SZAKDOLGOZAT ALKOTMÁNY ÉS ALAPTÖRVÉNY AZONOSSÁGOK ÉS KÜLÖNBSÉGEK. Constitution and the Basic Law Similarities and Differences

MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM – ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR ALKOTMÁNYJOGI TANSZÉK

SZAKDOLGOZAT

ALKOTMÁNY ÉS ALAPTÖRVÉNY – AZONOSSÁGOK ÉS KÜLÖNBSÉGEK Constitution and the Basic Law – Similarities and Differences

Készítette: Popovics Szilárd Neptun-kód: Epvx78

Konzulens: Dr. Panyi Béla Óraadó, Egyetemi Adjunktus

Miskolc, 2015 1.

TARTALOMJEGYZÉK

Bevezető gondolatok................................................................................................4

I. Alkotmány és alkotmányosság fogalma ..............................................................5 I.1. Az alkotmány fogalma ............................................................................5 I.2. Alkotmányosság fogalma ........................................................................6 II. Magyarország alkotmánytörténetének rövid ismertetése ...................................8 II.1. Magyar alkotmányfejlődés 1945 előtt ....................................................8 II.2. Magyar alkotmányfejlődés 1945 után ....................................................9 II.2.1. Az ún. szocialista szakasz ........................................................10 II.2.2. Rendszerváltozás, alkotmánymódosítások, alkotmányozási kísérletek .............................................................................................12 III. Az új alkotmány szükségessége, az Alaptörvény elfogadása és módosításai..18 III.1. Az új alkotmány szükségessége ..........................................................18 III.2. Az Alaptörvény elfogadása .................................................................19 III.3. Az Alaptörvény módosításai ...............................................................21 IV. Az Alkotmány és az Alaptörvény összehasonlítása .......................................23 IV.1. Az Alkotmány és Alaptörvény összehasonlítása formai szempontból .........23 IV.2. Az Alkotmány és az Alaptörvény tartalmi összehasonlítása ......................24 IV.2.1. Elnevezés..........................................................................................25 IV.2.2. Nemzeti Hitvallás ............................................................................25 2.

IV.2.3. Alapvetés .........................................................................................28 IV.2.4. Szabadság és felelősség ...................................................................32 IV.2.5. Az Állam .........................................................................................39 IV.2.5.1. Az Országgyűlés, országos népszavazás, a köztársasági elnök, a Kormány, önálló szabályozó szerv ...............39 IV.2.5.2. Az Alkotmánybíróság, a bíróság, az ügyészség .................45 IV.2.5.3. Az alapvető jogok biztosa, a helyi önkormányzatok, a közpénzek .......................................................................................47 IV.2.5.4. A Magyar Honvédség, a rendőri és a nemzetbiztonsági szolgálatok, döntés katonai műveletekben való részvételről ..............50 IV.2.6. A Különleges Jogrend .....................................................................50 IV.2.7. Záró és Vegyes Rendelkezések .......................................................51 IV.2.8. Posztambulum ..................................................................................52 V. Összegzés .........................................................................................................53 VI. Irodalomjegyzék .............................................................................................55 VII. Jogi dokumentumok jegyzéke .......................................................................56

3.

BEVEZETŐ GONDOLATOK

2012. január 1-je az új Alaptörvény hatályba lépésének dátuma. A magyarság hosszú történelme során ez volt a második alkalom, hogy egy írott alkotmány ténylegesen is életbe lépett. Sőt első alkalommal sikerült megalkotni demokratikus keretek között, hiszen a 1949-es alkotmány idegen megszállás béklyójában született. Egy ilyen normaszövegnek különösen nagy jelentősége van, hiszen a jogrendszer alapdokumentumának tekinthető. Azért választottam a dolgozatom tárgyának ezt a területet, mert ezzel kapcsolatban több kérdés is felmerült bennem. A kérdések a következők: - Miért volt szükség új alkotmányra? - Milyen körülmények között került megalkotásra? - Milyen változásokat hozott? - Hogyan viszonyul a történelmi múlthoz? - Miért volt szükség a már hatályba lépett Alaptörvényt több alkalommal is módosítani? Munkám

elején

az

alkotmány

és

alkotmányosság

fogalmát,

a

magyar

alkotmánytörténetet ismertetem röviden. Ezt követően az említett kérdésekre igyekszem választ adni magam és az olvasó számára is.

4.

I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA I.1. AZ ALKOTMÁNY FOGALMA

„Az alkotmány fogalma napjainkban különleges törvényt jelent, olyan alaptörvényt, amelyben az állam önmagát korlátozva biztosítja polgárai számára az alapvető jogokat, megszabja a hatalom gyakorlásának törvényes kereteit és szervezetét.”1 Az ilyen értelmű alkotmányfogalmat a polgári fejlődés munkálta ki. „Az alkotmány politikai megközelítésben a társadalom és a közhatalom viszonyát fejezi ki, megállapítja a hatalom korlátait s ennek a viszonynak a másik oldalán az állampolgárok szabadságjogait. Az alkotmánnyal szemben támasztott alapvető igény, hogy nem csak deklarálja a jogokat, hanem garanciákat is teremtsen azok érvényesülésére.”2 „Az alkotmányfogalom kettős értelmezést takar: egyfelől szűkebben az alkotmányt mint alaptörvényt, másfelől tágabban az alkotmányosságot mint a jogilag szabályozott és korlátozott állami főhatalom követelményét.”3 Kovács István az alkotmányt így definiálta: „Az alkotmány az államjog kódexe, azaz egy adott ország államjogának legfontosabb szabályait rendszerezett formában összefoglaló törvény (esetleg több egymással összefüggő törvény), melyet a benne foglalt szabályok jelentősége, gyakorlati realizálásának biztosítékai (ún. alkotmányos garanciák) az ország közönséges törvényei fölé emelnek.”4 „Az alkotmány jogi megközelítésben norma, mégpedig a legmagasabb szintű jogi norma, mert magát a törvényalkotót is köti. Szemléletesen úgy fogalmazták meg, hogy az alkotmány a törvények törvénye, a jogrendszerben elfoglalt helyét tekintve alaptörvény. Az alkotmány tartalmát tekintve azért alaptörvény, mert kifejezi a 1

Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest, 2007. 21. o. (továbbiakban:

Kukorelli: Alkotmánytan I.) 2

Kukorelli: Alkotmánytan I. in. 21. o.

3


4

Állam- és jogtudományi enciklopédia. I. köt. Budapest, 1980. 7. o.

5.

társadalmi berendezkedés alapjait, meghatározza a társadalom és az állam viszonyát, megállapítja és biztosítja az alapjogokat, a jogegyenlőséget, szabályozza az államszervezet felépítését és működését.”5

I.2. ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA

Az alkotmányosság fogalma a történelmi fejlődés eredményeként nyerte el mai tartalmát. Kezdetben a követelmény az volt, hogy minden országnak legyen alkotmánya. „Elmondhatjuk, hogy manapság minden államnak van alkotmánya, de nem minden állam alkotmányos állam. Az alkotmányosság olyan elvi követelmények együttese, amelyeknek folytonosan megújuló tartalma a demokratikus és igazságos államhatalom alkotmányon alapuló megvalósulását fejezi ki.”6 „Formálisan az alkotmányosság alkotmánynak megfelelő állami hatalomgyakorlást jelent. Amennyiben a hatalom gyakorlása az alkotmánnyal egyező módon történik, az alkotmány nem fiktív, szabályai élnek, megvalósulnak. Az alkotmányosság fogalmi megközelítése mégsem kielégítő, mert nem tekinthetjük alkotmányosnak azt az államot, amelyben antidemokratikus alkotmány valósul meg.”7 Ha arra a kérdésre keressük a választ, hogy vajon egy ország alkotmánya alkotmányos-e, akkor annak tartalmát és megvalósulását kell szemügyre vennünk. Hiszen az alkotmányosság olyan elvi követelmények együttese, amelyeknek folytonosan megújuló tartalma a demokratikus és igazságos államhatalom alkotmányon alapuló megvalósulását fejezik ki.

5

6

Kukorelli: Alkotmánytan I. in. 23. o. Bátyi Emese-Hallók Tamás-Panyi Béla-Pap Gábor-Paulovics Anita: Alkotmányjog Bachelor szakos

hallgatók számára. Miskolci Egyetemi Kiadó, 2012. 14. o. (továbbiakban: Bátyi-Hallók-Panyi-PapPaulovics ) 7

Bátyi-Hallók-Panyi-Pap-Paulovics in. 15. o.

6.

Az alkotmányosság lényegét tehát annak tartalmi megközelítése tárja fel. Az alkotmányosság az alábbi követelmények foglalata: 1. az államnak demokratikus elveken nyugvó alkotmánya legyen, 2. az államhatalom minden szerve és azok minden tevékenysége mindenben egyezzen az alkotmánnyal, 3. a jogrend minden normája formailag és tartalmilag egyaránt álljon összhangban az alkotmánnyal, 4. az alkotmány demokratikus tartalmának a változtatásokkal szembeni védelme, 5. az

állam

intézményesen

köteles

gondoskodni

az

alkotmánysértések

megszüntetéséről speciális és nem alkotmányvédő szervek útján.”8 Ezen követelmények megléte esetén mondható el, hogy valamely állam alkotmányos állam.

8

Bátyi-Hallók-Panyi-Pap-Paulovics in. 15. o.

7.

II. MAGYARORSZÁG ALKOTMÁNYTÖRTÉNETÉNEK RÖVID ISMERTETÉSE II.1. MAGYAR ALKOTMÁNYFEJLŐDÉS 1945 ELŐTT

Terjedelmi korlátok miatt a II. világháború előtti magyar alkotmányfejlődést nem kívánom részleteiben tárgyalni. 1949-ig nem volt írott (kartális) alkotmányunk. A magyar államiság ezeréves múltra tekint vissza, de a XX. század közepéig egyszer sem fordult elő jogtörténetünkben, hogy a közhatalmat gyakorló legfőbb szerv vagy személy megalkotott volna egy olyan érvényes és közvetlenül alkalmazható alaptörvényt, mely átfogóan szabályozza a társadalom és a közhatalom viszonyát, megállapítja a hatalom korlátait, valamint az állampolgárok jogait és kötelezettségeit.9 Az 1949 előtt tehát történeti alkotmánya volt az országnak, mely összefonódott az „ezeréves alkotmány mítoszával” és a Szent Korona-tannal. A történeti alkotmány egyfajta jelkép volt, a társadalom meghatározó körei erősen kötődtek e hagyományhoz. Az ezeréves alkotmány nézetét vallók szerint a történeti alkotmány a magyar szokásjognak, és az azt kiegészítő királyi, illetve országgyűlési törvénykezésnek az összessége, mely egészen a vérszerződésig visszavezethető.10 A történeti alkotmány megtestesítője tulajdonképpen évszázadokon keresztül a Szent Korona volt hazánkban, mely ebben az eszmerendszerben úgy jelenik meg, mint önálló tudattal rendelkező, cselekvő erővel bíró entitás.11 A XVIII. századi Magyarországon az alkotmányfejlődés megrekedt a rendi alkotmány szintjén, miközben Európa-szerte jöttek létre az új, polgári alkotmányok. Az 1848. évi forradalom megszüntette ugyan a feudális kötöttségeket, de a polgári fejlődés lendülete csak a kiegyezés után bontakozott ki. A törvényhozás alkotmányos törvények egész

9


10

Kukorelli: Alkotmánytan I. in. 55-56. o.

11

Mezei Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet. 5. átdolgozott kiadás, Osiris Kiadó, Budapest, 2003.

25. o.

8.

sorát alkotta meg, amelyekben a liberális eszmék jegyében szabályozta a kormányzás szervezetét, az állampolgárok szabadságjogait, és azok garanciáit.12 A két világháború között vita folyt az alkotmányreformról, de fel sem merült egy egységes dokumentumba foglalt alkotmány elfogadása.

II.2. MAGYAR ALKOTMÁNYFEJLŐDÉS 1945 UTÁN

A második világháború után elfogadott 1945. évi VIII. törvény először biztosított Magyarországon általános, egyenlő, közvetlen és titkos választójogot. Jelentős törvénynek tekinthető ebben az időben az 1946. évi I. törvénycikk13 Magyarország államformájáról. Ez a törvény alkotmányos alaptörvénynek tekinthető, mely az első, a gyakorlatban is működő chartális alkotmánya hazánknak. Tartalma alapján ideiglenes alkotmánynak tekinthető. Legfőbb funkciója az volt, hogy a Párizsi Béketárgyalásra rendezze az államformát. Az államforma köztársaság lett, a kormányforma pedig parlamentalizmus. A törvény átfogóan szabályozta a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom rendszerét, továbbá rendelkezett a kormányzati rendszer működéséről is. A kommunista hatalomátvétel miatt egyre sürgetőbbé vált egy olyan törvény megalkotása, mely alkotmányos felhatalmazást ad a diktatórikus rendszer kiépítésére és bebetonozására.14

12


13

1946. évi I. törvény Magyarország államformájáról, Complex Jogtár

14


9.

