakarítások összegyűjtésében és befektetésében játszanak nagy szerepet. A nyugdíjalapok országonként eltérő befektetési stratégiát követnek. Van, ahol a biztonság jegyében állami és magánkötvényekbe fektetik a náluk felgyűlő nyugdíj-megtakarítás nagyobb részét, és csak kisebb mértékben fordulnak a részvénypiac felé (amely valóban gyorsabban változik, és így nagyobb kockázatot rejt, mint a fix kamatú államkötvény). Máshol az aktívák között jelentős az ingatlanok aránya: a háború előtt a magyar OTI is fektetett bérházba, épületbe, illetve maga is részt vett ingatlanfejlesztésben. Az intézményi szektor szereplői között kiemelendők a biztosítók, amelyek mind életbiztosítási, mind vagyonbiztosítási üzleti tevékenységük során tekintélyes folyó befizetéshez jutnak, amellyel szembe később nagyobb értékű kifizetést kell majd állítaniuk. Az intézményi szereplők közé sorolhatók a befektetési alapok, tőkekihelyező társaságok, befektetési vállalkozások, vagyis azok a pénzközvetítők, amelyek mások pénzét kezelik értékgyarapítási szándékkal, anélkül, hogy banki szolgáltatásokat nyújtanának ügyfeleiknek. A befektetési társaságok és alapok rendszerint egy-egy gazdasági terület (például állampapírpiac, tőzsdei vállalatok vagy ingatlanpiac) megnevezésével gyűjtenek befektetési céllal megtakarítást. A megtakarító számára ez a konstrukció kedvezőbb lehet, mintha saját maga fektetne be részvényekbe vagy kötvényekbe a tőzsdén, vagy maga keresne jövedelmező ingatlanügyletet, hiszen az alapokat specialisták kezelik, akik olyan befektetési tárcát (portfóliót) alakítanak ki, amely közül néhány talán veszteségesnek fog bizonyulni, de a többi befektetés nyeresége egészében kedvező megtérülést ígér. A piaci szereplők között – kifejtés nélkül – említést kell tennünk a fedezeti alapokról, a pénzügyi lízingtársaságokról, az állami export-import bankokról és hitelgarancia-intézményekről, a takarékszövetkezetekről. A pénzügyi rendszernek e régi és újabb szereplői mellett különösen gyorsan nőtt az ún. nem-pénzügyi vállalkozások jelentősége. A szokásos ipari, kereskedelmi, szolgáltatási vállalatok rendszerint nettó hitelfelvevők, bár – főleg a nagyobb cégek – komoly pénzpiaci forgalmat is lebonyolíthatnak. A több országban is működő multinacionális (transznacionális) nagyvállalatok különösen aktív szereplői a pénz- és tőkepiacnak. A nagyvállalati pénzügyi vezetők a saját pénztőke és az idegen tőke mozgatásával fontos hatást gyakorolnak a pénz-, tőke- és devizapiacokra. Az ilyen cégek a sok országra kiterjedő belső szállítási és vevői pozíciójuk révén nagy szabadságot élveznek a vállalaton belüli elszámoló árak (transzferárak) alakítása terén; azok alkalmas megválasztásával könnyen mozgathatnak olyan pénztételeket is, amelyek közgazdasági értelemben nyereségnek, amortizációnak vagy akár vállalati tőkének minősülnének. E tőkemobilitás révén a vállalati központ csoportszinten tudja megválasztani a legkisebb adózást és a legnagyobb pénzpiaci hozamot nyújtó erőforrás-elosztást. E fejleményt előmozdítja az a nemzetközi trend, mely szerint a vállalatok tőkeszükségletét egyre inkább a tőkepiac, s nem annyira a korábban uralkodónak számító vállalat-bank kapcsolatrendszer szavatolja. Nagyobb méretek mellett viszont kifizetődő lehet a tőkepiaci tevékenységekhez szükséges szaktudás vállalatcsoporton belüli kiépítése. A tőkepiac aktív használatára ösztönöz az is, hogy a fejlett piacgazdaságokban régebb ideje terjed a magánnyugdíjrendszer: ennek révén olyan tartós megtakarítások keletkeznek a vállalati szervezeten belül, amelyek egy bizonyos méreten felül szintén a saját vagyonkezelő szervezet kialakítását indokolják.

2.13. A monetáris politika céljai és eszköztára 2.13.1. A Magyar Nemzeti Bank feladatai és jogállása

44

A rendszerváltozást megelőzően a Magyar Nemzeti Bank központi bankként fontos szerepet töltött be a nemzetközi pénzügyi kapcsolatok alakulásában, amikor az ország a KGST tagjaként csupán szervetlenül kapcsolódott a nemzetközi áru- és tőkevilághoz, és hitelfelvételre csak az MNB-nek volt lehetősége. A központi bankra hárultak a devizaszabályok alakításának és ellenőrzésének feladatai is: a rendszerváltozás előtt igen részletes és mai szemmel nézve értelmetlenül korlátozó állami devizagazdálkodás folyt.

A devizaszabályozási rend feladata mindazon korlátoknak a meghatározása, amelyeket a hazai (rezidens) és külföldi (nem rezidens) gazdasági szereplőknek a devizához kapcsolódó műveleteik során figyelembe kell venniük. A folyó fizetési mérleg és a tőkemérleg konvertibilitásáig elvezető út hosszú volt. A folyó fizetési mérleg konvertibilitása esetén a jegybank engedélyezi a folyó fizetési mérleget érintő, devizában lebonyolódó összes tranzakciót, és nem korlátozza a piaci szereplők ebből eredő devizabevételeinek és kiadásainak felhasználását. A folyó fizetési mérleget érintő tranzakciók közé tartozik az áru importja és exportja, a kereskedelemhez és árumozgáshoz tartozó szolgáltatások (pl. fuvarozás, szállítmányozás, lízing stb.), az egyéb szolgáltatások exportja és importja és az idegenforgalmi bevételek és kiadások. Ezt az állapotot hazánk már az 1990-es évek elejére el tudta érni. A tőkemérleg konvertibilitása esetén a nem rezidensek szabadon befektethetnek a fogadó országban, befektetéseikből származó jövedelmeiket repatriálhatják, és a rezidenseknek is engedélyezik a külföldön való befektetést. A tőkemérleg konvertibilitását lépésenként szokták megengedni, annak függvényében, hogy a liberalizálásból fakadó tőkebeáramlások mennyire instabilak, és hogy mekkora előnye származik a fogadó országnak a liberalizált tőkeáramlásokból.



Általában a tőkekonvertibilitás leghamarabb a közvetlen tőkebefektetéseknél érvényesül, majd ezt követi a hosszabb távú befektetések és hitelfelvételek, valamint a rezidensek külföldi befektetéseinek liberalizálása, és a sort a liberalizálás során a rövid távú hitelfelvételek és portfólió befektetések zárják. Hazánkban 2001 során számolták fel azokat a devizaszabályokat, amelyek korábban behatárolták a külföldi befektetők (nem rezidensek), valamint a hazai pénz- és tőkepiaci szereplők megmaradt befektetési korlátait. Hazánkban történelmileg úgy alakult, hogy a jegybank volt az állam devizában denominált adósságának a birtokosa és kezelője, s ennek megfelelően a devizaadósságot az MNB-nél, míg a forintban denominált adósságot az államháztartás különböző alrendszereinél mutatták ki. Mivel a forintadósság a Pénzügyminisztériumhoz, a devizaadósság az MNB-hez tartozott, a két terület közötti összhang rendszeresen gondot okozott. Emiatt egységesítették 1997-ben az adósságkezelést: az MNB által felvett devizaadósság átkerült a költségvetéshez, és a magyar állam devizaadósságának végső tulajdonosává a költségvetés vált. Az új rendszerben az államkincstárra hárul az állam nevében felvett devizahitelek nyilvántartása, a lejáró devizaadósság megújítása és kezelése. Az MNB így immár elsősorban monetáris hatóság; fő feladatára összpontosíthatja figyelmét és erőforrásait. A monetáris politikai döntéshozatal szerve a monetáris tanács. A monetáris tanács szükség esetén bármikor összehívható, de havonta legalább egy alkalommal ülésezik. A jegybanktörvény különböző módosítását követően 2010 elején 7 tagból állt a testület: benne van a jegybank elnöke, két alelnöke és négy külső tag.

2.13.2. A Magyar Nemzeti Bank monetáris politikai eszközei A jegybanktörvény szerint az MNB, mint jegybank alapvető rendeltetése a forint értékvédelme. A forint vásárlóerejének védelme ez idáig nem jelenthette az árstabilitást, hiszen a fogyasztói árindexszel mérve már az 1980-as évek végétől 2001-ig kétszámjegyű volt az infláció, és még a 2009-es recesszió idején is nőttek az árak. Ám kétségtelenül az a végső, távlati célja a jegybanknak, hogy a monetáris politika kialakításakor minél kisebb infláció elérésére törekedjen. Árstabilitási alapfeladatához az ún. közvetlen inflációs célkövetés rendszere keretében célértéket rendel hozzá (ez 2010-ben középtávra szólóan évi 3 százalék). Főbb eszközei céljai eléréséhez: − A jegybanktörvény számos monetáris politikai eszközt nevesít, de a magyar pénzügyi élet szempontjából a legfontosabbnak a jegybank irányadó kamata számít, ami a kéthetes lejáratú jegybanki kötvény után fizetett (éves időtartamra számolt) kamatot jelenti. Az értékpapírt a pénzintézeti szektor szereplői jegyezhetik, korlátlan mennyiségben. A korlátlan rendelkezésre állás azt jelenti, hogy a kereskedelmi bankok számára van egy mindig elérhető, biztos hozamú, bár rövid lejáratú befektetési lehetőség. Ezért az MNB által szabadon meghatározott irányadó kamat valóban irányt szab a pénzpiacok számára, mert a bankok, brókercégek, a gazdaság szereplői az egymás közötti ügyletek piaci kamatainak megállapításában tekintettel vannak a jegybanktól felvehető hitel árára. Az MNB a piaci kamatok befolyásolásával tud hatni a nemzetgazdasági keresletre, közvetve az árfolyamra, és áttételesen az infláció mértékére is 45


Közigazgatási szakvizsga −

A kötelező jegybanki tartalékok előírása. A kereskedelmi bankok kötelesek betéteik meghatározott százalékának erejéig a jegybanknál tartalékot tartani; ezzel a jegybank a bankrendszer stabilitását szolgálja, emellett a kereskedelmi bankok hitelteremtési képességét is szabályozza. − Állampapírok értékesítése és vétele, a jegybank és a magánszektor között nyíltpiaci műveletek és visszavásárlási megállapodások. A gyakorlatban az egynapos és kéthetes betétek elfogadása és hitel nyújtása révén hat a bankok likviditására az MNB. − Devizapiaci csere (swap): a hazai valuta iránti kereslet és kínálat befolyásolása devizák adása és vétele, piaci intervenciók segítségével. A jegybank eszköztárának az inflációs szempontokat is figyelembe vevő eleme az árfolyam-politika. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény alapján az árfolyamrendszer megválasztása tekintetében a Kormány az MNB-vel egyetértésben dönt. A forint árfolyama az euróval, mint referenciavalutával szemben 2008. február 26-tól kezdődően szabadon lebeg, a forint mozgását a piaci erők határozzák meg. Árfolyamrendszerek a magyar gyakorlatban Hazánkban az utóbbi időszakban több árfolyamrendszert alkalmaztak. Az 1990-es évtized elején ún. rögzített, de kiigazítható árfolyamrendszer volt érvényben: a forint árfolyamát meghatározatlan időre rögzítették a valutakosárral vagy egy kulcsvalutával szemben, de az MNB által szükségesnek tartott időközönként a forintot leértékelték. A leértékelések mértékét alapvetően a folyó fizetési mérleg és az infláció alakulása határozta meg. Ezt a rendszert 1995-ben felváltotta az előre meghirdetett leértékelési ütemekre alapuló csúszó leértékeléses árfolyamrendszer, amelynek keretében a jegybank a várható hazai és külső infláció függvényében meghatározta az éves és ezen belül a havi leértékelések ütemét, miközben az árfolyam szabadon lebegett a jegybank által deklarált szűk lebegési sávban. Ennek az árfolyamrendszernek a bevezetésekor a fő cél az inflációs várakozások stabilizálása, a csúszó árfolyam mint ún. nominális horgony felhasználása volt: a gazdaság számos változása között az előre bejelentett ütemű leértékelés e vonatkozásban kiszámíthatóságot kölcsönzött a gazdaságpolitikának. Ez az árfolyamrendszer a kezdeti félév bizonytalansága után alapvetően beváltotta a hozzá fűzött reményeket: a gazdaság szereplői elfogadták, és ahhoz igazították saját leértékelési várakozásaikat. Mivel azonban a meghirdetett leértékelési ütem előre rögzítette annak mértékét, hogy a forint milyen ütemben veszít értékéből, ez a konstrukció hozzájárult az infláció megszokottá válásához, ami nyilván nem lehet cél. Ezért 2001 nyarán a Kormány és az MNB széles (a középárfolyamtól számítva plusz és mínusz 15 százalékos) sávon belüli szabad árfolyam-alakulásra tért át. Hamarosan formálisan meg is szűnt a forint középárfolyamának az euróhoz mért csúszó leértékelése. 2008 tavaszán azonban a szabad lebegést választotta a Kormány és a bank, ezzel nagy szabadságot adva a piaci folyamatoknak az árfolyam formálásában.

2.13.3. A magyar pénzügyi rendszer helyzete napjainkban Az Egyesült Államokból 2007-ben kiinduló pénzügyi válság szerte a világon komoly gondokat okozott, amelynek hatása alól hazánk pénzügyi rendszere sem volt kivétel. Az események 2008 őszére gyorsultak fel, és vezettek kritikus helyzethez a magyar pénzügyekben.

A krízis eseményei

46

A fordulatot az amerikai Lehmann Brothers befektetési bank 2008. szeptember 15-én bejelentett csődje hozta. Az amerikai kormányzat úgy ítélte meg, hogy az intézmény nem játszik kritikus szerepet a pénzügyi rendszer egésze szempontjából, és erre hivatkozva nem mentette meg. Ugyanezen a napon a Merrill Lynch befektetési bankot a Bank of America vásárolta fel. A kiváló tőkepiaci besorolású és erősnek ismert intézmények megroppanása súlyos bizalmi válságot idézett elő: ha nagynevű bankok bajba kerülhetnek, akkor onnantól kezdve bárkiről kiderülhet: a csőd szélén van. A kialakuló bizalmi és likviditási válság közepette hirtelen kritikusnak mutatkozott a magyar állam és a magyar gazdaság állapota is. Hazánk bruttó külső adóssága a GDP több mint 100%-át tette ki 2008 őszén; jelentős volt addig a bankokon keresztül történő külföldi hitelfelvétel, ez finanszírozta a lakossági hitelezés gyors bővülését. Kirívóan nagy volt az állam külföldi finanszírozási igénye. A külső adósság nagyobb részben a szocialista rendszerben felhalmozott államadósság öröksége; törlesztése folyamatosan nagy jövedelemkiáramlással jár. A folyamatos törlesztés az oka annak, hogy külkereskedelmi többlet mellett is tartósan magas folyó fizetésimérleg- hiányt produkál az ország. Sőt, a lassú növekedési ütem miatt az adósságot nem képes „kinőni”.

Ez konzerválja a külföldi befektetőktől való függést, és a magasabb országkockázati prémium miatt tovább drágítja az adósságszolgálatot. Ráadásul 2008 őszén a külső adóssághoz képest a devizatartalékok elégtelenek lehettek. A pénzügyi rendszerben rejlő feszültségeket jól jelzi, hogy a magyarországi hitelek és az itt gyűjtött betétek aránya 170% volt 2008 szeptemberében. A bankrendszer likviditási helyzetét kedvezőtlenül érintette a nyugat-európai pénzpiacokon növekvő kamatszint és a kockázatkerülés miatt rövidülő futamidők. Különösen a bankrendszer eszközeinek negyedét adó OTP helyzete látszott nehéznek, mivel az intézmény mögött nem állt külföldi anyabank. Így nem meglepő, hogy komoly tőkekivonás indult meg hazánkból: október 622. között 10%-kal csökkent a külföldiek által tartott magyar állampapírok volumene. Sőt október 9-én délután megszűnt a kereskedés a (másodlagos) állampapír-piacon, és az október 20-i héten két állampapír-aukció is sikertelen volt a kereslet hiánya miatt. A tőkekivonás miatt a forint árfolyama október 6-22. között 10%-kal esett. Október 22-én az MNB váratlanul 3 százalékkal megemelte az alapkamatot. Október 27-én megjelent a hír, hogy Magyarország hatalmas, összesen 25,1 milliárd dolláros pénzügyi segítséget (hitelkeretet) kap az IMF-től, az Európai Uniótól és a Világbanktól. A készenléti hitelkeretből (Stand-by Agreement) 15,7 milliárd dollár jutott az IMF-re, 8,4 milliárd az Európai Unióra, és 1,3 milliárd a Világbankra. A hitelkeret eredeti futamideje 17 hónap volt. Az IMF-től kapott összeg Magyarország befizetett kvótájának bő tízszerese.



A pénzügyi közvetítőrendszert érintő válsághelyzetben a nemzetközi hitelfelvétel helyreállította Magyarország finanszírozhatóságát, de a hitelezőkkel való megállapodásban egy sor intézkedést kellett vállalnia a Kormánynak. Ezek között számos érinti a pénzügyi igazgatás témakörét is. A takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló 2008. évi LXXV. törvény az átlátható és hosszú távon fenntartható költségvetési politika megteremtése és folytatása érdekében született. A felelős költségvetési politika célja a törvény megfogalmazásában az államadósság hosszú távon fenntartható szintjének elérése a költségvetés tartósan egyensúly-közeli állapotának biztosítása révén. A pénzügyi közvetítőrendszer stabilitásának erősítéséről szóló 2008. évi CIV. törvény előírja a PSZÁF és az MNB részére a szabályozott intézmények helyzetének folyamatos értékelését, valamint meghatározza a pénzügyi közvetítőrendszer stabilitásának megőrzése és biztosítása érdekében meghozható intézkedéseket. Ezen intézkedések közül kiemeljük a Magyar Állam részére biztosított jogot a hitelintézet hitelezőivel szembeni tartozásokra vonatkozó garanciavállalásra, valamint a hitelintézetben való tőkeemelésre (361/2009. számú kormányrendelet). A 361/2009. számú kormányrendelet a hitelfelvevők nagyobb védelmére hivatkozva a bankok és pénzügyi vállalkozások által nyújtott hitelekre és kölcsönökre, valamint pénzügyi lízingre vonatkozó szabályokat módosította. A pénzügyi intézmények csak hitelképességi vizsgálat elvégzése alapján nyújthatnak hitelt az ügyfeleiknek: a rendelet értelmében a hitelezőknek a saját belső szabályzatukban kell rögzíteniük, hogy kiknek, milyen feltételekkel nyújtanak hitelt, mit vesznek figyelembe jövedelemként, illetve milyen igazolások, nyilatkozatok meglétét teszik kötelezővé a hitelfelvételhez. A 2010. március 1-jétől hatályba lépő rendelkezések szerint belső szabályzatban kell rögzíteni az egyes személyek ún. hitelezhetőségi limitjét, vagyis azt a forintban megállapított összeget, ami kifejezi a maximális havi törlesztési képességet. A bankok csak olyan hitelt adhatnak, aminek a törlesztőrészlete ezt az összeget nem haladja meg. Euróhitel esetében a havi törlesztőrészlet nem lehet magasabb az így megállapított hitelezhetőségi limit 80 százalékánál, más devizahitel esetén pedig a 60 százalékánál. A rendelet 2010. június 1-jéétől életbe lépő második része szabályozza az ingatlan-jelzálog hitelek mértékét is. A kihelyezett hitel aránya forinthitel esetében a fedezetként felajánlott ingatlan értékének legfeljebb 75 százaléka lehet, euróhitel esetében 60 százalék, más devizahitel esetében pedig 45 százalék. Pénzügyi lízingnél a forint-, az euróhitel, illetve más devizahitel esetén: 80, 65, illetve 50 százalék. Az új rendelet értelmében a gépjármű-hitelezés szabályai is változnak: a vásárlásra nyújtott hitel futamideje nem lehet hosszabb 84 hónapnál, vagyis 7 évnél. Forinthitel esetében a hitel nem lehet nagyobb, mint a jármű piaci értékének 75 százaléka, euróhitelnél 60 százaléka, egyéb devizánál 45 százaléka. Lízingelésnél 80, 65, 50 százalék az irányadó számok.

