Studie hypotheekgarantie eigen woningen Tweede fase: De garantieverlening in de toekomst
Rapport van de Werkgroep ordening en optimalisering·· van de garantieverlening
,)(Jlf
juni 1992
3
INHOUDSOPGAVE
VOORWOORD
5
SAMENSTELLING WERKGROEP
6
1
INLEIDING
7
2
HET KADER VOOR DE DISCUSSIE 2.1 Nota Volkshuisvesting 2.2 Eerste fase studie hypotheekgarantie 2.3 Tweede fase studie hypotheekgarantie a. taakopdracht b. aanvullend onderzoek
9 9 9
3
DE UITGANGSPUNTEN 3.1 De garantieverlening 3.2 De dekking van de garantieverlening a. eigen geld b. eigen risico financier (topgarantie) 3.3 De ordening: drie richtingen op hoofdlijnen
10 10
11
13 13 13
13 13 14 17 17 17 17 18 20 23 24 24 25
4 VERKENNING OP ONDERDELEN 4.1 Budgettaire beheersbaarheid 4.2 Premiebetaling a. algemeen b. actuarieel onderzoek c. premiebetaling door de koper 4.3 Uniformering garantievoorwaarden 4.4 Efficiency a. algemeen b. de toetsing door de Bemiddelende Organen c. toetsing door de financiers in plaats van door de Bemiddelende Organen 4.5 De organisatie van de Bemiddelende Organen in de huidige ordening 4.6 Participatie marktpartijen 4.7 De personele en materiële organisatie van een fondsconstructie 4.8 Consistentie met de huursector 4.9 De achtervangfunctie van de overheid bij een fondsconstructie a. opportuniteit b. overwegingen ten aanzien van de invulling c. drie modellen ter invulling van de achtervangfunctie Model A Model B Model C
32 34 34 34 35
5 CONSISTENTE MODELLEN VOOR DE TOEKOMST 5.1 Inleiding 5.2 Model I: de nuloptie (plus) 5.3 Model IIa: de decentralisatie-optie 5.4 Model IIb: de intergemeentelijke decentralisatie-optie 5.5 Model III: de verzelfstandigings-optie
37 37 37 37 38 39
26 28 28 29
31 31 31
4 6 UITWERKING VAN MODEL III TEGEN DE ACHTERGROND VAN MODEL I 6.1 Uitgangspunten van de werkgroep 6.2 Kostenverdeling Model I als referentiepunt 6.3 Alternatieven uitwerking financiële organisatie Model III a. Inleiding b. Alternatief I: koper betaalt het financiële risico; risico achtervangfunctie theoretisch c. Alternatief II: koper betaalt het verwachte verlies; achtervangfunctie niet theoretisch d. Alternatief III: de variabele tussenvariant 6.4. Oprichtings-scenario
41 41 41 42 42 43 4S 48 SO
7 HET ADVIES VAN DE WERKGROEP SJ
8 BIJLAGEN
ss
5 VOORWOORD De garantieverlening voor eigen woningen zoals wij dat in Nederland kennen, is mede in combinatie met ons fiscaal beleid een uniek instrument ter bevordering van het eigen woningbezit. De mogelijkheid tot volledige financiering zonder eigen geld ook voor de lagere inkomens, heeft de afgelopen decennia geleid tot een groei van het eigen woningbezit welke zich internationaal niet laat evenaren. Ook niet door landen waarin de volkshuisvesting zich minder dan in Nederland heeft gericht op de ontwikkeling van de sociale huursector. Tijdens de zes bijeenkomsten van de werkgroep, in de periode september 1991 tot en met mei 1992 bleek mij dat het partijen er veel aan gelegen is de garantieverlening te continueren en daar waar mogelijk te optimaliseren. Met dien verstande dat handhaving van de doelstelling en het blijvend gericht zijn op de huidige doelgroep van het instrument voorop staat. Het nu voorliggende rapport is een weerslag van de door de werkgroep gekozen aanpak, primair gericht op het inzichtelijk maken van de consistente keuzemogelijkheden ten aanzien van de toekomst van de hypotheekgarantie. Consistent binnen het algemene volkshuisvestingsbeleid waarin het streven naar enerzijds decentralisatie en anderzijds verzelfstandiging centraal staat. De discussie over de toekomst van de garantieverlening bevindt zich expliciet in het spanningsveld tussen decentralisatie (Rijk/gemeenten) en verzelfstandiging (overheid/marktpartijen). Het besef van de werkgroep dat het hierbij primair om een politieke keuze gaat heeft geleid tot de ontwikkeling van een keuzemodel op basis waarvan de werkgroep hoopt de bandbreedte van de discussie inzichtelijk te hebben gemaakt en het bestuurlijk overleg ter zake kan leiden tot een verantwoorde besluitvorming over de toekomst van de garantieverlening. De uiteindelijke standpunten van de bij de garantieverlening betrokken partijen over de toekomst van de garantieverlening zullen uiteraard sterk afhankelijk zijn van de verdeling van de verantwoordelijkheden en de kosten daarin. Tijdens de werkgroepvergaderingen is echter het streven naar efficiency van het instrument gemeenschappelijk gebleken. Dit laatste heeft geleid tot een op hoofdlijnen unaniem advies tot verzelfstandiging. Deze richting is door de werkgroep op hoofdlijnen uitgewerkt, waarbij ten aanzien van de verdeling van de verantwoordelijkheden en de kosten een aantal mogelijke opties zijn geformuleerd. In die zin mag ik constateren dat de in de werkgroep vertegenwoordigde partijen, ondanks het op onderdelen uiteenlopen van verantwoordelijkheden en belangen, elkaar constructief hebben kunnen vinden op de punten waarop sprake is van een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid bij het goed functioneren van de hypotheekgarantie, ook in de toekomst. De voorzitter van de Werkgroep verkenning en advisering toekomst garantieverlening. Drs. H.H. Apotheker
6 SAMENSTELLING WERKGROEP
Voorzitter: Drs. H.H. Apotheker
Projectmanagement: Drs. M.J. van Rijn (secretaris) K.J.R. Schiffer (adj. secretaris)
Ministerie VROM Ministerie VROM
Leden (en plv. leden): Namens het Ministerie van Financiën: Drs. H.G.M. Keyzer Dr. P.C. Vijfhuizen (plaatsvervanger) Namens het Ministerid van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer: Drs. O.A. Papa Mw. Drs. G.A.C. Segond von Banchet Drs. H. Beem (plaatsvervanger) Namens de Stichting Gezamenlijke Bemiddelende Organen: C.J.M. de Brabander Drs. W. Dijksterhuis (plaatsvervanger) Namens de gemeenten: Mr. G.R. de Goede C. Huisman Drs. W.C.M. Stuart Ing. W. Vos (plaatsvervanger)
VNG VNG Gemeente Bergen op Zoom VNG
Namen& de hypothecair financiers: Drs. G.H.G.M. Vankan Drs. J.A.M. Vriend Drs. A.J. de Groot (plaatsvervanger)
ABP RABO AMEV
Namens de Vereniging Eigen Huis: Drs. H.J. van Herwijnen Namens de Nederlandse Vereniging van Makelaars: Mr. G. Verhoef
7 1
INLEIDING
In het kader van de "studie hypotheekgarantie eigen woningen" heeft Staatssecretaris Heerma bij schrijven van 22 juli 1991 (Bij lage A) de Werkgroep verkenning en advisering toekomst garantieverlening geïnstalleerd. In deze brief is de taakopdracht van de werkgroep vastgelegd. In de in november 1990 afgeronde eerste fase van de "studie hypotheekgarantie eigen woningen" (Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming) is het huidige instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming geëvalueerd. Op basis van de uitkomsten daarvan (een effectief en relatief goedkoop instrument) heeft Staatssecretaris Heerma de Tweede Kamer kenbaar gemaakt de garantieverlening voor eigen woningen te continueren, met dien verstande dat hij blijft streven naar verdere optimalisering van het instrument. Hiertoe heeft Staatssecretaris Heerma bij schrijven van 22 juli 1991 (Bijlage A) een werkgroep gevraagd in een vervolg~tudie (tweede fase)- met het oog op het beleid vanaf het midden van de jaren negentig- de mogelijkheden ter optimalisering van de garantieverlening te verkennen en ter zake te adviseren. Een en ander binnen de mogelijke richtingen ten aanzien van de ordening van het instrument. De Werkgroep verkenning en advisering ~oekomst garantieverlening, bestaande uit alle bij de garantieverlening betrokken partijen, is in september 1991 met haar werkzaamheden gestart en heeft zes keer vergaderd. Onderhavig rapport is een weerslag van de door de werkgroep gekozen aanpak, waarbij primair gestreefd is naar het inzichtelijk maken van voor de toekomst van de garantieverlening te maken keuzes. Gestart is met het mede op basis van de taakopdracht formuleren van het kader voor de discussie (hoofdstuk 2). Daarna zijn de uitgangspunten van de werkgroep vastgelegd, waarbij voor wat betreft de ordening van het instrument in de toekomst (conform de taakopdracht) drie richtingen op hoofdlijnen worden onderscheiden. (hoofdstuk 3). Vervolgens vindt een verkenning plaats van de mogelijkheden ter optimalisering van de garantieverlening voor eigen woningen. Daarbij worden de belangrijkste aspecten van de garantieverlening nader bezien, tegen de achtergrond van de onderscheiden richtingen op hoofdlijnen ten aanzien van de ordening van het instrument (hoofdstuk 4). Een en ander leidt tot de presentatie van vier mogelijke modellen op hoofdlijnen voor de toekomst van de garantieverlening (hoofdstuk 5). Vervolgens wordt één van die modellen tegen het licht van de huidige ordening nader uitgewerkt (hoofdstuk 6). Ten slotte leidt dit tot de formulering van een keuzemodel voor de toekomst van de garantieverlening en advisering door de werkgroep (hoofdstuk 6).
Met dit rapport en de opzet daarvan hoopt de werkgroep de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in staat te stellen in overleg met de bij de garantieverlening betrokken partij en te komen tot een snelle en afgewogen besluitvorming over de toekomst van de garantieverlening voor eigen woningen.
9
2 2.1
HET KADER VOOR DE DISCUSSIE Nota Volkshuisvesting
In het volkshuisvestingsbeleid voor de jaren negentig staat het streven naar verdere decentralisatie en verzelfstandiging centraal. Decentralisatie op hoofdlijnen vanuit de overweging dat het volkshuisvestingsbeleid ingevolge de Woningwet primair een zorg van de gemeenten is. Verzelfstandiging op hoofdlijnen vanuit de overweging dat de zorg voor een goede huisvesting in eerste aanleg tot de ei gen verantwoorde! ijkheden van bewoners en andere marktpartijen behoort. Uitgangspunt bij zowel decentralisatie als verzelfstandiging is de gedachte dat het dragen van verantwoordelijkheden, het hebben van bevoegdheden en het lopen van risico's zoveel mogelijk samen behoren te gaan. Ten aanzien van de garantieverlening zijn in de Nota Volkshuisvesting onder meer de volgende passages opgenomen:
* *
"Omdat een hoogwaardige vorm van garantiestelling onmisbaar is, wordt de hypotheekgarantie in de bestaande vorm voorlopig gehandhaafd." "Ter voorbereiding van een beleid voor het midden van de jaren negentig heb ik een evaluatiestudie naar de hypotheekgarantie opgezet. Hiertoe zal ik een werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van het departement van VROM en VNG vragen het instituut gemeentegarantie met rijksdeelname te evalueren, en op dit gebied beleidsaanbevelingen te doen."
De in de Nota Volkshuisvesting aangekondigde studie naar de hypotheekgarantie voor eigen woningen is opgesplitst in twee fasen. 2.2
Eerste fase studie hypotheekgarantie
Ten behoeve van de eerste fase van de studie is een werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van VROM, VNG en Bemiddelende Organen, gevraagd het instrument te evalueren en aanbevelingen te doen ter verbetering van het huidige instrument. Dit heeft geleid tot het Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming van september 1990, dat de Staatssecretaris bij schrijven van 7 november 1990 aan de Tweede Kamer heeft aangeboden. In dit rapport wordt het belang van de hypotheekgarantie voor eigen woningen, in het licht van de bevordering van het eigen woningbezit, onderschreven. De belangrijkste conclusie van genoemde werkgroep is dat het huidige instrument effectief en relatief goedkoop is. Op onderdelen heeft de werkgroep aanbevelingen gedaan ter verbetering van het huidige instrument. In zijn brief van 7 november 1990 (Bijlage B) ter zake aan de Tweede Kamer stelt de Staatssecretaris onder meer het volgende: * "Met de conclusies en aanbevelingen uit het Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming kan ik op hoofdlijnen instemmen. Zoals gesteld in de Memorie van Toelichting bij de Rijksbegroting 1991, heb ik mede op basis van de inhoud van het rapport besloten de huidige systematiek van gemeentegarantie met rijksdeelneming te handhaven." "Per 1 januari 1991 zal ik -door middel van een aanpassing van de Regeling deelneming van het Rijk in garanties van de gemeente voor eigen woningen- reeds een aantal beleidsaanbevelingen van de werkgroep implementeren.
*
10
*
2.3
"Begin 1991 zal ik een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van alle bij de garantieverlening betrokken partijen vragen de mogelijkheden hiertoe te verkennen en mij uiterlijk eind 1991 ter zake te adviseren." (in verband met de studie bouwsparen is de tweede fase uitgesteld tot tweede helft 1991/eerste helft 1992) Tweede fase studie hypotheekgarantie
a. taakopdracht Ten behoeve van de tweede fase van de studie is in overleg met de desbetreffende instanties een werkgroep samengesteld, waarin alle bij de garantieverlening betrokken partij en zijn vertegenwoordigd. De taakopdracht is vastgelegd in de brief van de Staatssecretaris van 22 juli 1991 (Bijlage A) aan de voorzitter en de leden van de werkgroep. Deze luidt als volgt.
"De eerste fase van de studie had met name een evaluerend karakter teneinde de kwaliteit van het huidige instrument te toetsen en te bezien of en in hoeverre binnen de huidige ordening van het instrument verbeteringen konden worden aangebracht. De keuze voor het handhaven van de hypotheekgarantie voor eigen woningen en de inmiddels aangebrachte verbeteringen laat onverlet mijn streven naar optimalisering van het instrument door: * uniformering van de garantievoorwaarden; verbetering van de budgettàire beheersbaarheid voor Rijk en gemeenten; verbetering efficiëntie van het uitvoeringstraject; participatie van de marktpartijen (financiers en kopers) in het instrument van de garantieverlening.
* * *
Met het oog op het beleid vanaf het midden van de jaren negentig zijn ten aanzien van de ordening van het instrument op hoof dl ij nen drie richtingen te onderscheiden. handhaving van de huidige ordening (gemeentegarantie met rijksdeelneming); intergemeentelijke risicofondsvorming (gemeente garandeert met intergemeentelijke achtervang); * verzelfstandiging (particulier instituut garandeert met (beperkte) overheidsachtervang).
* *
De werkgroep voor de tweede fase, bestaande uit vertegenwoordigers van alle bij de garantieverlening betrokken partij en, vraag ik voor de onderscheiden richtingen de mogelijkheden van de door mij nagestreefde optimalisering van het instrument te verkennen en mij ter zake uiterlijk in april 1992 te adviseren. In de werkgroep voor de eerste fase van de studie hebben de vertegenwoordigers van de VNG ervoor gepleit dat het de gemeenten -door middel van wijziging van de Woningwet op dit punt- wordt toegestaan aan de kopers een vergoeding te vragen voor de garantieverlening. Dit is een gedachte die naar mijn oordeel nadere uitwerking en derhalve de bijzondere aandacht van de werkgroep verdient. Ik vraag de werkgroep om een advies ter zake. Tot slot vraag ik de bijzondere aandacht van de werkgroep voor de rol van Bemiddelende Organen. Ik vraag de werkgroep de functie varr en de
11
regelgeving ten aanzien van de Bemiddelende Organen te bezien en mij ter zake te adviseren." b. aanvullend onderzoek In opdracht van VROM zijn twee onderzoeken uitgevoerd, waarvan de rapportages als separate bijlagen van dit rapport onderdeel uitrnaken van de tweede fase van de "studie hypotheekgarantie eigen woningen".
*
Onderzoek I: garantievoorwaarden van gemeenten In het licht van de discussie over de uniformering van de garantievoorwaarden heeft een enquete plaatsgevonden onder alle gemeenten teneinde te bezien of en in hoeverre de gemeenten -ten opzichte van de normen van de Bemiddelende Organen en de rijksregelgeving- afwijkende danwel aanvullende voorwaarden hanteren.