II.2.1. AZ ÚN. SZOCIALISTA SZAKASZ

Az 1949. évi XX. törvény15 megalkotásával hazánkban is megkezdődött az írott alkotmány „uralma”. Magyarország alkotmányát 1949. augusztus 18-án, az 1949. évi XX. törvénnyel fogadta el az Országgyűlés, a jogszabály két nappal később, augusztus 20-án lépett hatályba. A dokumentum a megváltozott hatalmi viszonyoknak megfelelően került meghatározásra. Az alkotmány az 1936-os szovjet alaptörvény mintájára készült, átvette annak szerkezeti felépítését (eltekintve a föderatív államszerkezetből adódó külön szabályoktól). Egyszerre vágta el a kötődéseket a magyar alkotmányfejlődéshez és az európai alkotmányos értékekhez. Szembefordult a polgári demokrácia legfontosabb alapelveivel, a jogállamisággal és a több ezer éves európai jogi kultúra vívmányaival.16 Az alkotmány három nagy témakörrel foglalkozott: a) társadalmi rend, politikai rendszer, b) államszervezet, c) állampolgári jogok. Az államhatalom tartalma a proletárdiktatúra volt, célja a szocializmus felépítése. Államformaként a népköztársaság lett meghatározva, a társadalom gazdasági alapja tekintetében az alkotmány tényként kezelte, hogy az iparban uralkodóvá vált az állami tulajdon. A mezőgazdaságban a paraszti kisárutermelés szövetkezeti összefogását jelölte meg az alkotmány a fejlődés irányaként.17 Fontos volt az államhatalom egységének elvét rögzítő rendelkezés: „az Országgyűlés gyakorolja a népszuverenitásból folyó összes jogokat.”18 Az államfői funkciókat a parlament tagjaiból választott testület, a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa (NET) látta el, amely az alkotmánymódosítás kivételével az Országgyűlés jogkörét és gyakorolhatta. Megszűnt a költségvetés parlamenti ellenőrzése (Legfőbb Állami Számvevőszék) és a közigazgatási bíráskodás. Az alkotmány deklarálta a bírói függetlenséget, de garanciális szabályokat nem párosított hozzá. Az ügyészséget a törvényesség legfőbb őreként deklarálta (szovjet mintára), az önálló ügyészi szervezet

15

1949. évi XX. törvény – A Magyar Népköztársaság Alkotmánya, Complex Jogtár (továbbiakban: 1949. évi XX. törvény) 16


17


18

1949. évi XX. törvény 10.§ (2) bekezdés, Complex Jogtár

10.

azonban csak 1953-ban jött létre. Az államigazgatás legfőbb szerve az Országgyűlésnek felelős Minisztertanács lett. Az 1949. évi alkotmány „államosította” az emberi jogokat. Átkeresztelte azokat állampolgári jogokká, és körüket egyben korlátozta azokra a jogokra, amelyeket az állam kifejezetten ennek ismert el. Formai szempontból tovább korlátozta az állampolgári jogok érvényesülését az alkotmánynak az a rendelkezése, amely csak a „dolgozók” részére deklarálta ezeket a jogokat.19 Az alkotmány több meghatározása deklaratív funkciót töltött be, valóságos normatív tartalma nem volt („A Magyar Népköztársaságban minden hatalom a dolgozó népé”).20 Az alkotmányt 1949 és 1989 között számos alkalommal módosították. Az 1950. évi I. törvénnyel az önkormányzat helyett bevezették a tanácsrendszert, amely szovjet mintára centralizált szervezet volt. Kidolgozták a második tanácstörvényt (1954. évi X. törvény), amely alkotmánymódosítást is igényelt (1954. évi VIII. törvény). Az 1957. évi II. törvény módosította a címert és a lobogót, továbbá rögzítette a Kádár-kormány hivatalos elnevezését (forradalmi munkás-paraszt kormány). Ezt követően az alkotmány szövegét hosszabb ideig nem módosították, ugyanis egy új alkotmány készítése volt tervbe véve. Viszont két új törvény született – a választójogi törvény (1970. évi III. törvény) és a harmadik tanácstörvény (1971. évi I. törvény) – aminek következtében módosult az alkotmány szövege. Végül új alkotmány nem született, e helyett egy átfogó alkotmányreformra került sor (1972. évi I. törvény), mely előírta, hogy az 1968-ban elhatározott gazdaságirányítási változásoknak megfelelően alkossanak törvényt a tervezésről, az államháztartásról és az állami vállalatról. Az alkotmány deklarálta az állami és a szövetkezeti tulajdon egyenjogúságát.

Kimondta, hogy a Magyar

Népköztársaság szocialista állam, továbbá hogy a párt az első számú hatalmi tényező az országban. A jelentős alkotmányreform mellett közzétették a módosított alkotmány egységes szerkezetét. 1975-ben történő alkotmánymódosítás során öt évre emelték fel a képviseleti szervek megbízatási idejét (1975. évi I. törvény). Az 1983. évi II. alkotmánymódosító törvény előírásának megfelelően az Országgyűlés Alkotmányjogi Tanácsot választott, melynek feladata az Országgyűlés szerveként a jogalkotás alkotmányosságának ellenőrzése volt, képviselőkből állt. Minimális hatáskör és ellentmondásos szabályozás jellemezte. Az 1985. évi VI. törvény az országos listán

19


20

1949. évi XX. törvény 2.§ (2) bekezdés, Complex Jogtár

11.

megválasztott képviselők megüresedett helyének betöltését módosította („kooptálás”). Az 1987. évi X. törvény a rendszerváltás közjogi előkészítésének első dokumentuma, amely bevezette a törvényhozási tárgyak fogalmát. A törvény szerint az Elnöki Tanács törvényhozási

tárgykörben

nem

alkothat

törvényerejű

rendeletet

(„herélő

alkotmánymódosítás”). A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény pedig felsorolta a törvényhozási tárgyakat. 1988-tól fokozatosan alakult ki politikai pluralizmus, új politikai erők jelentek meg, megkezdődött az alkotmányos rendszerváltozás.21

II.2.2. RENDSZERVÁLTOZÁS, ALKOTMÁNYMÓDOSÍTÁSOK, ALKOTMÁNYOZÁSI KÍSÉRLETEK

Az 1988-as MSZMP pártértekezleten állami döntés született egy új alkotmány létrehozásának szándékáról. Az Igazságügyi Minisztériumon létrehozott egy alkotmány előkészítő bizottságot, amely kidolgozta az új alkotmány szabályozási elveinek koncepcióját. Ezt az Országgyűlés 1989. március 8-9. ülésén vitatta meg, majd elfogadta. Az alkotmány szabályozási elvekben megfogalmazódott az igény a hatalommegosztás elvén nyugvó alkotmányberendezkedésre, többpártrendszerre, domináns magántulajdon és piacgazdaság mellett. Alternatívákat dolgoztak ki, például, hogy az Országgyűlés lehet egy- vagy kétkamarás, kimondta, hogy a köztársasági elnöki funkciót az államfő gyakorolja, amely nem kollektív, mint az Elnöki Tanács. Rögzítette, hogy szükség van alkotmánybíráságra, ombutsmanokra, független bíráságra, pártpolitikától mentes ügyészségre. Kimondta, hogy a választási rendszeren változtatni kell. Megfogalmazódott, hogy a tanácsrendszer helyett önkormányzatiság legyen. 1989ben megkezdődött a magyar társadalom és állam békés átalakítása közjogi eszközökkel.22 A koncepció mellett kiemelendő, hogy prae-alkotmánymódosító törvények születtek. Az egyik az 1989. évi I. törvény, mely kimondta, hogy a Kormány megbízatása a következő Országgyűlés üléséig tart, a másik az 1989. évi VIII. törvény, amely a bizalmi-bizalmatlansági intézményről szólt. Továbbá ki kell emelni az alapjogi

21


22

Kukorelli: Alkotmánytan in. 62-63. o.

12.

törvényhozást is (az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény, a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény, a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény, a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény).23 Az ellenzéki erők létrehozzák az Ellenzéki Kerekasztalt (EKA). Az EKA véleménye az volt, hogy az alkotmányozás a választások után létrejövő Országgyűlés feladata lesz, a vitatott legitimitású 1985-ös Országgyűlés csak a békés hatalomátadás szabályait és az alkotmányt alkossa meg. Az MSZMP és a Kormány a reformerők nyomására hosszas viták után elfogadta ezt az ajánlatot, kezdetét vette a „tárgyalásos forradalom”. A Nemzeti Keretasztal, mely az Ellenzéki Kerekasztal, az MSZMP és a 3. erőből állt, a történelmi lendületben 1989 nyarán alkotmányozó nemzetgyűléssé vált. A háromoldalú egyeztető

tárgyalások

során

megállapodás

született

(1989.

IX.

18.)

az

alkotmánymódosításról, melyet a Németh-kormány terjeszt elő, ezt az Országgyűlés nagy többséggel megszavazta. A Nemzeti Kerekasztal politikai megállapodásainak sajátos eredménye lett: a régi parlament „hazánk új alkotmányának elfogadásáig” állapította meg az alkotmány szövegét. A magyar alkotmány preambulumában önmagát minősítette ideiglenesnek.24 A köztársasági alkotmány (1989. évi XXXI. tv.) jogilag az 1949-es alkotmány módosítása, ám teljesen új alkotmányos értékeken nyugvó normatartalom jellemezte, megtörtént az egységes szerkezetbe foglalás is. Az októberi alkotmányt 1989. október 23-án hirdették ki a Magyar Közlönyben, ez az időpont a pártállamból az alkotmányos államba való „átmenet” dátuma. Az alkotmány a parlamentáris köztársaság, a független, demokratikus jogállam, a hatalommegosztás, a népszuverenitás, a többpártrendszer, az emberi jogok, a törvények uralmának elveit rögzítette.25 A 11/1992. (III.5.) AB határozat szerint: „Az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítással gyakorlatilag új alkotmány lépett hatályba, ami az államnak, a jognak és a politikai rendszernek a korábbitól gyökeresen különböző, új minőségét vezette be.”26 Alkotmányfejlődésünk visszatérést jelentett a hagyományos európai

23

Kukorelli István: Magyarországot saját alkotmánya nélkül kormányozni nem lehet. Méri Ratio, 2014.

21-27. o. (továbbiakban: Kukorelli: Magyarországot saját alkotmánya nélkül kormányozni nem lehet) 24


25

Kukorelli: Alkotmánytan in. 62-63. o.

26

11/1992. (III. 5.) AB határozat

13.

alkotmányos eszmékhez. Az alkotmánymódosítást követően több fontos törvény született az „új” alkotmány végrehajtása jegyében. Ezen törvények a következők: az Alkotmánybíróság szervezetéről és feladatairól szóló 1989. évi XXXII. törvény, az 1989. évi XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról, a pártokról szóló 1989. évi XXXIII. törvény, a köztársasági elnök választásáról szóló 1989. évi XXXV. törvény, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény, a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházról szóló 1990. évi IV. törvény.27 Az 1990 tavaszi országgyűlési választások eredményeként létrejött a négy évtized óta először vitathatatlan legitimitású, szabadon választott parlament.28 Az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépése után több tucat alkotmánymódosítással találkozunk. Ez a „folyamatos alkotmányozás” nemcsak a körülmények változásával (pl. EU-tagság, NATO-tagság) magyarázható, hanem következik az 1989-es részleges revíziós megoldásból is.29 Az 1990 tavaszi választásokon legtöbb mandátumot szerzett két párt, az MDF és az SZDSZ megállapodást kötött az ország kormányozhatósága érdekében, a politikai megállapodást megvalósító első alkotmánymódosító törvény (1990. évi XXIX. tv.) szerint a miniszterelnököt az Országgyűlés választja, a Kormány többi tagját a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A megállapodást végrehajtó második alkotmánymódosító törvény az Antal - Tölgyesi paktum (1990. évi XL. törvény) volt, a paktumos alkotmánymódosításnak is nevezett dokumentum több kérdésről is rendelkezett. Rögzítette az előző népszavazás eredményeként megfelelően, hogy a köztársasági elnököt nem a nép, hanem az Országgyűlés választja, ciklustól eltérő időre, öt évre (1946. évi I. törvény – Constanti elmélet), bevezette a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét, hogy a képviselők 1/5-nek kérésére megvonja a bizalmat, szabályozásra került a kétharmados törvények fogalma: összes képviselő kétharmada, illetve a jelenlévő képviselők kétharmada. Bevezette a rendkívüli állapot, szükségállapot, vészhelyzet intézményét. Fontos még megemlíteni az 1990-es önkormányzati törvényt (1990. évi LXIII. törvény), mely az európai, illetve magyar hagyományoknak megfelelően szakított a szovjet mintájú tanácsrendszerrel.30 Ezzel az

27


28


29

Kukorelli: Magyarországot saját alkotmánya nélkül kormányozni nem lehet in. 27. o.

30


14.

alkotmánymódosítással vált teljes körűvé az alkotmányos rendszerváltozás. Ezt követően elcsendesedett az alkotmányozási folyamat.31 Az 1994-es országgyűlési választásokat követően a köztársasági elnök a legnagyobb parlamenti párt, az MSZP elnökét, Horn Gyulát kérte fel kormányalakításra. Az MSZP és az SZDSZ koalíciós szerződést kötött, amely több mint kétharmados parlamenti többséget eredményezett. A győztes pártok az alkotmányozás lezárása mellett döntöttek, új

alkotmányt

kívántak

megalkotni

a

jelenlegi

alaptörvény

főbb

elveinek

alapulvételével. A parlamenten belül alkotmányozási konszenzus az 1995. évi XLIV. törvényben nyert testet: „Az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges.”32 Az Országgyűlés 1995 júniusában Alkotmány-előkészítő Bizottságot hozott létre, a 24 tagú bizottságban – amelynek elnöke a házelnök volt – valamennyi parlamenti frakció azonos jogon négy országgyűlési képviselővel vett részt. Egy-egy szavazattal rendelkeztek a frakciók. A bizottság 1995 nyarán kezdte meg munkáját és a ciklus végéig működött.33 Három alkotmánykoncepció készült: az Országgyűlés, az Igazságügyi minisztérium (Kukorelli István) és az MTA Jogtudományi Intézet (Bragyova András) által. Végül az alkotmány normaszövegéről az Országgyűlés

nem

döntött,

ennek

következménye,

hogy

1997-ben

ismét

alkotmánymódosító törvények születtek. Az 1997. évi LIX. törvény három szabályozási tárgykörben alkotott újat: -

az alkotmány szintjére emelte az országos népszavazást és népi kezdeményezést,

-

átvezette

az

alkotmányon

az

igazságszolgáltatási

reform

legfontosabb

intézményeit (négyszintű bírósági szervezet, Országos Igazságszolgáltatási Tanács),

31


32

1995. évi XLIV. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló, többször módosított 1949. évi XX. törvény módosításáról, Complex Jogtár 33


15.

-

pontosította a végrehajtó hatalom megbízatása megszűnésének egyes eseteit.34

Az 1997. évi XCVIII. törvény rögzítette az országgyűlési és az önkormányzati választások időpontját, amely szerint azokat az előző általános választásokat követő negyedik év április vagy május, illetve – az önkormányzatoknál – október hónapjában kell megtartani.35 Az 1998-as parlamenti választásokat követően hivatalba lépett Orbán-kormány programjában nem volt célként megfogalmazva új alkotmány megalkotása. Az 19982002-es parlamenti ciklusban két kisebb alkotmánymódosítás történt (2000. évi XCI. tv. és a 2001. évi XLII. tv.), e törvények – Magyarország NATO-tagságából is következően – módosították az alkotmány fegyveres erőket érintő szakaszait.36 A 2002-2006-os parlamenti ciklusban négy alkotmánymódosítás történt. A 2002. évi LXI. törvény az Európai Unióhoz való csatlakozással összefüggésben módosította az alkotmányt. A törvény az „ún. csatlakozási klauzulában” biztosította az uniós joganyag alkalmazhatóságát a Magyar Köztársaságban, továbbá rendezte az Európai Unió jogállásából adódóan az egyes alkotmányban rögzített hatásköröknek az uniós tagállamokkal való közös gyakorlását. Ezen túlmenően átvezette az uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségeket a választásokra vonatkozó szabályokban, valamint megteremtette az alapját az európai uniós ügyekben az Országgyűlés és a Kormány közötti együttműködés későbbi szabályozásának.37 A törvény továbbá a magyar jogforrási rendszert egy új jogszabállyal, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével gazdagította. A 2003. évi CIX. törvény a fegyveres erők alkalmazását módosította. A 2004. évi CIV. alkotmánymódosító törvény átalakította a honvédelmi kötelezettség tartalmát, önkéntes haderőre áttérést mondta ki, új minősített időszakként bevezette a megelőző védelmi helyzetet, megváltoztatta a határőrség jogállását, amikor fegyveres erőkből rendvédelmi szervvé minősítette át, továbbá megszüntette az általános honvédelmi kötelezettséget. A 2006. évi XIII. törvény szerint a Magyar

34

Kukorelli: Magyarországot saját alkotmánya nélkül kormányozni nem lehet in. 32-33. o.