47



Ismeret-ellenőrző kérdések − − − − − − − −

48

Hogyan mérjük az államháztartás méretét? Milyennek ítéli a magyar államháztartás nagyságát a nemzetközi összehasonlítások alapján? Mi az oka, indoka annak, hogy a nemzeti szuverenitás hatókörébe tartozó államháztartás több mutatóját hazánk a nemzetközi elszámolási szabályok szerint köteles prezentálni? A magyar gyakorlatban melyek a legjelentősebb bevételi forrásai az államnak? Melyek az államháztartás alrendszerei nálunk? A közfeladatok finanszírozásának milyen főbb technikái ismeretesek? Mit értünk az államháztartás elsődleges egyenlegén; mi a következménye annak, ha egy évben az állam elsődleges egyenlege deficittel zár? Miért nem engedik az uniós szabályok azt, hogy az államháztartás adósságát a központi (nemzeti) bank finanszírozza? Hogyan történik a közpénzek elköltésének ellenőrzése? Miért mondhatjuk, hogy a magyar pénzügyi közvetítő rendszer hagyományosan bank alapú? Milyen nemzetközi trendek mutatkoznak meg a magyar pénzügyi rendszerben is?

3.

Költségvetési és pénzügyi rendszerünk nemzetközi kapcsolódásai

E fejezetben a magyar pénzügyi igazgatás szempontjából legfontosabb nemzetközi hivatalos és magánszervezetek működését tekintjük át, és számba vesszük a gazdaságunkra és az államigazgatási gyakorlatra kifejtett hatásukat. Megvizsgáljuk a 2008. évi IMF/EU hitelfelvétel körülményeit és következményeit. Külön figyelmet szentelünk hazánk uniós tagsága pénzügyi következményeinek is.

3.1.

A nemzetközi pénz- és tőkepiacok fejlődési folyamatai és a magyar gazdaság

3.1.1. A pénzügyi piacok fellendülésének tényezői Az elmúlt két évtizedet korszakos változások jellemezték mind az információ-technológia (IT), mind pedig a pénzpiacok fejlődése terén. Az IT termékei mára átformálták az üzleti és hivatali adminisztrációt, az oktatást, a személyek közötti kommunikációt és természetesen a pénzvilágot is. A pénzpiacokon bekövetkező innovációk elsősorban a legfejlettebb országok pénzügyi rendszerén belül terjedtek el, de a határidős műveletek, az értékpapír alapú ügyletek, az elektronikus tőzsdei kereskedés, a hitel- és fizetési kártyák robbanásszerű elterjedése a pénzügyi rendszert a világ legtöbb részén radikálisan átalakította. Értelemszerűen át kellett alakulnia a pénzügyi igazgatás felfogásának, szervezetének, módszertanának is. A pénzügyi innovációk különösen gyors ütemben terjedtek el azokban a térségekben – így hazánkban és a többi volt tervgazdaságban –, amelyek korábban hosszú időre kimaradtak a világgazdaságnak és a világ pénzügyeinek fő vonulatából. 2007 után azonban ismét megrázkódtatások következtek be a nemzetközi pénzvilágban, és ezek elérték hazánkat is.



A magyar gazdaságot a külső pénzügyi szereplők egy ideje a „feltörekvő piacok” (emerging markets) elnevezésű országcsoporthoz sorolják, azt az értékítéletet fejezve ki, hogy gyorsan átalakuló, a külföldi tőkét sikeresen befogadó gazdaságokról van szó. Ugyanakkor a magyar gazdaság nemzetközi pénzügyi kapcsolódásának szerkezetén meglátszik az elmúlt évtizedek öröksége, majd pedig a rendszerváltoztató folyamat számos sajátossága. Így például az, hogy hazánk korábban a súlyosan eladósodott országok közé számított, az 1990-es évektől azonban jelentős közvetlen („működőtőke”) beruházás és portfólióbefektetés áramlott be, majd a rákövetkező időszakban ismét kiéleződött az ország finanszírozhatóságának kérdése, a külső adósságok felhalmozódása miatt. E folyamatok jellemzőivel és következményeivel az alábbiakban foglalkozunk. A közvetlen beruházók nagy aránya miatt hazánk tőkeimportjának kisebb hányada jut a börzén keresztüli áramlásokra. A budapesti értéktőzsde természetesen nem mérhető a világ nagy börzéihez forgalmát tekintve, de nem kezdő a tőzsdei világban.9 Forgalma, likviditása alapjában véve arányban áll gazdaságunk méreteivel. Tőzsdénk külföldi tulajdonban áll, jövőbeli kilátásainak értékelésekor ismerni kell, hogy az a centralizációs hullám, ami a bankok és nem-pénzügyi vállalkozások körében az utóbbi időkben megjelent, nem kerülte el a tőzsdéket sem. A valamikor nemzeti szimbólumnak számító nemzeti tőzsdék között szövetségek köttetnek; vezető tőzsdék társulási tárgyalásairól is hallani, márpedig az ilyen lépések felgyorsítják a kisebb és közepes börzék stratégiai szövetségre lépését, kisebb tőzsdék felvásárlását. Az intézményi és távközlési változások csupán részben adnak magyarázatot arra a robbanásszerű fejlődésre, amely a nemzeti határokat átlépő tőke méretében nyilvánul meg. A tőkeáramlás felgyorsulásához szükséges volt a tőkemozgás állami korlátozásainak és általában is a nemzetközi befektetés jogi, politikai, szabályozási környezetének megváltozása. Korábban országonként eltérő deviza-ellenőrzési rendszerek működtek, és különféle pénzügyi és jogi korlátok érvényesültek. Az IMF keretében, valamint a fejlett ipari országokat tömörítő OECD bizottságaiban azonban folyamatosan előrehaladt a pénztőke mozgásának útjában álló jogi és szabályozási akadályok mérséklése. Ma már a jelentős gazdasági erőt képviselő országok zöme liberalizált valutáris rendszert működtet. A közvetlen befektetések (“működőtőke”) eseteire külön szabályrendszerek alakultak ki. Ennek a tőkemozgás-típusnak a hitelnyújtással vagy kötvényműveletekkel szemben az a sajátossága, hogy a külföldi tőketulajdonos egyben irányító szerepet is betölt a működési ország területén. Így a közvetlen befektetés révén modern technológiához és hatékony vezetési tudáshoz is juthat a befogadó ország. 9

1864 elején indult működése, 21 cég részvényének kereskedésével. Megszakítás nélkül működött még a háborús években is, majd 1948-ban a polgári társadalom felszámolása és az állami tervgazdaság kialakítása jó időre véget vetett a magyar pénz- és tőkepiacnak. 1990-ben nyílt meg ismét.

49


Közigazgatási szakvizsga Fokozatosan megváltozott ezért az ilyen tőkemozgások korábban gyakran negatív megítélése: ma inkább az jellemző, hogy a kormányok különböző ösztönzőkkel serkenteni szeretnék a gazdaságuk felé irányuló tőkemozgást. Jogi és szabályozási téren különösen fontosak az OECD keretein belül meghozott megállapodások, melyekhez hazánk is csatlakozott. Ezek az új vállalatok külföldön történő létesítését, meglevők külföldi általi felvásárlását szabályozzák, alapvetően azzal a szándékkal, hogy a megállapodást aláíró államok felszámolják a nemzetközi tőkemozgás jogszabályi és intézményi korlátjait. A legtöbb OECD-országban például az 1990-es évek első felétől már nem írnak elő előzetes engedélyeztetési kötelezettséget a külföldről érkező beruházásokra, és elegendő az ügylet bejelentése. Máshol a nagyobb értékhatár és érzékeny szektor esetén fennmaradt az engedélyeztetés előírása. Az OECD-n kívül viszont igen sokféle nemzeti szabályozás létezik, és nem mindenhol részesül azonos elbánásban a külföldi beruházó és a hazai vállalkozó. A nemzeti külön szabályozás fenntartása mellett felhozhatók jogos érvek, hiszen például egy kisebb méretű országban komoly devizális vagy politikai problémát idézhetne elő óriási mennyiségű idegen eredetű tőke hirtelen bezúdulása. Másfelől viszont az üzleti logikával ellentétes állami szabályozásokat hamarosan megtanulják kijátszani a gazdasági szereplők, s az állami beavatkozás gyakran csupán korrupcióhoz vezet, ám nem védi meg az országot a káros hatásoktól. Ezért a szabályokat valóban célszerűen kell megválasztani; egymással egyébként szoros gazdasági kapcsolatban álló országok között (mint az OECD-n, de különösen az EU-n belül) nincs értelme a statisztikai regisztrálásnál keményebb külön szabályokat alkalmazni a külföldi eredetű közvetlen befektetőre. Különösen akkor, ha egyéb tőkefajták – mint a portfólió-tőke – teljesen akadálytalanul szelhetik át az országhatárokat. A portfólió-alapok kezelői más motívumok alapján fektetnek be országhatárokon átnyúlva, és működésük a közvetlen befektetőkhöz képest sok vonatkozásban eltérő hatással jár a tőkebefogadó ország gazdaságára nézve. Kötvényekbe és részvényekbe fektetnek be, jellemzően úgy, hogy a rájuk bízott tőkét számos aktíva között osztják meg. Részvényvásárlás esetén a kiszemelt vállalkozásban nem szereznek többségi vagy akár csak meghatározó részesedést; ennek megfelelően elkerülik a hosszú távú felelősséget és elkötelezettséget. Az alapok a piacok változásait figyelve készen állnak arra, hogy a tárcájukban szereplő értékpapírokat a megfelelő időpontban továbbadják, mivel a likviditás és a jövedelmezőség kettős célját követik megbízóik (magánszemélyek, nyugdíjalapok és bankok) érdekeinek szolgálatában. A szóban forgó vállalkozások tőkéjéből egyenként 10 százalékot meg nem haladó részesedéssel a piacra való belépés és az onnan való kilépés sokkal könnyebb és gyorsabb, mint lenne akkor, ha egy vállalat részvénytőkéjéből vagy egy kötvénycsomagból meghatározó arányt birtokolnának. A portfólió-beruházó eleve kisebbségi tulajdonhányadot keres, viszont aktíváit biztonságban akarja látni, és kellően áttekinthető információt vár el a hiteloldali vállalatról, ügyletről. A kevésbé fejlett tőkepiacokon viszont hagyományosan meglehetősen fejletlen a kisebbségi tulajdoni pozíciók védelme, gyakori a bennfentes kereskedelem és az üzleti etikát sértő más hasonló praktika. Külföldi szereplő azonban csak akkor hajlandó nagy összeget befektetni, ha kellően áttekinthető (transzparens) a kereskedés, kicsik az ügyleti költségek, ideértve a jogi eljárások költségeit is. Az ilyen jellegű tőkeimport éppen ezért hozzá is járul a befogadó országban a tőkepiac szabályozási, igazgatási kultúrájának megváltozásához, fejlődéséhez. A portfólió-befektetők tevékenységének azonban árnyoldalai is vannak. Ilyen a befektetők „nyájtermészete”. A nagyobb hozam reményében a lehetséges külföldi tőkepiacokat mustráló menedzserek egymást is figyelik; ha olyan új piac nyílik meg, amely a vezető tőkepiacoknál nagyobb hozamot ígér, akkor egyszerre több alap is igyekszik részesedést szerezni. A jó hírek hatására divatossá váló országban hirtelen nagymértékű tőkebeáramlásra kerülhet sor, ami azután hátrányos makrogazdasági következményekkel járhat, sőt szélsőséges esetben pénzügyi „buborékok” kialakulásához is vezethet. Hasonlóképpen viszont a rossz hírekre is igen gyorsan reagál ez a fajta befektető. Amikor a nagy nemzetközi befektetési alapok egyike eladóként jelenik meg egy viszonylag szűk piacon, akkor a többi alapkezelő azt gondolhatja, hogy az eladó kedvezőtlen fejleményekről tud, s talán a lassabban mozduló szereplő másnap már nem is lesz abban a helyzetben, hogy megszabadulhasson befektetéseitől. 50

Így nagy a késztetés arra, hogy más alapok is azonnal eladási megbízást adjanak, amivel viszont valóban elő is idézhetik az illető részvény vagy kötvény árfolyamának összeomlását: „kipukkad a buborék”. A magyar gazdaság más átalakuló országhoz viszonyított előnyei közé kell sorolni azt, hogy a tőkeimportunk nagy része származik közvetlen tőkebefektetőktől. Ezek ún. stratégiai befektetők, amelyek hosszú távú piaci elgondolás alapján szereztek meghatározó részesedést korábbi magyar állami vállalatokban a privatizációs folyamat részeként, vagy létesítettek “zöldmezős” cégeket, és kevésbé érzékenyek a pénzpiaci hírek alakulására. Szemben tehát a portfólió-alapokkal, a stratégiai befektetők lassabban mozduló, kiszámíthatóbb tőkeforrást jelentenek. A tőkeforrások közé számítanak a közép- és hosszú lejáratú bankhitelek. A nagy bankok nemzetközi aktivitása változatos képet mutatott. Az 1970-es években igen kezdeményezők voltak a nemzetközi téren, majd aztán több fejlődő ország és tervgazdaság fizetési csődje hatására egy időre visszaszorult a nemzetközi banki hitelezés. A bankhitelek állománya változékonyabb a stratégiai befektetők által végrehajtott közvetlen beruházásokénál, hiszen rossz hírek elterjedése esetén a kölcsönöket nem hosszabbítják meg, sőt a banki hitelszerződések egy részét lejárttá is lehet tenni. A hitelállomány alakulása azonban még mindig kevésbé változékony, mint a portfólió-befektetéseké.



Miután az 1980-as években több harmadik világbeli hitelfelvevő ország képtelen volt kölcsöneit rendben törleszteni, ezáltal igen komoly veszteségek, valamint likviditási zavarok merültek fel nagy nyugati bankoknál, ami lökést adott a szundikált hitelezés és az „értékpapírosítás (szekuritizáció)” elterjedésének. Az előbbi esetben az ügyfél által igényelt kölcsön összegét több bank jegyzi le, és ezzel megosztják az ügyfélkockázatot. Az utóbbi esetben – amint erről szó volt – a tartós követelést értékpapírrá (security) alakítják, és ezzel forgathatóvá teszik, ami javítja a bankok likviditási helyzetét. A 2007-es amerikai „sub-prime” válság, amely a gyenge hitelképességű ügyfeleknek felelőtlenül nyújtott jelzáloghitelezésből fejődött ki, éppen azáltal tudott kiterjedni a világ más pénzügyi központjaiba, mert biztosnak gondolt jelzálog-követeléseket maga mögött tudva, egy sor amerikai bank forgatható értékpapírokat bocsátott ki és forgalmazott világszerte.

3.1.2. A pénzügyi globalizáció jelenségei A világ hitelintézeti rendszerében a nagy fellendülések korában a bankok száma növekedett, majd a depresszió idején csődök ritkították meg a bankok sorát. A csődök hatására az állam és a nemzetközi szabályozási közösség (BIS, IMF, OECD) komolyabban veszi a megelőzést és a válságkezelést, szigorítja a pénzintézetek működését. Ilyenkor ritkább lesz a bankcsőd; a piaci verseny élesedése nem annyira krachokhoz, hanem fúziókhoz és konglomerátumok kialakulásához vezet. Ennek voltunk tanúi a 2000-es év környékén. Akkor a bankfúziókat nem az idézte elő elsősorban, hogy romlottak volna a pénzügyi viszonyok. Inkább arról volt szó, hogy a bankok hagyományos helyét sikerrel támadják az új versenytársak, és a védekezés egyik eszköze a méretek további növelése, a tevékenység más üzleti ágakra való kiterjesztése, a bankok fúziója, esetleg biztosítókkal való összeolvadása. Az 1980-as évek elejétől számítható a világ nagy részvénytőzsdéinek csaknem megszakítás nélküli árfolyam-emelkedése, amely az 1990-es évek legvégére szárnyalássá erősödött, amíg 2000 végén meg nem tört a „hossz”. Ezzel egy időben bontakozott ki a vállalati fúziós hullám. A fúzió fogalma többféle esetet fed le. Az egyik a vállalat-összeolvadás. Ez történhet két, egymással stratégiai szövetséget képező vállalat részvényesei között kölcsönös részvénypakett-cserével, amihez külső pénzforrás nem szükséges. A fúziótól költségcsökkentést szoktak várni, amivel az új, közös nagyvállalat nyereségkilátásai az összeolvadást követően nagyot javulhatnak. Mivel a részvénypiaci szereplők és a pénzügyi elemzők tisztában vannak e lehetőséggel, így az ígéretes fúzió azonnal megnöveli a fuzionált cégek részvényértékét. Ez a tőkenövekedés van annyira erős hajtóerő az összeolvadási ügyekben, mint a középtávon ténylegesen elérhető költségmegtakarítás vagy piaci pozíciójavítás. A másik fúziós technika a felvásárlás. A tőkeérték-növekedés esélye ugyanis olyan erőket is mozgásba hoz, amelyekre egyaránt alkalmazható a ‘spekuláns’, a ‘ragadozó’ jelző, és a ’stratégiai felvásárló’ fogalma. Ha ugyanis likvid tőkével rendelkező szereplők felfedeznek olyan vállalatokat, amelyek potenciális tőzsdei értéke átszervezés után nagyobb, mint előtte, akkor kifizetődő kívülről megtámadni a céget, vagyis annyi részvényt felvásárolni, amennyivel a társaság igazgatósága a külső befektető befolyása alá vonható. Ezt követően eladhatók a felvásárolt vállalat keresett vagyontárgyai, mintegy lecsupaszítva az eredeti céget, már amikor részenként többet ér a cég, mint együtt.

51


Közigazgatási szakvizsga Ha például a vállalat nyereséges és ráfizetéses egységek konglomerátuma, akkor a tőkepiaci ragadozó a megvételt követően felszámolja a veszteséges tevékenységet, és pénzzé teszi a nyereséges részeket (amivel gyakran álláshelyek ezrei szűnhetnek meg). Az akvizíció lehet baráti is. Ez esetben a célba vett vállalat részvényesei az árfolyam várható növekedése reményében nem bánják a fúziót, hiszen részvényhányaduk arányában az árfolyamnövekményből profitálni fognak; a vállalkozás menedzsmentje pedig garanciákat kap arra, hogy az új szervezeten belül is lesz munkája. Nem ritka viszont az ellenséges felvásárlás sem. Az ellenséges szándékkal szemben a cég igazgatótanácsa védekezni próbál. A védekezés egyik eszközeként kilátásba helyezhetik az osztalék megemelését. Az ugyanis rendes körülmények között egy időre feljebb hajtja az árfolyamot, és így ösztönöz a vállalat részvényeinek megtartására. A nagyobb árfolyam egyben megdrágítja a piaci ragadozó tervét, hiszen az elégséges számú részvény piaci felvásárlására a támadónak több tőkét kell szánnia, s annyi pénze talán már nincs, a drágább vétel pedig eleve értelmetlenné teheti az egész akciót. A pénzintézetek koncentrációja szintén összefüggésbe hozható a globális verseny élénkülésével, sőt nagy szerepet játszik az egyéb közvetítők részéről megnyilvánuló konkurencia is. Ami a bankok hagyományos tevékenysége (megtakarítások eljuttatása hitelfelvevőkhöz, átutalások teljesítése, befektetési javaslatok értékelése), arra a pénzügyi vállalatok is mind inkább képesek. Az olyan nagyméretű ipari csoportok, mint a General Electric vagy egy nagy autógyár, a maguk belső finanszírozási igényein túlnyúlóan is hajlamosak pénzügyi divíziót, bankszerű üzletágat kifejleszteni, mintegy a hagyományos bankok helyébe lépve. Az internetes pénzpiaci kereskedés is elvesz piaci részesedést a bankoktól. A pénzintézetek koncentrációját ezért gyakran az új szereplőkkel szembeni védekezés motiválja. Hazai viszonyaink között a magyar tőzsdei vállalatok kisebb száma miatt a vállalkozásoknak egyelőre szűk körét érinti a klasszikus felvásárlási-beolvasztási veszély. Nem-tőzsdei magáncéget is célba vehet egy külső befektetői csoport, de a zárt tulajdonforma megnehezíti például a megszerzendő cég egy részének azonnali értékesítését, amit a likvid tőzsde sokkal jobban képes szavatolni. A jelentős magyar vállalatok, biztosítók és bankok máris keresik a stratégiai szövetségek, felvásárlások esetleg fúziók lehetőségét a szomszédos országokban; részben valóban üzletpolitikai okokból, de bizonyára azért is, hogy elkerüljék a mások általi felvásárlás sorsát. A határokon átnyúló fúziók mindig felvetik az érintett kormányzatok viselkedésének kérdését. A nemzeti hatóságok megnehezíthetik a tőkepiaci indíttatású koncentráció létrejöttét, bár egyre kevesebb eszköz marad a birtokukban az OECD-ben, a WTO-ban elfogadott közös szabályok értelmében. Fontos állami befolyást enged meg a versenyszabályzás, hiszen az összeolvadás felidézheti a piackorlátozó túlerő veszélyét, amely ellen az állami intézmények joggal léphetnek fel. Gyakran eleve állami tulajdonhányadról is szó van az ún. stratégiai vállalatok esetében, ami természetes módon nyújt legális beleszólást az állam számára. A nagyhatalmú cégekkel szemben egyre kiszolgáltatottabbá váló ügyfelek érdekeit védik az államok a fogyasztóvédelmi szabályozással.