*
Onderzoek II: actuarieel onderzoek premiehoogte In het kader van de toenmalige discussie over de introductie van het Intergemeentelijk Risicofonds (IRF) heeft in 1987 in opdracht van VROM door Heijnis en Koelman BV actuarieel onderzoek plaatsvinden naar de hoogte van de noodzakelijke premie ter dekking van het financiële risico van de garantieverlening. In de tweede fase van de studie naar de hypotheekgarantie staat premiebetaling opnieuw op de agenda. In dat licht is aan Heijnis en Koelman BV gevraagd het actuarieel onderzoek te actualiseren.
13
3 3.1
DE UITGANGSPUNTEN De garantieverlening
De opdracht voor de werkgroep betreft het verkennen van de mogelijkheden ter optimalisering van het instrument van de garantieverlening en het doen van aanbevelingen ter zake. Dit betekent dat de opportuniteit van de garantieverlening zelf niet ter discussie staat. 3.2
De dekking van de garantieverlening
a. eigen geld In het Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming is geconcludeerd dat de kwaliteit van het instrument in belangrijke mate wordt bepaald door het dekkingsniveau (geen eigen geld) van de garantieverlening. De vraag is of en in hoeverre de verplichte inbreng van eigen geld door kopers het financiële risico van de garantieverlening kan verlagen. In theorie lijkt dat het geval, omdat het verlies bij een gedwongen verkoop dan navenant lager zal zijn. In de eerste fase van de studie is echter gesteld dat dit alleen het geval is wanneer daadwerkelijk sprake is van inbreng van eigen geld. Indien het benodigde eigen geld secundair wordt geleend gaat die redenering immers niet op. Doorgaans is de looptijd van een secundaire lening korter dan de gebruikelijke looptijd van de hypothecaire lening en is sprake van een h
De werkgroep is er vanuit gegaan dat de garantieverlening de mogelijkheid van volledige financiering biedt (geen verplichte inbreng van eigen geld). De werkgroep gaat er tevens vanuit dat bij een eventueel gewijzigde ordening van het instrument, de doelstelling van het instrument -bevordering van het eigen woningbezit, ook voor de lagere inkomens- gehandhaafd blijft. b. eigen risico financier (topgarantie) Een andere discussie die in de eerste fase van de studie niet aan de orde is geweest is die over een vorm van eigen risico voor de financiers. Daarbij doen zich verschillende opties voor. Naast bijvoorbeeld de optie van een eigen risico bij elk verlies ter grootte van een nader vast te stellen percentage of bedrag, kan worden gedacht aan de mogelijkheid van een "topgarantie". Hiermee wordt bedoeld dat de garantie bijvoorbeeld maximaal 40% van de oorspronkelijke lening dekt. Bij een oorspronkelijke hypothecaire lening
14
van f.!SO.OOO,- wordt dan nimmer een hoger verlies dan f.60.000,- vergoed. Zonder hiermee de 100% garantieverlening aan te tasten -in de zin dat door de kopers eigen geld zou moeten worden ingebracht- wordt het verlies van de desbetreffende garantieverlening gemaximeerd. Hiervan kan naar de financiers toe een prikkel uitgaan excessief hoge verliezen te voorkomen. Introductie van een vorm van eigen risico voor de financier komt tegemoet aan het streven naar participatie van de marktpartijen in het instrument (risico-sharing). Bedacht dient echter te worden dat een eigen risico voor de financiers kan leiden tot een prijsverhoging voor de consument (lagere rentekorting), volume-uitval (objecten met een niet optimale prijs/kwaliteit-verhouding) en/of wijziging in de concurrentieverhoudingen tussen de verschillende hypothecair financiers. De mate waarin is met name afhankelijk van de vraag of en in hoeverre een vorm van ei gen ris i co voor de financiers leidt tot hogere solvabiliteitseisen van de toezichthoudende instanties ten aanzien van hypothecair krediet (Nederlandse Bank; Verzekeringskamer). In elk geval kan worden vastgesteld dat participatie door de financiers in elk voorkomend verlies (vast percentage of bedrag) grotere effecten zal hebben dan een topgarant ie. Bedacht dient te worden dat een eigen risico voor de financiers slechts in beperkte mate tegemoet komt aan het streven naar verbetering van de budgettaire beheersbaarheid van het instrument. Immers, weliswaar verlaagt (vast percentage of bedrag) of maximeert (topgarantie) een vorm van eigen risico het verlies voor de waarborgende derde, maar dat laat onverlet dat het totale verlies zich niet vooraf laat vaststellen. De werkgroep acht de "topgarantie" een optie die bij de implementatie van de besluitvorming naar aanleiding van dit rapport nader onderzoek verdient. 3.3
De ordening: drie richtingen op hoofdlijnen
De gevraagde verkenning van de mogelijkheden ter optimalisering van de garantieverlening beperkt zich niet -zoals het geval was in de eerste fasetot de huidige ordening van het instrument. In de taakopdracht is expliciet aangegeven dat bedoelde verkenning dient plaats te vinden binnen de voor de toekomst (vanaf het midden van de jaren negentig) mogelijk te onderscheiden richtingen ten aanzien van de ordening van het instrument. In de taakopdracht zijn ten aanzien van de ordening van het instrument op hoofdlijnen (hier binnen is een veelvoud aan -al dan niet consistentevarianten te formuleren) drie richtingen onderscheiden. Richting I: de huidige ordening De huidige ordening wordt gekenmerkt door het feit dat de primaire verantwoordelijkheid en (derhalve) het primaire financiële risico van de garantieverlening bij de overheid (gemeenten) ligt. Het Rijk participeert in de primaire verantwoordelijkheid en (derhalve) het primaire financiële risico door middel van 50% deelneming in de verliezen. Daarbij zijn de gemeenten autonoom ten aanzien van de garantieverlening en de Bemiddelende Organen ten aanzien van de advisering (normering). De koper wordt in staat gesteld 100% te financieren en krijgt bovendien een rentekorting van de·financier. Voor de financier geldt dat de financiering voor 100% is verwaarborgd en de financier is, met name in verband met de daarvoor geldende lagere solvabiliteitseisen van de toezichthoudende instanties ten aanzien van
15
hypothecair financiers,
bereid een rentekorting te verlenen.
Richting II: (inter)gemeentelijke risicofondsvorming De primaire verantwoordelijkheid en (derhalve) het primaire financiële risico van de garantieverlening blijven bij de overheid (gemeenten met participatie Rijk), maar met name ten behoeve van de budgettaire beheersbaarheid van het financiële risico vindt risicofondsvorming plaats. In zekere zin (verantwoordelijkheid; risico) is deze richting dus een variant op richting I. Inherent aan fondsvorming is dat het fonds wordt gevoed door middel van premiebetaling. Binnen richting II zijn echter twee belangrijke varianten te onderscheiden. * richting IIa: gemeentelijke risicofondsvorming * richting IIb: landelijke intergemeentelijke risicofondsvorming Richting III: particulier waarborgfonds In deze richting vindt verzelfstandiging van de garantieverlening plaats. De primaire verantwoordelijkheid voor de garantieverlening en (derhalve) het primaire financiële risico ligt niet langer bij de overheid, maar bij een particulier landelijk waarborgfonds. De overheid kan een secundaire verantwoordelijkheid en (derhalve) een secundair financieel risico blijven dragen in de vorm van een achtervangfunctie met het oog op de continuïteit c.q. kwaliteit van de garantieverlening. Voorts wordt de construct ie gekenmerkt door fondsvorming ten behoeve van de budgettaire beheersbaarheid, premiebetaling en uniforme garantievoorwaarden. Vergelijk een en ander op hoofdlijnen met het Waarborgfonds voor de Sociale Woningbouw ten behoeve van de financiering in de huursector. Binnen deze drie richtingen op hoofdlijnen zijn in beginsel -d.w.z. los van de vraag of dit binnen de desbetreffende ordening consistent zou zijnkeuzes mogelijk ten aanzien van de in de taakopdracht genoemde aandachtspunten: eventuele premiebetaling en de premieverdeling tussen partijen; uniformering van de garantievoorwaarden (autonomie gemeenten); * efficiency; * inkomenstoetsing (functie Bemiddelende Organen); * participatie marktpartijen; achtervangfunctie van de overheid.
*
* *
Een en ander bevestigt, dat binnen de drie op hoofdlijnen geformuleerde richtingen in beginsel een veelvoud aan varianten mogelijk is. De werkgroep is van oordeel dat uitgangspunt voor de discussie dient te zijn dat de keuzes binnen de genoemde richtingen zowel onderling als ten aanzien van de gekozen richting consistent dienen te zijn. Een en ander beperkt het aantal mogelijke consistente varianten/modellen voor de toekomst van de garantieverlening. Zo is bijvoorbeeld de door de primaire risicopositie gevormde gemeentelijke autonomie, niet consistent met een verplichting tot uniformering van de garantievoorwaarden. Voorts geldt dat het voor de werkgroep niet alleen gaat om een keuze tussen
16
de geschetste richtingen op hoofdlijnen. Het gaat ook om keuzes ter optimalisering van de garantieverlening. De ordening van het instrument dient de randvoorwaarden voor de beoogde optimalisering te scheppen. Er is een principieel verschil tussen een "overheidsgarantie" (richting I en II) en een "particuliere waarborg" (richting III). Beide richtingen passen in beginsel binnen de uitgangspunten van de Nota Volkshuisvesting, waarin het streven naar decentralisatie en verzelfstandiging centraal staat. De discussie over de garantieverlening bevindt zich in het spanningsveld tussen decentralisatie en verzelfstandiging. Bij deze principiële keuze dient naar het oordeel van de werkgroep de efficiency van het instrument zwaar te wegen.
De werkgroep is van oordeel dat in de verschillende keuzes ten aanzien van de toekomst van de garantieverlening -naast de ordeningsdiscussie- de efficiency van het instrument zwaar dient te wegen. Hierna vindt ten aanzien van de verschillende in de taakopdracht genoemde aandachtspunten op onderdelen van de garantieverlening een verkenning plaats. Deze verkenning vindt plaats tegen de achtergrond van de hiervoor geschetste richtingen op hoofdlijnen voor wat betreft de ordening van het instrument.
17
4 VERKENNING OP ONDERDELEN 4.1
Budgettaire beheersbaarheid
In het Rapport van de werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming wordt de budgettaire beheersbaarheid van het financiële risico van de garantieverlening een belangrijk aandachtspunt genoemd. In de taakopdracht voor de tweede fase wordt gevraagd de mogelijkheden ter verbetering van de budgettaire beheersbaarheid te verkennen. Het huidige instrument heeft een zogenaamd open eind-karakter. Dit is in strijd met de huidige opvattingen ten aanzien van de budgettaire beheersbaarheid van overheidsuitgaven. Het feit dat de garantieverlening financiële risico's met zich mee brengt is inherent aan de betekenis van het instrument. Immers, indien de financiering van het eigen woningbezit geen risico's kende, dan was de garantieverlening niet opportuun. Dat aan de huidige garantieverlening voor de overheid een prijskaartje hangt wordt derhalve door de werkgroep als een gegeven beschouwd. Te meer daar in de eerste fase van de studie is geconstateerd dat het instrument in het licht van de effectiviteit relatief goedkoop is. Door middel van regelgeving kan invloed worden uitgeoefend op het financiële risico van het instrument. Echter niet op de beheersbaarheid daarvan. Dat de uitgaven van Rijk en gemeenten van jaar tot jaar kunnen verschillen is niet alleen inherent aan het karakter van de borgstelling en de systematiek van het huidige instrument, maar wordt nog eens versterkt doordat het financiële risico van de garantieverlening voor een deel conjunctureel afhankelijk is. In z'n algemeenheid geldt dat de budgettaire beheersbaarheid van dergeiijke financiële risico's zich goed laat regelen door middel van reservering, zoals wettelijk is voorgeschreven in het kader van het toezicht in de financierings- en de verzekeringsbranche. Een en ander door middel van fondsvorming ter dekking van het financiële risico. De vraag is of en in hoeverre fondsvorming ook efficiency-effecten heeft. Hierop wordt in de volgende paragrafen (4.4 en 4. 7) teruggekomen.
Naar het oordeel van de werkgroep is fondsvorming c.q. reservering het beste instrument ter verbetering van de budgettaire beheersbaarheid van de garantieverlening. Daarbij dient gedacht te worden aan fondsvorming op basis van premiebetaling, waarbij de premieverdeling over de betrokken partijen consistent moet zijn met de ordening van het instrument ("wie betaalt, die bepaalt"). In beginsel kan fondsvorming plaatsvinden op gemeentelijk niveau (richting IIa) en op landelijk niveau (richting IIb en richting III). 4.2
Premiebetaling
a. algemeen In de eerste fase van de studie hebben de vertegenwoordigers van de VNG gepleit voor de mogelijkheid dat gemeenten aan kopers een vergoeding kunnen vragen in verband met het financiële risico van de garantieverlening. In de taakopdracht voor de tweede fase van de studie vraagt de Staatssecretaris deze gedachte verder uit te werken en hem in deze te adviseren. Indien premiebetaling (ten behoeve van fondsvorming) uitsluitend de budgettaire beheersbaarheid van het huidige instrument van gemeentegarantie met
18
rijksdeelneming beoogt, kan premiebetaling door Rijk en gemeenten worden (derhalve) het overwogen. Immers, de primaire verantwoordelijkheid en primaire risico van de garantieverlening liggen in de huidige ordening van het instrument bij Rijk en gemeenten. Een en ander behoeft een keuze voor een bijdrage van de koper in de premie echter geenszins uit te sluiten. Aandachtspunt is de vraag of en in hoeverre dit consistent is met de ordening van het instrument. Participatie van de financiers in het risico van de garantieverlening zal navenant worden doorberekend aan de koper. Een en ander laat overigens onverlet dat bij een keuze voor premiebetaling door de koper, de financier een rol kan spelen in de uitvoering (incasso en doorgeleiding). In de discussie over het Intergemeentelijk Risicofonds (IRF), in het midden van de jaren tachtig, was het uitgangspunt (van Rijk en gemeenten) dat Rijk, gemeenten en financiers elk een derde deel van de premie zouden betalen. De ontwikkeling van het IRF is uiteindelijk gestaakt toen uiteindelijk bleek dat de partijen het niet eens konden worden over de premieverdeling. b. actuarieel onderzoek In het kader van de toenmalige discussie over de totstandkoming van een Intergemeentelijk Risicofonds heeft in 1987 in opdracht van VROM door Heynis en Koelman BV actuarieel onderzoek plaatsgevonden naar de hoogte van een kostendekkende premie voor het garantierisico. In het licht van de taakopdracht van de werkgroep heeft Heynis en Koelman BV in opdracht van VROM vorengenoemd onderzoek geactualiseerd op basis van de ontwikkelingen sindsdien. De desbetreffende rapportage van Heynis en Koelman BV maakt onderdeel uit van de tweede fase van de "studie hypotheekgarantie eigen woningen" (Onderzoek II: Rapport actuarieel onderzoek premiehoogte). Hierna zijn de door Heynis en Koelman BV geadviseerde premiepercentages (van de lening) weergegeven, onderscheiden naar nieuwbouw en bestaande bouw. Daarbij zijn de uitkomsten van het onderzoek in 1987 en die in 1992 naast elkaar gezet.
JAAR ONDERZOEK
PREMIE NIEUWBOUW
PREMIE BESTAANDE BOUW
1987
0, 75%
1,5%
1992
0,4%
0,75%
Voor de berekening van de premie in guldens kunnen grosso modo de volgende uitgangspunten worden gehanteerd.
* *
Aantal garanties nieuwbouw: Gemiddelde financiering:
30.000 per jaar f.l70.000,-
*
Aantal garanties bestaande bouw: Gemiddelde financiering;·
50.000 per jaar f.l30.000,-
*
19
Een en ander zou leiden tot de volgende gemiddelde premies.