35


36


37


16.

Honvédség, illetve külföldi haderő alkalmazását, valamint más csapatok mozgásait a Kormány engedélyezi.38 A 2006. évi LIV. törvény kimondta, hogy „a Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek.” 39 A 2009. évi XXX. törvény a Magyar Honvédség békefenntartásban való részvételéről, továbbá

külföldi

hadműveleti

területen

végzett

humanitárius

tevékenyégének

engedélyezéséről szólt. A 2009. évi LXIV. törvény szerint az országgyűlési képviselőt a függetlenségét biztosító javadalmazás illeti meg. A 2010-es parlamenti választásokat a Fidesz-KDNP nyerte, megszerezve a kétharmados többséget. Célként fogalmazták meg egy új alkotmány megalkotását, elindult az alkotmányozás folyamata, több alkotmánymódosítás is született 2010-ben: -

miniszterelnök-helyettes intézményének bevezetése,

-

a Kormány meghatározott feladatkörök ellátására kormánybizottságokat alakíthat,

-

azt a szabályt hatályon kívül helyezték, amely szerint „az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges,”

-

az Alkotmánybíróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja, tagjainak megválasztásához a képviselők kétharmadának szavazata szükséges,

-

bevezetésre került, hogy alpolgármester lehet nem képviselő is,

-

véleménynyilvánítás szabadsága médiajog kapcsán,

-

meghatározásra került, hogy fegyveres erők politikai tevékenységet nem folytathatnak, csak leszerelés után 3 év elteltével,

38


39

2006. évi LIV. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról 2.§ (3) bekezdés, Complex Jogtár

17.

-

helyi bíróság hatáskörébe tartozó, törvény által meghatározott ügyben, egyesbíró hatáskörében bírósági titkár is eljárhat.

III. AZ ÚJ ALKOTMÁNY SZÜKSÉGESSÉGE, AZ ALAPTÖRVÉNY ELFOGADÁSA ÉS MÓDOSÍTÁSAI

III.1. AZ ÚJ ALKOTMÁNY SZÜKSÉGESSÉGE

Egy új alkotmány létrejötte mérföldkőnek tekinthető egy ország életében, ezért sem mellőzhető annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy miért volt szükség új alkotmányra. Mint azt az alkotmánytörténeti rész tárgyalása során is kifejtettem, a rendszerváltás óta időről időre felmerült egy új alkotmány megalkotásának gondolata. A diktatúra utolsó parlamentjének a morális-politikai legitimációja hiányzott ehhez, a rendszerváltozást követő első parlamentben pedig konszenzus hiányzott hozzá. Ugyan 1994-ben az MSZP-SZDSZ-koalíció alkotmányozó többséget szerzett, de a koalíción belüli ellentétek meghiúsították az új alkotmány létrejöttét. Azóta egészen a 2010. tavaszi, nagyarányú jobboldali győzelemig nem volt reális esély új alkotmány elfogadására.40 Az új alkotmány megalkotása mellett több jogi érv is felhozható. Az egyik gyakori megállapítás szerint azért volt szükség új alkotmányra, mert egyre nehezebben lehetett megállapítani az alkotmány hatályos szövegét a sok „toldozás-foldozás” következtében, a másik gyakori érv szerint az Alkotmány preambuluma maga is átmenetiségre utalt („hazánk új Alkotmányának elfogadásáig”).41 Az 1989. évi alkotmányreform nem kívánt foglalkozni a múlt értékelésével, a történelmi gyökerekkel, az Alaptörvény megalkotói ezzel szemben fontosnak tartották az ezer éves államiság legfontosabb örökségeinek megjelenítését.42 Kifogásolták a kifejezetten

40

Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. Budapest, MTMI, 2011. 15.

o. (továbbiakban: Jakab) 41

Jakab in. 15-16. o.

42

Varga Norbert (szerk.): Az új Alaptörvény és a jogélet reformja. Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola Kiadványsorozata, Szeged, 2013. 292-293. o. (továbbiakban: Varga)

18.

zavaró 1949-es évszámot is. Érvként megjelent az is, hogy szocialista maradványok vannak az Alkotmány szövegében.43 Az alkotmányozás politikai indokai azonban erősebbek voltak. A magyar társadalom és maga a politikai elit is csalódott az elmúlt húsz évben, mindenki többet várt a rendszerváltozástól. Az állami vagyon elherdálásra került, Magyarország nem volt sikeres, persze a kudarc nem csupán a Köztársasági Alkotmány hibáinak, hiányosságainak tudható be, külföldi országok példái rámutattak, hogy hasonló tartalmú dokumentummal is lehet sikeres egy ország. Ezen problémákat tetőzte, hogy az országban 2006-tól kezdődően politikai, gazdasági és morális válság alakult ki. A kormányzat népszerűtlenné és sokak szemében hiteltelenné vált, a köztársasági elnök és a kormány között állandó feszültség keletkezett, a civil társadalom széttöredezetté vált, a társadalmi kohézió megszűnt. A neoliberális gazdaságpolitika megbukott, az állam erőtlennek bizonyult, nem tudott a társadalmi kihívásokra válaszolni, erre eszközök sem álltak a rendelkezésére. Láthatjuk tehát, hogy az alkotmányozás indoka a szimbolikus újrakezdés gondolata,44 a 2010-ben a győztes kormánypártok nem kívántak örökösei lenni a korábbi hanyatló és diszfunkcionális jegyeket felmutató rendszernek.45

III.2. AZ ALAPTÖRVÉNY ELFOGADÁSA

Mint ahogy korábban is említettem Magyarországon a 2010. áprilisi parlamenti választások eredménye tette lehetővé egy új alkotmány elfogadását. A választások második fordulóját megelőzően a miniszterelnök-jelölt bejelentette, hogy amennyiben pártja megkapja a kétharmados támogatást a parlamentben, akkor azt úgy fogja tekinteni, hogy felhatalmazást kapott arra, hogy érdemi változásokat hajtson végre, ideértve egy új alkotmány elfogadását is46. A választásokat követően a miniszterelnök

43

Jakab in. 16. o.

44

Jakab in. 17. o.

45

Varga in. 295. o.

46

Trócsányi László-Schanda Balázs: Bevezetés Az Alkotmányjogba. Második átdolgozott kiadás, hvgorac, Budapest, 2013. 53-55. o. (továbbiakban: Trócsányi-Schanda)

19.

bejelentette, hogy egy éven belül az új alkotmány elfogadására is sor fog kerülni. Az új kormány politikai szempontja az volt, hogy a pesszimista, csalódott közhangulaton új jövőkép felmutatásával változtasson, a gyenge állam helyett az erős állam eszméjét célozza meg, a Kormány a szétesett állami gépezetet, az országot kívánta újjászervezni. Az alkotmányozás folyamata 2010 júniusában kezdődött meg. Az új alkotmány koncepciójának kidolgozására a miniszterelnök hat személyt (Boross Péter, Pálinkás József, Szájer József, Schöpflin György, Stumpf István és Pozsgai Imre) kért fel. Az Országgyűlés 2010. június 29-i határozatával eseti bizottságot (Alkotmány-előkészítő Eseti Bizottság - AEEB47) hozott létre.48 A Bizottság azt a feladatot kapta, hogy áttekintse és értékelje, hogy a hatályos Alkotmány megfelelően tartalmazza-e alkotmányfejlődésünk történelmi értékeit, megfelelően biztosítja-e az emberi és állampolgári jogok legszélesebb körű érvényesülését, illetve annak vizsgálatát, hogy az államszervezet alapvető intézményeinek működését meghatározó alkotmányi és törvényi szabályozás eleget tesz-e az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó állami kötelességnek és a XXI. századi polgári demokráciával szemben támasztott elvárásoknak. Az eseti bizottság 45 tagból állt, melyben eredetileg minden párt képviseltette magát, a későbbiekben azonban az ellenzéki pártok kivonultak a munkából és - a Jobbik kivételével – a későbbiekben sem tértek vissza az ellenzéki képviselők a bizottság munkájába. AZ AEEB tevékenysége kapcsán megemlítendő, hogy a magánszemélyek, egyetemek, egyházak, önkormányzatok és a civil társadalom más szervei is kifejthették az alkotmányozással kapcsolatos nézeteiket, az alkotmányozás időszakában számos szakmai alkotmányjogi konferencia került megrendezésre. Az AEEB 2011. március elején fejezte be munkáját, az Országgyűlés erre a munkára építve fogadta el az alkotmány szabályozási elveit. A kormánypárti képviselők az alkotmány szövegét 2011. március 14-én terjesztették be az Országgyűlésnek, amely kilenc vitanapot követően 2011. április 18-án elfogadta az új Alaptörvényt.49

47

47/2010. (VI. 29.) OGY határozat az Alkotmányelőkészítő eseti bizottság létrehozásáról, Complex Jogtár 48

Trócsányi-Schanda in. 53. o.

49

Trócsányi-Schanda in. 53-54. o.

20.

Az Alaptörvény elfogadását nem követte népszavazás, de a miniszterelnök egy Nemzeti Konzultációs Testület felállításáról döntött 2011 januárjában. Minden állampolgár egy 12 kérdésből álló, az alkotmányozással összefüggő kérdőívet kapott, amelyet közel egymillió állampolgár töltött ki.50 Az alkotmányozás sajátos körülmények között ment végbe, az ellenzéki pártok érdemben nem vettek részt az alkotmányozásban, vitatván annak legitimációját. Az Alaptörvényt 2011. április 25-én látta el kézjegyével Schmitt Pál köztársasági elnök. Az új normaszöveg 2012. január 1-én lépett hatályba.

III.3. AZ ALAPTÖRVÉNY MÓDOSÍTÁSAI

Az Alaptörvény módosítására vonatkozó szabályokra a későbbiekben részletesen kitérek [lásd: S) cikk, 1. cikk (2) bekezdés]. Az Alaptörvényt 2012. január 1-jei hatályba lépését követően az Országgyűlés mindezidáig öt alkalommal módosította. Az öt módosítást a közjogi rendszer törvényeinek kimunkálása során felvetődött jogi és társadalmi problémák, valamint az egyes európai intézmények által jelzett kifogások indokolták. A módosítások – a negyedik kivételével – kis terjedelműek, például a második- és harmadik módosítás egyetlen cikket, témát érintett.51 Az első módosítás három témát érintett. A módosítás egyik eleme Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 30. cikkét helyezte hatályon kívül, amely lehetővé tette a PSZÁF, valamint az MNB összeolvadásával egy új szervezet felállításának lehetőségét. A módosítás másik eleme az Alaptörvényben a Záró rendelkezések kiegészítésével azt szándékozta pontosítani, hogy az Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik. Végül a módosítás harmadik eleme a köztársasági elnökre vonatkozó sarkalatos törvényi tárgykört kiegészítette a volt köztársasági elnököt érintő szabályozás körével [12. cikk (5) bekezdés].52

50


51

http://uni-nke.hu/uploads/media_items/gava-krisztian-az-alaptorveny-modositasai.original.pdf

52


21.

A második módosítás a nagy politikai, illetve jogi vitát is kiváltó választási regisztráció bevezetését szolgálta. A módosításnak mára aktualitása nincs, mivel az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) számú határozatával formai okokra hivatkozva, közjogi érvénytelenség címén megsemmisítette az Átmeneti rendelkezések közül az átmenetiség követelményének meg nem felelő rendelkezéseit, köztük a választási regisztrációra vonatkozó szabályokat.53 Az Alaptörvény harmadik módosítása a földörvényt sarkalatos törvénynek minősítette [lásd: P) cikk (2) bekezdés]. A negyedik módosítás legnagyobb részét az Alaptörvénynek a korábban önálló dokumentumba foglalt – és az Alkotmánybíróság által formai okokból részben megsemmisített – átmeneti rendelkezései teszik ki, amelyeket az alkotmányozó az Alaptörvénybe illesztett.54 E mellett az alkotmánymódosítás több területet is érintett, amelyekre nem itt, hanem az Alkotmány és Alaptörvény tartalmi összehasonlítása című fejezetben térek ki. Az Alaptörvény ötödik módosítására az európai intézmények észrevételeire is tekintettel került sor, amely cizellálta a negyedig módosítás egyes rendelkezéseit, illetve el is törölt bizonyos vitás pontokat. Szintén a későbbiekben térek ki a lényeges változásokra.

53


54


22.

IV. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALAPTÖRVÉNY ÖSSZEHASONLÍTÁSA IV.1. AZ ALKOTMÁNY ÉS ALAPTÖRVÉNY ÖSSZEHASONLÍTÁSA FORMAI SZEMPONTBÓL

A két normaszöveget vizsgálva jelentős formai különbségek tapasztaltam. Az 1949. évi XX. törvény preambulumból és 17 fejezetből állt (I-XV. Fejezet), ezzel szemben az Alaptörvény kodifikációs szempontból jól elkülöníthető részekből áll: -

Nemzeti Hitvallás,

-

Alapvetés (A-U cikk),

-

Szabadság És Felelősség (I-XXXI. cikk),

-

Az Állam (1-47. cikk),

-

A Különleges Jogrend (48-54. cikk),

-

Záró És Vegyes Rendelkezések (1-26. pont),

-

(Posztambulum).55

A „Nemzeti hitvallás” című rész preambulumnak tekinthető, a korábbi alkotmány is tartalmazott preambulumot, amelyben önmagát minősítette ideiglenesnek. Az alapelveket, szimbólumokat és államcélokat rögzítő rendelkezések az „Alapvetés” című részbe, az alapjogok a „Szabadság és felelősség” cím részbe kerültek. Az Alkotmányban az alapjogokról szóló fejezet a szöveg végén helyezkedett el és az „Alapvető jogok és kötelezettségek” címet viselte. Az államszervezeti rész „Az állam” címet viseli. A különleges jogrendre vonatkozó rendelkezések a korábbi alkotmány szövegében szétszórtan helyezkedtek el, az új szövegben ezzel szemben egy helyen szerepelnek. Ezt követi a „Záró és vegyes rendelkezések” című rész, az Alaptörvény szövege posztambulummal (záró prózával) fejeződik be.56 Az Alaptörvény szövege nem paragrafusokból, hanem cikkekből áll. Ez a magyar kodifikációs hagyományoktól idegen megoldás, hiszen Magyarországon a kora újkortól

55


56

Jakab in. 176. o.