3.2.

A nemzetközi pénzügyi szervezetek és a magyar gazdaság kapcsolata

A piacgazdaságra való visszatérés folyamatának szerves részét alkotta hazánk esetében is a nemzetközi kereskedelmi, szakmai és pénzügyi szervezetekbe való belépés. Mind az állampénzügyek, mind pedig a pénzügyi igazgatás szempontjából a rendszerváltozás kezdetén alapvető fontosságú volt az ún. Bretton Woods-i intézmények (IMF, Világbank-csoport) hazánkkal kapcsolatos álláspontja, mely 2008-ra ismét fontossá vált. Ez az intézményrendszer 1944-től fejlődött ki, és bár jelentősen átalakult az évtizedek során, komoly befolyást gyakorol a pénzfolyamatokra, az országok közötti pénzügyi és gazdaságpolitikai együttműködésre, valamint pénzügyi statisztikai és elemzési gyakorlatra. A Nemzetközi Valutaalap (International Monetary Fund – IMF) a nemzetközi monetáris rendszer zavartalan működése érdekében felügyeletet gyakorol a tagországok árfolyam-politikája felett. 52

Ennek keretében a Valutaalap szakértői a tagországokkal rendszeres időközönként gazdaságpolitikai (ún. IV. cikkely szerinti) konzultációt folytatnak. A konzultációk során szerzett gazdasági és pénzügyi információk alapján az IMF minősíti a tagországok gazdasági fejlődését és gazdaságpolitikáját; a magántőkepiac számára is fontos jelzésként szolgáló bizonyítványt állít ki az érintett országról. Hazánk az IMF 1945-ös megalakítását követően a Szovjetunió nyomása és a kommunista párt ellenállása miatt nem léphetett be a szervezetbe; majd csak az 1970-es évek külső eladósodásának kényszere alatt, a politikai viszonyok lassú módosulása következtében kerülhetett sor 1982-ben a belépésre. Onnantól másfél évtized alatt mintegy 2,2 milliárd SDR hitelt vett igénybe a Kormány, különféle részletekben és formákban (készenléti megállapodás, kompenzációs megállapodás, kiterjesztett megállapodás).10 1990 körül kritikus fontosságú lett a valutaalapi forrás, hiszen a rendszerváltozás súlyosan eladósodott állapotban érte az országot, az MNB nemzetközi tartalékai lényegében kimerültek. Később a privatizációs bevételek és egyéb tőkepiaci források megjelenésével a Valutaalap közvetlen finanszírozó jelentősége mérséklődött, a felvett hiteleket 1998 elejéig teljes mértékben törlesztettük. A 2008-ra kiéleződő finanszírozási válságban – amint láttuk korábban – ismét a Valutaalaphoz volt kénytelen fordulni az ország pénzügyi vezetése készenléti hitel felvétele ügyében.



A Világbankkal 1982 óta 40 kölcsön-megállapodás jött létre, mintegy 3,5 milliárd dollár értékben, és e pénz nagyobb részét le is hívták a magyarországi hitelfelvevők. Megemlíthetők a magyar pénzügyi szektor szerkezetének javításához, vagy a nyugdíjreform elősegítéséhez, a felsőoktatás fejlesztéséhez folyósított kölcsönök. A Bretton Woods-i intézményrendszer mintájára idővel további nemzetközi pénzintézetek jöttek létre. Számunkra ma különösen lényeges az EIB, mint az Európai Unió fejlesztési bankja (European Investment Bank), mely elsősorban az EU-n belüli kiegyensúlyozott fejlődést célzó hosszú lejáratú hitelek és garanciák nyújtását tekinti céljának. E cél megvalósítása érdekében olyan jellegű fejlesztési terveket finanszíroz a gazdaság bármely területén, amelyek elősegítik a kevésbé fejlett régiók felzárkózását; vállalatok átalakítását, modernizálását, új vállalatok létesítését; több ország közös fejlesztési tevékenységét. Az EIB hitelnyújtása elsősorban az infrastruktúra, az energiaipar és a közlekedés területén dinamikus.11 Az EBRD (European Bank for Reconstruction and Development – Európai Fejlesztési és Újjáépítési Bank) 1990 áprilisában alakult meg, és 1991-ben kezdte meg működését Londonban. A bank tevékenységi köre a következő: − a magánszektor fejlesztéséhez és a piacgazdaságra való átmenethez szükséges intézményi és fizikai infrastruktúra kialakítása, − a privatizáció támogatása, − a pénzügyi szektor reformja (beleértve a már meglévő bankokat, valamint új pénzügyi közvetítők létrehozását és a tőkepiac fejlesztését), − a versenyképes magánszektor megteremtése (kis- és középvállalatok), − iparvállalatok szerkezeti átalakítása, − környezetvédelem, környezeti rehabilitáció. Hitelnyújtásának alapelvei között szerepel, hogy a piacgazdaságra való sikeres gazdasági átmenet („tranzíció”) kritikus pontja a magánszektor fejlesztése, ezért alapokmánya kimondja, hogy országonként a kölcsönnyújtás legalább 60 százalékának – hosszabb idő átlagában – a magánszektorba kell irányulnia. A kedvezményezett országok gazdasági helyzetének elemzése és az elemzés alapján készült tanulmány közzététele is a bank tevékenységéhez tartozik. A Bank által évente közzétett saját minősítő rendszere szerint hazánk áll az élen az ún. “tranzíciós” mutatók alapján. Bár az EBRD értékeléseit széles körben ismerik, minősítésének nincs olyan közvetlen piaci következménye, mint az IMF országvéleményének.

10

Az SDR (Special Drawing Rights – Különleges Lehívási Jogok) a Valutaalap által használt elszámolási célú fizetőeszköz. 11 Jelentős volt eddig a MÁV vasúti pályaszakaszainak rekonstrukciójához, a MOL Rt. fejlesztéséhez, a magyar úthálózat korszerűsítéséhez nyújtott kölcsöne.

53



3.3.

Hazánk és az EU kapcsolatainak főbb állomásai

A kelet-európai politikai változások megindulásakor az Európai Közösség (EK) támogatta a térségben a demokrácia és a piacgazdaság kibontakozását. Ennek megfelelően létrehozta a PHARE (Poland Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy) elnevezésű programot, melynek koordinálását az EK Bizottságára bízták. A Közösségek állam- és kormányfői 1990-es dublini értekezletén született meg a döntés a keleti nyitásról. Az eredményeket – a Római Szerződés 310. cikke alapján társulási megállapodásokban – az ún. Európai Megállapodásokban (Europe Agreements) rögzítették. Magyarországon az Európai Megállapodást az 1994. évi I. törvény hirdette ki. A következő fontos állomás az Európai Tanács 1993. évi koppenhágai csúcsértekezlete volt, ahol meghatározták a csatlakozás kritériumait: stabil, demokratikus intézményrendszer, jogállamiság, emberi jogok érvényesülése, kisebbségek védelme; működő piacgazdaság; a tagságból származó kötelezettségeknek való megfelelés képessége. Egyúttal az EU-nak a kibővülésre való képességét és készségét is feltételül szabták. Majd az 1997. évi luxemburgi csúcsértekezlete meghozta a bővülési folyamat elindításához, valamint az Uniónak a bővítésre való alkalmassá tételéhez szükséges döntéseket. 1999-ben az Európai Bizottság nyilvánosságra hozta az Agenda 2000 elnevezésű dokumentumot, amely a 2000-2006 közötti időszak közösségi politikáinak irányait, illetve a politikák célrendszerének megfelelő pénzügyi eszközöket határozta meg. Így a Phare intézményfejlesztési támogatási program mellé a csatlakozás strukturális céljait segítő ISPA, és a csatlakozás mezőgazdasági-vidékfejlesztési céljait támogató SAPARD program (és pénzalap) létrehozását javasolta 2000-től. E három alapot együttesen hívjuk előcsatlakozási alapoknak. Az Európai Unió azt várta az előcsatlakozási alapoktól, hogy azok olyan pénzügyi segítséget nyújtanak a csatlakozni kívánó országok számára, amely felgyorsítja a csatlakozási folyamatot a jelentkező tíz államban. A csatlakozó államok pedig megismerték az uniós pályázati rendszert, pénzügyi segítséggel kiépült a csatlakozás utáni európai uniós támogatások igénybevételéhez szükséges intézményrendszer. Az előcsatlakozási alapok országonként való elosztásának kritériumait az egyes alapokra vonatkozó szabályozások tartalmazták, így a PHARE esetében az ország népességét, az egy főre eső GDP-t, a felvevő kapacitást vették figyelembe a pénzeszközök odaítélésénél. Az ISPA alap szabályozása ugyancsak a népesség száma és az egy főre jutó GDP adatokból indult ki, amikor az egyes országokra jutó összeget meghatározta. De fontos tényező volt az is, hogy az adott ország előtt milyen felzárkózási teendők álltak a csatlakozásig a közlekedés és a környezetvédelem terén. A SAPARD alap a céljának megfelelően elsősorban a csatlakozni kívánó ország mezőgazdasági termelő népességéből, a mezőgazdasági területek méreteiből indult ki, figyelembe véve az egy főre jutó GDP-t, a különleges területi jellemzőket. Mindhárom alap gyakorlati feltételeire jellemző volt az, hogy fejlesztéseket finanszírozott, az Európai Unióval közösen készített dokumentumokban (Csatlakozási Partnerség, Országjelentés, Előzetes Nemzeti Fejlesztési Terv) elfogadott harmonizációs problémák megoldását szolgálva. A programok nemzeti végrehajtásához ki kellett nevezni az ún. Nemzeti Programengedélyezőt (NAO), aki felelős volt a pénzügyi lebonyolításért. A szakmai programokért a szakminisztériumok feleltek. Az EU-s programok külső ellenőrzését az Állami Számvevőszék végezte, a belső ellenőrzést a minisztériumokon belüli ellenőrző szervek. Előzetes ellenőrzést a Bizottság is végzett. A pénzügyi ellenőrzési módszertani fejlesztések alapját az Európai Unió által elismert ellenőrzési szabványok átvétele jelenti. Az előcsatlakozási alapok révén nemzetgazdasági értelemben nem túl jelentős források jutottak a jelölt országokba (a GDP fél százalékát sem érték el), de hozzájárultak a pályázati kultúra kialakulásához, az uniós források befogadásának és ellenőrzési rendszerének kifejlődéséhez.

3.4.

A magyar költségvetés és az Európai Unió költségvetésének kapcsolatai

3.4.1. Költségvetési kapcsolatok a csatlakozás előtt

54

Az Európai Uniónak saját közös költségvetése van: kiadásairól és az azokat fedezni hivatott bevételeiről saját belső döntéshozatali rendjében határoz, így elkülönül a tagállamok nemzeti költségvetésétől.

A közös költségvetés tartalma jól tükrözi, hogy az EU milyen területeken tölt be gazdasági-társadalmi szerepet az integráció fejlődésében, míg formája − a költségvetés elkészítése, végrehajtása, ellenőrzési rendje − az EU politikai és jogi jellegzetességeit tükrözi vissza. A költségvetésből kiderül, hogy az EU mennyivel több, mint közös piac, mennyivel több, mint az áruk, a szolgáltatások és a termelési tényezők szabad mozgásának intézményi kerete. Az is látható, hogy miképp valósul meg az "államok feletti állam" összjavakat biztosító és jövedelem-átcsoportosító funkciója. 8. számú táblázat: Az Európai Unió közös költségvetése (2000-2006), (2007-2013) BEVÉTELEK (2000-2006)

KIADÁSOK (2000-2006)

(2007 – 2013) VÁMBEVÉTEL /CUKORLEFÖLÖZÉS (TRADICIONÁLIS BEVÉTELEK) ÁFA ALAPÚ BEFIZETÉSEK GNI ALAPÚ BEFIZETÉSEK

KIADÁSOK (2007- 2013)

KÖZÖS MEZŐGAZDASÁGI POLITIKA

Fenntartható növekedés

STRUKTURÁLIS POLITIKA

Természeti erőforrások megőrzése és kezelése



Állampolgárság, BELSŐ POLITIKA

szabadság, biztonság, igazságosság

KÜLSŐ POLITIKA

Az EU mint globális partner

ADMINISZTRATÍV

Adminisztratív

KIADÁSOK

kiadások

EGYÉB

Kompenzációk

Az európai uniós csatlakozással Magyarország számára is kötelező befizetni az úgynevezett saját forrásokat – ami az EU költségvetése szempontjából jelent „saját” forrást –, és joga van a közösségi politikákhoz tartozó pénzeszközökből részesedni. A tagországok számára nincs kötelező átveendő költségvetési rendszer, struktúra, eljárási rend; a nemzeti szuverenitás keretében marad a belső tagországi költségvetési rend, a tervezési-elszámolási rendszer. Bizonyos költségvetési tervezési, pénzügyi lebonyolítási, ellenőrzési, beszámolási feltételeknek azonban minden tagállam köteles megfelelni ahhoz, hogy az uniós befizetési kötelezettségeket teljesíteni lehessen, és az ország hozzájusson az EU forrásokhoz. Gyakorlatilag ez jelenti a költségvetések EU harmonizációját. 2004 májusa előtt Magyarország és az Európai Unió közötti költségvetési kapcsolatok az előcsatlakozási alapokra korlátozódtak. Költségvetésünk elsődleges feladata az volt, hogy az EU támogatási időszakához igazodva biztosítsa a programokhoz szükséges és kormányzati kötelezettségvállalással lefedett finanszírozási eszközöket: − az ISPA közlekedési, környezetvédelmi projektekhez kapcsolódó átlagosan 25 százaléknyi magyar közpénzt, − a SAPARD programhoz szükséges hasonló nagyságrendű vidékfejlesztési forrást, − a PHARE intézményfejlesztési és beruházási projektjeinek magyar költségvetési támogatását. Ezen túlmenően a magyar költségvetés a programokban részt vevők közötti szerződések megkötését, a költségvetési tervezési folyamat felügyeletét, a szükséges intézmények működtetésének támogatását és a pénzügyi ellenőrzési funkciót látta el. Az előcsatlakozási eszközök előirányzatai az Európai Unió közös költségvetésében önálló fejezetben szerepeltek. Mivel 2004 során 10 tagjelölt ország belépett az Unióba, a korábban megállapított (2000-2006 közötti időszakra vonatkozó) pénzügyi keretben rögzített előcsatlakozási alapokra onnantól már nem váltak jogosulttá az új tagállamok, de ugyanezen kereten belül részt kaphattak a mezőgazdasági politikára, a strukturális politikákra, a belső politikákra és az adminisztratív kiadásokra rendelkezésre álló uniós alapokból.

55



3.4.2. Pénzügyi és költségvetési kapcsolatok a csatlakozás után Az EU-s belépés a költségvetési kapcsolatokban azt jelentette, hogy azonnal teljesítenünk kellett a közös költségvetéshez való hozzájárulást, és egyúttal megnyíltak a mezőgazdasági, strukturális, belső politikai EU-források. A közös költségvetéshez való hozzájárulások és az EU-források fogadása érdekében intézményeket kellett kiépíteni (Végrehajtó Ügynökségek, Kifizető Hatóságok), és statisztikai követelményeket kellett teljesítenünk. A tagországi államháztartások helyzetének összevethetősége érdekében a már említett ESA95 szerinti számbavételt kellett kialakítani – a folyamatot az EUROSTAT, az Unió statisztikai szolgálata irányítja. Fontos feladat volt a pénzügyi ellenőrzés Európai Unió szerinti szervezeti rendjének létrehozása is. Az EU közös költségvetésébe történő befizetések pontos nagyságát a tagállam állapítja meg, hiszen a befizetendő összeget a nemzeti illetékes hatóságok tudják nyilvántartani, számba venni. Így a nemzeti hatóságok kezelik a vámok és a mezőgazdasági illetékek vonatkozó beszedett összegeit is. Ugyancsak a tagállam kalkulálja az ÁFA alapú és a GNI alapú befizetéseket, és a tagállam kötelezettsége az is, hogy a Bizottság által is jóváhagyott megállapított összeg a nemzeti Kincstárnál (vagy más kinevezett szervezetnél) az EU számára megnyitott számlán megjelenjen. Az EU költségvetésébe történő befizetnivalókkal kapcsolatosan az a sajátos eljárás valósul meg, hogy a beszedés a tagállamban, a tagállam közigazgatási apparátusa közreműködésével, a tagállam saját törvénykezése szerint (nemzeti szabályozás alapján) történik, amit a tagállam a közösségi szabályozás követelményeinek megfelelően alakít ki. A nemzeti Kincstáraknál nyilvántartott EU-számlákkal kapcsolatosan a Bizottság rendelkezik a továbbiakban arról, hogy a pénzek hova, milyen célra, milyen jogcímen kerüljenek tovább. A számlák nem kamatoznak. Miután a források beszedése, kezelése országos szinten valósul meg, a Bizottságnak jogában áll helyszíni ellenőrzésen vizsgálni (felülbírálni) a nemzeti hatóságok megállapításait. Így kérheti a nemzeti ellenőrzésbe való bevonását is, illetve kérheti a tagállamtól kiegészítő ellenőrzések elvégzését. A tagság következtében ugyanakkor a magyar gazdaság szereplői hozzájuthatnak az EU különféle pénzügyi alapjaihoz, a megfelelő feltételek teljesülése esetén. Hazánk szempontjából az Unió számos alapja közül különösen fontosak a következő pénzügyi alapok: a környezetvédelmi és infrastrukturális beruházások támogatója a Kohéziós Alap; a Nemzeti Fejlesztési Tervbe befogadott pályázatok és a közösségi kezdeményezések potenciális támogatójaként a Strukturális Alapok. Az előcsatlakozási alapok (Phare, ISPA, SAPARD) keretében már csak a megvalósítás alatt álló projektek közbeszerzési felhívásaira lehet pályázni. A Kohéziós Alapból azok a tagállamok részesülhetnek, ahol az 1 főre eső bruttó hazai termék (GDP) nem éri el a közösségi átlag 90%-át. Ez a feltétel az új tagországok mindegyikére teljesül. Egy-egy projekt támogatásának mértéke a kiadások 80-85%-a. Magyarország a 2004-től 2006-ig terjedő időszakban évi mintegy 330 millió eurót kapott az infrastrukturális és környezetvédelmi beruházások támogatására. Ehhez el kellett készítenünk egy ún. Kohéziós Alap Stratégiát, amely meghatározza a támogatásra ajánlott projekteket, kitűzi a középtávú stratégiai célokat. Brüsszel külön-külön dönt az egyes fejlesztésekre benyújtott támogatási kérelmekről. Az Unió éves költségvetésének kb. egyharmada a Strukturális Alapokba kerül; ezek az Unió regionális politikája megvalósításának eszközei. Az Unió regionális politikájának fő célja az, hogy az európai régiók közötti gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségek mérséklődjenek.

56

Strukturális Alapok elnevezés alatt tulajdonképpen négy alap értendő: − Európai Regionális Fejlesztési Alap, amely főként a versenyképességet növelő, munkahelyteremtő beruházásokat, a kutatásfejlesztést, az információs társadalom terjedését, valamint határokon átnyúló együttműködéseket támogat. − Európai Szociális Alap, amely a foglalkoztatás és képzés területére irányul. − Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap, amely a mezőgazdasági és vidékfejlesztéssel kapcsolatos támogatások mellett a turizmusfejlesztésre koncentrál. (2007. január 1-jével kikerült a Strukturális Alapokból.)

−

Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz, amely a halászatból élő területeken kíván segíteni. (2007. január 1-jével kikerült a Strukturális Alapokból.)

