Szándék és realitás A miniszterelnök február 1-jén sajtótájékoztató keretében ismertette a kormány új közjogi javaslatait. Az alábbiakban a reformterv rövid vázlatát követően egyrészt a kezdeményezés lehetséges indokait, a javaslatok időszerűségét, realitását kívánjuk értékelni, másrészt – egybevetve a hazai szabályozást egyes nemzetközi megoldásokkal – a koncepció megvalósulásának lehetséges következményeit vizsgáljuk meg. Hitet téve az alkotmányos léptékű változtatások (legalább) megvitatásának szükségessége mellett, a kérdéskör komplexitását hangsúlyozva annak megoldhatóságára is keressük a választ, vizsgálva az indokolt rendszerszintű átalakítások által igényelt politikai környezetet. A közjogi javaslatok fő irányai Az elképzelés szerint a közvetlen válságkezelő intézkedések, az átfogó szerkezeti reformok, a politikai együttműködés megteremtése mellett szükség van bizonyos közjogi mechanizmusok átalakítására. A felvázolt koncepció kétirányú: egyfelől a parlamenti, másfelől az önkormányzati szisztémán kíván jelentős mértékű redukciót végrehajtani 1 . A változtatások lényege az alábbiakban foglalható össze:
A parlamenti képviseleti rendszer relációjában
Az önkormányzati képviseleti rendszer relációjában
A parlament létszáma csökkenjen 199 főre, melyből 176 képviselőt listán egy fordulóban, 23 honatyát pedig a mandátumot nem eredményező megyei szavazatok összesítése alapján, országos listán választanának.
Csökkenjen nagyjából a felére országos szinten az önkormányzati képviselők száma. A különböző önkormányzati testületekben ma megválasztott nagyjából mintegy 26 ezer fő képviselő létszáma tehát megfeleződne (25.941 önkormányzati képviselő helyett 13.576 lenne).
A parlamenti képviselők: - tiszteletdíja: közvetlenül kötődjön a nemzetgazdasági átlagkeresethez (maximum annak háromszorosa lehet), - költségtérítése: szűnjön meg a számla nélküli költségvetés.
A településen élők száma alapján újraszabnák a testületek létszámát (a legkisebb két fős, a legnagyobb 18 fős lehetne). A fővárosi és megyei közgyűlésben dolgozók 901 fős létszáma 489-re módosulna.
1
Jelen dolgozatban csak a parlament létszámának kérdésére és a választási rendszer ehhez kapcsolódó szegmenseinek tervezett módosítására kívánunk reflektálni.
-1-
A miniszterelnök állítása szerint a korrekció nyomán egyrészt arányosabbá, egyszerűbbé és olcsóbbá válnának a választások (8 milliárd helyett 4 milliárd forintba kerülnének), másrészt a négyéves ciklus alatt mintegy 100 milliárd forintot lehetne ezáltal megtakarítani a költségvetés javára. Gyurcsány Ferenc azt is kifejtette, hogy a javaslat nem érinti a meglévő 5 százalékos bejutási küszöböt, illetve a választópolgárok legalább 50 %-ának megjelenése is megmaradna, mint érvényességi feltétel, ugyanakkor a jelölt győzelméhez már nem lenne szükség abszolút többségre. A kezdeményezőkészség remélt hozadéka A közjogi berendezkedést, kiváltképp a parlament működését, a képviselők javadalmazását érintő takarékossági politika (pontosabban az erre irányuló szándék) demonstrálása gyakorta napirenden lévő kérdés 2 , minden politikai szituációban magától értetődően népszerű, a közvélemény által támogatott kezdeményezésnek minősül. Különösen egy olyan országban, ahol folyamatosan erősödnek a politikaellenes (lassan inkább apatikus) attitűdök, ahol a politikai intézményrendszer (főképpen a parlament, a pártok, a képviselők) bizalmi indexe tartósan devalválódott. Ugyanakkor bizonyos politikai klíma esetén (mint amilyen a jelenlegi helyzet) a cselekvőkészség (és -képesség) hitelességéhez meglehetősen kevésnek tekinthető a magától értetődően szimpatizáló politikai környezet. A kezdeményezés időszerűségének nem kellő mértékű alátámasztása, a megvalósulás nyilvánvaló realitásának figyelmen kívül hagyása miatt könnyen negatív konnotációi is lehetnek az effajta javaslatoknak, egyes elemzők