23.

kezdve a törvényeket paragrafusokra osztották, törvénycikknek pedig magát a törvényt nevezték. Hazánkban korábban csak nemzetközi szerződések és külföldi alkotmányok tagolására volt szokás a cikk megnevezést használni.57 Az Alkotmány egységes arab számozásával (1-79. §) ellentétben az Alaptörvény fő szerkezeti egységei a rendelkezések számozásában is eltérnek egymástól. A „Nemzeti hitvallás” című rész nincs bekezdések szerint beszámozva, az összesen öt bekezdés minden mondata új sorban kezdődik. Az „Alapvetés” című rész nagybetűkkel jelölt cikkekből áll, amelyeket befejező zárójel követ, az alapjogi rész római számokkal, az államszervezeti rész arab számokkal van jelölve. A különleges jogrendről szóló rész bár önálló cím alatt szerepel, mégis az államszervezeti cikkszámozást követi. Ezt követi a „Záró ás vegyes rendelkezések” című rész, amely nem tagolódik önálló cikkekre, bekezdésszámait pedig a hagyományos zárójeles formától eltérően, ponttal záruló sorszámmal jelölték. A szöveg részekre osztása és a részek eltérően jelölt számozása a történelmi magyar alkotmány előtti tisztelgés. Egy egységes számozású dokumentum helyett egy szimbolikusan darabjaira bontott (dekonstruált) normaszövegről van szó, amely e tekintetben a számos egyenrangú dokumentumokból álló történelmi magyar alkotmányra hasonlít. A szöveg kissé terjedelmesebb lett a korábbi Alkotmánynál. Az Alaptörvény részei és az azon belüli fejezetcímek a korábbi szöveghez képest nem viselnek sorszámot, amely kissé megnehezíti a szövegen belüli tájékozódást és a hivatkozást.58

IV.2. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALAPTÖRVÉNY TARTALMI ÖSSZEHASONLÍTÁSA

Ebben a fejezetben a korábbi Alkotmány szövegét hasonlítottam össze a hatályos Alaptörvény szövegével. Figyelembe vettem, hogy a normaszöveg 2012. január 1-i hatálybalépése óta öt alaptörvény-módosításra került sor. Az összehasonlítás során az új Alaptörvény szerkezeti tagolását és felépítését követtem. Terjedelmi és célszerűségi okból csak a lényeges különbségekre kívántam kitérni.

57

Jakab in. 176. o.

58

Jakab in. 176-177. o.

24.

IV.2.1. ELNEVEZÉS

Az alkotmányozók az Alaptörvény név használata mellett döntöttek az Alkotmány elnevezés helyett. Ennek a névváltoztatásnak jogszabálytani jelentősége nincs, „az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja” [R) cikk (1) bekezdés]. A névváltoztatás történelmi hagyományokra vezethető vissza, hiszen a történeti magyar alkotmányt formálisan egyszerű törvények sora alkotta és ez előtt a hagyomány előtt tiszteleg az elnevezés. A megnevezés nem a szokásos év- és törvényszámot, hanem azt a dátumot tartalmazza, amely napon Schmitt Pál köztársasági elnök aláírta („2011. április 25.”). Itt az alkotmányozót az a szándék vezérelte, hogy ezáltal is kiemelje az Alaptörvényt az egyszerű törvények közül.59

Isten, áld meg a magyart! A Himnusz első sora szolgál az Alaptörvény mottójaként, amelynek szimbolikus jelentősége van.60

IV.2.2. NEMZETI HITVALLÁS

A „Nemzeti Hitvallás” című rész preambulumnak tekinthető. Az alkotmányozó egy idegen eredetű szó helyett egy nem jogi kifejezést használt. Az elnevezés kifejezi az Alaptörvényben sok helyütt megjelenő keresztény nemzeti értékvilágot,61 azonban elnevezése, illetve a kereszténységre való utalás ellenére sem tekinthető vallásos szakrális dokumentumnak, de kifejezésre kívánta juttatni a vallásnak és az egyháznak Magyarország történelmében és társadalmi életében betöltött szerepét. Az 1949. évi alkotmány a történelmi múlttal való teljes szembefordulást juttatta kifejezésre, az 1989-

59

Jakab in. 178. o.

60

Jakab in. 178. o.

61

Jakab in. 180. o.

25.

1990-es alkotmánymódosítások nem kívántak ezzel a kérdéssel foglalkozni. Ezzel szemben az új Alaptörvény a múlt értékeinek visszafogadását célozza.62 Már az államalapítást követő évszázadokban általánossá vált, hogy a fontosabb törvények bevezetést tartalmaztak. Ez különösen igaz az alkotmányjogilag releváns dokumentumokra, pl. az aranybullára, az 1848.-as áprilisi törvénykönyvre, vagy az 1946. évi I. törvénycikkre.63 A szöveg harmincegy mondatával Európa leghosszabb alkotmánypreambuluma. A Nemzeti Hitvallás tartalmában ünnepélyes deklarációhoz hasonlít. A Nemzeti Hitvallás első mondata így kezdődik: „Mi a magyar nemzet tagjai”. Ez a szövegezés a dokumentum ünnepélyességét hivatott hangsúlyozni. A szöveg első része meghatározza a magyar nemzet helyét, szerepét Európában.64 Fontosnak tartotta kiemelni Szent István király államalapításban betöltött szerepét és azt, hogy első királyunk hazánkat a keresztény Európa részévé tette. Továbbá rögzítette, hogy: „Elismerjük a kereszténység nemzetmegtartó szerepét.” Becsüljük országunk különböző hagyományait”. A kereszténységre való alkotmányi szintű utalás nem csak a magyar alaptörvényben jelenik meg, de ez megtalálható más uniós országok alkotmányában is. A Hitvallás szerint a nemzeti kultúra hozzá tud járulni az európai egység sokszínűségéhez. A szöveg második része az állam, a társadalom és az egyén viszonyának alapelveit kívánta meghatározni. E szerint az emberi lét alapja az emberi méltóság, ugyanakkor a hitvallás fontosnak tartotta kiemelni, hogy a társadalomban a közösségeknek (család és a nemzet) kiemelkedő értékteremtő szerepe van. Annak meghatározásával, hogy az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki, a közösség szerepét kívánta kiemelni az individualizmus helyett. A Hitvallás fontosnak tartja az összetartozás, a társadalmi kohézió szerepét. A szöveg közösséget kíván teremteni polgár és polgár, valamint polgár és állam között („Valljuk, hogy a polgárnak és az

62

Varga in. 295-296. o.

63


64

Jakab in. 180. o.

26.

államnak közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése”).65 A Nemzeti Hitvallás harmadik része a magyar alkotmányosság folytonosságát határozza meg. Itt két mondatban is megjelent a történeti alkotmány kifejezés: „Tiszteletben tartjuk a történeti alkotmányunk vívmányait és a Szent Koronát, amely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és a nemzet egységét. Nem ismerjük el történeti alkotmányunk idegen megszállások miatt bekövetkezett felfüggesztését”. Bizony a történeti alkotmánynak vannak olyan elemei, amelyek tartalma manapság kiüresedett, vagy pedig nem felel meg a modern alkotmányos követelményeknek. Ezek kiküszöbölését szolgálja, hogy nem a teljes történeti alkotmányt, hanem csupán annak „vívmányait” ismeri el a szöveg. Ez a szűkítő értelmű vívmányok kifejezés azokra az elemekre utal, amelyek megfelelnek a modern emberi jogi egyezmények és az alkotmányosság eszméjének. A szöveg a kommunista alkotmányt érvénytelenné nyilvánítja, noha a Záró és vegyes rendelkezések 2. pontjában az előbbiből eredezteti érvényességét. Itt az Alaptörvény logikai önellentmondást tartalmaz, mely ellentmondás kedvező értelmezéssel feloldható. A preambulum gyenge normatív értéket képvisel, hiszen a preambulumok általános szerepe, hogy értelmezési segédletként használjuk őket, vagyis önmagában kötőerővel nem bírnak. Ellenben a „Záró és vegyes rendelkezések” című rész teljes értékű normaszöveg. Tehát úgy kell tekinteni, hogy az Alaptörvény csupán „hatályon kívül helyezi” az 1949. évi XX. törvényt.66 A Nemzeti Hitvallás negyedik, záró része az Alaptörvény jellegét kívánja meghatározni, kifejezésre juttatván azt, hogy az Alaptörvény egy szerződés a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között. A fentekből látható, hogy az inkább deklaráció jellegű Nemzeti Hitvallás több mint egyszerű preambulum, de kevesebb, mint normaszöveg, inkább alkotmányi értékek katalógusa.

65


66

Jakab in. 180-184. o.

27.

IV.2.3. ALAPVETÉS

Az A) cikk értelmében az ország hivatalos elnevezése Magyar Köztársaságról Magyarországra változott. Ennek a változásnak gyakorlati jogi jelentősége nincs, az államforma köztársaság maradt [lásd B) cikk (2) bekezdés]. A nemzetközi szerződéseket ezentúl Magyar Köztársaság helyett Magyarországként kötjük. Az átnevezés a történelmi hagyományokat kívánja hangsúlyozni, hiszen a köztársasági időszak előtti idők állama is megnevezhető „Magyarország” elnevezéssel.67 Az Alaptörvény újdonsága, hogy normatív módon is rögzíti a hatalommegosztás elvét. A C) cikk (1) bekezdése szerint a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén nyugszik. Korábban az Alkotmánybíróság68 a hatalommegosztás elvét az Alkotmány 2.§ (1) bekezdése „jogállamiság” szavából vezette le.69 A D) cikk a korábbi szöveg 6.§ (3) bekezdésének megfelelője, a határon kívül élő magyarokról szól. A határon kívül élő magyarságot a magyar nemzet részének tekinti, ezért az egységes magyar nemzet összetartozásáról rendelkezik. A legfontosabb új elem, hogy a szülőföldön való boldogulást támogatja. Ez a rendelkezés államcélnak tekinthető. Az F) cikk annyiban tartalmaz érdemi változást, hogy nem írja elő azt a szabályt, hogy a fővárosban kerületek alakítandók. Ez lehetővé teszi a nehézkesen működő kétszintű fővárosi önkormányzati rendszer átalakítását.70 A H) cikk a magyar nyelvvel kapcsolatos új rendelkezés. Az (1) bekezdés rögzíti, hogy Magyarországon a hivatalos nyelv a magyar. A hivatalos nyelvet nem feltétlenül szükséges rögzíteni egy alkotmányban, de számos országban alkalmazott megoldás (például az osztrák-, ír-, francia alkotmány tartalmazza). E bekezdés gyakorlati következménye annyi, hogy kétség esetén minden hivatalos állami iratnak a magyar nyelvű változata a döntő, és hogy az állampolgárok felé irányuló jogi aktusokat (bírósági döntések, jogszabályok) magyarul is el kell készíteni. A (2) bekezdés szerint

67

68

Jakab in. 186. o. Pl. 2/2002. (II. 25.) AB határozat

69


70

Jakab in. 188-189. o.

28.

Magyarország védi a magyar nyelvet. Ez a rendelkezés az államnyelvre vonatkozó nyelvvédelmi klauzula, mely kifejezi, hogy az állam különböző intézkedésekkel (pl. díjak, ösztöndíjak alapítása) segíti elő a magyar nyelv ápolását, művelését és védelmét. A (3) bekezdés a magyar jelnyelvet védelmező antidiszkriminációs rendelkezés. A fogyatékosok egy csoportja, a siketnémák nyelvének szimbolikus elismerését jelenti az egyenjogúság jegyében.71 Az I) cikk Magyarország címeréről, zászlajáról, himnuszáról és állami kitüntetésekről szól, a szöveg a korábbi 75. és 76.§ megfelelője, bár változás történt. A címer leírásában a hibás „Szentkorona” írásmódot kijavították „Szent Koronára”. Gerő András történész javaslatára bekerült a szövegbe a zászló színeinek szimbolikus jelentése. Az Alkotmány csak a címer képét tartalmazta, az Alaptörvény a zászlóét is. A J) cikk Magyarország nemzeti ünnepeit tartalmazza, korábban a Magyar Köztársaság állami ünnepéről szóló 1991. évi VIII. törvény szabályozta. Az alkotmányozó alkotmányos szinten kívánta szabályozni a kérdést. Egyetlen különbség annyi, hogy október 23-a eddig egyszerre volt 1956 ünnepe és a köztársaság kikiáltásának napja, ezt követően csupán 1956 ünnepe lesz.72 Az K) cikk szerint „Magyarország hivatalos pénzneme a forint”. Nemhogy hazai, de még nemzetközi példa sem szolgál hozzá alapul. Nem szokás egy alkotmányban az ország hivatalos fizetőeszközét rögzíteni, a rendelkezés pontos céljai nem ismertek. Problémát jelenthet az euró övezethez való csatlakozás kapcsán, melyre az országnak a kritériumok teljesítése esetén kötelezettsége van. Az L) cikk a házasságról, a családról, az életközösségről, a szülő-gyermek viszonyról és a gyermekvállalásról szól. Új a házasság intézményének alkotmánybeli definiálása („Magyarország védi a házasság intézményét mint férfi és nő között”). A jogi helyzeten ez az új megoldás nem változtat,73 hiszen az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata eddig is csak férfi és nő között ismerte el a házasságot.74 Az Alaptörvény negyedik módosítása következtében

71

Jakab in. 190. o.

72

Jakab in. 191-192. o.

73

Jakab in. 193-194. o.

74

154/2008. (XII. 17.) AB határozat

29.

bekerült a szövegbe az rendelkezés, hogy: „A családi kapcsolat alapja a házasság, illetve a szülő-gyermek viszony.” A P) cikk új rendelkezés, mely a természeti erőforrások, kulturális értékek védelmét, a környezeti fenntarthatóságot rögzíti. Annyiban több, mint az egészséges környezethez való jog (régi 18.§, új XXI. cikk), hogy nem csupán az államra, hanem mindenkire kötelezettséget ró.75 Az Alaptörvény harmadik módosítása a P) cikket érintette. Meghatározásra került, hogy: „A termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.” Az R) cikk (1) bekezdése meghatározza az Alaptörvény jogrendszerbeli helyzetét, amikor a jogrendszer alapjának nyilvánítja magát.76 A (2) bekezdés szerint „Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek”. A (3) bekezdés értelmében „Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni”. A jogértelmezésre itt három módszert találunk: 1. a teleologikus módszert, 2. a preambulumra utaló rendszertani módszert és 3. a történeti módszer egy sajátos változatát. A preambulumnak szimbolikus funkciója mellett a másik funkciója a jogértelmezés segítése. A történeti alkotmány értelmezése kapcsán a „vívmányai” kifejezés arra utal, hogy a történeti alkotmánynak csak olyan elemei vehetők figyelembe, amelyek megfelelnek a modern alkotmányosság követelményének. Hiszen a történeti alkotmány számos olyan elemet tartalmaz, amelyek ma már vagy értelmezhetetlenek, vagy elfogadhatatlanok.77 Kukorelli István véleménye szerint az Alaptörvény ablakot nyitott a történeti alkotmány vívmányaira és ez az ablak bármi szűkös ablakként fogjuk fel, jogi ablaknak tekinthető.78

75

Jakab in. 197. o.