*
*
Nieuwbouw: Bestaande bouw:
gemiddeld gemiddeld
f. 680,f. 975,-
*
In totaal:
gemiddeld
f. 860,-
Uitgaande van een éénmalige premiebetaling in het jaar van garantieverlening zou het totale premievolume f.69 miljoen per jaar bedragen. Bij het door Heynis en Koelman BV geadviseerde premieniveau dient te worden bedacht, dat: * de kans op aanspraken op een eventuele achtervangfunctie van de overheid op nihil is gesteld; * geen rekening is gehouden met de opbrengsten vanuit het regresrecht; * geen rekening is gehouden met eventuele efficiencyvoordelen c.q. inverdieneffecten bij fondsvorming; * geen rekening is gehouden met de apparaatskosten; * wel rekening is gehouden met rente-inkomsten van het fonds. In relatie tot het huidige niveau aan verliezen op jaarbasis (c.a. f. 30 miljoen voor Rijk en gemeenten samen) en de dalende trend daarbij, lijkt de berekende c.q. geadviseerde premie hoger dan noodzakelijk. Achtergrond hiervan is, dat: * bij actuariële berekeningen wordt gekeken naar de verliezen, die in de tijd zijn voortgevloeid c.q. naar verwachting zullen voortvloeien,. uit de verschillende jaren van garantieverlening (in plaats van de verliezen op jaarbasis); * de hoge verliezen in de jaren 1981 t/m 1985 nog steeds een zware stempel drukken op de uitkomsten van actuarieel onderzoek. Ter illustr2tie is in onderstaande tabel aangegeven het effect op de premie afhankelijk van het aantal boekjaren (jaar van garantieverlening) dat wordt meegenomen in de actuariële berekeningen, waa~bij het door Heynis en Koelman BV geadviseerde premieniveau vetgedrukt is aangegeven.
boekjaren garantie
premie nieuwbouw
premie bestaande bouw
1978-1990 1979-1990 1980-1990 1981-1990 1982-1990 1983-1990 1984-1990 1985-1990
0,40% 0' 38% 0,37% 0,31% 0,24% 0' 13% 0,09% 0,08%
1,49% 1,26% 0,94% 0,51% 0,27% 0' 18% 0' 13% 0,08%
Indien wordt uitgegaan van de laatste twaalf jaren (d.w.z inclusief de slechtste jaren) dan zou een premievol urne van c, a. f. 80 miljoen (f. 1000,per garantie) benodigd zijn; indien uitsluitend wordt uitgegaan van de laatste vijf jaren dan zou een premievolume van c.a. f.12 miljoen (f.150,per garantie) benodigd zijn.
20 Voorts blijkt dat het verschil tussen het risico bij bestaande bouw en dat bij nieuwbouw in de tijd afneemt. Dit laat zich verklaren door het hoge aandeel bestaande bouw in de verliezen in het begin van de jaren tachtig. Het is de vraag of en in hoeverre in een eventuele toekomstige periode van oplopende verliezen, de verliezen ten aanzien van bestaande woningen opnieuw substantieel hoger zullen zijn dan ten aanzien van nieuwbouwwoningen. Heynis en Koelman BV heeft in haar rapportage een premieniveau geadviseerd dat uitgaat van berekeningen op basis van de afgelopen 9 à 10 jaren, dat uitkomt op een premievolume van c.a f.69 miljoen (f.860,- per garantieaanvraag), waarbij dus een deel van de slechte jaren wordt weggeschrapt en een deel wordt meegenomen. Overwegingen die bij de advisering van Heynis en Koelman BV een rol hebben gespeeld zijn: * het is niet verantwoord uit te sluiten dat zich de situatie als in het begin van de jaren tachtig voor een deel herhaald; * in de afgelopen jaren zijn de normen van de Bemiddelende Organen aangescherpt, waarmee het risico van de garantieverlening is beperkt; er is de afgelopen jaren sprake van een dalende tendens in de omvang van het verlies.
*
Tot slot zij erop gewezen dat geen startkapitaal (behoudens voor de implementatie van de organisatie) benodigd is. Immers, de premies worden in het boekjaar geïnd, terwijl de uitgaven (lees: verliezen) pas in latere jaren plaatsvinden. De werkgroep constateert dat -met name gelet op het feit dat het garantierisico sterk conjunctureel afhankelijk is- actuarieel onderzoek niet leidt tot een finaal en objectief premieniveau. Wel geeft actuarieel onderzoek inzicht in de marges en de trend en biedt derhalve voldoende basis voor een rationele besluitvorming over de toekomst van de garantieverlening. c. premiebetaling door de koper Premiebetaling door de koper kan worden bepleit vanuit het profijtbeginsel. De garantieverlening heeft immers primair tot doel JOO% financiering te bewerkstelligen. Een extra voordeel is dat financiers bij gegarandeerde hypotheken doorgaans een rentevoordeel verstrekken van 0,2% ten opzichte van "gewone" hypotheken en 0,5% ten opzichte van "top"hypotheken. Bij de huidige rente betekent een rentevoordeel van 0, 2% contant gemaakt over een looptijd van 30 jaren een bedrag van c.a. f.2900,- en een rentevoordeel van 0,5% contant gemaakt over een looptijd van 30 jaren een bedrag van c.a. f. 7000,-. Bedoeld rentevoordeel als gevolg van de garantieverlening leidt overigens tot een lagere fiscale rente-aftrek. In z'n algemeenheid betekent premiebetaling door de koper (afhankelijk van de hoogte van de premie) een beperking van de toegankelijkheid van het eigen woningbezit. Immers, er dient een hoger bedrag te worden gefinancierd, waarmee direct samenhangt een verhoging van de woonlasten. Dit kan volume-uitval betekenen met name ten aanzien van de lagere inkomens. Voorts dient bedacht te worden dat bij volledige premiebetaling door de koper ten behoeve van fondsvorming (richting II en III), afhankelijk van de hoogte van de premie, sprake kan zijn van uitval van "goede risico's". Eventuele concurrenten op de markt (waaronder wellicht gemeenten) kunnen besluiten ten aanzien van de goede risico's (ambtenaren; hogere inkomens; goede objecten) een garantie aan te bieden tegen een lagere prijs. Of koper en financier besluiten bijvoorbeeld bij een substantiele inbreng van eigen
21
geld, gezamenlijk te kiezen voor een financiering zonder garantieverlening. In dat geval blijft een fonds zitten met de "kwade kansen", met een premieverhogend effect voor de primaire doelgro~p (de lagere inkomensgroepen) van de garantieverlening. De werkgroep constateert dat een door de koper te betalen premie fiscaal aftrekbaar is. Het betreft immers noodzakelijk te maken kosten ter verkrijging van een financiering, zoals thans de kosten van het advies van de Bemiddelende Organen, de afsluitprovisie voor de hypotheek en de notariskosten voor de hypotheekakte. Dit betekent dat bij het huidige fiscaal regime de fiscus (afhankelijk van het inkomens van de koper) 38% respectievelijk 50% van een door de koper te betalen premie terugbetaalt in het jaar na aankoop c.q. garantieverlening van de woning. Gelet op de inkomensverdeling van kopers die hun woning financieren met gemeentegarant ie mag grosso modo worden uitgegaan van een fiscaal voordeel van gemiddeld 40%. Voorts constateert de werkgroep dat wanneer een door de koper te betalen premie wordt meegefinancierd, de rente daarvan eveneens fiscaal aftrekbaar is. Bij een éénmalige premie van bijvoorbeeld f.860,- (conform het actuarieel onderzoek) resteert na aftrek van het· fiscaal voordeel (gemiddeld 40%), gemiddeld een netto premie van f.516.-. Indien de premie wordt meegefinancierd (f.860,-) zou hieruit bij de huidige hypotheekrente een extra bruto woonlast voortvloeien van c.a. f.85 op jaarbasis. Na aftrek van het fiscale rentevoordeel bedraagt de extra netto woonlast f.SO,- op jaarbasis. Bedacht dient te worden dat het fiscale voordeel voor de koper direct wordt vertaald in een inkomstenderving voor het Rijk (zoals omgekeerd een rentevoordeel voor de koper leidt tot een lagere rente-aftrek). Uitgaande van een volledig door de koper in te brengen premievolume van f.69 miljoen op jaarbasis (conform het advies van Heynis en Koelman BV), zou sprake zijn van een inkomstenderving van c.a f.28 miljoen op jaarbasis, in de tijd oplopend met jaarlijks c.a. f.2.5 miljoen in verband met de renteaftrek ten aanzien van de meegefinancierde premie. Van belang is te bezien of en in hoeverre premiebetaling door de koper past binnen de verschillende richtingen ten aanzien van de ordening van het instrument. Richting I: huidige ordening In deze richting is geen sprake van fondsvorming. Premiebetaling door de koper past niet goed in de huidige ordening, waarin de primaire verantwoordelijkheid en (derhalve) het primaire financiële risico bij de overheid (Rijk en gemeenten) ligt. Een en ander laat echter onverlet een keuze voor een door de koper te betalen vergoeding. Immers, gemeenten vragen thans ook voor andere diensten een al dan niet kostendekkende bijdrage (paspoort; begrafenis; huwelijk). In die zin zou het kiezen voor een door de koper te betalen vergoeding in de huidige ordening niet inconsistent ten opzichte van ander overheidsbeleid. Een en ander met dien verstande dat ten aanzien van door de consument te betalen premies c.q. vergoedingen onderscheid gemaakt dient te worden tussen een vergoeding in verband met het risico en een vergoeding in verband met de uitvoeringskosten. In dit verband zij erop
22 gewezen dat gemeenten vanaf 1 januari 1992 voor garantieverleningen voor zowel niewbouwwoningen als bestaande woningen leges mogen heffen. Premiebetaling, danwel een bijdrage in de uitvoeringskosten behoeft in de huidige ordening niet per definitie te leiden tot fondsvorming. Afzonder! ij ke gemeenten kunnen ervoor kiezen de inkomsten te laten vrijvallen in de algemene middelen. Indien in de huidige ordening expliciet sprake zou zijn van premiebetaling door de koper en dit expliciet leidt tot fondsvorming ten behoeve van het afdekken van het financiële risico dan is in feite richting II aan de orde. Richting !Ia: gemeentelijk risicofondsvorming Richting IIb: intergemeentelijke landelijke risicovorming In deze richtingen, als variant op richting I, waarbij vanuit overwegingen van budgettaire beheersbaarheid gekozen wordt voor fondsvorming op basis van premiebetaling, kan premiebetaling door Rijk en gemeenten worden overwogen. Immers, de primaire verantwoordelijkheid en (derhalve) het primaire risico van de garantieverlening blijft bij de overheid. Wordt vanuit overwegingen van profijtbeginsel gekozen voor premiebetaling door de koper, dan kan het niet zo zijn dat die premiebetaling door de koper uitsluitend de kosten en de budgettaire beheersbaarheid van de gemeenten afdekken. In dat geval ligt het vervallen van de rijksdeelneming in de rede. Het Rijk participeert dan in de kosten via de gesignaleerde weglek via de fiscus. Premiebetaling door het Rijk past alleen in een constructie waarin -al dan niet naast een bijdrage van de koper- ook de gemeenten participeren in de premiebetaling. Verschil tussen richting IIa en richting IIb is dat bij gemeentelijke risicofondsvorming -met behoud van de autonomie van de gemeenten ten aanzien van de garantieverlening- sprake zal zijn van pluriformiteit in de garantievoorwaarden en de premiehoogte. Bij landelijke risicofondsvorming liggen intergemeentelijke afspraken over uniformiteit ten aanzien van zowel de premiehoogte als de garantievoorwaarden voor de hand. Indien daarbij echter uitsluitend de koper premie betaalt doet de vraag zich voor of en in hoeverre de primaire verantwoordelijkheid van de overheid ten aanzien van de garantieverlening nog opportuun is. De keuze gaat dan tussen richting IIb en richting III. Richting III: waarborgfonds In deze richting is sprake van een particuliere waarborgende derde. De primaire verantwoordelijkheid voor de garantieverlening ligt niet meer bij de overheid, maar bij het fonds. Daarbij past dat ook het primaire risico van de garantieverlening wordt geprivatiseerd. Het profijtbeginsel en derhalve premiebetaling door de koper, past naadloos in deze richting.
Bij fondsvorming past premiebetaling vanuit overwegingen van verbetering van de budgettaire beheersbaarheJ.d; premiebetaling door de koper is een invulling van het profijtbeginsel (participatie marktpartijen). Bij verzelfstandiging door middel van een particulier waarborgfonds ligt premiebetaling door de koper naar het oordeel van de werkgroep in de rede.
23
4.3
Uniformering garantievoorwaarden
In de taakopdracht van de werkgroep is vervat het streven naar uniformering van de garantievoorwaarden. In dit kader heeft in opdracht van VROM een enquête onder alle gemeenten plaatsgevonden inzake de garantievoorwaarden van gemeenten, teneinde te bezien of en in hoeverre de gemeenten, ten opzichte van de normen van de Bemiddelende Organen en de rij ksrege lgev ing afwijkende en/ of aanvullende voorwaarden hanteren. De rapportage van deze enquête maakt onderdeel uit van onderhavige studie (Onderzoek II). Uit de enquête, waarbij sprake was van 496 responderende gemeenten (76%), blijkt dat bijna alle gemeenten op één of meer -ook essentiële onderdelenafwijkende danwel aanvullende voorwaarden hanteren ten opzichte van de BQnormen en de rijksregelgeving. Uniformering van de garantievoorwaarden wordt sinds jaar en dag door de marktpartijen (financiers, makelaars, kopers) bepleit. In de toelichting bij de rijksdeelnemingsregeling zijn door VROM op dit punt onder meer de volgende passages opgenomen. "Er is dan ook steeds minder aardeiding Bemiddelend Orgaan af te wijken."
om van
het
advies
van
een
"Hoewel de gemeenteraad er vrij in is, te bepalen in welke gevallen rente en aflossing van een lening zullen worden gegarandeerd, verdient het om vorengenoemde redenen aanbeveling, dat gemeenten zich b~j de beslissing om aanvragen voor gemeentegarantie baseren op de normen van de Bemiddelende Organen." De opportuniteit van uniformering van de garantievoorwaarden mag zich niet primair laten bepalen door de mate waarin door de gemeenten thans in de praktijk al dan niet afwijken van de normen c.q. de adviezen van de Bemid-· delende Organen. De achtergronden van de afwijkingen en de zin daarvan (opportuniteit van gemeentelijk beleid in deze) dienen te worden afgewogen tegen het feit dat het voor marktpartijen met een werkingsgebied dat de grens van de gemeente overschrijdt een nadee 1 is dat de voorwaarden van gemeente tot gemeente kunnen verschillen. Een en ander leidt tot efficiencyverlies in het garantietraject. Voorts is het de vraag of het -in het licht van het karakter van het instrument- aangaat dat gemeenten uitsluitend met het oog op beperking van het financieel risico afwijken van de Bemiddelende Organen. Immers, de geest van het instrument wordt hiermee doorkruist. Bedacht dient immers te worden dat risico's nemen inherent is aan de garantieverlening.