(pl.:
Körösényi
András)
alkalmasint
„közjogi
populizmusként”
történő
aposztrofálásuktól sem riadnak vissza 3 . A
kisebb
parlamentet
hangsúlyozó
reformtervek
lehetséges
elvi
indokai
között
hatványozottan merül fel a miniszterelnök közvéleményt tematizáló szándéka, mely egyúttal sikerrel elveheti az élét a Fidesz elnöke által több ízben emlegetett „olcsóbb, hatékonyabb
2
A közjogi berendezkedést, az alkotmányos szerkezetet, kiváltképp a parlament létszámának csökkentését és a választási rendszer átalakítását célzó kezdeményezések a rendszerváltozás óta eltelt időszakban folyamatosan jelen vannak. Már az első parlamenti ciklusban felmerült az SZDSZ részéről, a második ciklusban Horn Gyula is tett erre vonatkozó javaslatot, 1999-ben hatpárti bizottság is létrejött ez ügyben. 2004-ben Medgyessy Péter állt elő híres közjogi javaslataival, majd 2005-2006 tájékán illetve tavaly ősszel ismét napirenden volt a kérdés. Ezen előzmények részletes tárgyalásával jelen dolgozat nem foglalkozik. 3 http://www.kommentar.info.hu/korosenyi_andras_kozjogi_populizmus.pdf
-2-
államot” követelő kijelentésének. A kormányfő már a tervek bejelentését követő napon, az MTI-nek adott nyilatkozatában4 rögvest „tetemre hívta” riválisát, megüzenve, hogy gyakorlatilag a Fidesz két korábbi követelését teljesítette a kormányzat, hiszen három évvel ezelőtt ők javasolták, hogy legyen 200 fős a parlament, illetve csökkentsék a megyei önkormányzati képviselők létszámát. Az ellenzék reakciója többnyire a fent említett „populista karanténba” kívánta betolni a miniszterelnököt. A kritika éleként a Fidesz által korábban benyújtott „karcsúsító” kezdeményezések 67-szer történő leszavazását jelölték meg. Az erre való hivatkozás magában hordozza azt a veszélyt, hogy a közvélemény szemében a kormányzati javaslat várható elvetése a „68.” leszavazásnak fog minősülni, így az ellenzéki párt beállhat a maga által felállított kalodába. A téma népszerűsége okán elsősorban az számíthat pozitív magatartásnak, ha valaki képes megegyezést mutatni a létszám (és ezáltal az erre fordított költségvetési keret) csökkentésében. Ebben az esetben eredendően az aktuális „kezdeményező” élvez előnyt, hiszen a kérdést ő tűzte napirendre (ez eleve azt a látszatot keltheti, hogy az számára fontosabb), a „fogadó” elutasítása révén pedig annak nyakába varrható a döntés elodázása. Egy, a közvélemény érzékenységére kiemelten összpontosító kormányzati javaslatot nem lesz könnyű hatékonyan annulálni a szokásos retorikai fordulattal, a Gyurcsány Ferenc kudarcára, alkalmatlanságára hivatkozó egyhangú „mantra” politikai hatástalansága (pontosabban: hatékonytalansága) itt kiváltképp megmutatkozhat. A vita magja a kisebb parlament szándékán túl keresendő, így nincs miért meglepődni azon, hogy a pártok nem szavazzák meg egymás erre irányuló javaslatát, hiszen a részletkérdésekben – egyértelműen kifejezve – nem értenek egyet. A szóban forgó reform kérdésében történő megegyezés (akárhányszori) sikertelensége nem róható fel csak az egyik félnek, hiszen egy konszenzus elmaradása többnyire „közös” kudarc, hiszen egyik fél sem enged. Ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy az ellenzéki kezdeményezések elutasítottságának rendkívül magas aránya inkább járul hozzá ahhoz a közhangulathoz, mely megkérdőjelezi a kormányzó oldal konszenzusra való törekvésének hitelességét. Ezt erősítheti meg az ezirányú ellenzéki indítványok napirendre vételének rutinszerű kormányzati elutasítása is. 4
http://www.mti.hu/cikk/348828/
-3-