76

Dr. Árva Zsuzsanna: Kommentár Magyarország Alaptörvényéhez. Complex, 2013. 66. o. (továbbiakban: Árva) 77

Jakab in. 198-199. o.

78

Kukorelli: Magyarországot saját alkotmánya nélkül kormányozni nem lehet in. 162.o.

30.

Az S) cikk az Alaptörvény elfogadására vagy módosítására vonatkozó alapvető eljárási szabályokat tartalmazza. Fontos változás, hogy az Alaptörvény elfogadására és módosítására vonatkozó eljárást nem az általános törvényhozási eljárás különleges eseteként szabályozza a szöveg, hanem teljesen önálló eljárásként. Vagyis formailag az Alaptörvény nem törvény, hanem önálló jogforrási kategória a jövőben.79 A (3) bekezdés

eredetileg

deklarálta

az

alaptörvény-ellenes

Alaptörvény-módosítás

kizártságát azáltal, hogy nem rendelkezett sem a visszaküldés lehetőségéről, sem az alkotmánybírósági vizsgálatról. Azonban az Alaptörvény Átmeneti rendelkezéseinek egyes szabályait megsemmisítő 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, visszautalva a 61/2011. (VII. 13.) AB határozattal kialakított joggyakorlatra, megállapította a hatáskörét a közjogi érvénytelenség vizsgálatára. E döntésre is figyelemmel a negyedik Alaptörvény-módosítással

bekerült

a

szövegbe,

hogy

kizárólag

az

eljárási

követelmények meg nem tartása esetén van lehetőség normakontrollt kérni, ami tehát azt jelenti, hogy a közjogi érvénytelenség szabályai az Alaptörvény megalkotására és módosítására is vonatkoznak. Ezzel egyértelműen kizárták a tartalmi felülvizsgálat lehetőségét.80 A (4) bekezdés is újat hoz, mely szerint a módosítás a címet, a módosítás sorszámát és a kihirdetés napját foglalja magában. A negyedik Alaptörvény-módosítással a szöveg kiegészült az U) cikkel. Lényegében az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseinek az Alkotmánybíróság 45/2012. (XII. 29.) AB határozatával megsemmisített preambuluma, valamint 1-4. cikkei, és az Átmeneti rendelkezések 29. cikk (2) bekezdése került kisebb módosításokkal az U) cikkbe. A cikk szövege alapvetően két párt, az MSZMP és az MSZP tevékenységével foglalkozik. A Nemzeti Hitvalláshoz hasonlóan szintén tartalmaz a szöveg történelmi jellegű deklarációkat. Az (1) bekezdés részletesen értékeli az MSZMP, valamint jogutódja, az MSZP tevékenységét. A (3) bekezdés rendelkezik a Nemzeti Emlékezet Bizottság felállításáról, amelynek a jövőben vizsgáló szerepet szánnak a kommunista diktatúra működését illetően. Az (5) bekezdés jogalapot teremt a kommunista diktatúra egyes vezetőinek nyugdíj-, illetve juttatásainak csökkentésére. Az ebből származó bevétel a kommunista diktatúra által okozott sérelmek enyhítésére és az áldozatok emlékének ápolására kell fordítani. Garanciális követelmény az, hogy az érintett vezetők körét,

79

Jakab in. 199-200. o.

80

Árva in. 69-70. o.

31.

valamint a juttatások csökkentésének mértékét is törvényben kell meghatározni. A (6)(8) bekezdések büntetőjogi tárgyú szabályokat állapítanak meg a kommunista diktatúrával összefüggésben.81

IV.2.4. SZABADSÁG ÉS FELELŐSSÉG

Az Alaptörvény az emberi, állampolgári, illetve alapvető jogokat közös fejezetben, a Szabadság és felelősség cím alatt szabályozza. E megoldás eltér a korábbi alkotmány szerkesztési elvétől, melyben az alapjogokról szóló fejezet a szöveg végén helyezkedett el és az „Alapvető jogok és kötelezettségek” címet viselte. Az Alaptörvény a szakirodalomban használatos jogok és kötelezettségek kifejezés helyett a szabadág és felelősség terminológiát alkalmazza, amely a kötelezettségek erőteljesebb jelenlétére és az állami szerepvállalás minőségi megváltozására utal.82 Az alkotmányozó e fejezet megalkotásakor három forrásból merített: -

a korábbi alkotmány szövegéből,

-

Az Európai Unió Alapjogi Chartájából, továbbá az

-

Alkotmánybíróság fontosabb alapjogi határozataiból.83

Összességében elmondható, hogy az alapjogok alaptörvényi szintű rögzítése sokkal szélesebb körű, mint a korábbi alkotmány alapjogi katalógusa. Az individualista szemlélet mellett a szöveg a közösségi szempontokat is érvényre kívánja juttatni, erre jó példával szolgál az, hogy a tulajdonhoz való jog említése kapcsán rögzítésre került az is, hogy a tulajdon társadalmi felelősséggel jár. A harmadik generációs jogok a korábbi szöveghez képest sokkal szélesebb körben és részletesebben jelennek meg, például a

81

Árva in. 88-92. o.

82

Árva in. 94. o.

83


32.

környezetvédelem, a fogyasztóvédelem, a klónozás tilalma, a biológiai sokféleség megőrzése, a jövő nemzedékek jogainak védelme, stb.84 Az általános alapjogi dogmatika az I. cikkbe került. A (2) bekezdés az ember alapvető jogai mellett a közösségi jogok elismerését deklarálja. Ez az alapjogok konzervatív közösségelvűségét hivatott kifejezni. A (3) bekezdésben kodifikálásra került az Alkotmánybíróság által kidolgozott szükségesség-arányosság teszt. Emellett újdonság, hogy bevezetésre került az objektív lényeges tartalom tesztje. A (4) bekezdés a jogi személyek alapjogi jogalanyiságát tisztázza.85 A II. cikk rögzíti a két legfontosabb emberi jogot, az emberi élethez és emberi méltósághoz való jogot,86 valamint a magzatra vonatkozóan objektív életvédelmi kötelezettséget tartalmaz. A korábbi szöveg egységben említette az emberi életet és az emberi méltóságot. Ez a rendelkezés alapozta meg az oszthatatlanság doktrínáját, amely például a halálbüntetés tilalmának kimondásához vezetett.87 Az oszthatatlanság doktrínája nem felelt meg a valós jogi helyzetnek, hiszen például a jogos védelmi helyzetben megengedett

lehet az élet kioltása. Az új szöveg korrigálta ezeket a

dogmatikai problémákat, amikor az első mondatban csak az emberi méltóság sérthetetlenségét mondta ki. A magzatra vonatkozó életvédelmi kötelezettség eddig is alkotmányos követelmény volt az Alkotmánybíróság gyakorlatában.88 Az abortuszra vonatkozó alkotmánybeli szabályozás nem változott.89 A IV. cikk a korábbi 55. § utóda, amelyhez képest két tartalmi újdonságot tartalmaz. Egyrészt

deklarálásra

szabadságvesztés

került,

kiszabása,

hogy

lehetséges

meghatározásra

került

tényleges az

is,

életfogytig

tartó

hogy

mely

azt

bűncselekménytípus miatt lehet kiszabni. Másrészt az Alaptörvény nemcsak a törvénysértő, hanem az alaptalan szabadságkorlátozás esetén is lehetővé teszi a kár

84


85

Jakab in. 202-203. o.

86

Árva in. 98. o.

87

23/1990. (X. 31.) AB határozat

88

64/1991. (XXII. 17.) AB határozat

89

203-204. o.

33.

megtérítését. Az V. cikkben teljesen új jogként rögzítésre került az önvédelem joga. A cikk alkalmazásának pontos szabályait a törvényalkotó határozhatja meg egyszerű többséggel elfogadott törvényben. A VI. cikkben a (3) bekezdés jelent érdemi újdonságot, amely az eddigi adatvédelmi országgyűlési biztos helyett adatvédelmi hatóságot hozott létre, amely autonóm államigazgatási szerv.90 A IX. cikk a véleménynyilvánítás szabadságáról szól, a 61. § utóda. Kikerült a szövegből a szólás szabadságára való utalás, mert a véleménynyilvánítás szabadságának fogalma azt magában foglalja. A (2) bekezdés a sajtószabadságot rögzíti. 91 Az ötödik Alaptörvény-módosítás átemelte a szövegbe azt a rendelkezést, mely szerint politikai reklám médiaszolgáltatásban kizárólag ellenérték nélkül közölhető [(3) bekezdés].92 A részletkérdéseket sarkalatos törvényre utalja. Az Alaptörvény negyedik módosításával a gyülekezési jogot korlátozó szabályok kerültek a (4) és (5) bekezdésbe. E szerint a véleménynyilvánítás szabadsága nem irányulhat mások emberi méltóságának a megsértéséhez, továbbá nem irányulhat a magyar nemzet, a nemzeti, etnikai, faji, vagy vallási közösségek méltóságának megsértésére. A XII. cikk a munkával, foglalkozással és vállalkozással kapcsolatos. A korábbi Alkotmány a munkához való jogot deklarálta, amely a rendszerváltás utáni társadalmi, gazdasági viszonyok között teljesíthetetlen vállalásnak bizonyult az állam részéről. Erre tekintettel a jövőben a munkához való jog még deklaráció szintjén is megszűnik, amelyet az Alkotmánybíróság eddig is csak államcélnak tekintett. Mostantól az Alaptörvény szövege is csupán államcélként tünteti fel [XII. cikk (2) bekezdés: „törekszik”]. Nem szerepel továbbá a szövegben az egyenlő munkáért egyenlő bér elve sem, amely egyébként is következik a megkülönböztetés tilalmának elvéből.93 A munkavégzés kötelessége a XII. cikk (1) bekezdésében új elem („Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához”), amely azonban önálló jogi kötelezettséget nem jelent, inkább csak

90

Árva in. 113-121. o.

91

Jakab in. 213. o.

92

Árva in. 140. o.

93

Árva in 153. o.

34.

erkölcsit. Vagyis a XII. cikk kényszermunkára kötelezést nem alapozhat meg, hanem csupán esetleges szociális juttatások elvételének legitim indoka lehet.94 A XIV. cikk a mozgásszabadságról, a tartózkodási hely szabad megválasztásáról, továbbá migrációs jogról rendelkezik. Fontos változás, hogy még az Alkotmány 58.§ (2) bekezdése a „törvényesen tartózkodó külföldieket” védte, a tartózkodás jogszerűségére vonatkozó megszorítás nincs az új alaptörvényi rendelkezésben. Ez az elvárás egyébként uniós jogból fakad. Az Alkotmánnyal szemben az új Alaptörvény a kollektív kiutasítás tilalmát tartalmazza („Tilos a csoportos kiutasítás”). A (2) bekezdés implikált halálbüntetés-tilalmat tartalmaz a magyar jogrendre nézve, hiszen ha a kiadásnak akadálya a halálbüntetés veszélye, akkor nekünk magunknak sem szabad halálbüntetést kiszabnunk vagy végrehajtanunk. Mintául az Európai Unió Alapjogi Karta 19. cikk (2) bekezdése szolgált. Korábban az Alkotmánybíróság a halálbüntetés tilalmát az AB. 23/1990. (XI. 30.) AB határozatában az Alkotmány 8.§ és 54.§ (2) bekezdéséből vezette le.95 A XVII. cikk a munkavállalók és a munkaadók közötti kapcsolatrendszerről szól. Az (1) bekezdés a munkaadói és a munkavállalói oldal kölcsönös együttműködési kötelezettségét írja elő. Az együttműködés célját is megállapítja a szöveg mintegy programjellegűen, ilyen a munkahelyek biztosítása, a nemzetgazdaság fenntarthatósága és más közösségi célok.96 Ez a rendelkezés a korábbi szövegben nem volt megtalálható. A (2) bekezdés a munkaügyi kapcsolatokról rendelkezik alkotmányos szinten, valódi alapjognak tekinthető. Az Európai Unió Alapjogi Karta 28. cikkének mintájára készült. Az eredeti szöveg pontatlan megfogalmazása következtében vitatottá vált, hogy a munkaadók számára is alapjog-e a munkabeszüntetés vagy sem. Ezen értelmezési nehézség végére tett pontot a negyedig Alaptörvény-módosítás, mely a munkavállalók munkabeszüntetési jogát rögzítette. A (3) és (4) bekezdés új rendelkezés, az alkotmányozó itt is az EU Alapjogi Kartából merített.97 Ezen rendelkezések a

94

Jakab in. 215-216. o.

95

Jakab in. 217. o.

96

Árva in. 171. o.

97

Jakab in. 219-220. o.

35.

munkavállaló érdekeit szolgálják (munkafeltételekkel kapcsolatos szabályok, pihenőidő és a szabadsághoz való jog). A XVIII. cikk a gyermekek foglalkoztatásával, a fiatalok és a szülők munkahelyi védelmével kapcsolatos. Új rendelkezés, mely az EU Alapjogi Karta 32. cikkének átvétele. Az (1) bekezdés teljes normatív erejű („Gyermekek foglalkoztatása-testi, szellemi és erkölcsi fejlődésüket nem veszélyeztető, törvényben meghatározott esetek kivételével-tilos”).

A

(2)

bekezdés

csupán

államcél

(„Magyarország

intézkedésekkel biztosítja a fiatalok és a szülők munkahelyi védelmét”).

külön

98

A XIX. cikkben a korábbi szabályokhoz képest újrafogalmazták a szociális jogokat.99 Az (1) bekezdés a korábbiaktól eltérően nem „a megélhetésükhöz szükséges” ellátásról, hanem csupán a „törvényben meghatározott” ellátásról szól. Ez azonban nem releváns különbség, hiszen eddig sem valódi alapjogról volt szó.100 A negyedik Alaptörvénymódosítás egészítette ki a szabályozást a fogyatékosoknak járó támogatásokkal. A (3) bekezdés lehetővé teszi, hogy egyes szociális intézkedéseket arra tekintettel tegyenek meg, hogy az igénybe vevők végeznek-e a közösség számára hasznos tevékenységet.101 Ez a segélyt (köz)munkáért elvre utal. A (4) bekezdés első mondata a kétpilléres nyugdíjrendszert rögzíti. A második mondat az alacsonyabb női nyugdíjkorhatár lehetőségét rögzíti.102 Új rendelkezésként került a XXII. cikk (1) bekezdésébe az emberhez méltó lakhatás feltételeinek a biztosítása és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés joga, a rendelkezés államcélnak tekinthető, amire a „törekszik” kifejezés is utal. A megvalósítás elsősorban az állam gazdasági teljesítőképességének függvénye. A közszolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosításának garanciáit olyan más jogszabályok biztosíthatják, mint az önkormányzati törvény. A (2) és (3) bekezdés a negyedig Alaptörvény-módosítás következtében került a szövegbe. A (2) bekezdés a helyi

98

Jakab in. 220. o.