De autonomie van de gemeenten ten aanzien van de garantievoorwaarden is inherent aan de huidige ordening van het instrument, waarin primair sprake is van een gemeentegarantie. De discussie over uniformering van de garantievoorwaarden kan derhalve niet los worden gezien van een andere ordening van het instrument. Wordt het financiële risico van de gemeente weggenomen door middel van premiebetaling door de koper, dan ontstaat de situatie dat afwijkingen met het oog op het financiële risico van de garantieverlening niet meer opportuun zijn, anders dan ten behoeve van een lagere premie of vanuit bepaalde andere gemeentelijke beleidsoverwegingen (bijvoorbeeld woonruimteverdeling
24
of stadsvernieuwing). In het geval dat de koper een kostendekkende premie betaalt en derhalve het volledige risico van de garantieverlening dekt, staat derhalve de opportuniteit van de gemeentelijke primaire verantwoordelijkheid ten aanzien van de garantieverlening ter discussie. Uniformering van de garantievoorwaarden past niet goed in richting I (huidige ordening) en richting !Ia (gemeentelijk risicofonds), gelet op autonomie van de gemeenten daarin. In richting IIb (landelijk risicofonds) blijft sprake van een primaire verantwoordelijkheid van de gemeenten, maar ligt de uniformering van de garantievoorwaarden en premiehoogte in het verlengde van de intergemeentelijke risicofondsvorming c.q. samenwerking. In richting III (waarborgfonds) ligt uniformering van de garantievoorwaarden en premiehoogte voor de hand. Voor de werkgroep weegt zwaar dat uniformering van de garantievoorwaardennaast éénduidigheid voor de betrokkenen partij en- leidt tot efficiency in het garantieverleningsproces. Uniformering van de voorwaarden ,past echter niet goed in de huidige ordening, waarin de gemeenten autonoom zijn ten aanzien van de garantieverlening (richting I en !Ia). Bij landelijke fondsvorming (richting IIb en III) ligt uniformering van de voorwaarden naar het oordeel van de werkgroep voor de hand. 4.4
Efficiency
a. algemeen Conclusie uit de eerste fase van de studie is dat sprake is van een relatief goedkoop en effectief instrument. Dit heeft geleid tot het standpunt de garantieverlening te continueren. In de taakopdracht wordt verzocht thans ook de mogelijkheden te verkennen ter verbetering van de efficiency van de garantieverlening. Een en ander binnen de geschetste richtingen voor de toekomst van de garantieverlening. In het Rapport van de werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming zijn ten aanzien van het totale traject van de garantieverlening drie fasen onderscheiden: het voortraject (toetsing en garantieverlening); * het garantietraject (de garantie loopt; afwikkeling betalingsproble-
*
*
men);
het natraject (vordering op de koper na garantieverlies);
Daarbij zijn binnen de huidige ordening van het instrument aanbevelingen gedaan ter verbetering op onderdelen van de verschillende trajecten. Een en ander met name met het oog op het beperken van het financiële risico. In de tweede fase gaat het om de stroomlijning van deze trajecten, met het oog op efficiencyverbetering (goedkoper en sneller). In alle genoemde fasen van het garantietraject is sprake van een aantal onvermijdelijke werkzaamheden die inherent zijn aan de garantieverlening, ongeacht de ordening van het instrument. Zo is in het voortraject de toetsing en de garantieverlening, in het garantietraject de afwikkeling ~an optredende betalingsproblemen en in het natraject de uitoefening van het regresrecht onvermijdelijk. In het garantietraject en het natraject is de inzet het verlies zo veel mogelijk te beperken. In het garant ietraj eet door midde 1 van bij voo'rbeeld
25
betalingsregelingen ter voorkoming van gedwongen verkoop, danwel onderhandse verkoop in plaats van executoriale verkoop. In het natraject door middel van een incassobeleid ten aanzien van de ex-eigenaar-bewoner. Van belang in het garantietraject en het natraject is dat het rendement van de in dit kader te plegen werkzaamheden wordt geoptimaliseerd. Daarbij dient continu een bedrijfseconomisch afweging plaats te vinden tussen de te verrichten inspanningen en de opbrengst daarvan in de vorm van lagere verliezen. Coördinatie van dit traject waarbij samenspraak dient te zijn tussen alle bij de desbetreffende garantieverlening betrokken partijen is hiervoor een vereiste. In een aantal grotere gemeenten met veel ervaring op dit terrein is een en ander met succes tot stand gekomen. Dit kan naar gemeenten met minder ervaring op dit terrein weliswaar een voorbeeldfunctie hebben, maar in gemeenten met relatief weinig betalingsproblemen en gedwongen verkopen zullen deze trajecten telkens ad hoc blijven plaatsvinden. Fondsvorming kan vanuit bedrijfseconomische afwegingen leiden tot co8rdinatie van activiteiten die zijn gericht op het beperken van de verliezen. In die zin heeft fondsvorming eff ie iency-voordelen met inverdieneffecten die premieverlagend kunnen werken. b. de toetsing door de Bemiddelende Organen Per saldo het meest arbeidsintensieve tiaject is het voortraject waarin de garantieverlening zelf, maar met name de hiervoor benodigde inkomenstoetsing plaatsvindt. Van belang is te bezien of en in hoeverre in dit traject efficiencyverbetering kan plaatsvinden. De toetsing van de Bemiddelende Organen bestaat uit: * de opbouw van een compleet dossier met relevante stukken ter zake; check op onderdelen van het dossier; * berekening maximale woonlast/hypotheek; * de advisering aan de waarborgende derde.
*
De efficiency van de toets zelf. De vraag is Qf en in hoeverre alle toetsmomenten in het voortraject relevant zijn voor de garantieverlening c.q. de risico-afweging. Een en ander laat zich op grond van de beschikbare informatie bij de Bemiddelende Organen thans niet goed beoordelen. Het verdient aanbeveling de opportuniteit van alle toetsmomenten, zowel die van de Bemiddelende Organen als die in de rijksregelgeving uit overwegingen van efficiency nader te bezien. De efficiency van het traject Afhankelijk van de mate waarin gemeenten afwijken van de Bemiddelende Organen, danwel de gemeenten onderdelen van het advies van de Bemiddelende Organen controleren op juistheid is per definitie sprake van efficiency-verlies in het traject van de garantieverlening. Dit werkt kostenverhogend en verlengt de doorlooptijd van het proces van de garantieverlening. De werkgroep is van oordeel dat overlappingen in werkzaamheden van de verschillende bij de garantieverlening betrokken partijen dienen te worden weggenomen. In dat licht worden hierna globaal de activiteiten van alle bij tieverlening betrokken partijen in kaart gebracht.
*
de koper:
*
de financier:
de garan-
globale berekening maximale woonlast/hypotheek orientatie op de koopwoningenmarkt; opbouw dossier t.b.v. financier/makelaar/BO's berekening maximale woonlast conform BQ-normen;
bij
26
* *
de makelaar: de BO's:
*
de gemeente:
*
de notaris:
opbouw dossier als tussenpersoon. idem; berekening maximale woonlast/hypotheek; opbouw dossier; inhoudelijke check dossier; adviesverlening aan gemeenten. herberekening/controle; garantieverlening. juridische check op onderdelen dossier.
Onvermijdelijk in dit traject zijn in elk geval: * de orientatie op de maximale woonlast door de koper; * het verzamelen en aanleveren van relevante stukken door de koper; * een formele berekening van de inkomenstoets conform de toetsingsnormen; de juridische check door de notaris; de garantieverlening door de waarborgende derde (thans de gemeente).
* *
Ten aanzien van de onderdelen hiervan kunnen worden. Een dracht waarin wordt bezien.
overlap voor wat betreft de dossiervorming, de check op en de inkomenstoets lijkt een efficiency-slag gemaakt te en ander kan worden bezien in het licht van de taakopgevraagd de functie van de Bemiddelende Organen nader te
c. toetsing door de financiers in plaats van door de Bemiddelende Organen Een optie is de uitvoerende werkzaamheden van de Bemiddelende Organen, d.w.z. de dossiervorming, de inkomenstoets op basis van de normen en de check van het dossier bij de financiers te leggen. De financier legt dan het complete dossier, waarvan de uitgevoerde inkomenstoets onverkort onderdeel uitma~kt voor aan de waarborgende derde. Deze checkt het dossier ten behoeve van de garantieverlening. Bij uniforme garantievoorwaarden kan dat een globale check zijn. Vergelijk deze optie met de situatie waarin de burger zelf zijn belastingformulier en zijn aanvraag voor een verzekering invult. In deze optie kunnen de Bemiddelende Organen als zodanig vervallen. Wel moet nog gedacht worden aan een bureau dat de normen ontwikkelt. In een verdergaande variant hierop is de toetreding tot de garantieverlening gedelegeerd aan de financier, met repressief toezicht (bij schade) door de waarborgende derde. Hiermee wordt in zekere mate ook bereikt dat de financier participeert in het financiële risico van de garantieverlening. Immers, indien bij declaratie van een verlies blijkt dat de financier niet conform de (uniforme) normen heeft getoetst, dan vindt geen uitbetaling plaats. Uitvoering van de inkomenstoets door de financiers is in beginsel denkbaar in alle drie de richtingen op hoofdlijnen voor de toekomst van het instrument. Met dien verstande echter dat bij pluriformiteit in voorwaarden (richting I en IIa) de uitvoering door de financiers zich zal moeten beperken tot het ten behoeve van de waarborgende derde voorbereiden van de garantieverlening aan de hand van de landelijk normering conform en in de plaats van de Bemiddelende Organen. In een situatie waarin sprake is van uniforme voorwaarden (richting IIb en III) en derhalve een fondsco~structie is de verdergaande variant met repressief toezicht denkbaar.
27 Naar het oordeel van de werkgroep (m.u.v. de vertegenwoordiger van de Bemiddelende Organen) zou een en ander onder voorwaarde van uniformering van de garantieverlening kostenneutraal kunnen plaatsvinden. Dit lijkt zeker haalbaar, enerzijds gelet op het feit dat-thans reeds toetsing en dossier.vorming bij de financiers plaatsvindt en anderzijds door de efficiencywinst voor de financier als gevolg van uniformering voorwaarden en snellere besluitvorming over de garantieverlening. In dat geval zullen de Bemiddelende Organen en de daaraan verbonden kosten voor de koper (f.l25,- per advies) komen te vervallen. De toetsing door de financiers kan als volgt worden uitgewerkt. Ten aanzien van de toets zelf: Het fonds ontwikkelt een uniforme en een geobjectiveerde inkomenstoets, welke als toetsingsinstrument (floppy met handleiding of on line) aan de financiers wordt aangeboden. * De huidige normen van de Bemiddelende Organen en hun rapport over een geïndividualiseerde inkomenstoets kunnen als uitgangspunt worden gehanteerd. De inkomenstoets dient jaarlijks te worden geactualiseerd.
*
*
Ten aanzien van de financiers: De financiers voeren de inkomenstoets uit. Bij een negatieve uitkomst van de toets gaat de financier ervan uit dat geen sprake is van garantieverlening. * Bij een positieve uitkomst van de toets gaat de financier uit van een garantieverlening door het fonds en: * handelt de financiering af. * vormt een dossier conform een model hiertoe van het fonds. * meldt aan het fonds dat een financiering is afgesloten overeenkomstig de voorwaarden van het fonds, conform een model hiertoe van het fonds (A-4tje met de belangrijkste kengetallen) ten behoeve van registratie, beleidsontwikkeling etc .. * int de premie van de koper en sluist deze door naar het fonds.
* *
Bij betalingsproblemen: De financiers zullen (dreigende) betalingsachterstanden die kunnen leiden tot gedwongen verkoop met verlies melden aan het fonds. * In overleg met het fonds en de eigenaar-bewoner zal de financier -al dan niet volgens tussen financier en fonds af te spreken richtlijnentrachten verliezen te voorkomen c.q. te beperken. * Indien verkoop van de woning niet te voorkomen is gaat de voorkeur uit naar onderhandse verkoop boven executoriale verkoop.
*
Bij schade: De financier declareert het verlies bij het fonds onder overlegging van het dossier conform model van het fonds. * Het fonds toetst op basis van objectieve criteria of de financier heeft voldaan aan haar verplichtingen ten aanzien van het fonds. * Bij een positieve uitkomst: * keert het fonds het verlies uit aan de financier; * treft het fonds met de ex- eigenaar-bewoner een betalingsregeling, conform de gedragscode van de volkskredietbanken. Bij een negatieve uitkomst: keert het fonds het verlies niet uit; * treft de financier met de ex- eigenaar-bewoner een betalingsregeling, conform een daartoe af te spreken gedragscode die overeenkomt met die het fonds hanteert.
*
*
*
28
Uit overwegingen van efficiency-verbetering is de werkgroep (m.u.v. de vertegenwoordiger van de Bemiddelende Organen: zie Bijlage E) voorstander van uitvoering van de inkomenstoets door de financiers (i.p.v. door de Bemiddelende Organen). Daarbij heeft de werkgroep een voorkeur voor de variant waarin de toetreding tot de garantieverlening volledig wordt gedelegeerd aan de financiers, met repressief toezicht door de waarborgende derde bij declaratie van het verlies. Dit is alleen goed mogelijk bij uniforme voorwaarden. Indien gekozen wordt voor een ordening van het instrument waarin sprake blijft van pluriformiteit in de garantievoorwaarden, dan geeft de werkgrQep de voorkeur aan handhaving van een centrale toetsing ter advisering op basis van landelijke normen. In dat geval is het opportuun de rol van de huidige Bemiddelende Organen nader te bezien. 4.5 De organisatie van de Bemiddelende Organen in de huidige ordening In de eerste fase van de sLudie is geconcludeerd dat de rol van de Bemiddelende Organen in de huidige ordening bekritiseerd. In dat verband, maar tevens gelet op het vorengestelde is het van belang een oordeel te geven over de positie van de Bemiddelende Organen in het geval de discussie over de toekomst van de garantieverlening leidt tot handhaving van een centrale toetsing ter advisering op basis van landelijke normen. In het verlengde van het oordeel van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming acht de werkgroep h~t onwenselijk dat Rijk en gemeenten als risicodragers van de garantieverlening geen formele bemoeienis hebben met de Bemiddelende Organen. Voorts acht de werkgroep het onwenselijk dat sprake is van vijf onafhankelijke organen. Een en ander komt de efficiency en de bedrijfsvoering van de Bemidaelende Organen niet ten goede. Zo kan het zijn dat bij de huidige tarifering één Bemiddelend Orgaan winst maakt en een ander Bemiddelend Orgaan verlies draait. Ook de wijze van binding met financiële instellingen acht de werkgroep niet wenselijk.
De werkgroep is van oordeel, dat in het geval van handhaving van centrale toetsing ter advisering aan de waarborgende derde op basis van landelijke normering (zoals in de huidige ordening), de regelgeving ten aanzien van de Bemiddelende Organen zodanig zou moeten worden aangepast dat dit leidt tot één onafhankelijk Bemiddelend Orgaan (met regionale bijkantoren), waarbij de normen ter goedkeuring aan VROM en VNG moeten worden voorgelegd. 4.6
Participatie marktpartijen
In de taakopdracht wordt gevraagd de mogelijkheden van participatie van de marktpartijen (koper; financier) te verkennen. Participatie van de bij de garantieverlening beginsel op de volgende wijze plaatsvinden: bestuurlijk; uitvoerend; f inanc iee 1.
betrokken
partijen
kan
in
*
* *
In de vorige paragrafen zijn reeds opties geschetst ten aanzien van participatie door de kopers middels premiebetaling (financieel) en participatie door de financier door middel van uitvoering van de inkomenstoets en uitvoe-
29 ring van de incasso (uitvoerend).
van
een
eventuele
door
de
koper
te
betalen
premie
Bij landelijke fondsvorming is, los van de vraag of dat een overheidsfonds (richting IIb), dan wel een privaat fonds is (richting III), sprake van institutionalisering. In dat verband kan worden gedacht aan bestuurlijke participatie van de marktpartijen. Van belang bij institutionalisering is dat de impact van een dergelijke participatie verder kan strekken dan alleen de stroomlijning van de garantieverlening zelf. Bedacht dient te worden dat de garantieverlening gekoppeld aan het fiscale regime "de spil" is van het beleid ter bevordering van het eigen woningbezit en bepalend is voor het functioneren van de koopwoningenmarkt. De invulling van bedoelde meerwaarde van institutionalisering is dan echter primair aan fonds. Zoals gesteld is bij 1 ande 1 ij ke fondsvorming bes tuur 1 ij ke part ie i pat ie van alle bij de garantieverlening betrokken partijen van belang voor het draagvlak van de normering en de kostenverdeling over partijen. Bij landelijke fondsvorming is de werkgroep -enerzijds met het oog op het draagvlak en anderzijds met het oog op institutionalisering binnen het eigen woningbezit- voorstander van een constructie waarbij in elk geval de direct bij de garantieverlening betrokken partijen (rijk, gemeenten, financiers, kopers) bestuurlijk participeren. Naar het oordeel van de werkgroep zal de bestuurlijke participatie van de van de bij de garantieverlening betrokken partijen (zetelverdeling) een weerspiegeling moeten zijn van de verdeling van de verantwoordelijkheden en de kosten c.q. de risico's ten aanzien van het instrument. 4. 7
De personele en materiële organisatie van een fondsconstructie kosten daarvan
en de
Bij een fondsconstructie doet zich de vraag voor of en in hoeverre organisatie van fondsvorming kostenverhogend werkt. Dit is een belangrijk aandachtspunt voor de werkgroep omdat de efficiency van het instrument voor de werkgroep zwaar weegt. De werkgroep denkt bij een lande 1 ijk fonds -ongeacht of dat een intergemeentelijk danwel een waarborgfonds is- aan een relatief klein instituut. Daarbij ligt als rechtspersoon een stichting het meest voor de hand. In het verlengde van het vorengestelde zou naar het oordeel van de werkgroep -afhanke 1 ijk van de verde 1 ing van de verantwoorde 1 ijkheden en kosten ten aanzien van een fondsconstructie- gekozen kunnen worden voor de volgende bestuurlijke organisatie.