A pártok eltérő érdekei 5 Különösebben azon sem kell meglepődni, hogy a részletkérdésekben sincs egyetértés. Az egyes pártok számára ugyanis eltérő megoldási alternatívák lennének kedvezőek, így jól felfogott (többnyire rövid távú) szavazatmaximálási érdekükből következően értelemszerűen makacsul ragaszkodnak a nekik kedvező szisztémákhoz. Egy esetleges konszenzus kialakításában leginkább „érintett” két nagy párt választási rendszerrel kapcsolatos aktuális érdekéről és a számukra ideális(abb) választástechnikai körülményekről az alábbi leegyszerűsített táblázat adhat tájékoztatást:
Rövid távú érdek
MSZP
Fidesz
az egyéni kerületi rendszerben
a jelenlegi vegyes szisztéma
várható gyengébb szereplés
megtartása, maximum
elkerülése
számarányos csökkentése
egyéni választókerületek (átmeneti) háttérbe szorítása: - 199 fős parlament Preferált szisztéma
- 0 egyéni választókerületi 176 területi listás - 23 kompenzációs listás mandátum
a vegyes rendszer három ágának mechanikus megfelezése: - 193 fős parlament - 88 egyéni választókerületi - 76 területi listás - 29 kompenzációs listás mandátum
A kormány által megjelölt arányosítási, takarékossági célkitűzés mögött tehát fellelhető a kérdés napirendre tűzésének gyakorlati (szocialista) indoka. A kormánypárt egy esetleges nagyarányú választási kudarc esetén minimalizálni kívánja veszteségeit, ami megfelel a politika természetéből fakadó hagyományos logikának. A célkitűzés rövid távúságát igazolhatja a kormány más reformszándékának való ellentmondás (pl.: a regionalizációs törekvésekkel szembemegy a megyei listákra helyezett hangsúly). A Fidesz jelen politikai helyzetéből fakadóan ugyanakkor nem érdekelt a várható egyéni kerületi sikereinek
5
Jelen keretek között csak vázlatosan érintjük a javaslatok konkrét szakmai értékelését.
-4-
csorbításában (ráadásul a kormánnyal való kiegyezés az alávetés látszatát keltheti), a takarékosságot szolgáló reformok iránti elkötelezettségét a vegyes rendszer logikáját megtartó 6 , azt nemes egyszerűséggel megfelező elképzeléssel párosítja. Szólnunk kell a javaslat kis pártokat érintő hatásairól is. Az SZDSZ és az MDF számára a nagyobb arányú képviseletet biztosító (arányosabb), a majdhogynem „kódolt” egyéni választókerületi sikertelenséget háttérbe szorító szisztéma nyilvánvaló előnye mellett továbbra is hátrányt jelenthet az 5%-os explicit választási küszöb megtartása. A jelenlegi kilátások alapján ez nem könnyen lesz teljesíthető, ráadásul a küszöb átlépésének bizonytalansága – főként a „felesleges szavazat” növekvő kockázata miatt – tovább erősítheti a kis pártoktól elforduló választói magatartást. A parlamenti létszámarány nemzetközi példái 7
Lakosságszám (kb.)
A parlament létszáma
Portugália
10,5 millió fő
230 tag
Csehország (alsóház)
10,2 millió fő
200 tag
Belgium (alsóház)
10,4 millió fő
150 tag
Ausztria (alsóház)
8,3 millió fő
183 tag
Dánia
5,4 millió fő
179 tag
Szlovákia
5,3 millió fő
150 tag
A létszámcsökkentést a nemzetközi példák is alátámasztják. A 386 tagú magyar parlament – a terület- és a lakosságszámarány tükrében egyaránt – nemzetközi vonatkozásban túlzottan nagynak mondható, csökkentése tehát szükségszerű. A Magyarországnál mintegy nyolcszor nagyobb lakosságú, több mint nyolcvan milliós Németország alsóháza a hazai viszonyokhoz képest „mindössze” 656 tagú. Az arányaiban hazánkkal összemérhető államok közül az alábbi adatok jól mutatják a túlméretezett magyar parlamentet: 6
Navracsics Tibor, a Fidesz frakcióvezetője saját blogbejegyzésben is említést tesz a vegyes választási rendszer általa kiválónak minősített működéséről. Lásd: http://www.jobbklikk.hu/index.php?Cikk=564#tovabb 7 A nemzetközi kitekintés csak a primér jegyeket villantja fel, az említett országok politikai (választási) rendszereinek eltéréseit tanulmányozva árnyaltabb képet kaphatunk.