99

Árva in. 175. o.

100

Jakab in. 221. o.

101

Árva in. 178-178. o.

102

Jakab in. 221. o.

36.

önkormányzatok számára alkotmányos kötelezettségként írta elő, hogy a hajléktalanok számára törekedjenek szállást biztosítani a (3) bekezdés szankcióalkotásra (törvény vagy

helyi

önkormányzat

rendelete)

ad

lehetőséget

a

hajléktalansággal

összefüggésben.103 A XXIII. cikk választójoggal kapcsolatos szabályokat tartalmaz, a 70. § utóda. Az (1) bekezdés nem tartalmazza a lakóhely követelményét, ami lehetővé teszi a külföldön élő magyar állampolgárok aktív és passzív szavazati joggal való felruházását. A (2) bekezdés az uniós polgárok esetén is lehetővé teszi a polgármesterré való megválasztást, ilyen rendelkezést az Alkotmány nem tartalmazott. A (4) bekezdés értelmében „Sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez, a választhatóságot további feltételekhez kötheti”. Ez a rendelkezés teszi lehetővé, hogy a határon túl élő állampolgárok az országgyűlési képviselők választásán ne teljes szavazati jogot gyakoroljanak. Erre a megoldásra azért volt szükség, mert a határon túl élő állampolgároknak egyéni választókerületük nincs, ezért csak listára szavaztatnak.104 Az (5) bekezdés rögzíti, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán nem lehetséges külképviseleti szavazás, ugyanis a választópolgár kizárólag a lakhelyén vagy a bejelentett tartózkodási helyén választhat. A (6) bekezdés értelmében a választójogból való kizárás bírósági ítéleten alapulhat, a (7) bekezdés meghatározza, kik vehetnek részt az országos és helyi népszavazáson.105 A (8) bekezdés a közhivatal viselésének jogával kapcsolatos rendelkezéseket tartalmazza, a részletszabályokat törvényi szintre utalja. A XXIV. cikk új rendelkezés, az EU Alapjogi Kartából került átvételre, a hatóságok tisztességes eljárásáról és a jogellenesen okozott kár megtérítésének kötelezettségéről rendelkezik. A cikkben foglalt elveket a fontosabb eljárási törvények eddig is alapelvi szinten tartalmazták, ezen szabályok nyertek alkotmányos megerősítést. Új rendelkezésként került a XXVI. cikkbe az új műszaki megoldások és a

103

Árva in. 184-185. o.

104

Jakab in. 224-225. o.

105

Árva in. 190-191. o.

37.

tudomány eredményeinek alkalmazása, mely államcélnak tekinthető („törekszik”). E sorok rendszertanilag jobban illettek volna az „Alapvetés” című részbe.106 A XXVIII. cikk a büntetőeljárással kapcsolatban tartalmaz garanciális szabályokat, illetve a (7) bekezdés a jogorvoslati jogot fekteti le a bírósági, hatósági és más közigazgatási döntések ellen. Az (1) bekezdésben a korábbi fordítási hibát („igazságos” eljárás) az alkotmányozó kijavította „tisztességes” eljárásra. A korábbi törvény előtti egyenlőségre utaló kitétel [57.§ (1) „A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő”] átkerült az egyenlőségi klauzulába (XV. cikk), továbbá bekerült a szövegbe az ésszerű idő követelménye (bár a tisztességes eljárás általános követelményeiből eddig is levezethető volt a magyar jogrenden belül is). Az (5) bekezdés rögzíti a háborús és emberiség elleni bűncselekmények büntethetőségét az elkövetéskori magyar jogi rendelkezések hiányában is, amit egyébként már az Alkotmánybíróság is kimondott,107 vagyis újdonságot nem jelent. A ne bis idem követelménye új elemként jelenik meg a (6) bekezdésben, ezt eddig az Alkotmánybíróság a jogállamiságból vezette le.108 Érdemi újdonságot a XXVIII. cikk csak annyiban tartalmaz, hogy az új szöveg szerint a külföldi ítéletek elismerését nem csupán az Európai Unió jogi aktusaira, hanem nemzetközi szerződésekre is lehet alapítani [(4) és (6) bekezdés].109 A XXIX. cikk a Magyarországon élő nemzetiségekről szól, a 68. § utóda. A terminológia Kállai Ernő kisebbségi biztos javaslatára „nemzetiségi és etnikai kisebbségek”-ről „nemzetiségek”-re változott. Az (1) bekezdés nem tartalmazza a korábbi szövegben megtalálható szocialista hangzású „részesei a nép hatalmának” kitételt, ehelyett az „államalkotó tényezők” kifejezés került a szövegbe. Új elemként került a szövegbe az „önazonosság szabad vállalása és megőrzése”. A szöveg nem az „önazonosság megválasztásáról”, hanem az „önazonosság vállalásáról” rendelkezik, ami arra utal, hogy a nemzetiségekhez való tartozás meghatározásakor objektív kritériumok is megkívánhatók lesznek (például a nyelvismeret). A (2) bekezdés a

106

Árva in. 193-197. o.

107

57/1995. (XII. 7.) AB határozat

108

53/1993. (X.13.) AB határozat

109

Jakab. in. 229. o.

38.

nemzetiségeknek azt a jogát tartalmazza, hogy helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.110 A negyedik Alaptörvény-módosítás a (3) bekezdésbe emelte a korábban az Átmeneti rendelkezésekben szereplő egyes szabályokat, amelyek a nemzetiségek elismeréséről rendelkeznek. A nemzetiségek jogaira vonatkozó részletes szabályokat, a nemzetiségeket és a nemzetiségként való elismerés feltételeit, valamint a nemzetiségi önkormányzatok létrehozásának szabályait egyaránt sarkalatos törvény tartalmazza.111 A XXXI. cikk a honvédelemmel kapcsolatos szabályokat tartalmazza, a 70/H. § utóda. Érdemi újdonság az önkéntes honvédelmi tartalékos rendszer bevezetése, mely a sorkötelezettség megszüntetése nyomán az ország védelmi képességében bekövetkezett csökkenést hivatott orvosolni külföldi példák alapján [(2) bekezdés]. Megmaradt a személyes kötelezettségek hármas rendszere (hadkötelezettség/szolgálai kötelezettség, munkakötelezettség, polgári védelmi kötelezettség). A (3) bekezdés értelmében a mozgósítás egyszerű parlamenti többséggel is elrendelhető. A korábbi polgári szolgálat helyett lelkiismereti okokból fegyver nélküli katonai szolgálat lehetősége került meghatározásra. Az (5) bekezdésben új elem, hogy a jövőben katasztrófavédelem céljára is el lehet majd rendelni polgári védelmi szolgálatot.112

IV.2.5. AZ ÁLLAM IV.2.5.1. AZ ORSZÁGGYŰLÉS, KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK, A

ORSZÁGOS NÉPSZAVAZÁS, A

KORMÁNY,

ÖNÁLLÓ SZABÁLYOZÓ

SZERVEK

Az Alaptörvény parlamentre vonatkozó része alapvetően a korábbi Alkotmány szabályaira épül. Az 1. cikk (1) bekezdése az Országgyűlés közjogi pozícióját határozza

110

Jakab in. 230. o.

111

Árva in. 210. o.

112

Jakab in. 231-232. o.

39.

meg a népszuverenitás, illetve hatalommegosztás elve alapján.113 A nyelvtanilag hibás „legfelsőbb” szó helyett a „legfőbb” kifejezés került a szövegbe, továbbá az „államhatalmi” kifejezés mint szocialista terminológia kikerült a szövegből. A (2) bekezdés meghatározza az Országgyűlés legfontosabb hatásköreit. Változást jelent, hogy a kormányátalakítás szabályainak módosítása miatt a jövőben nem szavaz az Országgyűlés a Kormány programjáról.114 A korábbi Alkotmány kifejezetten nem rendelkezett az Alkotmány módosításának lehetőségéről, e helyett a „többről a kevesebbre” következtetés elvéből vezették le a módosítás lehetőségét, azaz, ha az Országgyűlésnek joga van az egész Alkotmány megalkotására [1949. évi XX. törvény 19.§ (3) bekezdés], akkor a módosítás jogát sem lehet tőle elvitatni.115 Az Alaptörvény ezzel szemben kifejezetten tartalmazza a módosítás lehetőségét. 116 Újdonság továbbá az Alkotmánybíróság elnökének parlament általi választása.117 Az Alaptörvény negyedik módosítása folytán bekerült a szövegbe az Országos Bírósági Hivatal elnökének parlament általi választása. A 2. cikk (1) bekezdés az országgyűlési képviselő-választás kapcsán alkalmazandó választási elveket tartalmazza. A 2. cikk (2) bekezdése a nemzetiségek parlamenti részvételét deklarálja, a részletszabályokat sarkalatos törvényre utalja (2011. évi CCIII. törvény). A nemzetiségek képviselete a listás választás kapcsán valósul meg, a nemzetiségek ún. kedvezményes kvótával juthatnak a parlamentbe. A nemzetiségi listát állító, de mandátumot nem szerző nemzetiséget pedig nemzetiségi szószóló képviseli az Országgyűlésben.118 A 3. cikk az Országgyűlés megbízatásának kezdetét, végét, továbbá feloszlatási okokat tartalmazza. Érdemi változás, hogy a feloszlatási okok közül kikerült az a feloszlatási helyzet, amikor „az Országgyűlés – ugyanazon Országgyűlés megbízatásának idején – tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól.” Bekerült ellenben feloszlatási okként a költségvetés el nem fogadása.119 A korábbi Alkotmánytól eltérően

113

Árva in. 222. o.

114

Jakab in. 231. o.

115

Szente Zoltán: Az Országgyűlés hatáskörkörei. Századvég Kiadó, Bp.,2009. 560. o.

116


117

Jakab in. 233. o.

118

Árva in. 230-235. o.

119

Jakab in. 235. o.

40.

az 5. cikkben már nem találunk megkötést arra nézve, hogy zárt ülés tartását ki kezdeményezheti. A negyedig Alaptörvény-módosítást követően „Házszabály” – mint az Országgyűlés működési rendjét tartalmazó normatív határozat – elnevezése „házszabályi rendelkezések”-re változott. A az 5. cikk (4) bekezdés új rendelkezés, mely meghatározza a képviselőcsoportok létesítésének körülményeit. A negyedik Alaptörvény-módosítás által megállapított új rendelkezés szerint az Országgyűlés elnöke a házszabályi rendelkezések alapján fegyelmi jogkört gyakorolhat az Országgyűlés zavartalan működésének biztosítására és méltóságának megőrzése érdekében [5. cikk (7) bekezdés második mondata]. Szintén a negyedik Alaptörvénymódosítással került a szövegbe az országgyűlési őrség intézménye, mely az Országgyűlés biztonságáról gondoskodik, működését az Országgyűlés elnöke irányítja [5. cikk (9) bekezdés]. Az 5. cikk (8) bekezdés az ülésezési rend tisztázására szolgál, a kérdés eldöntését sarkalatos törvényre utalja. A 6. cikkben a korábbi Alkotmányhoz hasonlóan

csupán

a

leglényegesebb

momentumok

találhatók

meg,

mint

a

törvénykezdeményez, illetve a kihirdetés szabályai, a részletszabályok a házszabályi rendelkezésekben, illetve a törvényi szinten találhatóak meg. Új intézményként került bevezetésre az előzetes normakontrolnak az Országgyűlés által való kezdeményezése. A kihirdetés folyamatát az Alaptörvény a korábbi szöveghez képest sokkal részletesebben szabályozza. Szintén eltérés, hogy lerövidül az államfő számára az aláírás érdekében biztosított határidő 15 napról 5 napra, másrész szélesedett azon intézkedések köre, amelyet az államfő megtehet a kihirdetésre megküldött törvénnyel kapcsolatban. Korábban a köztársasági elnök alkotmányossági és politikai vétójának kombinálására nem kerülhetett sor, a jövőben a szükséges feltételek fennállása estén lehetőség lesz rá.120 Az országos népszavazásról az Alaptörvény 8. cikke rendelkezik. Az Alaptörvény annak jelentéktelensége miatt nem szól a népi kezdeményezésről, csak a népszavazásról, továbbá nem tartalmazza a véleménynyilvánító- és megerősítő népszavazást sem.121 Az (1) bekezdés a korábbi Alkotmányhoz hasonlóan szabályozza, hogy népszavazást mely esetekben kötelező, és mikor fakultatív, így kétszázezer választópolgár kezdeményezése esetén a népszavazás kötelező jellegű és ügydöntő.

120

Árva in. 245-255. o.

121

Jakab in. 245. o.

41.

Amennyiben a népszavazás elrendelését a köztársasági elnök, a Kormány, vagy százezer választópolgár kezdeményezi, akkor fakultatív jellegű, e tekintetben a korábbi szöveghez képest eltérés tapasztalható, ugyanis kikerült a szövegből az a szabály, mely alapján fakultatív népszavazást a képviselők egyharmada is kezdeményezhetett. A (3) bekezdés a népszavazás tiltott tárgyköreit tartalmazza, az Alaptörvény részben a korábbi szabályokat vette át, részben pedig módosított azokon az Alkotmánybíróság döntéseire is figyelemmel. Az Alaptörvény módosítására irányuló kérdések kizárása megfelel a hazai alkotmánybírósági gyakorlatnak.122 A korábbi szöveg a „hatályos” nemzetközi szerződéseket vette tiltólistára, az új szöveg szerint azonban semmilyen nemzetközi jellegű kötelezettségvállalásról nem lehet majd népszavazást tartani. A Kormány programja kikerült a tiltólistáról, mert az közjogi értelemben megszűnt.123 A (4) bekezdésbe került az érvényesség és eredményesség megállapításának szabályai, a korábbi Alkotmány kizárólag az eredményesség kritériumár ismerte el, az érvényességet nem. A népszavazás akkor is eredményes lehetett, ha a választópolgárok kevesebb mint a fele ment el szavazni, ám a választópolgárok egynegyede azonos választ adott a feltett kérdésre. Az Alaptörvény ezzel szemben megállapított érvényességi és eredményességi küszöböt is [(4) bekezdés].124 Az Alaptörvény köztársasági elnök intézményére vonatkozó szabályai a alapvetően a korábbi normaszövegre épülnek. A 10. cikkben változást jelent, hogy a köztársasági elnökké válás feltételei közül kikerült a választójoggal való rendelkezés. A 11. cikk a köztársasági elnök megválasztásának eljárási szabályait tartalmazza. A 11. cikk (1) bekezdés orvosolta a megválasztás időpontjára vonatkozó eddigi joghézagot (a legkorábbi megválasztási időpont hiányzott) 60 napos határidő befűzésével. A 11. cikk (2) bekezdése értelmében az eddigi ötven képviselő helyett a jövőben a képviselők egyötöde jelölhet majd köztársasági elnököt.125 A választási eljárás lerövidült, az eddigi legfeljebb három forduló helyett csupán kétfordulóssá egyszerűsödött.126 A 13. cikkben

122

Árva in. 264-266. o.