30
BESTUURSSAMENSTELLING Rijk:
2
leden
Financiers:
2
leden
Gemeenten:
2
leden
Kopers:
2
leden
Voorzitter:
1
(door het Rijk te benoemen op voordracht partijen)
TOTAAL:
9
Bij de implementatie kan eventueel worden overwogen intermediare partijen bij het instituut te betrekken. Uitgangspunt zou naar het oordeel van de werkgroep moeten zijn dat het instituut haar eventuele uitvoerende taken zoveel mogelijk uitbesteedt. Hiertoe zijn al opties aangegeven waarbij de financier de inkomenstoetsing en de incasso van een door de koper te betalen premie verzorgt. Een en ander laat onverlet een aantal administratieve zaken, zoals financiele administratie, coördinatie van betalingsproblemen en uitoefening van het regresrecht, waarvan kan worden overwogen deze (al dan niet gedeeltelijk) op contractbasis uit te besteden aan een administratiekantoor. Het instituut zelf blijft dan beperkt tot een aantal hoger gekwalificeerde medewerkers die zich bezig houden met onder meer het fondsbeheer, de ontwikkeling en bijstelling van de garantievoorwaarden en het actuarieel onderzoek naar de premiehoogte. De kosten van de personele en materiële organisatie van het instituut kunnen, uitgaande van c.a. 25 medewerkers, zullen naar verwachting c.a. f.3 miljoen op jaarbas is bedragen. U i tgaande van 80. 000 garant i es per jaar . is dat f. 37,50 per garantieverlening.
Uitgangspunt van de werkgroep is dat de apparaatskasten van een fondsconstructie (uitgaande van toetsing door de financier naar verwachting c.a. f.37,50 per garantie-aanvraag) kostendekkend in rekening worden gebracht aan de koper; een en ander treedt dan in de plaats van het door de koper te betalen tarief van f.l25,- voor het advies van de Bemiddelende Organen. In vergelijking met de huidige situatie zij, onder verwijzing naar bijlage D _bij dit rapport, waarin de kostenverdeling van het huidige instrument op hoofdlijnen is geschetst, erop gewezen dat de uitvoeringskosten van het huidige instrument thans naar schatting c.a. f. 40 miljoen bedragen (c.a. f.29 miljoen bij gemeenten; c.a. f.lO miljoen bij de Bemiddelende Organen (lees kopers); c.a f.l miljoen bij VROM). Het is naar het oordeel van de werkgroep aan de stichting zelf te beoordelen of en in hoeverre de administratieve taken op contractbasis door een extern administratiekantoor worden uitgevoerd. Bij de Bemiddelende Organen ~erken verspreid over 8 vestigingen in het land thans c.a. 80 medewerkers, waarvan c.a. 45 in Hoevelaken. Indien de toetsing door het fonds gebeurt, dan is een gedachte de personele en materiële organisatie van de Bemiddelende Organen te laten overgaan in het voren-
31
bedoeld administratiekantoor dat op contractbasis de uitvoering van het fonds zal verzorgen. Indien echter de toetsing wordt uitgevoerd door de financiers dan zal de ruimte hiervoor zowel kwantitatief als kwalitatief ontbreken.
De werkgroep is van oordeel dat bij uitvoering door de financiers van de inkomenstoets en een groot deel van de behandeling van betalingsproblemen, gekozen kan worden voor een kleine en efficiente organisatie, waarmee de totale uitvoeringskosten van het instrument ten opzichte van de huidige ordening aanzienlijk worden teruggedrongen van naar schatting c.a. f.40 miljoen naar c.a f.3 miljoen op jaarbasis. 4.8
Consistentie met de huursector
In het kader van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) vindt borgstelling plaats ten aanzien van leningen van corporaties ten behoeve van het realiseren van sociale huurwoningen. Met het oog op een consistent volkshuisvestingsbeleid ligt eveneens een waarborgfondsconstructie (richting III) voor de garantieverlening voor eigen woningen voor de hand. Bedacht dient te worden dat het karakter van de garantieverlening voor eigen woningen verschilt van die van de garantieverlening voor huurwoningen. In de huursector gaat het grofweg om i 000 complexgewijze ( 30000 woningen) aanvragen van 800 corporaties, waarvan de financiële positie op grond van de jaarverslaglegging goed te beoordelen is. Voorts is sprake van een reguliere verhouding tussen gemeente en corporatie. Daarenboven geldt dat de gemeente participeert in de planontwikkeling. Met ander woorden gemeente en corporatie zitten zowel bestuurlijk als ambtelijk frequent "met elkaar aan tafel". In de koopsector is daarentegen sprake van 80000 aanvragen van individuele kopers, waarvan de kredietwaardigheid ten aanzien van de hypothecaire verplichting op basis van een momentopname moet worden vastgesteld. De gemeente en de individuele koper zijn op het moment van de garantie-aanvraag -in tegenstelling tot de verhouding tussen gemeente en corporatie- "vreemden voor elkaar". Hierdoor zal de implementatie en de uitvoering van een fondsconstructie voor de eigen woningsector omvangrijker en complexer zijn dan dat van het WSW. Voorts geldt dat het financiële risico van de garantieverlening voor eigen woningen grilliger (individuele aanvragen en sterker conjunctureel afhankelijk) is dan in de huursector. In tegenstelling tot in de huursector is dan ook daadwerkelijk en continue sprake van verliesafhandeling. 4.9 De achtervangfunctie van de overheid bij een fondsconstructie a. opportuniteit In het WSW beperkt de rol secundair risico in de vorm 50%). Dit betekent dat Rijk het fonds indien en voor onderschreden. Deze achtervangfunctie is zekerheid te geven over het
van de overheid zich tot het dragen van een van een achtervangfunctie (Rijk en gemeenten elk en gemeenten renteloze leningen verstrekken aan zover een nader vastgelegd risicovolume wordt van belang teneinde de financiers voldoende nakomen van de verplichtingen van het fonds.
De vraag doet zich voor of en in hoeverre bij fondsvorming, met name bij een waarborgfondsconstructie, voor de garantieverlening van eigen woningen eveneens een achtervangfunctie van de overheid opportuun is.
32 Een en ander is afhankelijk van de vraag of het fonds de financier voldoende zekerheid kan bieden voor het nakomen van de garantieverplichtingen. Dit hangt sterk samen met het toezicht op de hypothecaire financiers. Bedacht dient te worden dat vanuit bedoeld toezicht ten aanzien van hypothecaire kredieten solvabiliteitseisen gelden. Ten aanzien van de verschillende soorten hypothecaire financiers kunnen deze verschillen. Zo geldt bijvoorbeeld voor banken het toezicht van de Nederlandsche Bank en voor verzekeraars het toezicht van de Verzekeringskamer. De verschillen in solvabiliteitseisen vanuit het toezicht zijn mede bepalend voor de concurrentieverhoudingen tussen de verschillende hypothecaire financiers. Relevant is dat vanuit het toezicht op hypothecair financiers de zekerheid van de borgstelling bepalend is voor de solvabiliteitseisen. Bij een zogenaamd blanco krediet -dat wil zeggen een zeer onzeker krediet met een hoog risico- zijn deze aa~zienlijk hoger dan bij een krediet met een garantie van de overheid. Bedacht dient te worden dat dit gegeven bepalend is voor de hoogte van de rentekorting die financiers geven bij gegarandeerde hypotheken. Een en ander betekent dat de vraag of dè achtervangfunctie van de overheid opportuun is bij een fondsconstructie voor de garantieverlening van eigen woningen, afhankelijk is van de vraag of en in hoeverre vanuit het toezicht op dé hypothecair financiers, een fondsconstructie -zonder achtervangfunctie van de overheid- leidt tot hogere solvabiliteitseisen. Indien dat het geval is kan dat leiden tot het verlagen c.q. vervallen van de rentekorting, andere concurrentieverhoudingen tussen de verschillende hypothecair financiers en volume-uitval (met name voor de lagere inkomens.
De werkgroep is van oordeel dat volume-uitval ten aanzien van de huidige doelgroep van het instrument, met name ten aanzien van de lager inkomensgroepen daarin, dient te worden voorkomen. Met het oog op het vorengestelde gaat de werkgroep ervan uit dat in een fondsconstructie voor de garantieverlening een achtervangfunctie van de overheid noodzakelijk is. b. overwegingen ten aanzien van de invulling Het fonds behoeft (behoudens naar schatting f. 2 à f. 3 miljoen voor de implementatie van de personele en materiële organisatie) niet te beschikken over een startkapitaal. Enerzijds omdat de premies bij de garantieverlening worden geïnd, terwij 1 de schades pas in de daaropvolgende jaren -met een hoogtepunt doorgaans na 4, 5 en 6 jaar- gedeclareerd worden. Anderzijds omdat borgstelling niet valt onder de Wet op het Schadeverzekeringsbedrijf en derhalve geen sprake is van solvabiliteitseisen van de Verzekeringskamer. Een en ander betekent dat de achtervangfunctie van de overheid in beginsel uitsluitend operationeel behoeft te worden indien in enig jaar overschrijding van het risicovolume van het fonds aan de orde is. Omdat sprake is van cumul at ie van de premie- inkomsten van jaar tot jaar, welke bovendien van jaar tot jaar kunnen worden aangepast aan de actuele ontwikkelingen, is een aanspraak op de achtervangfunctie theoretisch. Immers, de kassen van het fonds zouden dan moeten zijn uitgeput, hetgeen bij een verantwoorde premiestell~ng kan worden voorkomen. Ten aanzien van de achtervangfunctie kan in beginsel de constructie van het WSW worden gevolgd, waarbij operationalisering plaatsvindt in de vo'rm van
33 renteloze leningen, indien en voor zover het fonds een nader af te spreken risicovolume onderscheidt. Daarbij worden Rijk en gemeenten elk voor 50% aangesproken. De desbetreffende gemeenten elk naar rato van het aantal garanties en het aantal verliezen. Het zoeken van aansluiting bij het WSW ten aanzien van de 50% achtervangfunctie van de gemeenten stuit echter op problemen in het licht van het optimaliseren van de efficiency van de garantieverlening. Enerzijds als gevolg van het volume aan aantallen garant ie-aanvragen en anderzijds als gevolg van de afstandelijke relatie tussen gemeente en koper. Immers, in het WSW accordeert de gemeente in het kader van de achtervangfunctie elke individuele borgstelling. Een gedachte, teneinde te voorkomen dat de gemeenten ook bij een onder meer op efficiency gerichte fondsconstructie voor eigen woningen toch nog 80000 garantieverleningen moeten accorderen, is te kiezen voor overeenkomsten tussen de afzonderlijke gemeenten en het waarborgfonds. Praktisch betekent dat dan dat de gemeenten -die via de VNG vertegenwoordigd zijn in het bestuur van het fonds- op basis van de voorwaarden (normen/premie) die het fonds stelt, van jaar tot jaar met het fonds overeenkomt (standaardovereenkomst) voor alle in het komende jaar af te geven garanties (t.b.v. kopers in de desbetreffende gemeente) een 50% achtervangfunctie vervullen. De 50% achtervangfunctie van de gemeenten, wordt in het WSW over de gemeenten versleuteld voor 50% naar rato van het aantal garanties per gemeente en voor 50% naar rato van het aantal verliezen per gemeente. Bij een fondsconstructie voor de garantieverlening voor eigen woningen kan hierbij aansluiting worden gezocht. Inherent aan een achtervangfunctie van Rijk en gemeenten is, met het oog op de beheersbaarheid van dit weliswaar secundaire risico, een zekere mate van zeggenschap van Rijk en gemeenten ten aanzien van de (beïnvloedbare) factoren die het financiële risico van het fonds bepalen. Dat is -weliswaar met name op afstand- ook in het WSW het geval door middel van bestuurlijke participatie en goedkeuring van de te hanteren model-overeenkomsten voor de lening en de borgstelling. Bij een fondsconstructie voor eigen woningen zal dat eveneens het geval moeten zijn. De achtervangfunctie kan immers geen "blanco cheque" zijn. Ten aanzien van de garanties voor eigen woningen zijn de toetsingscriteria in relatie met de actuarieel te berekenen premie de belangrijkste (beïnvloedbare) factoren die het risico bepalen. Dit betekent dat naast de bestuurlijke participatie van Rijk en gemeenten, de normering en premiestelling de goedkeuring van Rijk en gemeenten behoeven. De goedkeuring van het Rijk direct via "de minister" en de goedkeuring van de gemeenten via de standaardovereenkomsten tussen de afzonderlijke gemeenten en het fonds. Voorts dient bedacht te worden dat de achtervangfunctie van de overheid bij het WSW tertiair van aard is. Dat wil zeggen dat bij tekorten van het WSW eerst een beroep wordt gedaan op de solidariteit van de leden (sociale verhuurders) en vervolgens pas op de achtervangfunctie van de overheid. De achtervangfunctie van de overheid bij een fondsconstructie voor het eigen woningbezit daarentegen heeft een secundair karakter, omdat de sector (de kopers) niet individueel kunnen aangesproken worden op hun solidariteit, zoals in de huursector het geval is. Tenzij Rijk en gemeenten ervoor kiezen door middel van al dan niet tijdelijke stortingen een financiële buffer (secundaire achtervang) voor het fonds te creëren, zodanig dat het aanspreken van de achtervangfunctie van de overheid (tertiaire achtervang) wordt voorkomen. Dit biedt tevens het
34 voordeel dat bij eventuele aanspraken op de achtervangfunctie in de praktijk niet alle afzonderlijke gemeenten behoeven te worden aangesproken. Indien Rijk (VROM) en gemeenten jaarlijks elk een bedrag van bijvoorbeeld f.5 miljoen in het fonds storten, wordt in een periode van bijvoorbeeld vijf jaren een financiële buffer opgebouwd van c.a f.60 miljoen incl. rente.
De werkgroep constateert dat -mede in het licht van de ten aanzien van het actuarieel onderzoek gemaakte kanttekeningen- bij de uitwerking van een fondsconstructie de keuzes ten aanzien van premiehoogte en de keuzes ten aanzien van de invulling van de achtervangfunctie in onderlinge samenhang dienen te worden bezien (schuifmaat). Dit betekent, dat -naast het formuleren van modellen voor de garantieverlening op hoofdlijnen (ordening)- de werkgroep modellen moet formuleren ten aanzien van de financiële organisatie van een fondsconstructie. Deze zijn immers mede bepalend voor de verdeling van de kosten over de partij en en derhalve de advisering van de werkgroep. In de huidige ordening is feitelijk sprake van een achtervangfunctie van Rijk en gemeenten voor elke individuele garantieverlening. Bij een fondsconstructie voor de garantieverlening van eigen woningen zijn voor wat betreft de door de werkgroep noodzakelijk geachte achtervangfunctie van de overheid de volgende modellen te onderscheiden. c. drie modellen ter invulling van de achtervangfunctie
MODELLEN INVULLING ACHTERVANG OVERHEID MODEL A SECUNDAIR Rijk: 50% gerneenten:50%
MODEL B SECUNDAIR (buffer) Rijk: 50% gemeenten:50%
TERTIAIR
MODEL C SECUNDAIR (grote buffer) Rijk: 50% gemeenten: 50%
TERTIAIR
Rijk: 50% gemeenten:SO%
Model A: Rijk en gemeenten vervullen elk voor 50% de achtervangfunctie. Bij onderschrijding van een nader te bepalen niveau van het fondsvermogen worden Rijk en gemeenten (individueel) aangesproken. Of en in hoeverre dit daadwerkelijk aan de orde zal zijn is sterk afhankelijk van het premiebeleid. Bij een hoge premie (ter dekking van het primaire risico) kan de achtervang een PM-post zijn; naarmate de premie lager premie wordt neemt de kans op aanspraken (het secundaire risico) toe. Model B: Met het oog op de beheersbaarheid van de achtervangfunctie kunnen Rijk en gemeenten de achtervang splitsen in een secundair deel, waarbij door middel van (al dan niet tijdelijke) stortingen een buffer wordt gevormd en een tertiair deel, dat in beginsel (afhankelijk van premieniveau en omvang buffer) een PM-post kan zijn.
35
Model C: Model C is een variant op Model B, waarin Rijk en gemeenten voor de langere termij n de te r t i a i re achtervang a f kopen door mi d de 1 van t ij de 1 ij k hogere stortingen in de ten behoeve van het fonds te vormen buffer. De werkgroep is van oordeel dat bij fondsvorming de invulling van een noodzakelijk geachte achtervangfunctie van de overheid primair een zaak is tussen Rijk en gemeenten, met dien verstande dat een en ander direct samenhangt met het te voeren premiebeleid.
37
5 CONSISTENTE MODELLEN VOOR DE TOEKOMST 5.1
Inleiding
De op basis van de taakopdracht geformuleerde uitgangspunten (hoofdstuk 3) en verkenning op onderdelen (consistentie en efficiëntie) leiden tot vier naar het oordeel van de werkgroep mogelijke consistente modellen voor de toekomst van de garantieverlening.
Met de presentatie van deze modellen geeft de werkgroep in elk geval de bandbreedte van de discussie over de toekomst van de garantieverlening aan. Weliswaar zijn binnen de vier modellen op onderdelen nog varianten denkbaar, maar daarbij geldt voor de werkgroep het uitgangspunt dat keuzes ter zake binnen de in dit hoofdstuk gepresenteerde modellen intern consistent moeten blijven. Schematisch kunnen de modellen voor de ordening van de garantieverlening als volgt worden weergegeven.