Az Alapokból a tagállamok támogatást fejlesztési tervek és programok keretében igényelhetnek. Az EU által jóváhagyott nemzeti fejlesztési tervek és az ún. operatív programok keretében kiírt pályázatokat a tagállami hatóságokhoz kell benyújtani. A Strukturális Alapok támogatásainak túlnyomó részét hazánkban a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) keretében használják fel, a támogatások kisebb része a közösségi kezdeményezések programjainak végrehajtását teszi lehetővé. Az Európai Unió létrehozott négy különleges programot, az ún. Közösségi Kezdeményezéseket, tekintettel az Unió egészét érintő problémákra. Ezek a következők: - Az Interreg a határokon átnyúló, nemzetek közötti, valamint interregionális együttműködéseket serkenti. A Szomszédsági Program keretében lehetőség nyílik a hazánkkal határos országokkal együttműködve környezet-, természet- és árvízvédelmet érintő feladatok közös kezelésére. - Az Equal célja a munkaerőpiacon kialakult egyenlőtlenségek mérséklése. - A Leader program célja a vidéki térségek fejlesztése a helyi döntéshozási szintek bevonásával. A programban a partnerség elve igen fontos. - Az Urban a válságban lévő városok és városias területek fenntartható fejlődését igyekszik elősegíteni.



Uniós tagságunk hatása a költségvetés szerkezetére és egyenlegére A jogharmonizáció a költségvetés területén nem csupán azt jelenti, hogy egy vagy több közösségi jogszabályt kell átültetni a magyar jogrendbe; a hazai költségvetéssel kapcsolatos jogszabályokat, intézményeket, működési mechanizmusokat kellett korszerűsíteni az EU-s források fogadása és a befizetések teljesítése érdekében. Az Európai Unióból származó forrásokat illetően is sok teendőnk volt a költségvetési jogharmonizáció és intézményfejlesztési területen. Az átláthatóság (transzparencia) érdekében a közösségből érkező forrásokat keresztül kell áramoltatni a magyar költségvetésen: a költségvetés bevételi és kiadási oldalán egyaránt szerepeltetni kell azokat. Ez az eljárási rend lényegében nincs hatással a költségvetés egyensúlyi pozíciójára, viszont csak ily módon oldható meg a bármely más költségvetési előirányzattal való azonos elbánás. A magyar kormány felelős minden egyes euró rendeltetésszerű felhasználásáért, és csak akkor tud megfelelni az európai uniós elvárásoknak, ha tud a beérkező pénzekről, illetve ha a már ma is működő jogszabályok által biztosított ellenőrzési rendszerek is megszűrik az uniós forrásokat, éppúgy, mint a nemzeti költségvetési pénzeket. Az addigi költségvetés bevételi mérlegszerkezete megváltozott. A csatlakozás után a vámunió miatt a harmadik országokból származó vámok beszedéséből származó összeg nem jelenik meg a nemzeti költségvetésben, a központi költségvetés bevétele ennyivel kisebb. Ugyanakkor maga a vámbeszedés nemzeti feladat, az országos hatóságok kötelezettsége az ezzel kapcsolatos nyilvántartás, a számbavétel és a jelentési kötelezettség is. E feladat ellátása érdekében a vámbevétel 25%-át visszatarthatja a tagállam a behajtás költségeként; ez az összeg a nemzeti költségvetés egyéb bevételeit növeli. Tulajdonképpen ezzel az intézkedéssel ösztönzi az Unió a tagállamot arra, hogy beszedjen egy olyan pénzösszeget, amely nem a saját nemzeti költségvetésének bevételeit szolgálja. Az ÁFA- és GNI-alapú hozzájárulás egyértelműen többletkiadást jelent a magyar költségvetés számára. A másik oldalon az Európai Unióból a tagállamokhoz strukturális célokat szolgáló források kerülnek, melyek semleges hatással vannak a költségvetés egyenlegére. Pénzügy-technikailag az alapokból érkező források előlegként jelennek meg a nemzeti költségvetésben, amellyel utólag kell elszámolnia. E rendszer lebonyolítására, nyilvántartására, a felelősségi rend kialakítására új szabályokat kellett alkotni, hisz ilyen típusú finanszírozásra addig nem volt szükség a magyar költségvetésben. Csupán a befizetési kötelezettséget vizsgálva, az Európai Unió közös költségvetésébe történő befizetési kötelezettségből eredően az EU-tagság a központi költségvetésre nézve egyenlegrontó hatású. 57



58

Az államháztartás kiadási oldalát terhelték a belépéskor az alábbi elemek: - - a felkészülés közvetlen költségei a jogharmonizáció, az intézményfejlesztés területén. Ide tartozott például az állategészségügyi állomások fejlesztése, a határátkelőhelyek kiépítése, a fogyasztóvédelmi intézmények megerősítése; - - a belépéskor azonnal érvényesülő, az Európai Unió közös költségvetéséhez történő hozzájárulás mellett egyéb fizetési kötelezettségek is jelentkeztek (Európai Beruházási Bank – EIB; Európai Központi Bank – ECB; különböző egyezményekhez kapcsolódó tagdíjak stb.); - - a szociális, oktatási, regionális fejlesztési, munkahely-teremtési, környezetvédelmi, közlekedési beruházási célokat szolgáló strukturális alapok nemzeti társfinanszírozásának lettek költségvetési többlet-kiadásai. Önmagukban a csatlakozást követően beérkezett uniós strukturális és kohéziós források az előcsatlakozási forrásokhoz hasonlóan a költségvetési egyenlegre hatással nem voltak.

Ismeret-ellenőrző kérdések − − − − − − −

Melyek azok a nemzetközi folyamatok, amelyek leginkább formálják a magyar pénzpiaci és tőkepiaci szereplőket, a pénzintézeti szektort? Milyen okok és körülmények hatására ment végbe hazánkban a tőkefolyamatok útjában álló szabályozási akadályok lebontása? Milyen motívumok állnak a vállalatok, bankok nemzetközi összeolvadása mögött? Hogyan értékelhető az, hogy hazánknak ma már sokkal kevesebb programja van olyan nemzetközi pénzügyi szervezetekkel (Világbank, EBRD), amelyekkel korábban aktív volt kapcsolatunk? Miről tanúskodik az, hogy ismét IMF-hitelt vett fel Magyarország 2008-tól? Hogyan foglalná össze az EU által működtetett előcsatlakozási alapok terén szerzett tapasztalatokat? Hogyan kapcsolódik a magyar központi költségvetés az EU büdzséjéhez?



59



4.

A költségvetési és pénzügyi folyamatok ellenőrzésének és szabályozásának intézményei

4.1.

A közbevételek és közkiadások teljesítésének igazgatása

A pénzügyi és költségvetési igazgatás körében, miként az már az eddigiekben leírtakból is kirajzolódik, meghatározó jelentősége van a kiterjedt államháztartási rendszerrel összefüggő feladat- és hatáskörgyakorlásnak. A közigazgatási szervek munkájának zöme az államháztartás forrásigényét megalapozó közbevételek teljesítéséhez és az államháztartási újraelosztás lebonyolításához, a közkiadások teljesítéséhez kötődik. E két terület legfontosabb feladatairól, jellemzőiről lesz szó az alábbiakban.

4.1.1. Pénzügyi igazgatási intézmények a közbevételek teljesítése körében Az államháztartási rendszer valamely alrendszerét megillető közbevételek teljesítése a pénzügyi igazgatási szervek (hatóságok) oldaláról nézve közbevétel-teljesítési kötelezettség. Ugyanez a folyamat a befizető magyar vagy külföldi polgár, gazdálkodó szervezet, illetve társadalmi szervezet oldaláról nézve fizetési kötelezettséget – adók, illetékek, járulékok, hozzájárulások, díjak, bírságok tekintetében befizetési kötelezettséget – involvál.12 E fizetési kötelezettségek nagyobb részükben (valamennyi adó, járulék és hozzájárulás, továbbá az illetékek köréből a vagyonszerzési illeték) adó jellegűek, azaz − fő céljuk a büdzsé bevételeinek biztosítása, − a befizetést teljesítő természetes vagy jogi személy a befizetett pénzösszeg fejében közvetlen ellenszolgáltatásra nem jogosult, − a befizetés kötelező, azaz független a kötelezett személy akaratától. Mindezekre tekintettel kiemelkedően garanciális jelentősége van a fizetési kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos pénzügyi igazgatási, hatósági jogalkalmazási tevékenységnek. Az adó jellegű fizetési kötelezettségek teljesítésének (ideértve a kötelezettséggel kapcsolatos önkéntes jogkövetést éppúgy, mint az adóhatósági fellépést, közbeavatkozást) központi kategóriáját képezi az adózás rendje, amelyet a 2003. évi XCII. törvény (Art.) szabályoz. Az adózás rendjéről szóló törvényi szabályozás célja, hogy az eljárás törvényessége és eredményessége érdekében az adózók és az adóhatóságok jogait és kötelezettségeit egységesen szabályozza. Az adózás rendjéről szóló törvényi szabályozás hatálya kiterjed − az adóval, a járulékkal, az illetékkel összefüggő, a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalap, a Nyugdíjbiztosítási Alap, az Egészségbiztosítási Alap, vagy az önkormányzat javára teljesítendő, törvényen alapuló fizetési kötelezettségre; − a központi költségvetés, illetve az elkülönített állami pénzalap terhére törvényben, kormányrendeletben vagy miniszteri rendeletben meghatározott feltételek alapján juttatott költségvetési pénzügyi támogatásra, továbbá − a fizetési kötelezettségekkel, illetőleg a költségvetési támogatásokkal kapcsolatos eljárásra, feltéve, hogy annak megállapítása, beszedése, végrehajtása, visszatérítése, kiutalása vagy ellenőrzése az adóhatóság hatáskörébe tartozik. Eltérő törvényi rendelkezés hiányában a törvényen alapuló fizetési kötelezettség kiterjed az adók módjára behajtandó köztartozásokra, az adóelőlegre, a bírságra, a pótlékra, valamint a költségre is; továbbá a költségvetési pénzügyi támogatás szabályait vonatkoztatni kell az adó-visszaigénylésre, illetve adóvisszatérítésre is. Nem terjed ki viszont az adózás rendjéről szóló jogi szabályozás hatálya a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai (az Egészségbiztosítási Alap és a Nyugdíjbiztosítási Alap) terhére kifizetett támogatásokra (az ún. társadalombiztosítási ellátások), valamint a közösségi vámjog végrehajtásáról szóló 2003. évi CXXVI. törvény hatálya alá tartozó kötelező befizetésekre (adó, illeték, díj, hozzájárulás, költség, bírság, kamat), ha azok megállapítása, beszedése, végrehajtása, visszatérítése, kiutalása vagy ellenőrzése a vámhatóság hatáskörébe tartozik. 12

60

Megjegyzendő, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozásunk előtt a vámok is az államháztartási rendszert megillető fizetési kötelezettségek markáns elemét képezték. 2004. május 1. napjával azonban Magyarország önálló vámjogi entitása megszűnt; azóta a magyar vámhatóságok a közösségi vámjog alapján az EU költségvetését megillető vámtételeket szednek be, mindebből a magyar államháztartás – mintegy a magyar vámhatóságok működtetéséhez való uniós hozzájárulásként – a vámbeszedési költség megtérítésének jogcímén jut bevételhez.

Az adózás rendjének fő szereplői egyfelől az adózó, másfelől pedig az adóhatóság. Adózónak minősül az a természetes vagy jogi személy, akinek vagy amelynek adókötelezettségét törvény írja elő. Az adózó adókötelezettsége magában foglalja a fizetési kötelezettség és a költségvetési támogatás megállapítása, megfizetése vagy kiutalása érdekében végzett bejelentést, nyilatkozattételt, adómegállapítást, adóbevallást, adófizetést és adóelőleg-fizetést, bizonylat kiállítását és megőrzését, nyilvántartások vezetését (könyvvezetést), adatszolgáltatást, illetőleg adólevonást, adóbeszedést. Adóhatóságnak minősülnek az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal és szervei (állami adóhatóság), a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága és szervei (vámhatóság), valamint a települési önkormányzat jegyzője (önkormányzati adóhatóság). Az adóhatóságok feladata a fizetési kötelezettségek és a költségvetési pénzügyi támogatások megállapítása, nyilvántartása, az adó beszedése, végrehajtása, a költségvetési támogatás, valamint az adó-visszaigénylés és az adó-visszatérítés kiutalása, továbbá – az adóbevétel jogellenes megrövidítésének, a költségvetési támogatás jogosulatlan igénybevételének megelőzése és megakadályozása, illetve az adókötelezettség megsértésének feltárása érdekében – az adókötelezettség teljesítésének ellenőrzése.



A magyar adózási rend az önadózás módszerét – a társasági adótól a személyi jövedelemadón át az általános forgalmi adóig – széles körben, kiemelten alkalmazza. Az önadózás alaphelyzetben nem hoz létre közvetlen kapcsolatot, nem teremt közvetlen eljárási jogviszonyt az adózó, illetőleg az adóhatóság között. Ebből fakadóan az adóigazgatási eljárás (az adózók kötelezettségeinek vagy jogainak konkrét megállapítása, az eljárási jogviszony létrehozása) a hazai adózási folyamatban sajátos, nem szükségszerűen megjelenő elem. Adóigazgatási eljárás vagy az adózó kérelmére, vagy pedig hivatalból (ex-officio) indul meg. Az adóigazgatási eljárásban az adóhatóság − megállapítja az adózó jogait, illetőleg kötelezettségeit, − ellenőrzi az adókötelezettségek teljesítését, illetőleg a joggyakorlás törvényességét (hatósági ellenőrzés), − az adózást érintő tényekről, adatokról, körülményekről nyilvántartást vezet (hatósági nyilvántartás), és adatot igazol (adóhatósági igazolások). Az adóigazgatási eljárásban mind a fizetési kötelezettségekkel, mind a költségvetési pénzügyi támogatásokkal kapcsolatos ügyekben – az Art. eltérő rendelkezése hiányában – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) rendelkezései alkalmazandók. A Ket. nézőpontjából tehát az adózás rendje, az ezen belül jelentkező adóigazgatási eljárás részlegesen kivett eljárásként értékelendő. 13 Az adóigazgatási eljárás négy eljárásfajtát foglal magában: − az adóhatósági ellenőrzést, − az elsőfokú adóhatósági eljárást, − a jogorvoslati eljárást, valamint − a végrehajtási eljárást. Az adóhatósági tevékenység központi elemét képezi az adóhatósági ellenőrzés. Ennek során az adóhatóság – elsősorban az adózónál fellelhető iratok, dokumentumok megvizsgálásával – ellenőrzi az adókötelezettség teljesítését, így különösen - a bejelentésre, a bevallásra, a bizonylati rendre, a könyvvezetésre, a nyilvántartásra, az adatszolgáltatásra, a nyilatkozattételre vonatkozó előírások megtartását; - az adó, a költségvetési támogatás alapjának és összegének megállapítását és bevallását, valamint - az adó és a költségvetési támogatás határidőben és helyes összegben történt megfizetését, illetve igénylését. Az adóhatóság a hatósági ellenőrzés eredményeként megállapítja, hogy az adózó a kötelezettségét teljesítette, vagy – amennyiben az ellenőrzés negatívumokat tárt fel, az adott ügy körülményeitől, súlyosságától függően – felhívja őt a hiba, hiányosság megszüntetésére, szükség esetén megindítja az elsőfokú adóhatósági eljárást. 13

Lásd a Ket. 13. § (2) bekezdésének b) pontját.

61


Közigazgatási szakvizsga Elsőfokú adóhatósági eljárás nemcsak a jogszabálysértést feltáró adóhatósági ellenőrzés következményeként indulhat meg, hanem más okokból is. Ilyen ok lehet például a kivetéses adózás esetköre, amikor hivatalból kell megállapítani az adókötelezettséget (például a vagyonszerzési illetékek vagy a regisztrációs adó esetében), illetőleg az adózó kérelmére is indulhat elsőfokú adóhatósági eljárás (jellemzően valamilyen kedvezmény elnyerése, pl. fizetési halasztás vagy adómérséklés érdekében). Az elsőfokú adóhatósági eljárási tevékenységek körébe sorolandó különösen − az adóalap, az adó (adóelőleg), az adómentesség, az adókedvezmény, az adófizetési kötelezettség; − a költségvetési támogatásra való jogosultság, adó-visszaigénylési, adó-visszatérítési igény, illetőleg költségvetési támogatás kiutalása jogszerűségének; − a hatósági ellenőrzés során feltárt jogsértés és ennek jogkövetkezménye; − a törvényben meghatározott fizetési kötelezettségtől való eltérés engedélyezésének adóhatóság által határozatban (vagy végzésben) történő megállapítása. Az adóhatósági eljárásban az adóhatóság – az adott ügy körülményeitől, a jogsértés súlyosságától függően – az alábbi jogkövetkezményeket (pótlékokat, illetőleg bírságokat) alkalmazhatja: − késedelmi pótlék, − önellenőrzési pótlék, − adóbírság, valamint − mulasztási bírság. Késedelmi pótlékot az adó késedelmes megfizetése esetén az esedékesség napjától (költségvetési támogatásnak az esedékesség előtt történő igénybevétele esetén pedig az esedékesség napjáig) kell fizetni. A késedelmi pótlék mértéke minden naptári nap után a felszámítás időpontjában érvényes jegybanki alapkamat kétszeresének 365-öd része. Önellenőrzési pótlékot akkor fizet az adózó, ha az adót, a költségvetési támogatást az önellenőrzésre vonatkozó rendelkezések szerint helyesbíti. Az önellenőrzési pótlékot a késedelmi pótlék 50%-ának, ugyanazon bevallásnak ismételt önellenőrzése esetén 75%-ának megfelelő mértékben kell felszámítani. Nem kell viszont önellenőrzési pótlékot felszámítani, ha az önellenőrzéssel történő helyesbítésre a munkáltató vagy a kifizető késedelmes vagy hibás igazolása miatt került sor. Adóbírságot adóhiány esetén kell fizetni. Az adóbírság megállapítása nem érinti a késedelmipótlékfizetési kötelezettséget. Az adóbírság mértéke az adóhiány 50%-a. Adóbírságot állapít meg az adóhatóság akkor is, ha az adózó jogosulatlanul nyújtotta be támogatási, adó-visszaigénylési, adó-visszatérítési kérelmét, vagy igénylésre, támogatásra, visszatérítésre vonatkozó bevallását, és a jogosultság hiányát az adóhatóság a kiutalás előtt megállapította. A bírság alapja ilyen esetben a jogosulatlanul igényelt összeg. Mulasztási bírsággal az adózó az Art.-ban meghatározott esetekben sújtható. Így például ha a bejelentési, adatszolgáltatási kötelezettségét késedelmesen, hibásan, valótlan adattartalommal vagy hiányosan teljesíti, vagy ha a számlaadási kötelezettségét elmulasztja, vagy a számlát nem a tényleges ellenértékről bocsátja ki. A mulasztási bírság mértéke magánszemély adózó esetében 100 ezer forintig, más adózó esetében pedig 200 ezer forintig terjedhet. Az adóhatósági eljárásban – az Art. által akceptált feltételek megléte esetén – helye lehet az adózó számára kedvező hatósági döntések meghozatalának is; ekképpen sor kerülhet különböző fizetési könnyítések alkalmazására, illetőleg akár adómérséklésre is. Az ezekkel kapcsolatos eljárások minden esetben az adózó kérelmére indulnak meg. A fizetési könnyítések nem érintik az adókötelezettség mértékét, csupán – az adózónál fellépő fizetési nehézségekre tekintettel – a kötelezettség teljesítése tekintetében hozzák kedvezőbb helyzetbe az adózót. Fizetési könnyítésként fizetési halasztás és/vagy részletfizetés engedélyezhető. Fizetési könnyítést – a fizetési nehézség kialakulása okainak és körülményeinek feltárását követően – az adóhatóság abban az esetben engedélyezhet, ha a fizetési nehézség - a kérelmezőnek nem róható fel, vagy annak elkerülése érdekében úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben tőle elvárható, továbbá - átmeneti jellegű, tehát az adó későbbi megfizetése valószínűsíthető. 62

Magánszemély adózó esetében az első feltétel meglététől el lehet tekinteni, feltéve, hogy a kérelmező igazolja vagy valószínűsíti, hogy az adó azonnali vagy egyösszegű megfizetése a családi, jövedelmi, vagyoni és szociális körülményeire tekintettel aránytalanul súlyos megterhelést jelentene. Szemben a fizetési könnyítésekkel, az adómérséklés már érinti az adókötelezettség mértékét, az adózó eredeti kötelezettségétől – az adózó nézőpontjából kedvező irányú – eltérést eredményez. Az adómérséklés lehet részleges, vagy akár száz százalékos is – ez utóbbi esetben adóelengedésről beszélünk. Alaphelyzetben az adómérséklést az adóhatóság magánszemély számára engedélyezheti, ha az eredeti kötelezettség teljesítése az adózó és a vele együtt élő közeli hozzátartozók megélhetését súlyosan veszélyezteti. Magánszemély esetében az adómérséklés mind az adótartozásra (a magánszemélyt terhelő járuléktartozás kivételével), mind pedig a bírság- vagy pótléktartozásra vonatkozhat. Az adómérséklés másik esete az, amikor a kérelmező vállalkozási tevékenységet folytató magánszemély, jogi személy vagy egyéb szervezet. E személyi körben az adómérséklés magára az adótartozásra nem, csupán a bírság- és pótléktartozásra vonatkozhat. Az adóhatóság csak kivételes méltányosságból és különösen akkor engedélyezheti a mérséklést, ha annak megfizetése a kérelmező gazdálkodási tevékenységét ellehetetlenítené.