123

Jakab in. 246.o.

124

Árva in. 270-271. o.

125

Jakab in. 249-250. o.

126

Árva in. 287. o.

42.

a köztársasági elnökkel szembeni felelősségre vonási eljárás egyszerűsödött abban a tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság csupán a megfosztást mondhatja ki, de nem szabhat ki büntetést, ez a változás a büntetőeljárási garanciák érvényesülésével van összefüggésben, ugyanis ezeket egyszerűbb a rendes bíróságokon biztosítani. A 13. cikk továbbá pontosítja a megfosztás feltételeit is.127 A 14. cikk a köztársasági elnök helyettesítését szabályozza, a helyettesítési jogot továbbra is az Országgyűlés elnöke gyakorolja, a szabályozás azonban több ponton is eltér a korábbitól. Az Alaptörvény részletesebben szabályozza a helyettesítés esetköreit, így mint esetkör bekerült a szövegbe az átmeneti akadályoztatás, valamint a köztársasági elnök tisztségének a megszűnésétől az új államfő hivatalba lépéséig terjedő időszak.128 A helyettesítési jogkör tartalmában is változás tapasztalható, ugyanis az Alaptörvény a régivel ellentétben nem korlátozza a köztársasági elnök helyettesítésekor gyakorolható jogokat129 így az elnök immáron visszaküldheti a törvényt megfontolásra vagy feloszlathatja az Országgyűlést.130 A 15. cikk a Kormány feladat és hatásköri szabályait tartalmazza. Az eddigi részletes hatáskörlista helyett az Alaptörvény kimondja, hogy: „A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat-és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.” [15. cikk (1) bekezdés első mondata]. A generálklauzula megalkotásának indoka az volt, hogy a végrehajtó hatalom feladat és hatásköre olyan komplex és átfogó, hogy hatásköri jogosítványainak kimerítő felsorolása lehetetlen.131 A 16. cikk az eddigiektől eltérően kifejezetten is lehetővé teszi, hogy több miniszterelnök-helyettes legyen. A miniszterelnök megválasztásával kapcsolatban változás, hogy a jövőben nem szükséges a kormányprogramról formálisan szavazni. Újdonságot jelent a 17. cikk (3) bekezdés, amely a területi államigazgatás alapszervét rögzíti (fővárosi és megyei kormányhivatal). Jakab András véleménye szerint ez a rendelkezés szubszdiárius

127

Jakab in. 252. o.

128

Árva in. 296. o.

129

Jakab in. 253. o.

130

Árva in. 296. o.

131

Árva in. 302. o.

43.

jelleggel biztosítja, hogy amennyiben nincs már szerv, amely ellátná az államigazgatási feladatot, akkor a kormányhivatalok azt megteszik.132 E szerv Alaptörvénybe iktatása alkotmányos szinten is garantálja, hogy ne lehessen a szerv elnevezését, illetve illetékességi területét egyszerű többséggel elfogadott törvényben vagy akár sarkalatos törvényben módosítani.133 A 18. cikk (1) bekezdés új rendelkezés, mely német mintára rögzíti a kormányfő általános politikameghatározó szerepét. A 18. cikk (2) bekezdés az eddigiektől eltérően a miniszterelnöknek a miniszterekkel szembeni irányítási jogáról rendelkezik. A 18. cikk (3) bekezdés újdonságként kimondta, hogy a Kormány tagjának rendelete a Magyar Nemzeti Bank elnöki rendeletének nem mondhat ellent. A (4) bekezdés első mondata rögzíti, hogy a miniszter az eddigiektől eltérően nem a Kormánynak, hanem személyesen a miniszterelnöknek felelős.134 Új elem, hogy a Kormány tagját az Országgyűlés és az országgyűlési bizottság az ülésén való megjelenésre kötelezheti. A 20. cikk tartalmazza a miniszterelnöki és a miniszteri megbízatás megszűnésének eseteit. Az Alaptörvény változtatott a korábbi elven, amely a Kormány megszűnési eseteit önállóan sorolta fel, e helyett a Kormány megbízatását a miniszterelnök lététől tette függővé, e megoldás némiképp eltolódást jelent a kancellári modell irányába.135 Nem változtak a miniszterelnöki mandátum megszűnésének esetei. A „választójog elvesztése” helyett az új szöveg a „megválasztásához szükséges feltételek” fenn nem állásáról rendelkezik. A miniszter esetében az összeférhetetlenség és a megválasztáshoz szükséges feltételek fenn nem állta, mint speciális hivatalvesztési ok eltűnt, ilyen esetben ugyanis a miniszterelnöki felmentés alkalmazható, melyre az Országgyűlés a miniszterelnököt bizalmatlanság indítvánnyal tudja kényszeríteni. A miniszterelnök esetében az összeférhetetlenségről és a megválasztáshoz szükséges feltételek hiányáról az Országgyűlés az összes képviselő kétharmadával határozhat.136

132

Jakab in 255-256. o.

133

Árva in. 309. o.

134

Jakab in. 257-258. o.

135

Árva in. 318-319. o.

136

Jakab in. 259. o.

44.

Az Alaptörvény a 23. cikkben alkotmányos rangra emelte az önálló szabályozó szerveket.137 A korábbi Alkotmány is tartalmazott önálló szabályozó szerveket, név szerint felsorolva őket. Jakab András szerint ez nem volt elegáns megoldás, úgy gondolja nem szerencsés egy alkotmányban másodrangú közigazgatási szerveket név szerint rögzíteni. Az új megoldás értelmében egy általános kategória jött létre, mely jelenleg két konkrét szervet foglal magában: a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot és a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalt.138 Önálló szabályozó szerv létrehozására sarkalatos törvényben van lehetőség.139 Az önálló szabályozó szervek vezetői az Alaptörvény alapján és a sarkalatos törvény felhatalmazása szerint jogosultak rendeletet alkotni [(4) bekezdés].

IV.2.5.2. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG, A BÍRÓSÁG, AZ ÜGYÉSZSÉG

Az Alaptörvény a 24. cikkben az Alkotmánybíróság szabályozásán több ponton is változtatott, a legfontosabb változás, hogy az actio popularis helyett német mintára bevezette az ún. valódi alkotmányjogi panaszt. 140 Ez lehetővé teszi, hogy bírósági döntést is felülvizsgáljon a testület, amennyiben az eljárás során következik be alapjogi jogsérelem. Ugyancsak új szabály, hogy a jogalkotó 2012-től az önkormányzati rendeletek vizsgálatát nem utalta általános jelleggel az Alkotmánybíróság hatáskörébe, hanem megosztotta azt a Kúria és a testület között. Az új szabályozás kiszélesítette az alkotmányjogi panasz benyújtásának a lehetőségét.141 További változás, hogy az alkotmánybírák létszáma tizenöt főre emelkedett. A 25. cikk (1) bekezdés szerint: „A bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el.” Ez a szabály a hatalommegosztás elve alapján deklarálja, hogy igazságszolgáltatási tevékenységet kizárólag a bíróságok végezhetnek. A korábbi Alkotmány mindezt úgy 137

Árva in. 328. o.

138

Jakab 262. o.

139

Árva 328. o.

140

Jakab in. 263. o.

141

Árva in. 332-340. o.

45.

fejezte ki, hogy felsorolta mely szervek az igazságszolgáltató szervek. 142 Az eddigiektől eltérően nincsenek megnevezve a bírósági szintek, az Alaptörvény csak a legfőbb bírósági szervet, a Kúriát nevesíti. Látható, hogy az elnevezés Legfelsőbb Bíróságról Kúriára változott, amely a II. világháború előtti terminológiára való visszatérés. Azáltal, hogy a bírósági szintek nincsenek meghatározva lehetőség van a bírósági rendszer átalakítására sarkalatos törvényben is. Az önkormányzatok jogalkotó tevékenységének vizsgálata korábban az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozott, míg az Alaptörvény ezt a rendes bíróságok hatáskörébe utalta, azonban, ha az önkormányzati rendelet kizárólag az Alaptörvénybe ütközik, akkor továbbra is az Alkotmánybíróság jár el. Az Alaptörvény negyedig módosításával a közigazgatási és munkaügyi bíróságokra történő utalás kikerült az Alaptörvény szövegéből. A 26. cikkben újdonságot jelent, hogy a Kúria elnökének megbízatási ideje az eddigi 6 évről 9 évre emelkedett. Új elem továbbá a bírák életkorának Alaptörvényben való rögzítése. Az eddigi szabályok alapján alsó korhatár nem volt, csak az ülnököknél, míg a felső korhatárt a bírák jogviszonyáról szóló törvény tartalmazta és 70 életévben határozta meg.143 Az alsó korhatár 30 év lett, melynek előírása a szükséges személyiségbeli érettség és tapasztalat vélhető megléte miatt vált szükségessé.144 A felső korhatár az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltése lett. A 28. cikk új rendelkezés, amely a jogértelmezésre nézve adott iránymutatást a bíróságok számára. Ez a szabály előírja, hogy a jogszabályoknak olyan értelmet kell tulajdonítani, amely összhangban áll az Alaptörvénnyel [továbbá lásd: R) cikk (3) bekezdés].145 Jakab András véleménye szerint ez a cikk a túlzottan szövegkötött magyar bírói mentalitás megváltoztatására irányul.146 Az ügyészségről a 29. cikk rendelkezik, a szabályozásban kisebb változás tapasztalható. A hagyományos büntetőjogi jellegű feladatok mellett az ügyész büntetőjogon kívüli feladatokat is ellát. Ez korábban az általános törvényességi felügyelet volt, amely elnevezéssel és rendszerrel szakított az új szabályozás, és az

142

Árva in. 350-351. o.

143

Árva in. 354-364. o.

144

Jakab in. 267. o.

145

Árva in. 370. o.

146

Jakab in. 268. o.

46.

ügyészség közrendvédelmi feladatai elnevezést kapta. Mindez az új elnevezés mellett más szemléletet is tükröz. Az általános öregségi nyugdíjkorhatár mint jogviszonyt megszüntető ok a bírák mellett az ügyészekre is vonatkozik, a legfőbb ügyész kivételével. Alkotmányi rangra emelkedett a legfőbb ügyészi megbízatás időtartamának kilenc évben való rögzítése [korábban az 1994. évi LXXX. törvény 14.§ (2) bekezdése (Ütv.)]. Továbbá kiemelendő, hogy az új szabályozás értelmében a legfőbb ügyész a jövőben nem interpellálható [6. cikk (2) bekezdés], ellenben kérdés intézhető hozzá [6. cikk (1) bekezdés].147

IV.2.5.3. AZ ALAPVETŐ JOGOK BIZTOSA, A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK, A KÖZPÉNZEK

Az Alaptörvény 30. cikke a korábbi szabályokhoz képest megváltoztatta az ombutsmanok elnevezését és rendszerét. Az eddigi négy ombustman helyett egy alapvető jogok biztosa lesz a jövőben, akinek a helyettesei látják majd el az egyes szakterületek speciális jogvédelmét. A helyetteseket az Alaptörvény nevesíti, így a jövő nemzedékek érdekeinek a védelmére, valamint a nemzetiségek jogainak a védelmére rendel a norma külön helyetteseket.148 A külön ombutsman jellegű biztosok választásának lehetősége megszűnt. A hatéves mandátum időtartamának rögzítésére is sok került [korábban az 1993. évi LIX. törvény 4. § (5) bekezdése tartalmazta]. Ezen túlmenően a terminológia is megváltozott, hiszen a jövőben az ombutsmant nem az „állampolgári jogok jogok” biztosának nevezik, hanem az „alapvető jogok” biztosának. Ennek a változtatásnak a magyarázata az, hogy alapvető jognak két típusa van: az emberi jogok és az állampolgári jogok. Az ombutsman mindkét típusra nézve rendelkezik hatáskörrel.149 Az Alaptörvény helyi önkormányzatokról szóló fejezete már nem tartalmazza az ország területi beosztását, e szabályt részben az Alaptörvény F) cikke tartalmazza, a 147

Árva in. 373-380. o.

148

Árva in. 382. o.

149

Jakab in., 270-271. o.

47.

továbbiakban pedig a helyi önkormányzatokról szóló sarkalatos törvényben találhatjuk meg. A szöveg az önkormányzati alapjogok kifejezést már nem tartalmazza, hanem ehelyett a helyi közügyek összetevőiről beszél, amelyek a képviselő-testület kötelezettségeiként értelmezhető.150 A feladat- és hatásköri lista kevés változáson esett át. Tartalmilag új elem a „kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül” kitétel [32. cikk (1) bekezdés g.], amely a vagyonkezelésnek az elmúlt évek negatív tapasztalatai szerinti szükséges korlátját tartalmazza. Mint ahogy már korábban említettem a norma-felülvizsgálatot eddig az Alkotmánybíróság végezte, ezentúl ezt a feladatot a rendesbíróságok végzik majd, főszabály szerint a kormányhivatalok kezdeményezésére. Teljesen új szabály a kormányhivatalok aktuspótlási jogának rögzítése [32. cikk (5) bekezdés]. A 34. cikk (1) bekezdés első mondata, a (2), (4) és (5) bekezdés új rendelkezések.151 Az (1) bekezdés első mondata deklarálja az állami szervek és a helyi önkormányzatok együttműködését a közösségi célok, vagyis a közérdek érdekében. A (2) bekezdés szerint „Törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását.” Láthatjuk, hogy itt két garanciális elemet is tartalmaz a szöveg: egyrészt a helyi önkormányzatok számára társulási kötelezettséget csak törvényben lehet előírni, másrészt kizárólag kötelező feladat ellátása érdekében.152 A (4) bekezdés értelmében a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét a fővárosi és megyei kormányhivatal látja el. Az (5) bekezdés Jakab András szerint a helyi önkormányzatok eladósodottságát hivatott kezelni.153 A 35. cikk a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megválasztásának alapvető szabályait tartalmazza. Az új szöveg az eddigi négy év helyett öt évben határozza meg a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek mandátumának időtartamát.154 Az Alaptörvény eredeti szövege nem tartalmazta azt a szabályt, hogy a választást melyik hónapban kell lebonyolítani, azonban az Alaptörvény negyedig módosítása rögzítette az október hónapot.