MODELLEN ORDENING GARANTIEVERLENING MODEL I
huidige ordening
5.2
MODEL I I a en b
MODEL I I I
decentralisatie
verzelfstandiging
de nuloptie (plus) Model I: De huidige ordening voldoet (effectief en goedkoop) hoofdlijnen niet gewijzigd. Aandachtspunten ter verbetering zijn: * de risico-afweging (prijs/produkt verhouding); * een topgarantie van bijvoorbeeld 40%.
en wordt
op
de
De consequenties c.q. de keuzes bij dit model in het licht van de taakopdracht zijn: * de garantieverlening blijft behoren tot de primaire verantwoordelijkheid van de overheid (Rijk en gemeenten); * het open-eind karakter (budgettaire beheersbaarheid) blijft een knelpunt; * de autonomie van de gemeenten blijft gehandhaafd en derhalve ook de pluriformiteit van de garantievoorwaarden en legeskosten; * participatie van de marktpartijen kan worden gevonden in de topgarantie (risico financiers); * premiebetaling door de koper past niet goed in de ordening. * de gemeenten kunnen ten aanzien van de uitvoering van het instrument legeskosten in rekening brengen; * uitvoering van de inkomenstoets ter advisering van de gemeenten vindt plaats op basis van landelijke normen door een onafhankelijk één onafhankelijke instelling (éénwording Bemiddelende Organen). 5.3
Model IIa: de decentralisatie-optie Dit is in feite een variant op Model I, waarbij premiebetaling door de koper plaatsvindt. Het Rijk trekt zich terug omdat op basis van premiebetaling door de koper het financiële risico van de gemeenten wordt gedekt en de budgettaire beheersbaarheid (bij gemeentelijke fondsvorming) op gemeentelijk niveau is geoptimaliseerd.
38
Aandachtspunten ter verbetering ZlJn: de risico-afweging (prijs/produkt verhouding); een topgarantie van bijvoorbeeld 40%.
* *
De consequenties c.q. de keuzes bij dit model in het licht van de taakopdracht zijn: de garantieverlening blijft behoren tot de primaire verantwoordelijkheid van de gemeenten, maar het Rijk trekt zich volledig terug. gekozen wordt voor premiebetaling door de koper vanuit overwegingen van: hantering van het profijtbeginsel; * verbetering van de budgettaire beheersbaarheid (indien sprake is van gemeentelijke fondsen). de autonomie van de gemeenten blijft gehandhaafd en derhalve ook de pluriformiteit van de garantievoorwaarden (waaronder de premiehoogte); participatie van de marktpartijen kan worden gevonden in de topgarantie (risico financiers); uitvoering van de inkomenstoets ter advisering van de gemeenten vindt plaats op basis van landelijke normen door een onafhankelijk één onafhankelijke instelling (éénwording Bemiddelende Organen).
* *
*
* * *
5.4
Model IIb: de intergemeentelijke decentralisatie-optie In dit model blijft de primaire verantwoordelijkheid voor de garantieverlening bij de gemeenten (conform MODEL I en IIa) en vindt premiebetaling plaats door de koper (conform MODEL IIa). De toevoeging is dat de gemeenten een landelijk intergemeentelijk risicofonds vormen. Het Rijk beperkt zich tot een secundaire verantwoordelijkheid dragen door middel van het vervullen van een achtervangfunctie. Aandachtspunten ter verbetering ZlJn: * de risico-afweging (prijs/produkt verhouding); * een topgarantie van bijvoorbeeld 40%. De consequenties c.q. de keuzes bij dit model in het licht van de taakopdracht zijn: de garantieverlening blijft behoren tot de primaire verantwoordelijkheid van de gemeenten; het Rijk beperkt zich tot het dragen van een secundaire verantwoordelijkheid door middel van een achtervangfunctie; gekozen wordt voor fondsvorming met het oog op de budgettaire beheersbaarheid; gekozen wordt voor premiebetaling door de koper vanuit overwegingen van: * hantering van het profijtbeginsel; verbetering van de budgettaire beheersbaarheid door middel van fondsvorming. in de intergemeentelijke afspraken over het landelijke fonds komen uniforme garantievoorwaarden (waaronder de premiehoogte) tot stand; de efficiency-winst wordt gevonden in het voortraject (uitvoering toets door de financiers i.p.v. de BO's en uniforme voorwaarden); voorts leidt institutionalisering tot efficiency-voordelen (inverdieneffecten) in het natraject. participatie van de marktpartijen wordt gevonden in de uitvoering
* * *
*
* * *
39 van de toets door de financiers en in de topgarantie (risico financiers) en in bestuurlijke participatie in het fonds van alle bij de garantieverlening betrokken partijen. 5.5
Model III: de verzelfstandigings-optie In dit model is sprake van verzelfstandiging van zowel de verantwoordelijkheid als het financiële risico van de garantieverlening. Een particulier fonds treedt op als waarborgende derde. De overheid (Rijk en gemeenten) dragen een secundaire verantwoordelijkheid en derhalve een secundair risico door middel van een achtervangfunctie. Aandachtspunten ter verbetering zijn: de risico-afweging (prijs/produkt verhouding);. een topgarantie van bijvoorbeeld 40%.
* *
De consequenties c.q. de keuzes bij dit model in het licht van de taakopdracht zijn: de overheid draagt niet langer de primaire verantwoordelijkheid en derhalve het financiële risico van de garantieverlening; de overheid (Rijk en gemeenten) beperkt zich tot het dragen van een secundaire verantwoordelijkheid door middel van een achtervangfunctie; gekozen wordt voor fondsvorming met het oog op de budgettaire beheersbaarheid; gekozen wordt voor premiebetaling door de koper vanuit overwegingen van: verzelfstandiging van het risico; hantering van het profijtbeginsel; verbetering van de budgettaire beheersbaarheid door middel van fondsvorming. het fonds hanteert uniforme garantievoorwaarden (waaronder de premiehoogte); de efficiency-winst wordt gevonden in het voortraject (uitvoering toets door de financiers i.p.v. de BO's en uniforme voorwaarden); voorts leidt institutionalisering tot efficiency-voordelen (inverdieneffecten) in het natraject. participatie van de marktpartijen wordt gevonden in de uitvoering van de toets door de financiers en in de topgarantie (risico financiers) en in bestuurlijke participatie in het fonds van alle bij de garantieverlening betrokken partijen.
*
* *
* * *
*
* *
41 6 UITWERKING VAN MODEL III TEGEN DE ACHTERGROND VAN MODEL I 6.1
Uitgangspunten van de werkgroep
De werkgroep heeft ten aanzien van de ordening van het instrument op hoofdlijnen vooralsnog een voorkeur voor Model III, de verzelfstandigingsoptie, met dien verstande dat in vergelijking met het huidige instrument (lees: Model I): * geen volume-uitval plaatsvindt, zowel ten aanzien van het subject (lees doelgroep/lagere inkomens) als het object (lees:woningtypen); de totale kosten van het instrument blijvend worden beperkt; de efficiency van het instrument blijvend wordt vergroot.
* *
Een en ander voor de verschillende partij en binnen de we.rkgroep (Rijk, gemeenten, fina~ciers en kopers) afhankelijk van de uiteindelijke kostenverdeling binnen Model III. In dit verband is Model I (de nul-optie), de terugvaloptie voor de werkgroep. In het licht van het vorengestelde wordt in dit hoofdstuk van het rapport een aantal mogelijke modellen geschetst voor wat betreft de verdere uitwerking van Model III tegen de achtergrond van Model I, met name voor wat betreft de financiële organisatie daarvan. Cruciaal daarin is -zoals reeds geconstateerd in paragraaf 4.2 en 4.9) de invulling van het premiebeleid in samenhang met de invulling van de achtervangfunctie van de overheid. Immers, die invulling bepaalt de kostenverdeling over de bij de garantieverlening betrokken partijen. 6.2
Kostenverdeling Model I als referentiepunt
Model I (de nuloptie-plus) mag worden beschouwd als handhaving van de huidige ordening. In de marge kunnen op onderdelen van de garantieverlening verbeteringen (efficiency en risico's) worden aangebracht, maar de huidige ordening blijft gehandhaafd. In het licht van de vergelijking tussen de effecten van Model III op de kostenverdeling over de verschillende partijen is het van belang de huidige kosten van het instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming in beeld te brengen. In de huidige meerjarenraming van VROM wordt uitgegaan van een verlies van 54 miljoen op jaarbasis voor Rijk en gemeenten samen. Gelet op de ontwikkeling van enerzijds het aantal gedwongen verkopen (thans c.a. 900 per jaar) en anderzijds de omvang van het gemiddelde verlies (thans c.a. f.32.000,- per gedwongen verkoop) mag in de huidige ordening van het instrument -mede gelet op de dalende trend die het actuarieel onderzoek van Heynis en Koelman BV aangeeft- voor de komende jaren uitgegaan worden van een verlies van f.30 miljoen voor Rijk en gemeenten samen. Kanttekening daarbij is dat in de huidige ordening sprake is van een "open eind". Al naar gelang de verliezen zich ontwikkelen wordt de meerjarenraming aangepast. In die zin is sprake van een volledige en operationele (individuele) achtervang van Rijk en gemeenten.
f.
Naast de kosten die rechtstreeks voortvloeien uit het financiële risico van de garantieverlening (verliezen) is sprake van uitvoeringskosten, thans zowel voor het Rijk, de gemeenten en de Bemiddelende Organen (lees: kopers). In bijlage C bij dit rapport worden deze uitvoeringskosten van het huidige instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming geschetst.
42
Ten aanzien van de huidige kostenverdeling is relevant vast te stellen dat: de uitvoeringskosten van de gemeente naar schatting c.a. f.29 miljoen per jaar bedragen; hiertoe kunnen de gemeenten vanaf 1 januari 1992 legeskosten in rekening brengen aan de koper, welke voor de koper fiscaal aftrekbaar zijn; de mate waarin de gemeenten dat ook daadwerkelijk zullen doen laat zich thans niet inschatten; * de uitvoeringskosten van VROM naar schatting c.a. f.1 miljoen bedragen; * de uitvoeringskosten van de Bemiddelende Organen c.a f.10 miljoen per jaar bedragen, welke in rekening worden gebracht bij de koper en fiscaal aftrekbaar zijn;
*
Indien wordt uitgegaan van het voor de komende jaren bij ongewijzigd beleid verwachte verlies van f.30 miljoen per jaar voor Rijk en gemeenten samen en de verwachting dat gemeenten in toenemende mate gebruik zullen maken van de mogelijkheid (voor de koper fiscaal aftrekbare) leges te heffen, dan ziet de huidige kostenverdeling er als volgt uit. Kostenverdeling huidige ordening (Model I: nuloptie-plus) KOPER
EO-advies fiscus (BO's) leges +0 t/m fiscus (leges) -0 t/m
RIJK
50% verliezen fiscus (BO's) fiscus (leges) uitvoering
GEMEENTEN 50% verliezen uitvoering inkomsten leges TOTAAL
+10 mln -4 mln 29 mln 12 mln
+15 + 4 +0 t/m 12 +1
mln mln mln mln
+15 mln +29 mln -0 t/m 29 mln
6 t/m 23 mln (10% t/m 33%)
20 t/m 32 mln (30% t/m 46%)
44 t/m 15 mln (60% t/m 21%)
70 mln
(100%)
De werkgroep is van oordeel dat voor de kostenverdeling in de huidige ordening c.q. Model I (als referentiepunt voor de vergelijking met de kosten verdeling in Model III) dient te worden uitgegaan van een verlies van f.30 miljoen per jaar voor Rijk en gemeenten samen, omdat dit de uitkomst is bij ongewijzigd beleid. 6.3 a.
Alternatieven uitwerking financiële organisatie Model III Inleiding
Op hoofdlijnen kunnen ten aanzien van de uitwerking van de financiële organisatie van Model III drie alternatieven worden onderscheiden, waarbinnen het gekozen premiebeleid richting kopers in samenhang met de gekozen invulling van de achtervangfunctie leiden tot drie van elkaar verschillende kostenverdelingen over de partijen, Deze alternatieven worden hierna geformuleerd en tegen de achtergrond van de huidige kostenverdeling becommentarieerd. Hoewel tal van alternatieven denkbaar zijn heeft de werkgroep gekozen voor presentatie van twee uitersten (alternatief I en alternatief II) en een alternatief dat het midden houdt tussen die twee uitersten (alternatief
43 III). Hiermee geeft de werkgroep tussen alternatief I en alternatief II de bandbreedte van de mogelijke uitwerking van Model III aan, met alternatief III (voor wat betreft de gebruikte kengetallen) als instrument (als ware het een schuifmaat) ten behoeve van de besluitvorming c.q. onderhandelingen op basis van dit rapport. Schematisch kunnen de alternatieven voor de volgt worden weergegeven.
uitwerking van Model
III
als
ALTERNATIEVEN UITWERKING MODEL III ALTERNATIEF I koper betaalt risico; beperkte achtervang overheid
b. Alternatief I:
ALTERNATIEF II koper betaalt verlies; ruimere achtervang overheid
ALTERNATIEF III variabele tussenvariant
koper betaalt het financiële risico; risico achtervangfunctie theoretisch (Model A)
De premie wordt overeenkomstig de filosofie van Model III (verzelfstandiging en profijtbeginsel) volledig betaald door de koper conform de door Heynis en Koelman BV geadviseerde premiehoogte. Dat wil zeggen dat het financiële risico van de garantieverlening (dat is dus meer dan het verwachte verlies) volledig in rekening wordt gebracht bij de koper. Het advies van Heynis en Koelman BV leidt ten aanzien van de premie tot de volgende premiestelling.
%
gemiddeld
maximaal f.250.000,-
Nieuwbouw: Bestaande bouw:
0,40% 0, 75%
f.680,f.975,-
f.l000,f.l875,-
Premievolume per jaar:
f.69 miljoen
(bij 80.000 garanties)
Gemiddelde premie:
f.860,-
(bij 80.000 garanties)
Ten aanzien van de kostenverdeling in alternatief I in relevant vast te stellen dat: * de uitvoeringskosten van de gemeenten van naar schatting c.a. f.29 miljoen per jaar (hier tegenover staat de mogelijkheid leges te heffen) komen te vervallen; * de uitvoeringskosten van VROM van naar schatting c.a. f.l miljoen per jaar komen te vervallen; * de uitvoeringskosten van de Bemiddelende Organen c.a f.lO miljoen per jaar (kosten koper) komen te vervallen; * de kopers de uitvoeringskosten van het fonds van c.a. f. 3.0 miljoen per jaar gaan betalen, welke fiscaal aftrekbaar zijn; * de kopers een premie van f.69 miljoen per jaar gaan betalen, welke fiscaal aftrekbaar is.
44 Dit op.
levert voor de
verschillende partijen de volgende kostenverdeling
Kostenverdeling alternatief I (per garantieverlening) Premie: Uitv. :
f.860,-
Garanties: 80.000
f. 37,50
KOPER minus fiscus ui tv. minus fiscus
100% 40% 100% 40%
RIJK
0% 40% + f.344,40% + f. 15,
vrorn fiscus
GEMEENTEN
+f.860,-
Premievolurne: Uitvoering
f.538,50
(60%)
f.359,
(40%)
f.69 mln
f. 3 mln
-f. 344,+f. 37,50 -f. 15,-
0%
(0%)
TOTAAL
f.897,50
(100%)
Budgettair geeft dat op jaarbasis het volgende beeld.
Kostenverdeling alternatief I (budgettair) KOPER minus fiscus uitvoering minus fiscus RIJK
vrorn fiscus fiscus
GEMEENTEN TOTAAL
100% 40% 100% 40% 0% 40% 40%
+69 -27,6 + 3 - 1,2
mln mln mln mln
43,8 mln
(60%)
28,8 mln
(40%)
+27,6 mln +1,2 mln
0%
( 0%) 72,6 mln
(100%)
Kanttekeningen bij alternatief I zijn: In dit alternatief kunnen Rijk en gemeenten elk voor 50% de achtervangfunctie vervullen vanuit de veronderstelling dat de kans op aanspraken daarop op nihil (PM-post) mag worden gesteld; de achtervangfunctie is theoretisch maar dient uiteraard wel juridisch vastgelegd te worden. Hoewel sprake is van volledige premiebetaling en risico-afdekking door de koper zijn de uitgaveQ voor het Rijk (VROM en fiscus same~) hoger dan bij ongewijzigd beleid in de huidige ordening. Ten aanzien van de gemeenten geldt dat naast het wegvallen van de verliezen ook de uitvoeringskosten (en de mogelijke legesopbrengsten) vervallen. De premie voor de kopers is -in het licht van de toegankelijkheid van het eigen woningbezit- hoog; er dreigt volurne-uitval van goede risico's.