Az elsőfokú adóhatósági eljárásban meghozott döntések (határozatok, illetve végzések) ellen akár kérelemre, akár hivatalból eljárva jogorvoslatnak (döntés-felülvizsgálatnak) van helye. A legfontosabb jogorvoslati fajták a fellebbezés, a saját hatáskörben történő módosítás vagy visszavonás, a felügyeleti intézkedés, valamint a bírósági felülvizsgálat. Rendes jogorvoslatként az adóhatósági határozatok (illetve az Art.-ben tételesen meghatározott önállóan megtámadható adóhatósági végzések) esetében az adóigazgatási eljárásban is a fellebbezés áll az adózó rendelkezésére. A fellebbezést főszabályként a határozat (végzés) közlésétől számított 15 napon belül lehet előterjeszteni. A fellebbezési kérelmet a másodfokú adóhatóság bírálja el, amely vizsgálata eredményeként a megtámadott határozatot (végzést) helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti. A határozat vagy végzés saját hatáskörben történő módosításának vagy visszavonásának akkor van helye, ha az adóhatóság megállapítja, hogy a döntése jogszabálysértő volt. A módosításnak vagy visszavonásnak azonban feltétele, hogy a jogszabálysértő döntést sem a másodfokú adóhatóság (fellebbezés következtében, vagy felügyeleti intézkedés keretében), sem a bíróság még nem bírálta el. A jogszabálysértő döntés saját hatáskörben történő módosítása vagy visszavonása az adózó terhére a határozat (végzés) jogerőre emelkedésétől számított egy éven belül, míg az adózó javára az adó megállapításához való jog elévüléséig14 lehetséges. Felügyeleti intézkedésre akkor kerülhet sor, ha az adóhatóság határozata (önálló fellebbezéssel megtámadható végzése) jogszabálysértő, vagy a határozat (az önálló fellebbezéssel megtámadható végzés) meghozatalára jogszabálysértő módon nem került sor. Fontos jellemzője e jogorvoslati fajtának, hogy – szemben a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályaival – a felettes adóhatóság, illetve a pénzügyminiszter nemcsak hivatalból, hanem kérelemre is eljárhat. Az adóhatóság másodfokú jogerős határozata (a fizetési könnyítés engedélyezése tárgyában hozott határozat kivételével) ellen a közléstől számított 30 napon belül az adózó keresetével bírósági felülvizsgálatot kezdeményezhet. A bírósági felülvizsgálat az adóhatósági határozat végrehajthatóságát nem érinti, azonban – az adózó külön kérelmére – a bíróság dönthet a végrehajtás felfüggesztéséről. A közigazgatási per lefolytatásának eredményeként a bíróság a felülvizsgált adóhatósági határozatot jogszabálysértés esetén megváltoztatja, vagy hatályon kívül helyezi, továbbá – ha ezt szükségesnek ítéli – a hatályon kívül helyezés mellett az adóhatóságot új eljárás lefolytatására utasítja. Az adóhatóság az adótartozás megfizetésének elmaradása esetén az adóst (adózót, az adó megfizetésére kötelezett személyt) felhívhatja, s ennek eredménytelensége esetén megindítja a végrehajtási eljárást. A végrehajtási eljárás a végrehajtási cselekmény foganatosításával indul. Végrehajtási cselekmény irányulhat az adós bankszámlájára (természetes személy esetén munkabérére), az adós tulajdonában levő ingóságokra, illetve ingatlanokra, továbbá kifejeződhet a visszatartási jog gyakorlásában (ekkor az adóhatóság a tartozás erejéig visszatartja az adóst más jogviszonyból kifolyólag megillető költségvetési támogatást, adóvisszatérítést stb.). 14

Az adó megállapításához való jog annak a naptári évnek az utolsó napjától számított 5 év elteltével évül el, amelyben az adóról bevallást, bejelentést kellett volna tenni, illetve bevallás, bejelentés hiányában az adót meg kellett volna fizetni.

63



4.1.2. Az adóhatóságok Az adóhatóságok körében vitán felül megkülönböztetett helye és szerepe van az állami adóhatóságnak, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnak (APEH). E kiemelt jelentőségre figyelemmel, az APEH feladataival és szervezetével részletesebben foglalkozunk. Az APEH által ellátandó közfeladatokat alaphelyzetben három csoportba sorolhatjuk be: − az adóztatás feladatainak ellátása, − egyéb hatósági feladatok ellátása, valamint − egyéb pénzügyi feladatok ellátása. Az APEH adóztatási feladatköre – feltéve, hogy törvény vagy kormányrendelet másképpen nem rendelkezik – magában foglalja − a részben vagy egészben a központi költségvetés, a Nyugdíjbiztosítási Alap, az Egészségbiztosítási Alap vagy az elkülönített állami pénzalap javára teljesítendő fizetési kötelezettségek, − a központi költségvetés és az elkülönített állami pénzalap terhére juttatott támogatás, adóvisszaigénylés vagy adó-visszatérítés megállapítását, beszedését, nyilvántartását, végrehajtását, visszatérítését, kiutalását és hatósági ellenőrzését. Az APEH kompetenciájába tartozó legfontosabb fizetési kötelezettségek az alábbiak: − a központi költségvetés körében az általános forgalmi adó, a társasági adó, az egyszerűsített vállalkozói adó, a személyi jövedelemadó, az illetékek15, a játékadó, egyes környezetterhelési díjak, továbbá a társas vállalkozások, illetve a magánszemélyek különadója; − a társadalombiztosítási pénzügyi alapok vonatkozásában a társadalombiztosítási járulék, a nyugdíjjárulék, valamint az egészségbiztosítási járulék; − az elkülönített állami pénzalapokat illetően a munkaadói járulék, a munkavállalói járulék, a vállalkozói járulék, a kulturális járulék, valamint az innovációs járulék. Az egyéb hatósági feladatok közül kiemelendők a szerencsejáték szervezésével kapcsolatos feladatok, e körben az APEH – átvéve a megszüntetett Szerencsejáték Felügyelet hatásköreit16 – látja el a hatósági engedélyezés és nyilvántartás feladatait, végzi a hatósági ellenőrzést, továbbá szabálysértési eljárásokat folytat le. Az egyéb hatósági feladatok közé tartoznak még a pénzmosás megelőzésével és megakadályozásával összefüggő hatósági ellenőrzési tevékenységek, valamint a szokásos piaci ár megállapítása iránti eljárás lefolytatása (a kapcsolt vállalkozási viszonyban álló gazdasági társaságok közötti jogügyletek körében). Az APEH egyéb pénzügyi feladatkörei a közpénzekkel kapcsolatos közfeladatok igen széles skáláját ölelik fel, álljon itt e körből néhány jellemzőbb példa: − az állami garancia, illetve az állami kezesség kiutalásával és visszaköveteléséhez, valamint a garancia beváltásához kapcsolódó ellenőrzési teendők ellátása; − a csődeljárásban, a felszámolási eljárásban, a végelszámolásban, valamint a vagyonrendezési és adósságrendezési eljárásban a központi költségvetést megillető követelések tekintetében a hitelezői feladatok ellátása; − a hatáskörébe tartozó adókkal és költségvetési támogatásokkal kapcsolatban megvalósult bűncselekménnyel okozott kár megtérítése iránti polgári jogi igény előterjesztése; − az illetékbevételeknek a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok közötti megosztásával kapcsolatos feladatok végzése; − az adó- és pénzforgalmi adatoknak, az ellenőrzések megállapításainak összegezése, feldolgozása és ezekről a kormányzati gazdaságpolitika kialakításában részt vevő állami szervek, valamint a törvényhozás részére információk szolgáltatása; − a helyi önkormányzati (helyi kisebbségi önkormányzati) költségvetéseket érintő, szükséges és rendelkezésre álló bevételi adatokról a helyi önkormányzatok évente való tájékoztatása; 15

64

Az illetékbevételekből a központi költségvetés 50 százalékban részesül, továbbá a beszedés költségei fejében meghatározott százalék visszatartásra kerül; a fennmaradó összeg a fővárosi, a megyei és a megyei jogú városi önkormányzatokat illeti meg. 16 Lásd az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény 248. §-át.

− −

az államháztartás működéséhez szükséges és rendelkezésre álló adatok feldolgozása és a Pénzügyminisztériumnak történő átadása; meghatározott körben a költségvetési szervek részére számítástechnikai szolgáltatás nyújtása.

Szervezeti besorolását tekintve az APEH központi hivatal, amely önállóan gazdálkodó és az előirányzatok felett teljes jogkörrel rendelkező központi költségvetési szervként a pénzügyminiszter irányítása alatt tevékenykedik. Az APEH élén elnök áll, akit határozatlan időtartamra a pénzügyminiszter nevez ki. Az APEH szervezetrendszere – a 2007. január 1-jei regionális átszervezést, illetőleg a megyei és fővárosi illetékhivatalok integrálását követően17 – az alábbi központi és területi egységekből épül fel: − az APEH Központi Hivatala (pl. a másodfokú adóhatósági ügyekben, a szerencsejátékszervezéssel kapcsolatos elsőfokú hatósági ügyekben), − a Számítástechnikai és Adóelszámolási Intézet (APEH-SZTADI – informatikai, elszámolási stb. feladatok ellátására), − az Oktatási Intézet (továbbképzési feladatok ellátása), − a Kiemelt Adózók Igazgatósága (meghatározott adóalanyok tekintetében az elsőfokú adóhatóság), − az APEH regionális igazgatóságai (7 igazgatóság működik általános elsőfokú adóhatóságként), − a regionális igazgatóságok megyei, fővárosi szervezeti egységei (illetékügyek ellátása).



Az APEH-SZTADI, az Oktatási Intézet, a Kiemelt Adózók Igazgatósága, valamint a regionális igazgatóságok részben önállóan gazdálkodó, az előirányzatok felett részjogkörrel rendelkező központi költségvetési szervek. Az APEH mellett még egy országos szintű adóhatóság működik: a Vám- és Pénzügyőrség, amely a magyar állami szervek rendszerébe rendvédelmi szervként van besorolva. A Vám- és Pénzügyőrség a pénzügyminiszter irányítása alatt működik, önálló jogi személyiséggel, országos hatáskörrel rendelkező, önállóan gazdálkodó és az előirányzatok feletti rendelkezési jogosultság szempontjából teljes jogkörű központi költségvetési szerv. A Vám- és Pénzügyőrség vezetője az országos parancsnok. A Vám- és Pénzügyőrség egy több fokozatú, központi és területi-helyi szervekből összeálló szervezetrendszert képez, amelynek egységei az alábbiak: - alsó fokú (helyi) vámszervek a vám- és pénzügyőri hivatalok, a regionális ellenőrzési központok és a Vámáruraktár; - hatósági jogkörrel rendelkező középfokú vámszervek a regionális parancsnokságok (számuk 7), a Központi Repülőtéri Parancsnokság, a Központi Bűnüldözési Parancsnokság, a Központi Ellenőrzési Parancsnokság, a regionális nyomozó hivatalok (számuk 7), a Központi Járőrszolgálat Parancsnoksága, a Számlavezető Parancsnokság, valamint a Vegyvizsgáló Intézet; - hatósági jogkörrel nem rendelkező középfokú szerve (pl. Vám- és Pénzügyőri Iskola, Rendszerfejlesztő Központ);

a felsőfokú szervként pedig, mint a vámszervezet központi (országos) szerve a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága (VPOP) tevékenykedik. A Vám- és Pénzügyőrség feladat- és hatáskörében két fő területet célszerű megkülönböztetni: − −

egyfelől az európai uniós (vámunió) tagságból eredő nemzeti vámhatósági feladatok ellátása, e körben a magyar vámszervek beszedik a közösségi költségvetést megillető, a közösségi vámjog és vámtételek alapján kirótt vámokat; illetőleg másfelől a magyar államháztartás központi alrendszerét megillető egyes fizetési kötelezettségek – így különösen a jövedéki adó, a regisztrációs adó, illetve az energiaadó – vonatkozásában az adózás rendjéről szóló jogi normák alkalmazásával adóhatósági feladatok ellátása.

Területi szinten központi szint nélkül – a megyei, fővárosi illetékhivataloknak az APEH szervezetébe történt integrálását követően – egyféle adóhatóság létezik. Az önkormányzati adóhatóságként fungáló települési18 önkormányzati jegyzők kompetenciája magában foglalja a helyi adókat (építményadó, telekadó, kommunális adók, idegenforgalmi adók, helyi iparűzési adó), valamint egyes központi adókat, például a gépjárműadót vagy a környezetterhelési díj egyik fajtáját. 17

Lásd az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény 247. és 249. §-ait.

65



4.2.

A pénzügyi magánszektor állami felügyeletének intézményei

A pénzügyi rendszer stabilitásának megőrzése fontos állami feladat. A pénzügyi piacok felügyeletének emellett van még egy általános lét-oka. A pénzügyi piacokon létrejövő jogviszonyok egyik oldalán, a megbízotti oldalon szükségszerűen “pénzügyi profik”, azaz a különféle pénzügyi szervezetek, míg a másik oldalán, a megbízói oldalon döntőrészben “pénzügyi laikusok”, azaz a természetes személy és jogi személy ügyfelek állnak. E konstrukcióból magától értetődően következik az ügyféli oldal bizonyos fokú kiszolgáltatottsága, amely még abban az esetben is, bár nyilvánvalóan kisebb mértékben, jellemzi a megbízói oldalt, ha azon valójában nem laikusok, hanem a pénzügyekhez jól értő személyek találhatók. Ugyanis az ügyféli oldal az ún. információs aszimmetria jelensége miatt sosem képes kellően belelátni a pénzügyi szervezetek befektetési tevékenységébe, üzletpolitikájába, gazdálkodásába. Az alapszituáció nyilvánvalóvá teszi, hogy egy jogállamban az állam – mint a jogbiztonság és a közérdek őre – köteles olyan ellensúlyozó szerepet vállalni, amely ezt a kiszolgáltatottságot megszüntetni, vagy legalábbis mérsékelni képes. E szerepet az állam többféle eszközzel tudja megvalósítani; egy részük közvetett és megelőző jellegű, míg másik részük közvetlen és reparatív. A pénzügyi szervezetek ügyfeleinek (befektetők, betétesek stb.) közvetett és megelőző jellegű védelmét a jogi szabályozás, illetőleg az állami törvényességi felügyelet szolgálja. A pénzügyi magánszektor, a pénzügyi piacok jogi szabályozása a szóban forgó területeken teremti meg a játékszabályok biztonságát, az átláthatóságot, a kiszámíthatóságot, s mindezen jogi eszközökkel közvetett módon védi a közérdeket, s ehhez kapcsolódva a pénzügyi szervezetek ügyfeleinek védelmét, a nem kívánatos helyzetek bekövetkezésének megelőzését. A jogi reguláció megalkotása szempontjából a pénzügyi igazgatási szervek jellemzően csak a döntés-előkészítés területén jutnak szerephez, a döntéshozatal, azaz a jogszabály megalkotása jellemzően az Országgyűlés vagy a Kormány kompetenciáját képezi. E területen csupán néhány relatíve kisebb jelentőségű tárgykörben fordul elő, hogy a pénzügyminiszter jogszabályt (miniszteri rendeletet) bocsát ki; ilyen tárgykör például a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete egyes tevékenységeinek fejében járó igazgatási szolgáltatási díjak kérdése19. Máskülönben, s témánk szemszögéből nézve erre kell a hangsúlyt fektetni, a pénzügyi igazgatási szervekre a jogi reguláció alkalmazása szempontjából hárul óriási szerep. E jogalkalmazási szempont pedig a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete által ellátandó, s az alábbiakban részletezendő feladat- és hatáskörök gyakorlása, összefoglaló elnevezéssel az állami törvényességi felügyeleti tevékenység végzése során domborodik ki. Az állami törvényességi felügyeleti tevékenység részleteit tárgyalja a fejezet soron következő alpontja. Törvényszerűnek kell azonban elfogadnunk, hogy az ügyfelek közvetett és megelőző jellegű védelmét szolgáló eszközök, bármily kiválóan vannak is megkonstruálva, nem képesek teljes mértékben bebiztosítani az ügyféli pozíciót, s teljes biztonsággal megelőzni az ügyféli kiszolgáltatottság tényleges bekövetkezését. Számtalan gyakorlati eset bizonyítja, hogy a legkörültekintőbb jogi szabályozás, a legalaposabb állami felügyeleti tevékenység sem tudja száz százalékban garantálni a "krachok" elkerülését, hiszen olyan, akár emberi tényezők (lásd például a nagy múltú Barings Bankház esetét) is befolyásolhatják a történéseket, amelyeket előre nem lehet kiszámítani, a jogi szabályozás vagy az állami felügyeleti tevékenység részéről modellezni. A pénzügyi szervezetek ügyfeleinek védelmét azonban értelemszerűen ilyen váratlan esetekre szólóan is meg kell oldani, vagy legalábbis a bekövetkezett pénzügyi bajok mértékét valamelyest csökkenteni, mérsékelni. E célt szolgálják az ügyfélvédelem közvetlen és reparatív jellegű eszközei, a bekövetkezett kárt legalább részben (más esetben teljes mértékben) az ügyfél részére megtérítő pénzalapok. Ezek Magyarországon elsősorban az Országos Betétbiztosítási Alap, valamint a Befektető-védelmi Alap, mely pénzalapok részletes tárgyalása később következik.

18

66

Magyarországon – ellentétben több más uniós tagállammal – a megyei önkormányzati szint nem tölt be adóhatósági szerepkört; sem a központi adók beszedésében nem játszik szerepet, sem a helyi adóztatási jog nem illeti meg. 19 Lásd például a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete által lefolytatott államigazgatási eljárásokért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjakról szóló 12/2002. (II. 20.) PM rendeletet, vagy a magánnyugdíj-pénztári minősítő tevékenységet végző szervezetek nyilvántartásba vételére irányuló eljárás igazgatási szolgáltatási díjáról szóló 30/1998. (XI. 13.) PM rendeletet.

4.2.1. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének jogállása és szervezete A jogállamiság és a piacgazdaság európai normáinak helyreállítása óta érvényesül az a követelmény, hogy a pénzügyi rendszer stabilitását és jogszerű működését az állam a maga felügyeleti szervezetein keresztül hatékonyan ellássa. A rendszerváltoztatás folyamatában hazánkban többször módosult a szerteágazó felügyeleti munka szervezeti és működési kerete, a személyi és intézményi függetlenség formája. Ma a pénzügyi magánszektor állami felügyeletét egyetlen szervezet, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF) látja el, mely egy szervezetintegrációs folyamat betetőzéseképpen 2001. április 1-jével kezdte meg működését. E folyamat első lépése 1997-ben valósult meg, amikor is a rendszerváltozást követően létrejött négy felügyelet közül kettő – az Állami Bankfelügyelet, illetőleg az Állami Értékpapír- és Tőzsdefelügyelet – Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet (ÁPTF) elnevezéssel egyesült, létrehozva ezáltal a pénz- és tőkepiac egészének egységes állami felügyeleti szervét.