150

Árva in. 391-396. o.

151

Jakab in. 273-276. o.

152

Árva in. 409. o.

153

Jakab in. 276. o.

154

Árva in. 414-415. o.

48.

A korábbi Alkotmány közpénzügyi szabályozása igen hézagos volt, csak a Magyar Nemzeti Bankkal és az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos szabályokat tartalmazta. Az új szabályozás a nemzetközi tendenciáknak megfelelően átfogó közpénzügyi szabályozást tartalmaz. A 36. cikk új és a költségvetés megalkotásának egyes alapvető szabályait, a költségvetési felhatalmazás kérdéskörét, továbbá azon szabályokat tartalmazza, melyek meghatározzák azt, hogy elfogadott költségvetés hiányában milyen jogok és kötelezettségek illetik meg, illetve terhelik az egyes állami szerveket.155 Ezen rendelkezések jelentős része eddig is szerepelt az államháztartási törvényben (1992. évi XXXVIII. törvény).156 A 36. cikk (4) bekezdés teljesen új szabály: „Az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét.” A 37. cikk a Kormány költségvetés végrehajtására vonatkozó elveit tartalmazza, alkotmányos rangra emelve a törvényesség, eredményesség és átláthatóság követelményét. A (4) bekezdés az államadóság mértékének legalább a teljes hazai össztermék felére történő csökkenéséig korlátozza az Alkotmánybíróság hatásköreit. Meghatározott tárgykörű törvények estében csak az e cikkben konkrétan felsorolt alapjogok esetén van helye megsemmisítésnek. Azonban kivételes esetekben ekkor is eljárhat a testület, nevezetesen ha a szabályoknak az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben történő vizsgálatára kerül sor. Szintén eljárhat a testület, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesülnek. Az Alkotmánybíróságra vonatkozó korlátozás addig tart, amíg az államadóság a teljes hazai össztermék felét meghaladja. A 38. cikk az állam kizárólagos tulajdonával, illetve a nemzeti vagyonnal foglakozik. Ezen vagyonnak az Alaptörvény fokozott védelmét kíván nyújtani, mikor megállapítja, hogy sarkalatos törvényben kell szabályozni az állam kizárólagos tulajdonát, a kizárólagos gazdasági tevékenységi körét, valamint a nemzeti vagyon elidegenítésének szabályait. A nemzeti vagyon elidegenítésére csak olyan célból kerülhet sor, amelyet törvény megenged, illetve csak értékarányos szerződés keretében. További követelmény, hogy

155

Árva in. 420. o.

156

Jakab in. 279. o.

49.

szerződés csak olyan szervezettel köthető, amelynek szervezeti felépítése és nemzeti vagyon kezelésére irányuló tevékenysége átlátható. A 41. cikk a Magyar Nemzeti Bankkal kapcsolatos szabályokat rögzíti. Lényeges itt megemlíteni az Alaptörvény ötödik módosítását, mely egyesítette a PSZÁF és az MNB szervezetét. A módosítás jelentősen bővítette a Magyar Nemzeti Bank feladat- és hatáskörét.157 A 44. cikkben újdonság, hogy alaptörvényi rangra emelte a Költségvetési Tanács intézményét.

IV.2.5.4. A MAGYAR HONVÉDSÉG,

A

NEMZETBIZTONSÁGI

DÖNTÉS

SZOLGÁLATOK,

RENDŐRI

ÉS

A

KATONAI

MŰVELETEKBEN VALÓ RÉSZVÉTELRŐL

A Magyar Honvédségről a 45. cikk rendelkezik, itt egyedül a (3) bekezdés jelent érdemi újdonságot, amely különleges jogrend idején kívül is lehetővé teszi a Honvédség katasztrófavédelmi felhasználását.158 A 46. cikk, amely a rendőrég és a nemzetbiztonsági szolgálatok szabályanyagát tartalmazza, a cikk nem jelent érdemi újdonságot. A Döntés katonai műveletekben való részvételről szóló 47. cikk sem tartalmaz érdemi változást, a megfogalmazás centrumába az Országgyűlés helyett a Kormány került.159

IV.2.6. A KÜLÖNLEGES JOGREND

A korábbi Alkotmányban a különleges jogrendre vonatkozó szabályok szétszórtan, az Országgyűlés, illetve a Kormány fejezetében voltak megtalálhatóak. Ezzel szemben az Alaptörvény a különleges jogrendre vonatkozó szabályokat

157

Árva in. 427.432. o.

158

Jakab in. 292. o.

159

Jakab in. 294. o.

50.

egységesen, külön fejezetben rögzíti. Kritikaként megemlíthető, hogy több olyan rendelkezéssel

is

találkozunk,

amelyek

alaptörvényi

szintű

szabályozása

megkérdőjelezhető. A jogalkotó ennél a fejezetnél jelentősen eltért a többi fejezetben alkalmazott szerkesztési elvtől, és igen konkrét rendelkezéseket is elhelyezett az Alaptörvényben.160 A különleges jogrend című fejezet az államszervezeti cikkszámozást követi, de ez a rész a teljes Alaptörvényhez képest lex specialisnak tekinthető. A rendkívüli jogrendnek öt esetét különbözteti meg az Alaptörvény: rendkívüli állapot, szükségállapot, váratlan támadás, megelőző védelmi helyzet és veszélyhelyzet.161 Terjedelmi okból és figyelemmel a fejezet lex specialis jellegére, a részletszabályok vizsgálatával nem kívántam foglalkozni.

IV.2.7. ZÁRÓ ÉS VEGYES RENDELKEZÉSEK

A Záró és vegyes rendelkezések című fejezet az Alaptörvény hatályba lépése óta fontos változáson esett keresztül, érintette az Alaptörvény első- és negyedik módosítása is. A negyedik módosítás az Átmeneti rendelkezések többségét e fejezet rendelkezései közé emelte be. Az alkotmányozó itt szabályozta például az időbeli hatály kezdetét, a felhatalmazó rendelkezéseket, az átmeneti rendelkezéseket, más jogszabályok hatályon kívül helyezését vagy módosítását, valamint az európai uniós követelményeknek történő megfelelést.162

160

Árva in. 460-461. o.

161

Jakab in. 294. o.

162

Árva in. 494. o.

51.

IV.2.8. POSZTAMBULUM

„Mi a 2010. április 25-én megválasztott Országgyűlés képviselői, Isten és ember előtti felelősségünk tudatában, élve alkotmányozó hatalmunkkal, Magyarország első egységes Alaptörvényét a fentiek szerint állapítjuk meg.” „Legyen béke, szabadság és egyetértés”

Magyarország Alaptörvénye a korábbi Alkotmánnyal szemben tartalmaz posztambulumot. Nem tekinthető szokványos megoldásnak, elég kevés alkotmánynak van posztambuluma (például a dél-afrikai alkotmánynak).163 Az Alaptörvény szövegét az 1848. márciusi 12. pont mottója zárja, amelynek az alkotmányozó szimbolikus szerepet szánt, a nemzeti múlt egy darabját örökíti meg.164

163

Jakab in. 303. o.

164

Jakab in. 304. o.

52.

V. ÖSSZEGZÉS

Dolgozatomban igyekeztem kimerítő választ adni a bevezető gondolatok című fejezetben megfogalmazott kérdésekre, a munkám végén csupán néhány gondolatot szeretnék hozzá fűzni. Láthattuk, hogy az új alkotmány megalkotásának elsősorban politikai, és csak másodsorban volt jogi indoka. 2012. január 1.-ig alkotmányunk az 1949. évi XX. törvény számozását viselte magán, ami sokakat, köztük engem is ellenérzéssel töltött el, hiszen ez a dokumentum adott alkotmányos felhatalmazást a rendkívül kártékony és véres diktatórikus rendszer kiépítésére és bebetonozására hazánkban. Igaz a rendszerváltozás során gyakorlatilag a normaszöveg egészét módosították, de a zavaró 49-es évszám továbbra is megmaradt. Ezen túlmenően én a Köztárasági Alkotmányhoz is kritikusan viszonyulok. Egyrészt azért, mert számomra átláthatatlan, nem éppen legitimnek tekinthető módon került megalkotásra. Másrészt azért, mert szomorúan tapasztaltam meg az elmúlt húsz év folyamán, hogy az alkotmány nem volt képes megvédeni a nemzeti vagyont, így annak jelentős része „elherdálásra” került. Az új Alaptörvény a megmaradt nemzeti vagyon védelmével kapcsolatban több garanciális szabályt is megfogalmazott. Csak kellő idő elteltével ítélhető meg, hogy a nemzeti vagyon védelmében előrelépést jelentett-e az új szabályozás. Összefoglalva úgy gondolom, hogy az új Alaptörvény megalkotását a szimbolikus újrakezdés gondolata vezérelte. Dolgozatom jelentős részében a korábbi alkotmány szövegét hasonlítottam össze az új Alaptörvénnyel formai- illetve tartalmi szempontból. Természetesen terjedelmi korlátok miatt csak a lényeges kérdéseket érintettem. Pozitívnak találom az új normaszöveg szerkezeti felépítését, mely ezzel is a törvényektől való elkülönülést hivatott kifejezni. Szintén pozitívnak tartom a Nemzeti hitvallásnak nevezett preambulum szövegbe foglalását, hiszen erősíteni kívánja a nemzeti összetartozást, a keresztény erkölcs kedvező a társadalomra nézve. Üdvözölendőnek tartom a család alkotmányban való definiálását, illetve azt, hogy az alkotmányozó csak a férfi és nő között ismerte el a házasságot. Az alapjogok alaptörvényi szintű rögzítése sokkal szélesebb körű, mint a korábbi alkotmány alapjogi katalógusa. Kedvezőnek tartom, hogy a klasszikus egyéni alapjogokon túl a közösségi felelősség szempontjai is 53.

megjelentek. Az alkotmányozó az államszervezeti részben nem kívánt alapvető módosításokat eszközölni, többnyire inkább a fennálló intézmények szabályozását próbálta cizellálni. A különleges jogrend véleményem szerint túl lett szabályozva, úgy gondolom a szerepére is tekintettel elég lett volna csupán az alapvető kérdéseket érinteni, a részletkérdéseket pedig törvényi szintre utalni. A 1949-es szocialista alkotmány szakítani kívánt a teljes történelmi múlttal, az 1989. évi alkotmányreform pedig nem kívánt foglalkozni a múlt értékelésével, tehát semleges volt e tekintetben. Az Alaptörvény megalkotói ezzel szemben fontosnak tartották az ezer éves államiság legfontosabb örökségeinek megjelenítését. A magyar történelmi alkotmányra való utalást nagy örömmel fogadtam, aminek elsősorban szimbolikus szerepe van. Úgy gondolom, hogy a történelmi alkotmányunk több elemére ma is méltán büszkék lehetünk és még a XXI. század számára is több ponton tanulsággal szolgálhat. Az Alaptörvényt hatályba lépése óta öt alkalommal módosították. Természetesen az új normaszöveg „bejáratása” során számos olyan körülmény merülhet fel, amire az alkotmányozó nem gondolt, vagy olyan új körülmény, amire előre nem lehetett számítani. Bízom benne, hogy a jövőben az alkotmányozó nem túl gyakran nyúl a módosítás eszközéhez, hiszen az alkotmány egyik funkciója éppen stabilitás biztosítása. Továbbá bízok abban is, hogy az új Alaptörvénnyel az ország újra sikeres és nagy lesz. Dolgozatomat az Alaptörvény záró mottójával kívánom lezárni: „Legyen béke, szabadság és egyetértés” .

54.

VI. IRODALOMJEGYZÉK

-

Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest, 2007.

-

Sári János–Somody Bernadette: Alapjogok. Alkotmánytan II. Osiris Kiadó, Budapest, 2008.

-

Mezei Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet. 5. átdolgozott kiadás, Osiris Kiadó, Budapest, 2003.

-

Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. Budapest, MTMI, 2011.

-

Trócsányi László-Schanda Balázs: Bevezetés Az Alkotmányjogba. Második átdolgozott kiadás, hvgorac, Budapest, 2013.

-

Varga Norbert (szerk.): Az új Alaptörvény és a jogélet reformja. Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola Kiadványsorozata, Szeged, 2013.

-

Kukorelli István: Magyarországot saját alkotmánya nélkül kormányozni nem lehet. Méri Ratio, 2014.

-

Bátyi Emese-Hallók Tamás-Panyi Béla-Pap Gábor-Paulovics Anita: Alkotmányjog Bachelor szakos hallgatók számára. Miskolci Egyetemi Kiadó, 2012.

-

Dr. Árva Zsuzsanna: Kommentár Magyarország Alaptörvényéhez. Complex, 2013.

-

-http://uni-nke.hu/uploads/media_items/gava-krisztian-az-alaptorvenymodositasai.original.pdf

-

Szente Zoltán: Az Országgyűlés hatáskörkörei. Századvég Kiadó, Bp.,2009.

55.

VII. JOGI DOKUMENTUMOK JEGYZÉKE

- 1949. évi XX. törvény - Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) - Európai Unió Alapjogi Kartája - 1946. évi I. törvénycikk - 1970. évi III. törvény - 1971. évi I. törvény - 1972. évi I. törvény - 1987. évi X. törvény - 1987. évi XI. törvény - 1989. évi I. törvény - 1989. évi II. törvény - 1989. évi III. törvény - 1989. évi VII. törvény - 1989. évi XXX. törvény - 1989. évi XXXII. törvény - 1989. évi XXXIII. törvény - 1989. évi XXXIV. törvény - 1989. évi XXXVIII. törvény - 1990. évi IV. törvény - 1990. évi XXIV. törvény - 1990. évi XL. törvény 56.

- 1990. évi LXIII. törvény - 1997. évi LIX. törvény - 1997. évi XCVIII. törvény - 2000. évi XCI. törvény - 2001. évi XLII. törvény - 2002. évi LXI. törvény - 2003. évi CIX. törvény - 2004. évi CIV. törvény - 2009. évi LXIV. törvény - 47/2010. (VI.29.) OGY határozat az Alkotmányelőkészítő eseti

bizottság

létrehozásáról - 23/1990. (X. 31.) AB határozat - 23/1990. (XI. 30.) AB határozat - 64/1991. (XXII. 17) AB határozat - 53/1993. (X. 13.) AB határozat - 57/1995. (XII. 7.) AB határozat - 2/2002. (II. 25.) AB határozat - 154/2008. (XII. 17.) AB határozat - 61/2011. (VII. 13.) AB határozat - 45/2012. (XII. 29.) AB határozat

57.

58.

SZAKDOLGOZAT ALKOTMÁNY ÉS ALAPTÖRVÉNY AZONOSSÁGOK ÉS KÜLÖNBSÉGEK. Constitution and the Basic Law Similarities and Differences

Recommend Documents