*
* * *
45
c. Alternatief II:
koper betaalt het verwachte verlies; achtervangfunctie niet theoretisch (Model A of B)
Bedacht dient te worden dat met name de eerste vijf jaren, waarin het fonds nog niet of nauwelijks met declaraties geconfronteerd wordt, sprake zal zijn van een aanzienlijke vermogensopbouw. In alternatief I wordt in vijf jaar tijd door de kopers een bedrag inclusief rente van ruim f. 350 miljoen ingebracht, terwijl pas na 4 tot 6 jaren het structurele verliesniveau -thans naar verwachting c.a. f.30 miljoen per jaar- daadwerkelijk moet worden uitbetaald. Een en ander zet ernstige vraagtekens bij de noodzaak van een dergelijk fondsopbouw, waarbij gelden worden gereserveerd zonder de mogelijkheid deze nuttig aan te wenden anders dan door belegging. Een en ander in het verlengde van de kanttekeningen die de werkgroep heeft gemaakt ten.aanzien van de uitkomsten van het actuarieel onderzoek (paragraaf 4.2). Voorts is gezÓcht naar een mogelijkheid die tegemoet kan komen aan de bezwaren tegen alternatief I (premieniveau; toegankelijkheid; volume-uitval; kostenverdeling). Gelet op het vorengestelde kan -nog steeds overeenkomstig de filosofie van Model III (verzelfstandiging en profijtbeginsel)- gekozen worden voor het vaststellen van de door de koper te betalen premie op het thans verwachte structurele niveau van de verliezen op jaarbasis, dat wil zeggen f.30 miljoen. In bijvoorbeeld vijf jaar tijd kan hiermee een fondsvermogen worden opgebouwd van inclusief rente van f.lSO miljoen, waar tegenover staat dat pas na 4 tot 6 jaren het verwachte verliesniveau f.30 miljoen daadwerkelijk aan de orde is. Inmiddels is dus een behoorlijke buffer opgebouwd voor eventuele tegenvallende jaren. Voorts beperken Rijk en gemeenten zich in alternatief II tot het gezamenlijk vervullen van de achtervangfunctie, echter met dien verstande dat de kans op aanspraken op de achtervangfunctie -in tegenstelling tot in alternatief Iniet meer op voorhand theoretisch is. Teneinde te voorkomen dat de achtervangfunctie daadwerkelijk moet worden aangesproken, met alle administratieve rompslomp van dien, kunnen Rijk en gemeenten gedurende een beperkte periode een buffer voor het fonds vormen voor het opvangen van eventuele tegenvallers, van waaruit renteloze leningen kunnen worden onttrokken indien het fondsvermogen minder bedraagt dan bijvoorbeeld f.lOO miljoen. Hiermee ontstaat de situatie dat het primaire risico bij het fonds ligt, het secundaire risico bij de door Rijk en gemeenten te vormen buffer en pas het tertiaire risico bij Rijk en gemeenten (zie de modellen B en C ten aanzien van de invulling van de achtervangfunctie in paragraaf 4.9). Ten aanzien van de opbouw van genoemde buffer kan gedacht worden aan bijdragen van f.S miljoen per jaar voor Rijk en gemeenten elk. Hiermee wordt gedurende vijf jaren een buffer opgebouwd van inclusief rente c.a f.SS miljoen; na 10 jaren van c.a. f.l20 miljoen. Afhankelijk van de ontwikkeling van het risico van de garantieverlening in de tijd kan gekozen worden voor beëindiging c.q. afbouw van de stortingen van Rijk en gemeenten. De tertiaire achtervangfunctie van Rijk en gemeenten kan dan als PM-post op de begroting worden opgenomen. Voorkomen wordt dus enerzijds een onnodig hoge fondsopbouw en anderzijds een complexe aanspraak op de achtervangfunctie. Voorts wordt invulling gegeven aan het streven naar budgettaire beheersbaarheid van de uitgaven van Rijk en gemeenten, door middel van het vormen van een buffer voor de achtervangfunc-
46 tie. De hoogte van de inbreng van Rijk en/ of gemeenten ten behoeve van de te vormen buffer (de secundaire achtervangfunctie), maar ook de periode waarin dat plaatsvindt kan -teneinde de overgangsproblematiek naar de nieuwe methodiek zo veel mogelijk te beperken- gelijk oplopen met de afbouw van de lopende verplichtingen van Rijk en gemeenten in verband met verliezen uit oude garanties. Bedacht dient immers te worden dat voor Rijk en gemeenten de oude verplichtingen nog gedurende 8 tot 9 jaren doorlopen, met dien verstande dat deze na 4 tot 6 jaren sterk zullen afnemen. In dit verband is hierna globaal aangegeven langs welke weg de uitgaven (lees: verliezen) in verband met lopende garanties zich naar verwachting voor het Rijk (en derhalve ook voor de gemeenten) zullen afbouwen uitgaande van het beëindigen van de huidige methodiek per 1 januari 1994, in vergelijking met de verwachte uitgaven bij continuering van het huidige instrument.
JAAR
94
95
96
97
98
99
00
01
AFBOUW
15
10
8
5
3
2
1
0
CONTINUERING
15
15
15
15
15
15
15
15
0
5
7
10
12
13
14
15
RUIMTE
Deze tabel dient uiteraard te worden bezien in relatie met enerzijds de uitgaven in verband met de achtervangfunctie en anderzijds met de inkomstenderving van het Rijk via de fiscus (i.v.m. premiebetaling door de koper). Per garantieverlening geeft alternatief II de volgende kostenverdeling.
Kostenverdeling alternatief II (per garantieverlening) Premie: Ui tv.
f.375,37,50
Garanties: 80.000
f.
KOPER minus fiscus uitvoering minus fiscus
100% 40% 100% 40%
RIJK
0% 40% +f.l50,40% +f. 15,-
vrom fiscus fiscus
GEMEENTEN TOTAAL
+f.375,-f.l50,+f. 37,50 -f. 15,-
Premievolume: Uitvoering
f.
f.247,50,-
(60%)
f. 165,-
(40%)
f.30 mln 3 mln
( 0%)
0% f.412,50
(100%)
47 Budgettair geeft dit op jaarbasis het volgende beeld. Kostenverdeling alternatief II (budgettair) KOPER minus fiscus uitvoering minus fiscus RIJK
vrom fiscus fiscus
GEMEENTEN
100% 40% 100% 40% 0% 40% 40%
+30 -12 + 3 - 1,2
mln mln mln mln
19,8 mln
(60%)
13,2 mln
(40%)
+12 mln + 1,2 mln
0%
( 0%)
TOTAAL
33,0 mln
(100%)
Indien in alternatief I I Rijk en gemeenten -ten behoeve van de opbouw van een buffer voor het fonds (tertiaire achtervangfunctie) per jaar een bedrag van f.5 miljoen in het fonds storten, dan zou dit budgettair leiden tot de volgende kostenverdeling. Kostenverdeling alternatief II (budgettair) KOPER minus fiscus uitvoering minus fiscus RIJK
vrom fiscus fiscus
GEMEENTEN TOTAAL
100% 40% 100% 40%
+30 -12 + 3 1,2
mln mln mln mln
19,8 mln
(46%)
mln +12 mln + 1,2 mln
18,2 mln
(42%)
mln
5,0 mln
(12%)
+ 5
40% 40%
5
43,0 mln
(100%)
Kanttekeningen bij alternatief I I zijn: * Tegemoet gekomen wordt aan het bezwaar tegen alternatief I, dat de premie voor de koper hoog is. De netto premie voor de koper van c.a. f.250,- komt -mede in het licht van het vervallen van de kosten van het advies van de Bemiddelende Organen (netto f. 75,-) en de eventuele legeskosten van gemeenten op een zodanig niveau dat redelijkerwijs niet meer kan worden gesproken over beperking van de toeganke 1 ij khe id van het· ei gen woningbezit. Voorts zullen eventuele concurrenten in de markt niet in staat zijn de garantie tegen een lager tarief aan te bieden, zodat ook het gevaar van het wegvloeien van de goede kansen is weggenomen. * De (tertiaire) achtervangfunctie van Rijk en gemeenten (elk voor 50%) mag gelet op het totale premievolume (incl. de door Rijk en gemeenten op te bouwen buffer) weliswaar niet volledig als theoretisch worden beschouwd, maar de kans op aanspraken is sterk gereduceerd. Tussen Rijk (VROM en fiscus) en gemeenten ontstaat een -in vergelijking met die in de huidige ordening (zie blz. 41)- onevenwichtige kostenverdeling.
*
48 d. Alternatief III: de variabele tussenvariant In alternatief III wordt op basis van enerzijds het actuarieel onderzoek (alternatief I) en anderzijds de verwachte verliezen op jaarbasis (alternatief II) gekozen voor een afstemming tussen premieniveau en invulling achtervangfunctie die het midden houdt tussen alternatief I en alternatief II. Hoewel alternatief III in eerste aanzien slechts een compromis lijkt, kan het -afhankelijk van de exacte invulling (variabel)- leiden tot een consistente en evenwichtige invulling van de verzelfstandigings-optie (Model III). Enerzijds wordt gekeken naar de actuariële berekeningen van Heynis en Koelman BV en anderzijds naar de daadwerkelijk gedeclareerde verliezen in de afgelopen jaren. Rekening houdende met de dalende trend, de verwachte inverdieneffecten bij een fondsconstructie en het bestaan van een achtervangfunctie van de overheid wordt een premieniveau vastgesteld dat minder voorzichtig is dan het advies van Heynis en Koelman BV. De premie zou dan als volgt kunnen worden bepaald. De berekeningen van Heynis en Koelman BV leidde tot de volgende verdeling. boekjaren garantie
premie nieuwbouw
premie bestaande bouw
1978-1990 1979-1990 1980-1990 1981-1990 1982-1990 1983-1990 1984-1990 1985-1990
0,40% 0,38% 0,37% 0,31% 0,24% 0,13% 0,09% 0,08%
1,49% 1,26% 0,94% 0,51% 0,27% 0' 18% 0) 13% 0,08%
Beynis en Koelman BV adviseerde op basis van het gemiddelde van de vetgedrukte jaren een premieniveau van 0,4% en 0, 75%. Rekening houdende met de sterk dalende trend, de verwachte inverdieneffecten en de achtervangfunctie 1 ij k.t ook gekozen te kunnen worden voor een premie n i v e a u van 0 , 3 % en 0 , 5% , of 0,25% en 0,3 %. Dit zou dan leiden tot een premievolume van f.48 miljoen respectievelijk f.31 miljoen (in plaats van f.69 miljoen). De daadwerkelijke verliezen voor Rijk afgelopen jaren als volgt ontwikkeld. JAAR
VERLIES in mln.
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
71 100 126 125 95 90 81 48 24 44
en
gemeenten
samen
hebben
zich
de
49 Deze reeks betreft uitbetalingen door VROM op door gemeenten ingediende declaraties, met dien verstande dat VROM daarvan 50% heeft betaald. De stijging in 1991 laat zich verklaren door een achterstand in behandeling van de declaraties uit 1990. De indiening van het aantal declaraties bevestigt (1990 c.a 1200; 1991 c.a. 800) dat de dalende trend zich in 1990 en 1991 heeft doorgezet. Over de afgelopen vijf jaren bedraagt het gemiddelde verlies c.a f.57 miljoen en over de laatste drie jaren c.a f.40 miljoen voor Rijk en gemeenten samen. Voor 1992 en volgende jaren mag redelijkerwijs worden uitgegaan van een verlies van f.30 miljoen voor Rijk en gemeenten samen. Op grond van het vorengestelde zou het nog alleszins veilige premievolume kunnen worden geprikt van f.50 miljoen, dat het midden houd~ tussen alternatief I (f.69 miljoen) en alternatief II (f.30 miljoen). Hieruit zou een premie van f.625,- voortvloeien. Conform de rekenexercitie ten aanzien van alternatief I en alternatief II, zou per garantieverlening de volgende kostenverdeling ontstaan. Kostenverdeling alternatief III (per garantieverlening) Premie: f.625,Uitv. : f. 37,50
Garanties: 80.000
Premievolume: Uitvoering
KOPER minus fiscus uitvoering minus fiscus
100% +f.625,40% -f.250,100% +f. 37,50 40% -f. 15,-
f.397,50,-
(60%)
RIJK
0% 40% 40%
f.265,-
(40%)
vrom fiscus fiscus
GEMEENTEN
f.50 mln
f. 3 mln
+f.250,+f 15,-
0%
(0%)
TOTAAL
f.662,50
(100%)
Budgettair geeft dat op jaarbasis het volgende beeld. Kostenverdeling alternatief III (budgettair) KOPER minus fiscus uitvoering minus fiscus RIJK
vrom fiscus fiscus
GEMEENTEN TOTAAL
100% 40% 100% 40%
40% 40%
+50 -20 + 3 - 1,2
mln mln mln mln
31,8 mln.
(60%)
21,2 mln
(40%)
+20 mln + 1,2 mln
0%
( 0%) 53,0 mln
(100%)
50 Aan een aantal bezwaren van alternatief I wordt tegemoet gekomen maar niet in die mate als in alternatief II. Dit vloeit logisch voort uit het feit dat alternatief III een compromis is tussen alternatief I en II. De flexibiliteit (de schuifmaat) zit enerzijds in de subjectieve keuze van het premieniveau en anderzijds in de invulling van de achtervangfunctie. Zo kan evenals in alternatief II ook in alternatief III de geconstateerde onevenwichtigheid in de kostenverdeling tussen Rijk en gemeenten worden weggenomen door middel van splitsing van de achtervangfunctie in een secundaire achtervangfunctie en een tertiaire achtervangfunctie, al dan niet in combinatie met de in paragraaf 4.9 aangegeven mogelijkheid van afkoop van de tertiaire achtervangfunctie door de gemeenten (Model Bof C).
6.4. Oprichtings-scenario Uitgaande van introductie van de nieuwe systematiek per 1 januari 1994 kan het volgende oprichtings-scenario worden gevolgd.
OPRICHTINGS-SCENARIO juni 1992
eindrapportage met advies van werkgroep; Ministerraad; adviesaanvraag aan de RAVO afschrift aan Tweede Kamer
sept/okt 1992
overleg VROM met: BIZA, Financiën; VNG; ROZ; * financiers; * Vereniging Eigen Huis; * Bemiddelende Organen;
* *
*
oktober 1992
advies van de RAVO
december 1992
definitieve besluitvorming Ministerraad mededeling VROM: * brief aan Tweede Kamer; * brief aan gemeenten (MG); * brief aan Bemiddelende Organen.
1 juli 1993
oprichting stichting benoeming bestuur en staf; * start implementatie organisatie; * start traject wijziging/intrekking regelgeving * woningwet; * besl. bevordering eigen woningbezit; * regeling rijksdeelneming; * contracten achtervangfunctie.
1 januari 1994
*
operationeel
De werkgroep is van oordeel dat de verzelfstandigings-optie (Model III) in beginsel per 1 januari 1994 zou kunnen worden geïntroduceerd.
51 7 HET ADVIES VAN DE WERKGROEP De eerste fase van de "studie hypotheekgarantie eigen woningen" betrof een evaluatie van het huidige instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming met aanbevelingen ter verbetering op onderdelen binnen de huidige ordening van het instrument. De door de desbetreffende werkgroep in dat kader gegeven adviezen zijn inmiddels voor een groot deel ingevuld door middel van aanpassing c.q. aanscherping van de regelgeving. De tweede fase van de studie betreft daarentegen een verkenning van en een advisering over de mogelijkheden ter optimalisering van de garantieverlening met het oog op de toekomst, waarbij de ordening van het instrument ter discussie staat. De taakopvatting van de werkgroep voor de tweede fase van de studie heeft zich primair gericht op het in kaart brengen van de verschillende keuzemomenten ten aanzien van de toekomst van de garantieverlening en de daarbij behorende afwegingen in het licht van de in de taakopdracht aangegeven aandachtspunten. Een en ander met het oog op het bouwen van een vooral consistent keuzemodel teneinde de opdrachtgever en verantwoordelijk bewindsman in deze, Staatssecretaris Heerma van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in staat te stellen in bestuurlijk overleg met de bij de garantieverlening betrokken partijen tot een afgewogen en verantwoorde besluitvorming te komen over de toekomst van de garantieverlening voor eigen woningen en de kostenverdeling tussen de desbetreffende partijen daarbij.