A PSZÁF az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet, továbbá a másik két, addig független, pénzügyi magánszektort felügyelő közigazgatási szerv, az Állami Biztosítás-felügyelet (biztosítóintézetek felügyelete), illetőleg az Állami Pénztárfelügyelet (magán-nyugdíjpénztárak, kölcsönös biztosító pénztárak stb. felügyelete) integrációjával jött létre. E három közigazgatási szerv közös jogutódjaként az 1999. évi CXXIV. törvénnyel (Psztv.) tehát megvalósult az ún. pénzügyi szuperfelügyelet, amelynek újraszabályozása a 2007. évi CXXXV. törvénnyel valósult meg. A PSZÁF az Országgyűlés által törvénnyel létrehozott20, a Kormány irányítása alatt álló, országos illetékességgel működő központi államigazgatási szerv, jogállási besorolását tekintve kormányhivatal. A PSZÁF, mint kormányhivatal a törvényekben meghatározott feladatkörében nem utasítható. A központi államigazgatási szervek jogállását szabályozó törvény értelmében a kormányhivatal felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el, a PSZÁF tekintetében ez a pénzügyminiszter. Ahogyan a pénzügyminiszter feladat- és hatáskörét rögzítő kormányrendelet fogalmaz: „a miniszter a pénz- és tőkepiacért való felelőssége körében felügyeletet gyakorol a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete felett”21. A pénzügyminisztert a központi államigazgatási szervek jogállását szabályozó törvény alapján22 a PSZÁF felügyelete körében különösen a következő felügyeleti jogosítványok illetik meg: − törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján jogszabályt alkot a PSZÁF feladatkörébe tartozó kérdésekben (például a PSZÁF hatósági eljárásaiban fizetendő igazgatási szolgáltatási díjakról), illetve előterjesztést tesz törvény vagy kormányrendelet alkotására; − normatív utasításban kiadja a PSZÁF-nak a miniszterelnök által jóváhagyott szervezeti és működési szabályzatát; − képviseli a PSZÁF-et az Országgyűlés, illetve a Kormány előtt. Költségvetési nézőpontból a PSZÁF ún. fejezeti jogosítványokkal felhatalmazott, önálló bevételekből gazdálkodó költségvetési szerv, amelynek költségvetése a Pénzügyminisztérium fejezeten belül elkülönítetten (mintegy kiemelt fejezetcímként) szerepel.

Az irányítási struktúra alakulása Ami a vezetési szerkezetet illeti, először erős egyszemélyi irányítási struktúra jellemezte, majd törvénymódosítással olyan szerkezet jött létre, amelyben a szervezetet főigazgató irányította helyetteseivel együtt, a stratégiai döntéseket pedig kollektív vezető szervként – a szükség szerint, de legalább havonta egy alkalommal ülésező – öt főből álló Felügyeleti Tanács hozta. A széttagolt irányítási szerkezet azonban nyilvánvaló döntési problémák forrása lett, így a 2007-es újabb módosítással létrejövő struktúra visszatért az első megoldás logikájához: a Felügyeletet elnök vezeti, két alelnökkel. Az egyik alelnököt a miniszterelnök a Felügyelet elnökének javaslatára megbízza a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos feladatok ellátásával. A Felügyelet elnökét a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök hat évre nevezi ki, a két alelnököt a Felügyelet elnökének javaslatára a miniszterelnök hat évre nevezi ki.

20

2007. évi CXXXV. törvény a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről (Psztv.) Lásd a 169/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet 5. §-ának (4) bekezdését. 22 Lásd a 2006. évi LVII. törvény 71. §-ának (2) bekezdését. 21

67


Közigazgatási szakvizsga A Felügyelet elnökének, illetve alelnökének megbízatása és közszolgálati jogviszonya megszűnik: − a megbízatási időtartam leteltével, b) halálával, c) lemondásával, d) összeférhetetlenségének kimondásával, e) felmentésével. − A Felügyelet munkáját Pénzügyi Stabilitási Tanács (a továbbiakban: Tanács) segíti. A Tanács tagjai a miniszter, a Felügyelet elnöke és az MNB elnöke. A Tanács elnöki tisztségét évenként felváltva a miniszter, az MNB elnöke, majd a Felügyelet elnöke tölti be. − A Tanács létrehozása mögött álló megfontolások között bizonyára megtalálható az a felismerés, hogy a pénzintézeti rendszer stabilitásáért több intézmény felelős, és a védelmi-megelőzési eszközök is több helyre vannak telepítve a gazdaságirányítás rendszerében. A 2007-től kibontakozó nemzetközi pénzügyi válság még hangsúlyozottabbá tette a kormányzati felügyeleti tevékenységet, mely több országban vagy visszakerült a jegybankok hatáskörébe, vagy jogrendi változással szorosabban kapcsolódik a jegybanki (központi banki) rendszer-kockázati munka a szorosan vett felügyeleti tevékenységhez, mint korábban.

4.2.2. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének gazdálkodása A PSZÁF költségvetési önállóságát, kiemelt költségvetési pozícióját a már említett fejezeti jogosítványok mellett további pénzügyi jogi rendelkezések is biztosítják. Törvény rögzíti a PSZÁF pénzbevételeinek körét, mely szerint azok – a külön törvényekben meghatározott módon és mértékben – lehetnek − igazgatási-szolgáltatási díj (díjjellegű bevétel), − felügyeleti díj (adójellegű bevétel), − felügyeleti bírság (szankciójellegű bevétel), valamint − egyéb, az első három kör egyikébe sem sorolható bevételek. A három meghatározó bevételi forma közül az igazgatási szolgáltatási díjak körében a PSZÁF valamely hatósági jogalkalmazó tevékenységének, meghatározott eljárás lefolytatásának fejében a pénzügyminiszter rendeleteiben meghatározott mértékű bevételre jogosult. Ezen esetekben tehát a PSZÁF meghatározott szolgáltatást nyújt, amelynek ellenében, mintegy munkavégzési díjként, a szolgáltatás kedvezményezettje meghatározott mértékű igazgatási szolgáltatási díjat köteles fizetni. Azaz a PSZÁF-hoz befizetendő igazgatási szolgáltatási díjak egyértelműen díjjellegű bevételként funkcionálnak. Ekképpen például a pénzügyi intézmény – egyebek mellett – az alapítás, létesítés, valamint az egyesülés, illetve a szétválás iránti eljárásért igazgatási szolgáltatási díjat köteles fizetni. Ennek mértéke például a bank és szakosított hitelintézet (pl. egy lakástakarék-pénztár vagy egy jelzáloghitel-intézet) ügyfél esetén háromszázezer forint, szövetkezeti hitelintézet ügyfél esetén százezer forint. Más példa a tőkepiac területéről: a befektetési szolgáltató üzletszabályzatának jóváhagyása, illetőleg módosítása ugyancsak igazgatási szolgáltatási díjköteles, melynek mértéke ötvenezer forint). Az igazgatási szolgáltatási díjak köréről és mértékéről a pénzügyminiszter rendeletben dönt. A díjak mértékének kialakítása során fontos szempont, hogy azoknak biztosítaniuk kell a PSZÁF folyamatos és zavartalan működését. Élesen el kell választanunk az imént tárgyalt igazgatási szolgáltatási díjak témakörétől a felügyeleti díjakat, amelyeket a pénzügyi szervezetek kötelesek – a külön törvényekben meghatározott mértékben és rendszerességgel – a PSZÁF számlájára befizetni. Ebben az esetben ugyanis a PSZÁF-et megillető, a felügyeleti tevékenységének ellátásáért kapott felügyeleti díj közgazdasági tartamát tekintve nem szolgáltatási díj, hanem inkább adójellegű bevétel, miután a fizetési kötelezettség alapja nem hozható közvetlen összefüggésbe a felügyelet által a befizető számára teljesített felügyeleti tevékenységgel és annak költségeivel. Néhány példa a felügyeleti díj mértékére: főszabályként a biztosítók az éves díjbevételük kettő ezrelékét, a pénzügyi intézmények pedig a mérlegfőösszegük huszonötszázad ezrelékét köteles befizetni. Vagy: a tőzsde esetében a felügyeleti díj mértéke a mérlegfőösszeg egy ezreléke, a portfólió-kezelési tevékenységet végző befektetési szolgáltató pedig e tevékenysége után a kezelt vagyon negyedéves átlagos összegének 0,075 ezrelékét fizeti be a PSZÁF számlájára.

68

Ismét más jellegűek a felügyeleti bírságok. Ebben az esetben teljesen nyilvánvaló, hogy a PSZÁF a felügyeleti jogkörébe tartozó valamely szerv általi jogsértésre (tevékenységre, mulasztásra) szankciójellegű fizetési kötelezettséget ró ki. A felügyeleti bírságról a PSZÁF az ún. felügyeleti intézkedései keretében hoz döntést, erre tekintettel a bírság kiszabásának fontosabb esetköreiről, a bírság mértékéről stb. a felügyeleti intézkedésekről szóló alfejezetben fogunk részletesen beszélni.

A meghatározó bevételi formák közül kettő esetében (igazgatási szolgáltatási díjak, felügyeleti díjak) a pénzbevételek rendeltetése kizárólagosan a PSZÁF folyamatos és zavartalan működésének biztosítását célozza. E díjbevételeivel a PSZÁF önállóan gazdálkodik azzal, hogy azokat csak működésének fedezetére használja fel, és azok más célra nem vonhatók. Más a helyzet viszont a szankciójellegű pénzbevételeknél, itt ugyanis a befolyt bírságösszegek felhasználása kötött. Ennek megfelelően a PSZÁF a felügyeleti bírságból származó bevételeit kizárólag a pénzügyi szektor egyes ágazati törvényeiben meghatározott célokra fordíthatja. Így például bankszakemberek, illetve tőkepiaci szakemberek képzésére, a felügyeleti tevékenységgel kapcsolatos tanulmányok készítésének és közzétételének támogatására, vagy az ügyfelek (betétesek, befektetők, biztosítottak, pénztártagok stb.) tájékoztatására.



4.2.3. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének feladat- és hatáskörei A PSZÁF tevékenységének alapvető célja, hogy megvalósuljon − a pénzügyi piacok (pénz- és tőkepiac, valamint a biztosítási piac) zavartalan és eredményes működése, − a pénzügyi szervezetek ügyfeleinek (betétesek, befektetők stb.) érdekvédelme, − a pénz- és tőkepiaci, valamint a biztosítási piaci viszonyok átláthatósága, − a pénzügyi piacokkal szembeni bizalom megerősödése, továbbá − a pénzügyi piacokon a tisztességes piaci verseny fenntartása. A PSZÁF kompetenciájába tartozó pénzügyi szervezetek az alábbi pénzügyi piaci szereplőket foglalják magukba: − a pénzügyi szolgáltatási, illetőleg a kiegészítő pénzügyi szolgáltatási tevékenységet végző szervezetek; − a befektetési szolgáltatási, illetőleg a kiegészítő befektetési szolgáltatási tevékenységet végző szervezetek; − az elszámolóházi tevékenységet végző szervezetek; − a befektetés-kezelési tevékenységet végző szervezetek; − az árutőzsdei szolgáltatási tevékenységet végző szervezetek; − a biztosítási, a biztosításközvetítői, illetőleg a biztosítási szaktanácsadói tevékenységet szervező szervezetek23; − az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárak; − a magán- és önkéntes nyugdíjpénztárak; − az elektronikus pénzt kibocsátó szakosított hitelintézetek; − a távértékesítés keretében kötött pénzügyi ágazati szolgáltatatók; − viszontbiztosítók; − a közraktárak; − a kockázati tőketársaságok, a kockázati tőkealapok, valamint a kockázati tőkealap kezelők, továbbá − a tőzsdék és tagjaik; − MFB; − jelzáloghitelintézetek; − lakástakarákpénztárak. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete által végzett közigazgatási tevékenységek jellemzően a hatósági jogalkalmazás körébe tartozó tevékenységekben nyilvánulnak meg. A PSZÁF hatósági jogalkalmazó tevékenysége alapvetően három tevékenységi körhöz csoportosítható, úgymint − engedélyezési-jóváhagyási jogkörök, − hatósági nyilvántartások vezetése az egyes pénzügyi szereplőkről, hatósági ellenőrzési jogkörök, valamint − felügyeleti intézkedési jogkörök.

23

Az eddig felsoroltakkal kapcsolatban indokolt megemlíteni, hogy egyes idetartozó pénzügyi tevékenységeket természetes személyek (egyéni vállalkozók) is elláthatnak, azonban ezek jelentősége nyilvánvalóan eltörpül a pénzügyi piacok jogi személyiséggel rendelkező szereplői mellett.

69


Közigazgatási szakvizsga Az egyes igazgatási tevékenységi csoportok taglalása előtt indokolt a PSZÁF teljes hatósági jogalkalmazói tevékenységére vonatkozó néhány közös szabály előre bocsátása. A PSZÁF eljárására, mint néhány kivételt nem számítva, minden közigazgatási szerv által lefolytatott eljárásra a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt (Ket.) kell alkalmazni. Azonban az sem vitatható, hogy a közigazgatási eljárások többségéhez (pl. építéshatósági eljárás, szociális igazgatási eljárások, anyakönyvi eljárás) viszonyítva a pénzügyi magánszektor felügyeletét megvalósító közigazgatási eljárás nagyságrendekkel bonyolultabb, az eljárásba vont ügyek az átlagnál jóval nagyobb horderejűek, az ügyek értéke sok esetben a százmilliós nagyságrendet is meghaladja stb. Mindezen tényezőkre és körülményekre tekintettel könnyen belátható, hogy a PSZÁF által lefolytatott közigazgatási eljárás számos vonatkozásban nem mérhető az általános mércével, a sajátos társadalmi viszonyok, a sajátos ügyek többtucat esetben egyedi eljárási szabályozást indokolnak. E speciális helyzetet maga a Ket. is teljes mértékben akceptálja24, amikor is a PSZÁF eljárásait az ún. részlegesen kivett eljárások közé sorolja, azaz a Ket. rendelkezéseit csak akkor kell alkalmazni, ha a pénzügyi piacot szabályozó különféle törvények (tőkepiaci törvény, hitelintézeti törvény stb.) a PSZÁF eljárásának adott elemét nem érintik. Közigazgatási nézőpontból a PSZÁF által meghozott hatósági határozatok és végzések “végleges döntésként” értékelendők, ugyanis azokat más közigazgatási szerv (tehát a Pénzügyminisztérium sem) nem változtathatja meg, nem módosíthatja, illetőleg nem semmisítheti meg. Közigazgatási úton tehát jogorvoslatnak, fellebbezésnek vagy felügyeleti jogkör gyakorlásának nincs helye. Ennélfogva a PSZÁF határozata ellen jogorvoslatért – bírósági felülvizsgálat keretében – kizárólag a bírósághoz lehet fordulni. A PSZÁF ellenében – a hatósági jogalkalmazás körében hozott határozatai miatt – kártérítési igény csak akkor érvényesíthető, ha a PSZÁF határozata vagy végzése (vagy adott esetben az a tény, hogy nem hozott döntést, azaz mulasztást követett el) törvénysértőnek bizonyul, de ez esetben is csak akkor, ha a bekövetkezett kárt közvetlenül a törvénysértő döntés vagy mulasztás idézte elő. A PSZÁF a pénzügyi piacok zavartalan és fair működése, átláthatósága, a közérdek védelme, s különösen a pénzügyi szervezetek ügyfeleinek védelme érdekében különböző nyilvánosságot biztosító eszközökkel is rendelkezik. Egyrészt – természetesen a bank- és értékpapírtitok, a pénztártitok, a biztosítási titok, valamint az üzleti titok megtartása mellett – jogosult határozatait, illetve végzéseit részben vagy egészben a PSZÁF honlapján, illetőleg az általa célszerűnek tartott bármilyen más módon közzétenni. Másrészt pedig – a pénzügyi piacok szereplőinek tájékoztatása céljából – a PSZÁF a honlapján rendszeresen közzéteszi − az általa kiadott tevékenységi engedéllyel rendelkezők jegyzékét; − azon külföldi felügyeleti hatóságok jegyzékét, amelyekkel kölcsönös elismerésen alapuló együttműködési megállapodást kötött; − a határozata (végzése) ellen indított jogorvoslati eljárás (bírósági felülvizsgálat) tényét, valamint − a határozata (végzése) elleni jogorvoslati eljárás során hozott jogerős bírói ítéleteket.

4.2.4. A PSZÁF engedélyezési, jóváhagyási és ellenőrzési jogkörei A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének engedélyezési-jóváhagyási jogkörei közé különösen az alábbi tipikus hatósági igazgatási tevékenységek sorolhatók: − alapítási engedélyezés; − tevékenységi (működési) engedélyezés; − szervezeti statútum (alapszabály, szolgáltatási szabályzat stb.) módosításának engedélyezése; − szervezeti átalakítás, egyesülés, illetve szétválás engedélyezése; − engedély visszavonása; − vezető állású személy megválasztásának, kinevezésének engedélyezése; − vezető állású személy felfüggesztésének, felmentésének kezdeményezése; − szervezeti belső szabályzatok jóváhagyása; − tájékoztatás (beszámoló) jóváhagyása.

70

24

Lásd a Ket. 13. § (2) bekezdésének e) pontját.

A PSZÁF engedélyezési-jóváhagyási jogosítványai természetesen nem egyformán lényegesek a pénzügyi piac valamennyi szegmensében és valamennyi pénzügyi szervezet esetében, hanem eltérő mélységben és eltérő összetételben jelentkeznek az egyes pénzügyi szolgáltatási tevékenységeknél. Így például nyilván nagyobb mértékben nehezedik a teljes engedélyezési-jóváhagyási rendszer egy banki formában létrejövő hitelintézetnél, mint mondjuk egy értékpapír bizományos befektetési szolgáltató esetében. Ugyancsak eltérő minőségi hangsúlyokkal érvényesül PSZÁF engedélyezési-jóváhagyási jogköre egy részvénytársasági felvásárlás, illetőleg egy biztosítási alkuszi tevékenység végzése kapcsán. A felsorolt jogkörök közül itt és most a két legfontosabb engedélyezési fajtáról beszélünk bővebben, előbb az alapítási engedélyről, majd a tevékenységi vagy más néven működési engedélyről. A nagyobb kockázattal járó pénzügyi üzemek létrehozása során a törvény a működés megkezdéséhez kétlépcsős engedélyezési rendszert tesz kötelezővé. Ezen esetkörökben az egész folyamat az ún. alapítási engedély megszerzésével veszi kezdetét. Alapítási engedélyre van szükségük például a hitelintézeteknek, biztosítóknak vagy a tőzsdéknek. Fontos tudnivaló, hogy a jogerős alapítási engedély sem jogosítja fel az engedélyest az adott pénzügyi szervezet tevékenységének megkezdésére. Alapítási engedélye alapján ugyanis az engedélyes csak a banküzem vagy tőzsdeüzem alapításához szükséges lépéseket teheti meg. Az alapítási engedély kiadását követően meghatározott időn belül az engedélyesnek a tevékenységi (működési) engedély kiadása iránt is folyamodnia kell, különben az alapítási engedély érvényét veszti.