-5-
A 230 fős, egykamarás portugál törvényhozás, vagy akár a 200 tagú cseh, vagy a 150 tagú belga alsóház mind igazolja a redukció ésszerűségét. A hazánkhoz képest körülbelül feleakkora lakossággal rendelkező Szlovákia a magyar parlament felénél is kisebb létszámú törvényhozást működtet. A témához kapcsolódó elmélyültebb szakmai elemzések 8 a konkrét létszámadatok helyett a relatív képviseleti mutató fontosságát hangsúlyozzák: azaz mennyi választópolgár jut egy parlamenti képviselőre. Ez az arány 2002-ben és 2006-ban Magyarországon kb. 20.800 fő/képviselő volt, míg például az említett Portugáliában ez a mutató kb. 38 ezer, Ausztriában kb. 32 ezer fő/képviselő volt. A tervezett létszámcsökkentés következményeként előálló, egy képviselőre jutó választói tömeg relatív emelkedése tehát nem sértené a parlament reprezentativitását. A közjogi dilemmák megoldhatósága A parlamenti létszám csökkentésének jogos igényét el kell helyeznünk a teljes választási rendszer áttekintésére, újragondolására is koncentráló átfogóbb kontextusba. Válaszokat kell találni az olyan problémás kérdésekre, mint például a választókerületek nagysága, ajánlószelvények gyűjtése, kampánycsend létjogosultsága, a parlamenti és az önkormányzati képviselőség összeférhetetlensége, stb. Az MPK ezen túlmenően az alkotmányos rendszer egészével kapcsolatos reformtörekvések felszínre kerülését is méltányolhatónak tekinti, melyhez a legfontosabb lépés egy átfogó, valóban érdemi diskurzus kialakulása lenne. A törekvéseknek új irányt adhatna a választási rendszerrel behatóbban foglalkozó (az egyes politikai álláspontokat felvonultató és ütköztető) alkotmányjogászokból, szakértőkből és a pártok
delegáltjaiból
álló
testület
létrehozása,
mely
a
korábbi
hasonló
jellegű
kezdeményezések kudarcának dacára képes lenne az aktuális, rövid távú pártérdekektől valamelyest függetlenített koncepció kidolgozására. Úgy tűnik, hogy erre leghamarabb az új választásokat követően nyílik majd lehetőség. A nagyobb horderejű, jelentős pártpolitikai érzékenységgel bíró kérdésben történő megállapodás sikere ugyanis sokkal valószínűbb közvetlenül a választásokat követő időszakban, amikor a lehető legtávolabb van a partikuláris érdekeket felerősítő, soron következő megmérettetés. 8
Lásd: Vásárhelyi Buda Gergely (2006): A magyar országgyűlési választási rendszer átalakításának lehetőségei. ELTE ÁJK. http://www.ajk.elte.hu/index.asp
-6-
Hangsúlyozni kell, hogy a vizsgált kérdésben (is) kétharmados törvényi szabályozási környezettel állnak szemben a politikai szereplők. Ennek tükrében a parlament létszámának megváltoztatására és a választási rendszer átalakítására (rendszerszintű reformok) technikai értelemben három politikai megoldás létezik: 1. A pártok között valamilyen oknál fogva konszenzus alakul ki. Fenntartva a pártok szavazatmaximalizáló logikája melletti szilárd kiállást, ennek esélye meglehetősen kevés (a soron következő választás után létrejött akár baloldali, akár jobboldali kormányzat esetében talán valamivel nagyobb esély kínálkozik egy esetleges konszenzusra az új politikai erőviszonyok nyomán). 2. Csak technikai értelemben beszélhetünk a válság esetleges eszkalálódása által (még a választások előtt, vagy azt követően) létrejött, a parlamenti pártokat átfogó együttműködésről (nagykoalíció, szakértői kormány, nemzeti egységkormány, stb.). Ennek esélye ugyancsak alacsony, ugyanis nem valószínű, hogy a jobboldali ellenzék hajlandó ezáltal a felelősség bárminemű megosztásában részt vállalni. 3. Valamely politikai erő kétharmados győzelme esetén (ehhez jelenleg a Fidesz-KDNP áll a legközelebb) egyedül nekikezdhet a rendszerátalakításnak. Az MPK ebben a kérdésben a jelenleg esélytelennek tűnő, szélesebb pártpolitikai konszenzusra támaszkodó megoldások létjogosultsága mellett tör lándzsát, szem előtt tartva, hogy hatékony és tartós reformra ezen a területen is csak valamifajta pártpolitikai (és társadalmi) konszenzus létrejöttével nyílna reális lehetőség. Ennek megvalósulása tekintetében másodlagos az aktuális kormányzat politikai színezete, a megoldás – bármíly naivnak vagy álobjektívnak is hangzik – az álláspontok közeledésében keresendő.
-7-