Adott pénzügyi szervezet a tényleges pénzügyi szolgáltatói tevékenységét csakis jogerős tevékenységi (működési) engedély birtokában kezdheti meg. (A tevékenységi engedély megkövetelése majdnem teljesen általános, csak néhány kivétel létezik ez alól, ez esetekben is köteles azonban a pénzügyi szolgáltató ennek tényét a PSZÁF-hoz bejelenteni.) Amennyiben törvényalapítási engedélyeztetési kötelezettséget kíván meg, csak ennek megszerzését követően lehet tevékenységi engedélyért folyamodni. A tevékenységi engedély kiadásához a PSZÁF a lehető legszélesebb körben megvizsgálja, vajon az adott pénzügyi szolgáltatáshoz megkövetelt személyi feltételek és tárgyi feltételek (műszaki, technikai, informatikai, biztonsági felszereltség), illetve a szabályzatokban rögzített szervezeti, működési, ügyviteli, számviteli, nyilvántartási és ellenőrzési eljárások, rendszerek és megoldások maradéktalanul rendelkezésre állnak-e, illetve megfelelőek-e. A PSZÁF hatósági ellenőrző jogköre az egyik legkiterjedtebb és legbonyolultabb ellenőrzési mechanizmus a közigazgatás rendszerében. Szükségszerűen ilyenné teszi az ellenőrzött pénzügyi magánszektor bonyolult felépítése, a pénzügyi piacokon forgó pénzmennyiség volumene, a pénzügyi szolgáltató jogviszonyok bizalmas jellege, a közérdek és különösen a befektetői-betétesi érdekek védelme, valamint a pénzügyi szolgáltatók prudens működéséhez, illetve a pénzügyi piacok biztonságához és stabilitásához fűződő általános társadalmi érdek. E bonyolult pénzügyi ellenőrzési mechanizmus működtetése során a PSZÁF ellenőreinek (felügyelőinek) alapvetően két szemponthoz igazodva szükséges “lavírozniuk”. Egyfelől figyelemmel kell lenniük a banküzem, a biztosítóintézeti üzem, a tőzsdeüzem stb. folyamatos működésére, a hatósági ellenőrzés ugyanis nem gátolhatja az adott pénzügyi szolgáltató rendeltetésszerű működését, és nem eredményezheti ebből kifolyólag az ügyfelek bizalmának valamely pénzügyi szolgáltatóban való megrendülését. Másfelől viszont az ellenőrzési tevékenységnek elég hatékonynak kell lennie ahhoz, hogy betöltse rendeltetését, azaz felfedje a pénzügyi szolgáltatások terén fellépő hiányosságokat, jogszabálysértéseket, s ezáltal megfeleljen preventív szerepének, és képes legyen megakadályozni a pénzügyi piacok zavarait. A PSZÁF hatósági ellenőrzési jogköre rendkívül széles körű mind alanyi, mind pedig tárgyi értelemben. Alanyi nézőpontból átfogja a pénzügyi piacokon szolgáltatási tevékenységet kifejtő valamennyi pénzügyi szervezetet, a biztosító egyesületektől a szakosított hitelintézeteken át a magánnyugdíj-pénztárakig. Tárgyi aspektusból pedig a hatósági ellenőrző tevékenység átöleli az ellenőrzött alanyok teljes tevékenységi spektrumát abból a szemszögből, hogy az megfelel-e − a hatályos jogszabályokban előírt rendelkezéseknek, − a PSZÁF határozataiban foglalt előírásoknak, − az ellenőrzött pénzügyi szervezet üzletszabályzatának és más szabályzatainak, illetőleg − a befektetők, a betétesek, a biztosítottak, a pénztártagok stb. biztonságának és jogos érdekeinek. 71


Közigazgatási szakvizsga A vonatkozó törvények eszközök egész arzenáljával vértezték fel a PSZÁF-ot azon célból, hogy az képes legyen megfelelni a hatósági ellenőrzéssel szemben támasztott követelményeknek. Álljon itt a legfontosabb hatósági ellenőrzési eszközök jegyzéke: − az ellenőrzés lefolytatásához szükséges helyiségekbe való belépés joga, − a pénzügyi szervezet nyilvántartásaiba való betekintési jog, − adathordozókba való betekintési jog, − az üzleti könyvek ellenőrzése, − az üzleti jelentések ellenőrzése, − adatbekérési jog, − felvilágosítás-kérési jog, − szakértő igénybevétele, − iratokról, elektronikus adathordozókról másolatok készítése, − munkafolyamatok ellenőrzése, − próbavásárlások végzése. A hatósági ellenőrzés folyamán a PSZÁF jogszabálysértő működést, gyakorlatot, a felügyeleti határozatok negligálását, a prudens működés követelményeinek figyelmen kívül hagyását, különböző hiányosságok meglétét stb. fedheti fel. Az ilyen és az ehhez hasonló esetekben a hatósági ellenőrzés “minőségi fordulatot” vesz, és átlép a felügyeleti intézkedések színterére – erről szólunk a következő pontban.

4.2.5. A PSZÁF felügyeleti intézkedési jogköre Ha a PSZÁF hatósági ellenőrzési mechanizmusa során valamilyen, a jog által szankcionálni rendelt hiányosságot tárnak fel, a PSZÁF az adott eset körülményeitől, enyhítő és súlyosító tényezőitől függően, igen széles mérlegelési jogkörrel meghozza a kifogásolt helyzet helyreállítását, vagy a kifogásolt cselekvés jövőbeni ismételt előfordulásának megakadályozását lehetővé tevő konkrét felügyeleti intézkedést. A PSZÁF felügyeleti intézkedési jogköre – hasonlóan az eddig tárgyalt területekhez – igen bőséges eszköztárból kínál fel különböző lehetőségeket, mely bőség lehetővé teszi, hogy a PSZÁF, élve széles körű mérlegelési jogával, megfelelő mélységű individualizációt alkalmazhasson, s az intézkedés egyaránt szolgálja az egyedi (az adott pénzügyi szervezetre ható) prevenciót csakúgy, mint az általános (a pénzügyi piac többi szereplőjére informatív erejével ható) prevenciót. A választható felügyeleti eszközök a pénzügyi piacoktól, sőt az egyes pénzügyi piaci szegmensektől is függően változhatnak, az alábbiakban csak néhány általánosabban jelen lévő felügyeleti intézkedési eszközre hívjuk fel a figyelmet. Felügyeleti intézkedései körében – az enyhébb intézkedési fokozatoktól a súlyosabb intézkedési fokozatok felé haladva – a PSZÁF többek között alkalmazhatja − a szabályszerű működés helyreállítására való felszólítást (figyelmeztetést), − rendkívüli adatszolgáltatási kötelezettség előírását, − értékpapír forgalomba hozatalának felfüggesztését, − tevékenység folytatásának felfüggesztését, − számla feletti rendelkezési jog korlátozását, − személyes felelősségre-vonás kezdeményezését (vezető állású személyekkel, könyvvizsgálóval szemben), − tevékenység folytatásának megtiltását, − tevékenységi engedély visszavonását, − felügyeleti bírság kirovását, − felügyeleti biztos kirendelését, illetőleg − csődeljárást helyettesítő kivételes intézkedések foganatosítását (a hitelintézetek körében).

72

A PSZÁF az alkalmazandó felügyeleti intézkedési eszközt a rendelkezésére álló adatok, tények és információk egyenkénti és együttes elemzése, mérlegelése alapján, annak figyelembevételével választja ki, hogy az adott jogsértés, mulasztás vagy hiányosság milyen hatást gyakorolt, és milyen veszélyességi fokú az adott pénzügyi szervezet prudens működésére, a pénzügyi szolgáltatást igénybe vevő ügyfelek helyzetére, s általában véve a szóban forgó pénzügyi piac viszonyaira, zavartalan és biztonságos működésére. A PSZÁF felügyeleti intézkedéseinek köréből a két általános eszközre még néhány szó erejéig kitérünk. Ezek: a felügyeleti bírság, illetőleg a felügyeleti biztos kirendelése.

A felügyeleti bírság konkrét, forintban meghatározható anyagi hátrányt okozó szankció, amelyet az egyes pénzügyi ágazati törvényekben rögzített módon a PSZÁF igen széles körben alkalmazhat. Így például a PSZÁF – más tőkepiaci szereplők mellett – az értékpapírt kibocsátót, a nyilvánosan működő részvénytársaságban történő befolyásszerzés szabályait megsértő személyt, befektetési szolgáltatót, illetve vezető állású személyét és alkalmazottját a törvényben, valamint a PSZÁF határozatában foglalt kötelezettsége, továbbá a saját szabályzatában foglaltak megszegése, kijátszása, elmulasztása vagy késedelmes teljesítése esetén felügyeleti bírság megfizetésére kötelezheti. A felsoroltak ellen ugyancsak sor kerülhet a felügyeleti bírság kiszabására, ha azt a Magyar Nemzeti Bank vagy valamely külföldi felügyeleti hatóság kezdeményezi. A felügyeleti bírság mértékét a jogszabályokban és a PSZÁF határozataiban meghatározott feltételektől való eltérés, illetve a mulasztás súlyának és az elért vagyoni előny mértékének figyelembevételével kell megállapítani. Erre tekintettel a vonatkozó törvények kötelezettségszegési esetköröket tipizálnak, s az egyes típusokhoz alsó és felső bírság-határértékeket rendelnek.



Példának okáért a tőkepiac szabályozása körében a bírság összege engedély nélkül végzett befektetési szolgáltatási vagy befektetési alapkezelési tevékenység esetén kétmillió forinttól tízmillió forintig terjedhet; míg például bennfentes kereskedelem, illetőleg piacbefolyásolás esetén a bírság összege százezer forint és százmillió forint között mozoghat, vagy a kimutatható vagyoni előny legfeljebb 400 százalékának megfelelő összeg lehet. Egy másik példa a biztosítási piacról: a biztosítók terhére kiróható felügyeleti bírság legkisebb mértéke százezer forinttól kezdődik, legnagyobb mértéke pedig húszmillió forint lehet. A PSZÁF felügyeleti biztost abban az esetben rendel ki (egyidejűleg akár több biztost is), ha az érintett pénzügyi szervezet − olyan helyzetbe kerül, amelyben fennáll annak a veszélye, hogy a pénzügyi szervezet nem tud kötelezettségeinek eleget tenni, vagy − a szervezet vezető állású személyei, vezető testülete nem képes feladatainak megfelelő színvonalú ellátására, és e tény veszélyezteti a befektetők érdekeit, vagy − a szervezet számvitelében, belső ellenőrzési rendszerében olyan mértékű hiányosságok kerültek felszínre, amelyek lehetetlenné teszik a szervezet valóságos pénzügyi helyzetének megállapítását. A felügyeleti biztos tevékenysége alatt a pénzügyi szervezet vezető menedzsmentjének jogköreit, utasításadási jogát és cégjegyzési jogát felfüggesztik, valamennyi ide tartozó jogosítványt a felügyeleti biztos gyakorol. A felügyelő biztos feladata különösen a pénzügyi szervezet vagyoni helyzetének felmérése, az ügyfélkövetelések teljesíthetőségének felmérése, valamint a szükséghez képest a cégszerű működtetés.

4.3.

A pénzügyi piacok ügyfeleinek védelme

A pénzügyi piacokon tevékenykedő pénzügyi szervezetekkel kapcsolatba kerülő ügyfelek (betétesek, befektetők, pénztártagok, biztosítottak stb.) védelme a pénzügyi piacok zavartalan és biztonságos működtetése szempontjából, és természetesen maguknak az érintett természetes és jogi személyeknek a szemszögéből kiemelkedő jelentőségű területet képez. Ezt a védelmet, miként az előzőekben láthattuk, több más célja mellett egy sor közvetett és preventív eszköz is hivatott szolgálni. Azonban ezeknek az eszközöknek a működtetése nem helyettesítheti, mint azt Magyarországon is már több eset (Ybl Bank, Globex, több brókercég stb.) alátámasztotta, azokat a közvetlen és reparatív védelmi eszközöket, amelyek a bekövetkezett fizetésképtelenség esetén – legalábbis részben – kárpótolni tudják a pórul járt befektetőket. A hatályos magyar jog egyaránt ismeri az ügyfelek védelmét szolgáló közvetlen és reparatív eszközök kötelező és önkéntes fajtáit. Ezek a következők: − az Országos Betétbiztosítási Alap (OBA), − a Befektető-védelmi Alap (BEVA), − a Magánnyugdíjpénztárak Garanciaalapja, − az önkéntes betétbiztosítási alapok (a hitelintézeti szektorban), − az önkéntes intézményvédelmi alapok (a hitelintézeti szektorban. A három kötelező alap köréből az alábbiakban az Országos Betétbiztosítási Alappal, illetőleg a Befektetővédelmi Alappal foglalkozunk részleteiben is.

73



4.3.1. Országos Betétbiztosítási Alap Az Országos Betétbiztosítási Alap (OBA) 1993. március 31. napjával jött létre. Az OBA jogi személy, amelyhez, néhány kivételtől eltekintve, valamennyi hitelintézet köteles csatlakozni. Az alapnak saját vagyona, bevételei és jövedelmei vannak, amelyek után az OBA sem társasági adó, sem helyi adó, sem illeték fizetésére nem kötelezhető. Az OBA pénzeszközei nem vonhatók el, és az OBA törvényben meghatározott feladataitól – kártalanítás – eltérő célra nem használhatók fel. Az OBA saját tőkéje nem osztható fel, pénzügyi-számviteli ellenőrzését az Állami Számvevőszék végzi. Az OBA bevételi forrásai az alábbiak: − a hitelintézetek által fizetett egyszeri – belépéskori – csatlakozási díj (a jegyzett tőke fél százalékának megfelelő összeg); − a hitelintézetek által teljesített rendszeres befizetés (éves tagdíj), melynek mértéke a betétállomány nagyságától és egyéb szempontoktól függően változó; − a hitelintézetek által teljesített rendkívüli éves befizetés (ennek célja az OBA által felvett kölcsön törlesztése lehet); − a PSZÁF által a hitelintézetektől (ide nem értve az önkéntes betétbiztosítási, illetve intézményvédelmi alapban tag szövetkezeti hitelintézeteket) a beszedett bírságok összegének nyolcvan százaléka; − az OBA által a Magyar Nemzeti Banktól vagy valamely hitelintézettől felvett kölcsön, valamint − egyéb bevétel. Pénzeszközeit az OBA állampapírban vagy a Magyar Nemzeti Banknál elhelyezett betétben köteles tartani. Az OBA irányítását az OBA Igazgatótanácsa látja el, amelynek tagjai a pénz-, tőke- és biztosítási piac szabályozásáért felelős miniszter (a pénzügyminiszter) által kijelölt személy, a Magyar Nemzeti Bank kijelölt alelnöke, a PSZÁF elnöke, a hitelintézetek érdek-képviseleti szervezetei által kijelölt két személy, továbbá az OBA ügyvezető igazgatója. Az OBA feladatkörébe tartozik − a betétek befagyásának megelőzését és egyúttal a kártalanítás kifizetésének megelőzését célzó intézkedések megtétele (ez lehet hitelnyújtás, a hitelintézetben való tulajdonszerzés, akár bank reorganizációja is); − a vele tagsági jogviszonyban álló hitelintézetnél elhelyezett betétek befagyása esetén a betétesek részére a meghatározott mértékű kártalanítási összeg kifizetése, illetve − a betétesek tájékoztatása.

74

Nyilvánvaló, hogy az OBA felsorolt feladatai közül a betétek befagyását követően aktuálissá váló betétes-kártalanítás jelenti a legfontosabb funkciót. Az OBA által nyújtott biztosítás csak a névre szóló betétekre terjed ki. A betétesek kártalanításával összefüggésben néhány alapvető fontosságú jogszabályi előírást külön ki kell hangsúlyozni. Ezek a következők: − Az OBA által nyújtott biztosítás a betétek számától és pénznemétől függetlenül kiterjed minden olyan betétre, amelyet az alapban tagsággal rendelkező hitelintézetnél helyeztek el. − Az OBA a kártalanításra jogosult személy részére a befagyott betét tőke- és kamatösszegét személyenként és hitelintézetenként összevontan legfeljebb hatmillió forint összeghatárig fizette ki 2008. október 15. napjáig kártalanításként. − A hatmillió forintos összeghatáron belül a kártalanítás ténylegesen kifizetendő mértéke egymillió forint összeghatárig száz százalék, ezen felül pedig kilencven százalék. (Ez volt az a bizonyos önrész, ami 2008. október 15. napjáig fennállt, de a pénzügyi válság kezelése során jogszabály megszüntette.) − Nem terjed ki az OBA által nyújtott biztosítás, ha a betét tulajdonosa költségvetési szerv, tartósan száz százalékban állami tulajdonban lévő gazdasági társaság, helyi önkormányzat, biztosító, önkéntes biztosító pénztár, magánnyugdíjpénztár, befektetési alap, a Nyugdíjbiztosítási Alap, az Egészségbiztosítási Alap, valamint e két utóbbi kezelő szervezete és igazgatási szervezete, elkülönített állami pénzalap, pénzügyi intézmény, a Magyar Nemzeti Bank, befektetési vállalkozás, tőzsdetag, árutőzsdei szolgáltató.

−

−

− − −

Nem terjed ki az OBA által nyújtott biztosítás a pénzügyi piacok többi ügyfélvédelmi alapja (BEVA, kötelező vagy önkéntes intézmény-, illetve befektetővédelmi alapok, Magánnyugdíjpénztári Garanciaalap) által tulajdonolt betétekre, a kockázati tőketársaságokra és a kockázati tőkealapokra. Nem terjed ki az OBA által nyújtott biztosítás azon természetes személyek betéteire sem, akik hitelintézetnél vezető állást vagy választott könyvvizsgálói funkciót töltenek be, továbbá a hitelintézetben legalább ötszázalékos tulajdoni hányaddal rendelkeznek, valamint mindezen személyekkel közös háztartásban élő közeli hozzátartozói által elhelyezett betétekre sem. Nem terjed ki az OBA által nyújtott biztosítás az olyan betétekre, amelyekre a betétes a szerződés szerint, a szerződéskötés időpontjában elhelyezett azonos nagyságú és lekötési idejű betétekhez képest jelentősen magasabb kamatot vagy más vagyoni előnyt kap. Nem terjed ki az OBA által nyújtott biztosítás az olyan betétekre, amelyekről bíróság jogerős ítélettel megállapította, hogy az abban elhelyezett összeg pénzmosásból származik. Végül, de nem utolsósorban az OBA által nyújtott biztosítás nem terjed ki az olyan betétekre, melyeket nem euróban, vagy az Európai Unió, illetve a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) tagállamának törvényes fizetőeszközében helyeztek el.



Lényeges szabály az, hogy ha az OBA a betéteseknek kártalanítást fizetett ki, a hitelintézettel szembeni követelés – a kifizetett összeg erejéig – a betétesről az OBA-ra száll át. A követelés átszállásával az OBA a korábbi jogosult helyébe lép. Az OBA a felszámolási eljárásban az átszállt követeléseket jogosult érvényesíteni. A nemzetközi pénzügyi és gazdasági válság hatására, valamint az Európai Unió döntésével összhangban a Magyar Kormány kezdeményezte az Országgyűlés előtt a betétbiztosítás összeghatárának felemelését. A 2008. LVI. törvény kihirdetésével 2008. október 15. napjától az OBA a kártalanításra jogosult személy részére a befagyott betét tőke- és kamatösszegét személyenként és hitelintézetenként összevontan legfeljebb tizenhárommillió forint összeghatárig fizeti ki kártalanításként. Ezzel párhuzamosan megszüntették az ún. önrészt, amely az egymillió forint feletti betétrészre vonatkozott.

4.3.2. Befektető-védelmi Alap A magyar tőkepiacon részben a hazai piac fejlettsége, részben pedig az Európai Unióhoz (EU) való csatlakozás szándéka miatt az értékpapírpiacot és intézményeit átfogóan szabályozó 1996. évi CXI. törvényben (Épt.) megjelent a befektető-védelem egy új intézménye, amely a befektetési szolgáltatók esetleges fizetésképtelensége miatt a befektetőket érő vagyoni károk részbeni kompenzálását biztosítani tudja. Az 1997. július 1. napjával létrejött Befektető-védelmi Alap (BEVA) a meghatározott befektetési szolgáltatási tevékenységet (pl. portfóliókezelés, bizományosi tevékenység), illetve kiegészítő befektetési szolgáltatási tevékenységet (pl. értékpapír-letétkezelés) ellátó gazdálkodó szervezetek ügyfeleinek (befektetők) védelmét szolgálja. A tőkepiaci törvényben nevesített befektetési szolgáltatókat – az ún. biztosított tevékenységet végző szervezeteket – a Befektető-védelmi Alapban kötelező tagság terheli, tagság nélkül ugyanis részükre működési engedély nem adható ki, illetőleg a tagság megszüntetése esetén a működési engedélyt vissza kell vonni. A BEVA jogi személyként működik, s – hasonlóan az Országos Betétbiztosítási Alaphoz – saját vagyonnal, bevételekkel és jövedelemmel rendelkezik, melyek után társasági és helyi adó, illetőleg illeték fizetésére nem kötelezhető. Az alapot héttagú Igazgatóság irányítja, melynek tagjai: a tőzsde, a központi értéktár és a Magyar Nemzeti Bank által kijelölt egy-egy személy; a BEVA tagjainak – szakmai érdekképviseleti szervezeteik által kijelölt – két képviselője; a PSZÁF által kinevezett személy, valamint a BEVA ügyvezető igazgatója. Az igazgatósági tagság 3 évre szól. A BEVA forrásai: az egyszeri csatlakozási díj, a rendszeres éves díj, a rendkívüli befizetés, az Alap vagyonának hozama, az Alap által felvett kölcsön, a PSZÁF által kiszabott felügyeleti bírságnak a tőkepiaci törvényben meghatározott része, illetőleg egyéb bevételek. A csatlakozó gazdálkodó szervezet – a tagsági viszony keletkezésének feltételeként – csatlakozási díjat fizet. A csatlakozási díj mértéke a csatlakozó gazdálkodó szervezet jegyzett tőkéjének fél százaléka, de nem lehet kevesebb, mint ötszázezer forint, és nem haladhatja meg a hárommillió forintot. Ezen túlmenően a BEVA tagja naptári évente éves díjat fizet az alapnak, amelyet a díjfizetési időszakra előre esedékesen köteles megfizetni. Az éves díj alapja a tárgyévet megelőző naptári évben az alap kártalanítási kötelezettsége alá tartozó befektetők tulajdonát képező, a BEVA tagjának kezelésében lévő pénz és értékpapír átlagos állománya.

75


Közigazgatási szakvizsga Az éves díj mértékét az igazgatóság állapítja meg a díjalap arányában, figyelembe véve a biztosított befektetők számát is. A BEVA pénzeszközei nem vonhatók el, abból az alap tagjai részére kifizetés semmilyen jogcímen nem teljesíthető. Pénzeszközei kizárólag a tőkepiaci törvényben meghatározott célokra használhatók fel. Szabad pénzeszközeit kizárólag pénzben vagy állampapírban tarthatja. A BEVA gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. A BEVA feladata a befektetők részére a törvény által lehetővé tett kártalanítási összeg megállapítása és kifizetése. Kizárólag olyan követelés alapján állapítható meg kártalanítás, amely a befektető és a BEVA tagja között 1997. július 1. napját követően létrejött, biztosított tevékenység végzésére kötött megállapodás teljesítése érdekében a BEVA tagjának birtokába került, és a befektető nevén nyilvántartott vagyon (értékpapír, pénz) kiadására vonatkozó kötelezettségen alapul (biztosított követelés). Nem terjed ki azonban a BEVA által nyújtott biztosítás, ha a befektető az állam, költségvetési szerv, tartósan, száz százalékban állami tulajdonban lévő gazdasági társaság, helyi önkormányzat, intézményi befektető, az OBA, önkéntes betétbiztosítási, illetve intézményvédelmi alap, elkülönített állami pénzalap, befektetési szolgáltató, pénzügyi intézmény, az MNB, a BEVA tagjánál vezető állású illetőleg munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban álló személy és ezek közeli hozzátartozója. Ugyancsak nem terjed ki a BEVA biztosítása az alap tagjában öt százalékot elérő vagy azt meghaladó közvetlen, illetőleg közvetett tulajdoni részesedéssel vagy szavazati joggal rendelkező gazdálkodó szervezet vagy természetes személy és ennek ellenőrzött társasága, valamint természetes személy tulajdonos esetén ennek közeli hozzátartozója követelésére. A befektetőkkel szembeni kártalanítási kötelezettsége abban az esetben következik be, ha a bíróság a BEVA valamely tagjának a felszámolását rendeli el. A BEVA a kártalanításra jogosult befektetők részére követelésüket – személyenként és BEVA-tagonként összevontan – legfeljebb hatmillió forint összeghatárig fizeti ki kártalanításként, azzal, hogy az alap által fizetett kártalanítás mértéke egymillió forint öszszeghatárig száz százalék, egymillió forint összeghatár felett egymillió forint és az egymillió forint feletti rész kilencven százaléka (ez az ún. önrész). A kifizetett kártalanítás forrása a BEVA felhalmozott vagyona, valamint az alap éves bevételeinek az Igazgatóság által jóváhagyott éves működési költségekkel csökkentett összege.

4.4. A pénzügyi igazgatás és jogi szabályozás európai uniós és egyéb nemzetközi összefüggése Az eddigiekben az érvényes magyar jogi szabályozást, intézményi rendet vettük alapul. Hazánk azonban számos sokoldalú nemzetközi megállapodásnak, konvenciónak, nemzetközi pénzügyi szervezetnek aláírója vagy tagja; e kapcsolatrendszerből számos következmény fakad a költségvetési és pénzügyi szabályozásra, igazgatásra nézve – főként a pénzügyi szervezetek világában. A pénzügyi folyamatok mai nagyfokú világméretű nyitottsága idején ugyanis a nemzeti szabályok esetleges lényegi eltérései megnövelnék a költségeket, az üzleti kockázatokat, és ezáltal hátrányos helyzetbe hoznák magát a szóban forgó országot is. Nem véletlen ezért, hogy a földkerekség csaknem valamennyi országa tagjává lett a Nemzetközi Valutaalapnak; növekszik a Világkereskedelmi Szervezet (World Trade Organisation – WTO) tagsága, a fejlett ipari országok jegybankjai hosszú évtizedek óta tagok a bázeli székhelyű Nemzetközi Elszámolások Bankjában (Bank for International Settlements – BIS). E szervezetek tagjaik számára ajánlásokat, sőt kötelező érvényű normákat dolgoznak ki; érvényesülésüket az szavatolja, hogy a tagországok azokat átveszik hazai jogrendjükbe, joggyakorlatukba, szabályozási kultúrájukba. Így például a BIS kebelén belül évtizedek óta működő bankfelügyeleti bizottságnak a bankok minimálisan elvárható tőke-ellátottságára vonatkozó ajánlásai beépültek a magyar pénzintézeti törvénybe és a PSZÁF felügyeleti gyakorlatába is. Hazánk európai csatlakozása pedig különösen fontossá teszi, hogy a pénzügyek világában is a folyamatok ellenőrzése, szabályozása, a viták jogorvoslása Európa-szerte azonos vagy kompatibilis legyen. A közösségi vívmányok (Acquis Communautaires) igen részletesen kiterjednek mindazokra a témakörökre, amelyekkel az eddigiekben foglalkoztunk; teljes átvételük és alkalmazásuk korszakos változást hoz az igazgatás világában is. 76

A nemzetközi szabályoknak a hazai jogrendbe való bekerülése olyan folyamat, amelyben a hazai tudományos kutatás, az állami intézmények közötti nemzetközi tapasztalatcsere, a vállalatok és bankok üzleti gyakorlatának egységesülése ugyanúgy szerephez jut, mint a jogi érvényű megállapodásoknak a mi saját jogrendünkbe való átültetése. Emellett az ország közvetlen anyagi érdeke is abba az irányba mutat, hogy a külső partnerek által kifogásolt szabályainkat – saját nemzeti érdekeink védelme mellett – mielőbb összhangba hozzuk a külvilágban szokásos normákkal. Példa lehet erre az, ahogyan 2001 során az OECD egyik befolyásos szakmai bizottsága által helytelennek ítélt, a pénzmosásra úgymond lehetőséget teremtő egyik banki szabályozásunkat a magyar törvényhozás rövid időn belül megváltoztatta (lásd az alábbi dőlt betűs szövegrészt).

A pénzmosás elleni törvényhozásunk nemzetközi összetevője



Hazánkat 2001 júniusában az OECD Pénzügyi Akció Munkacsoportja (Financial Action Task Force – FATF) a pénzmosás elleni nemzetközi küzdelemben “együtt nem működő” országnak minősítette. A 29 tagállamot tömörítő nemzetközi munkacsoport elmarasztalása alapvetően a pénzintézeti rendszerben az ötvenes évekből megmaradt bemutatóra szóló, úgynevezett “anonim” takarékbetétek miatt érte az országot. A listán való szereplés hátránnyal jár, az együtt nem működő államokkal szemben intézkedéseket foganatosítanak. A hazai gyakorlatban addig is számos törvény született, amely a pénzmosás ellen lép fel. Ekképpen a Büntető Törvénykönyv felvette a pénzmosás bűncselekményi tényállását (Btk. 303. §); a pénzmosás megelőzése és megakadályozása tárgyában született meg az 1994. évi XXIV. törvény és az ennek végrehajtására kiadott kormányrendelet, valamint több, az alábbiakban felsorolt jogszabály, sőt alkotmánybírósági határozat is foglakozott a pénzmosással: − a hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény; − az értékpapírok forgalomba hozataláról, befektetési szolgáltatásokról és az értékpapírtőzsdéről szóló 1996. évi CXI. törvény; − a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről szóló 1995. évi XCVI. törvény; − az Alkotmánybíróság 24/1998. (VI. 9.) AB határozata; − az 1998. évi L. törvény a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott forgalmazása elleni Bécsi Egyezmény kihirdetéséről; − a 2000. évi CI. törvény az 1990. novemberi, a pénzmosásról, a bűncselekményből származó dolgok felkutatásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról szóló Strasbourgi Egyezmény kihirdetéséről. Az 1988. évi Bázeli Nyilatkozat nem része a hazai joganyagnak, de a pénzintézetek nemzetközi együttműködése során irányadó. Továbbá Magyarország az Európai Közösséggel megkötött társulási szerződésében kötelezettséget vállalt arra, hogy erőfeszítéseket tesz a pénzmosás megakadályozására, és olyan megfelelő szabályozást vezet be, amely egyenértékű azokkal a szabályokkal, amelyeket a Közösség és az e területen működő más nemzetközi fórumok elfogadtak. A nemzetközi jogfejlődésre tekintettel, továbbá az OECD FATF által kifogásolt hiányosságok kiküszöbölése miatt a hazai jogszabályokat 2001 végén kiegészítették: az Országgyűlés a 2001. november 27-i ülésnapon meghozta a terrorizmus elleni küzdelemről, a pénzmosás megakadályozásáról szóló rendelkezések szigorításáról szóló 2001. évi LXXXIII. törvényt. Megalkotásának másik fontos indoka a 2001. szeptember 11-én az Amerikai Egyesült Államokat ért terrortámadás volt. A módosító törvény – nemzetközi kötelezettség alapján – korlátozó intézkedések elrendeléséhez, korlátozások bevezetéséhez adott felhatalmazást a Kormánynak. A 2001. év végén megalkotott törvénymódosítások a Polgári Törvénykönyvet, a pénzmosási törvényt, a takarékbetétekről szóló 1989. évi 2. számú törvényerejű rendeletet, a hitelintézeti, valamint az értékpapírtörvényt érintették. A törvény eredményeképpen a pénzmosási törvény hatálya kiterjedt immáron az ingatlanközvetítőkre, az ékszerkereskedőkre, a kulturális javak árverési vagy bizományosi értékesítésére, valamint az ügyvédekre, ügyvédi irodákra, az értékpapírokat bizalmi célból őrző közjegyzőkre és a könyvvizsgálókra, illetve a vámhatóságra. A pénzmosási törvény hatályának kiterjesztése harmonizálta a magyar jogot a 91/308/EGK, valamint az ezt módosító 2001/97/EK irányelvekkel. A pénzmosási törvény módosításának egyik célja az ügyfelek, a tényleges tulajdonosok (haszonhúzók) azonosítása. A visszaélés lehetősége különösen a készpénzforgalomnál, a bankszámlára való ki- és befizetéseknél, valamint a készpénznek a határon át való mozgatásakor merül fel. A takarékbetétekről szóló törvényerejű rendelet módosítását követően új takarékbetétet csak névre szólóan lehet elhelyezni. Jelentős változást eredményezett, hogy az előzően kötött takarékbetét-szerződések és a korábban nyitott takarékbetétkönyvek fölött csak a megfelelő azonosítást követően lehet rendelkezni.

77


Közigazgatási szakvizsga A pénzintézet köteles volt az első bemutatót, illetve a jeligét közlő személyt azonosítani, a betétkönyvet pedig névre szólóvá alakítani. A 2002. június 30-át követően névre szólóvá alakított és kétmillió forintot meghaladó összeget tartalmazó betétek tulajdonosainak adatait a bank köteles elküldeni az Országos Rendőr-főkapitányságnak, a pénzmosás megelőzése és megakadályozása végett. 2005 januárja után a nem névre szóló betéteket csak az ORFK jóváhagyásával lehetett névre szólóvá alakítani. Ezt a célt szolgálta az értékpapírtörvény helyébe lépő tőkepiaci törvény (2001. évi CXX. törvény) elfogadása is: az új szabályok szerint kizárólag névre szóló értékpapírt lehet sorozatban kibocsátani és nyilvánosan forgalomba hozni. A törvénymódosítás a hitelintézeti törvényt is érintette, mégpedig a pénzváltási tevékenységet folytatók körének szűkítésével, 2002 januárjától kizárólag a hitelintézetek, illetve azok ügynökei kaphatnak engedélyt pénzváltásra. A 2001. évi LXXXIII. törvényt a nemzetközi összefogás jegyében és az egységes nemzetközi fellépés összehangoló szándékának igényével alkották meg. A nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem egyik legfontosabb eszköze a pénzmosással szembeni hatékony fellépés, aminek célja, hogy megakadályozza a bűncselekményekből származó pénzeknek a pénz- és tőkepiaci rendszeren keresztül történő tisztára mosását. A pénzmosás megelőzéséről és megakadályozásáról szóló hazai törvényi szabályozás utolsó lépcsője a 2003. évi XI. törvény volt, amely a 2001. évi törvénymódosítással a pénzmosási törvény hatálya alá vont új szakmák tekintetében kialakította a szükséges szabályozást (az ellenőrzés szabályainak lefektetése, az alkalmazható szankciók meghatározása stb.), továbbá számos vonatkozásban pontosította, egyértelműsítette a korábbi törvényi rendelkezéseket. Hazánk pénzügyi és költségvetési szabályainak, intézményeinek, szokásainak további nemzetközi homogenizálódásának irányába mutat az országok, vállalkozások, magánszemélyek közötti érintkezés kiterjedése és elmélyülése. Ezért csak az válhat jól felkészült és tájékozott köztisztviselővé, aki hajlandó megszerzett szakismereteit folyamatosan kiegészíteni a hazai gyakorlat és a nemzetközi közeg átalakulása miatt bekövetkező változásokkal, szakmai innovációkkal. Ezek köréből kiemelendő az Európai Unióhoz történt csatlakozásunk napján – a 2004. évi XXIX. törvénnyel – hatályba lépett az Európai Csalásellenes Hivatallal (OLAF) való együttműködési szabályozás. Az OLAF-együttműködési szabályok kiterjednek mindazokra, akik/amelyek az Európai Közösségek közös költségvetéséből nyújtott támogatásban részesülnek, ennek felhasználásában közreműködnek, vagy az Európai Közösségek közös költségvetéséhez való hozzájárulás teljesítésében vesznek részt. E körben az OLAF bármely magyarországi természetes és jogi személyt (állami szervek, önkormányzati szervek, területfejlesztési szervek, magánvállalkozások stb.) vizsgálata alá vonhatja. Az Európai Unió kibővítéséhez kapcsolódóan az OLAF bővítési stratégiájának alapeleme az volt, hogy létrejöjjön a csatlakozó országokban egy megfelelő csalás elleni koordinációs iroda, amely támogatja az OLAF által végzett vizsgálatokat, és koordinálja a különböző illetékes nemzeti hatóságoknál és egyéb érintett szerveknél végzett vizsgálatokat. Ennek megfelelően Magyarországon a 2004. évi XXIX. törvény a Vám- és Pénzügyőrség szervezetén belül, a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnoka közvetlen alárendeltségében jelölte ki az OLAF Koordinációs Irodát, amely feladatkörében függetlenül működik, sem hatósági jogkörrel, sem önálló jogi személyiséggel nem rendelkezik. Az OLAF Koordinációs Iroda vezetőjét – a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnoka javaslatára – az adópolitikáért felelős miniszter (a pénzügyminiszter) határozatlan időre nevezi ki, illetve menti fel. Lényeges szabály, hogy az OLAF-fal összefüggő feladatok végrehajtása keretében a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnoka felelős az OLAF-fal történő közvetlen kapcsolattartásért, a helyszíni vizsgálatok végrehajtásához szükséges együttműködés kialakításáért, illetőleg a hozzá kapcsolódó feladatok koordinációjáért. Megelőzendő az esetleges nem kívánatos fejleményeket, a törvény előírja, hogy amennyiben az OLAF a Vám- és Pénzügyőrség tevékenységével összefüggésben kér információt, az OLAF Koordinációs Iroda az adópolitikáért felelős miniszter által kijelölt személy ellenőrzése mellett jár el.

78

Az OLAF Koordinációs Iroda főbb feladatai az alábbiak: − koordinálja az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmével kapcsolatban az OLAF által lefolytatott helyszíni ellenőrzések során felmerülő feladatokat; − továbbítja az előcsatlakozási alapok, illetve a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap tekintetében a szabálytalanságokról szóló negyedéves jelentéseket az OLAF-hoz; − meghívottként részt vesz az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló programok monitoring bizottságainak ülésein; − elősegíti a közösségi rendeletek alapján az OLAF által végzett helyszíni vizsgálatok lebonyolítását; − az európai uniós támogatás pályáztatásával, a kedvezményezettekkel kötött szerződésekkel, a támogatások felhasználásával kapcsolatos dokumentációkban szereplő adatokat megismerheti; − kizárólag a vizsgált üggyel kapcsolatban a jelentéstételi kötelezettség teljesítéséhez szükséges mértékben személyes adatot kezelhet; − az OLAF által elrendelt egyedi vizsgálatokhoz, információkérésekhez kapcsolódóan továbbítja az OLAF megkereséseit legkésőbb 15 napon belül a megkereséssel érintett szervek felé.



Az OLAF-együttműködéshez kapcsolódóan a 2004. évi XXIX. törvény még szabályozási körébe vonja az OLAF Koordinációs Iroda adatkezelését, adattovábbítását, valamint a vizsgálat alá vont szervezeteket és személyeket a vizsgálat során megillető jogokat, illetőleg az őket terhelő kötelezettségeket.

79



80

Ismeret-ellenőrző kérdések − − − − − −

Melyek az állami bevételek beszedésének főbb intézményei, és milyen a jogállásuk? Milyen érvek szólnak e kormányzati intézmények működési önállósága mellett? Milyen okok és körülmények miatt van szükség a magánpénzügyek állami felügyeletére? Melyek a pénzügyi intézmények állami felügyeletének legfőbb eszközei? Milyen védelmi vonalak és állami eszközök szolgálják a pénzügyi rendszer biztonságát? Miként érintette a 2007 utáni világméretű pénzügyi válság a magánpénzügyekkel kapcsolatos állami teendők megítélését?

Ajánlott irodalom és jogszabályok jegyzéke Azoknak, akik a tantárgyból vagy a tantárgyhoz tartozó egyes témakörökből a vizsgakövetelményeken túlmenő ismereteket akarnak szerezni, a következő publikációkat és jogszabályokat ajánljuk figyelmébe: Bod Péter Ákos: A pénz világa – a világ pénze. KJK-KERSZÖV Kiadó, Budapest, 2001. Földes Gábor: A pénzügy-igazgatási jog. In: Ficzere Lajos–Forgács Imre (szerk.): Magyar közigazgatási jog – Különös rész. Osiris Kiadó, Budapest, 1999. Simon István (szerk.): Pénzügyi jog. Osiris Kiadó, Budapest, 2008. Simon István: Adójog. Osiris Kiadó, Budapest, 2008.



1989. évi XXXVIII. törvény az Állami Számvevőszékről 1991. évi XXXIV. törvény a szerencsejáték szervezéséről 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 1993. évi XCVI. törvény az Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárakról 1995. évi XXXIX. törvény az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről 1996. évi XLVIII. törvény a közraktározásról 1996. évi CXII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról 1996. évi CXIII. törvény a lakástakarékpénztárakról 1997. évi XXX. törvény a jelzálog-hitelintézetről és a jelzáloglevélről 1997. évi LXXX. törvény a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről 1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról 1997. évi LXXXII. törvény a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról 1997. évi LXXXIII. törvény a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól 1998. évi XXXIX. törvény a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és a társadalombiztosítás szerveinek állami felügyeletéről 1999. évi CXXIV. törvény a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről 2001. évi CXVI. törvény a Nemzeti Földalapról 2001. évi CXX. törvény a tőkepiacról 2003. évi LX. törvény a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről 2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről 2003. évi CXXVI. törvény a közösségi vámjog végrehajtásáról 2004. évi XIX. törvény a Vám- és Pénzügyőrségről 2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2006. évi CXVI. törvény az egészségbiztosítás hatósági felügyeletéről 2007. évi CXXXVI. törvény a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről 169/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet a pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről 273/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról 289/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságról

81



82

311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Magyar Államkincstárról 312/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról 314/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Vám- és Pénzügyőrség szervezetéről, valamint egyes szervek kijelöléséről 317/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos Egészségbiztosítási Pénztárról 2007. évi CXXV. törvény a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről 2007. évi CVI. törvény az állami vagyonról 2008. évi LXXV. törvény a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről

ISBN 978 963 87611 4 9

© Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ, 2010. Kiadja: Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ Felelős kiadó: DR. SZAKÁCS GÁBOR BUDAPEST, 2010.

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

Recommend Documents