52
HET KEUZEMODEL MODELLEN ORDENING GARANTIEVERLENING MODEL I
MODEL
II
MODEL III
a en b huidige ordening
decentralisatie
verzelfstandiging 11
11
ALTERNATIEVEN UITWERKING MODEL III ALTERNATIEF I
koper betaalt risico; beperkte achtervang overheid
ALTERNATIEF II
ALTERNATIEF III
koper betaalt verlies; ruimere achtervang overheid
variabele tussenvariant
11
11
l[ MODELLEN INVULLING ACHTERVANG OVERHEID MODEL A SECUNDAIR Rijk: 50% gemeenten:50%
MODEL B
MODEL C
SECUNDAIR
SECUNDAIR
(buffer) Rijk: 50% gemeenten:50%
(grote buffer) Rijk: 50% gemeenten: 50%
TERTIAIR
I I
TERTIAIR
Rijk: 50% gemeenten:50%
ll
11 11
Het feit dat de werkgroep het uitgangspunt heeft gehanteerd dat de te maken keuzes over de toekomst van de garantieverlening onderling consistent dienen te zijn, laat onverlet dat het door de werkgroep gebouwde keuzemodel flexibiliteit kent. Niet alleen om de bandbreedte van de discussie voor alle bij de garantieverlening betrokken partijen inzichtelijk te maken, maar ook ten behoeve van de onderhandelingen tussen partijen in het uiteindelijke bes 1 ui tvormingsproce s. De ve rschi 11 ende keuzes 1 ei den immers tot van elkaar verschillende kostenverdelingen over de bij de garantieverlening betrokken partijen. Het gepresenteerde keuzemodel dient derhalve te worden gezien als een instrument ten behoeve van de uiteindelijke besluitvorming.
53 Bedoeld keuzemodel staat ook centraal in de aan de werkgroep gevraagde advisering. Mede in het licht van de in de taakopdracht van de werkgroep genoemde aandachtspunten heeft de werkgroep zich bij haar advisering laten leiden door de volgende uitgangspunten: * in een nieuwe ordening van het instrument dient sprake te zijn van een consistente uitwerking ten opzichte van de gekozen ordening; * in een nieuwe ordening dient sprake te zijn van consistentie met andere beleidsontwikkelingen binnen de volkshuisvesting; * in een nieuwe ordening dient sprake te zijn van een blijvend hogere efficiency en daarmee samenhangend blijvend lagere kosten; * in een nieuwe ordening van het instrument dient de toegankelijkheid voor de huidige doelgroep (object en subject) minimaal gehandhaafd te blijven; * in een nieuwe ordening dient sprake te zijn van ee~ evenwichtige verdeling van kosten en verantwoordelijkheden over de bij de garan(ieverlening betrokken partijen. Een en ander heeft ertoe geleid dat de werkgroep Model III (de verzelfstandigings-optie), tegen de achtergrond van Model I (de huidige ordening), nader heeft uitgewerkt, teneinde te bezien of en in hoeverre Model III ook in de uitwerking aansluit aan de door de werkgroep geformuleerde uitgangspunten. Daarbij bleken zich drie alternatieven voor te doen, die afhankelijk van de onderlinge samenhang tussen het te voeren premiebeleid en de invulling van de door de werkgroep noodzakelijk geachte achtervangfunctie van de overheid (Rijk en gemeenten) leiden tot verschillende verdelingen van de kosten over de bij de garantieverlening betrokken partijen. Op grond van haar bevindingen, neergelegd in dit rapport komt de werkgroep tot het unanieme advies Model III (de verzelfstandigings-optie) onderwerp te maken van bestuurlijk overleg tussen de direct bij de garantieverlening betrokken partijen (Rijk, gemeenten, financiers, kopers). Inherent aan dit advies is dat de werkgroep premiebetaling doGr de koper vanuit overwegingen van het profijtbeginsel alleszins redelijk acht. Met het oog op de primaire doelstelling van de garantieverlening (bevordering van het eigen woningbezit, met name voor de lagere inkomens) adviseert de werkgroep daarbij echter de door de koper te betalen premie zo mogelijk te beperken (alternatief II of III). Met dien verstande dat het door het fonds te voeren premiebeleid zodanig zal zijn dat aanspraken op de door de werkgroep noodzakelijk geachte achtervangfunctie van de overheid zo veel mogelijk worden beperkt. De daadwerkelijke invulling van de achtervangfunctie van de overheid acht de werkgroep primair een zaak tussen Rijk en gemeenten. De vertegenwoordiger van de Vereniging Eigen Huis tekent hierbij aan dat verdere woonlastenverzwaring voor de koper, gezien de recente ontwikkelingen op dit punt (huurwaardeforfait, onroerend goedbelasting, kadastertarieven, BTW over notaristarief) onaanvaardbaar is en ook strijdig is te achten met het bevorderen van het eigen woningbezit. Een premiebetaling door de koper ter hoogte van het thans geldende tarief voor de Bemiddelende Organen (f.l25,-} acht de Vereniging Eigen Huis echter acceptabel, ervan uitgaande dat de toetsing door de Bemiddelende Organen komt te vervallen. Een hoger premieniveau acht de vertegenwoordiger van de Vereniging Eigen Huis slechts dan aanvaardbaar, indien elders volledige compensatie van het daarmee gemaaide woonlasteneffect plaatsvindt. De werkgroep is zich ervan bewust dat de uiteindelijke kostenverdeling tussen de verschillende bij de garantieverlening betrokken partijen uitein-
54 delijk bepalend zal zijn voor de finale standpunten van de desbetreffende partijen. In dat licht heeft de werkgroep -weliswaar met het oog op het bij voorkeur realiseren van een ordening conform Model III- een instrument aangereikt voor het overleg met partijen. Daarin kan ten aanzien van de achtervangfunctie van de overheid (afhankelijk van het te kiezen premiebeleid) worden overwogen dat Rijk en gemeenten door middel van tijdelijke additionele stortingen in een ten behoeve van het fonds te creëren buffer, voor de langere termijn het tertiaire deel van de achtervangfunctie afkopen.
55 8 BIJLAGEN De volgende bijlagen zijn opgenomen in dit rapport. Bijlage A:
Brief van Staatssecretaris Heerma van Voorzitter en de leden van de Werkgroep
2 2 jul i
1991
Bijlage B:
Brief van Staatssecretaris Heerma van 7 november 1990 aan de Tweede Kamer
Bijlage C:
Globaal overzicht van de kostenverdeling in instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming
Bijlage D:
Overzicht kengetallen instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming
Bijlage E:
Minderheidsstandpunt vertegenwoordiger Bemiddelende Organen
Bij lage F:
Opsomming van de belangrijkste bevindingen van de werkgroep (de vet gedrukte passages)
het
aan de
huidige
De volgende onderzoeksrapporten die in opdracht van VROM in het kader van deze studie tot stand zijn gekomen, kunnen worden beschouwd als bijlagen bij het Rapport van de Werkgroep ordening en optimalisering van de garantieverlening. Onderzoek I:
Garantievoorwaarden van gemeenten (VROM: mei 1992)
Onderzoek II:
Actuarieel onderzoek premiehoogte (Heynis en Koelman BV: mei 1992)
Deze rapporten kunnen -indien niet bij gevoegd- separaat worden opgevraagd bij Distributiecentrum VROM, Postbus 351, 2700 AJ Zoetermeer (tel.: 079449449).
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Postbus 20951, 2500 EZ 's-Gravenhage Telefoon (070) 26 42 01, van Alkemadelaan 85 Telex 34429 voro nl
DIRECTORAAT-GENERAAL VAN DE VOLKSHUISVESTING Directie Huurwoningen en Eigen Woningbezit Afdeling Coördinatie Eigen Woningbezit
Uw kenmerk
Uw brief van
Kenmerk
DHE 02791029
Datum
2. 2 JULI1991
OnderwerPTweede fase studie hypotheekgarantie voor eigen woningen; Uitnodiging voor lidmaatschap van de werkgroep.
Inleiding Zoals aangekondigd in de Nota Volkshuisvesting heb ik -met het oog op het beleid vanaf het midden van de jaren negentig- een evaluatiestudie naar de hypotheekgarantie voor eigen woningen geïnitieerd. De eerste fase van deze studie is met het Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming (oktober 1990) en mijn brief ter zake aan de Tweede Kamer van 7 november 1990 afgerond. In september 1991 start de tweede fase van de studie. Met dit schrijven nodig ik U uit zitting te nemen in de "Werkgroep tweede fase studie hypotheekgarantie eigen woningen".
Eerste fase Ten aanzien van de eerste fase heb ik een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van het departement, de Vereniging van Nederlandse gemeenten en de Bemiddelende Organen gevraagd het instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming te evalueren en aanbevelingen te doen ter verbetering van het huidige instrument. Dit heeft geleid tot het Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming. In dit rapport wordt het belang van de hypotheekgarantie voor eigen woningen, in het licht van het beleid ter bevordering van het eigen woningbezit, onderschreven. De belangrijkste conclusie van de werkgroep is, dat het huidige instrument effectief en relatief goedkoop is. Op onderdelen heeft de werkgroep aanbevelingen gedaan ter verbetering van het instrument. Zoals ge~teld in mijn brief aan de Tweede Kamer van 7 november 1990 heb ik mede op basis van genoemd rapport besloten de hypotheekgarantie voor eigen woningen te handhaven. Voorts heb ik een aantal van de beleidsaanbevelingen reeds per 1 januari 1991 overgenomen door middel van aanpassingen in de regelgeving. De overige aanbevelingen vergen nog nadere bestudering.
Bijlagen ~ g;
Verzoeke bij beantwoording onderwerp, datum en kenmerk van deze brief te vermelden. Bereikbaar met de buslijnen 18 (stations HS-CS), en 23, NZH-bus vanuit Amsterdam 89, en vanuit Leiderdorp 64 of 65.
Kenmerk
Bladnummer
2
Taakopdracht tweede fase De eerste fase van de studie had met name een evaluerend karakter teneinde de kwaliteit van het huidige instrument te toetsen en te bezien of en in hoeverre binnen de huidige ordening van het instrument verbeteringen konden worden aangebracht. De keuze voor het handhaven van de hypotheekgarantie voor eigen woningen en de inmiddels aangebrachte verbeteringen laat onverlet mijn streven naar optimalisering van het instrument door: uniformering van de garantievoorwaarden; verbetering van de budgettaire beheersbaarheid voor Rijk en gemeenten; * verbetering efficiëntie van het uitvoeringstraject; * participatie van de marktpartijen (financiers en kopers) in het instrument van de garantieverlening.
* *
Met het oog op het beleid vanaf het midden van de jaren negentig zijn ten aanzien van de ordening van het instrument op hoofdlijnen drie richtingen te onderscheiden. * handhaving van de huidige ordening (gemeentegarantie met rijksdeelneming); * intergemeentelijke fondsvorming (gemeente garandeert met intergemeentelijke achtervang(; * verzelfstandiging (particulier instituut garandeert met (beperkte) overheidsachtervang). De werkgroep voor de tweede fase, bestaande uit vertegenwoordigers van alle bij de garantieverlening betrokken partijen, vraag ik voor de onderscheiden richtingen de mogelijkheden van de door mij nagestreefde optimalisering van het instrument te verkennen en mij ter zake uiterlijk in april 1992 te adviseren. In de werkgroep voor de eerste fase van de studie hebben de vertegenwoordigers van de VNG ervoor gepleit dat het de gemeenten -door middel van wijziging van de Woningwet op dit punt- wordt toegestaan aan de kopers een vergoeding te vragen voor de garantieverlening. Dit is een gedachte die naar mijn oordeel nadere uitwerking en derhalve de bij zondere aandacht van de werkgroep verdient. Ik vraag de werkgroep om een advies ter zake. Tot slot vraag ik de bijzondere aandacht van de werkgroep voor de rol van Bemiddelende Organen. Ik vraag de werkgroep de functie van en de regelgeving ten aanzien van de Bemiddelende Organen te bezien en mij ter zake te adviseren.
Slot Gelet op het met 'lllij n uitnodiging hypotheekgarantie ik U een en ander
U in deze gevoerde vooroverleg ga ik er vanuit dat U aan zitting te nemen in de "Werkgroep tweede fase studie eigen woningen" zult honoreren. Voor de goede orde vraag toch nog schriftelijk te bevestigen.
Kenmerk
Bladnummer
3
Ter voorbereiding van de bij eenkomsten van de werkgroep treft U bij deze brief aan: het Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming (met bijlagen) van oktober 1990; mijn brief ter zake van 7 november 1990 aan de Tweede Kamer; de voorlopig beoogde samenstelling van de werkgroep voor de tweede fase van de studie naar de hypotheekgarantie voor eigen woningen; het voorlopige tijdpad van de tweede fase van de studie naar de hypotheekgarantie voor eigen woningen.
*
* * *
Tot slot maak ik U erop attent dat thans in opdracht van het departement een enquete plaatsvindt onder de gemeenten teneinde te bezien of en in hoeverre gemeenten bij het beoordelen van garantie-aanvragen afwijken van de normen c.q. de adviezen van de Bemiddelende Organen. De uitkomsten van deze enquete verwacht ik medio augustus 1991. Te zijner tijd zal ik U het desbetreffende eindrapport met voorrang doen toekomen. Voor nadere informatie kunt U contact opnemen met het secretariaat van de werkgroep (adres: Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, de heer K.J.R. Schiffer, Postbus 3001, 2700 KA Zoetermeer; Tel.: 079-272344). Met U zal op korte termijn contact worden opnemen in verband met de vergaderdata van de werkgroep. Hoogachtend, De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
~
Drs. E.Heerma
'(""'J ~
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Postbus 20951. 2500 EZ s-Gravenhage Telefoon (070) 26 42 01. van Alkemadelaan 85 Telex 34429 voro nL fax (070) 24 54 78
DIRECTORAAT-GENERAAL VAN DE VOLKSHUISVESTING Directie Huurwoningen en Eigen Woningbezit Afdeling Coördinatie De Voorzitter van de Tweede Kamer Eigen Woningbezit der Staten-Generaal Binnenhof la 2513 AA 's-GRAVENHAGE
Uw bnef van
Uw kenmerk
Kenmerk
DHE 16090044
Datum
7 november 1990
Onderwerp
Studie hypotheekgarantie eigen woningen; Rapport van de Werkgroep gemeentegarantie mat rijksdeelneming
Geachte Voorzitter, Inleiding Zoals gesteld in de Nota Volkshuisvesting heb ik -met het oog op het beleid vanaf het midden van de jaren negentig- een evaluatiestudie naar de hypotheekgarantie voor eigen woningen geïnitieerd. Deze studie is opgesplitst in twee fasen. In de eerste fase, welke inmiddels is afgerond, is een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van het departement, de Vereniging van Nederlandse gemeenten en de Bemiddelende Organen gevraagd het instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming te evalueren en aanbevelingen te doen ter verbetering van het huidige instrument. paarbij was de huidige ordening van het instrument het uitgangspunt. Bij deze brief ontvangt U het Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie-met rijksdeelneming. In deze brief informeer ik U over mijn voornemens naar aanleiding van dit rapport en het vertrekpunt voor de tweede fase van de studie. Het rapport op hoofdlijnen In het rapport van de werkgroep wordt het belang van de hypotheekgarantie voor eigen woningen, in het licht van het beleid ter bevordering van het eigen woningbezit, onderschreven. De belangrijkste conclusie van de werkgroep is, dat het huidige instrument effectief en relatief goedkoop is. Een en ander· laat onverlet dat de werkgroep op onderdelen aanbevelingen doet ter verbetering van het instrument .
. .I 2 Btjlagen
Vef loe~e bq Deantwoorchng
onder.v~':.:
Ja! .,.r1
t'., .t.f:'"""':t:'r'l. ~ .\'l '.lt
C" .~~·
tle<e•~tlaar met óe ousl~nen 18rs CS t·n .... .:;
:e v1.)rrr:~r~
Kenmerk
~ 1 , 1\ l ; , t , ~ : 11 r· r .~
2.
De financiële risico's van de garantieverlening acht de werkgroep inherent aan de betekenis van de garantieverlening. De budgettaire beheersbaarheid daarvan voor Rijk en gemeenten echter, noemt de werkgroep een belangrijk aandachtspunt. In dat verband hebben de vertegenwoordigers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in de werkgroep ervoor gepleit dat het de gemeenten wordt toegestaan aan de koper een vergoeding voor de garantieverlening te vragen. Voor nieuwbouwwoningen is dat in strijd met artikel 73 van de Woningwet. De werkgroep acht uniformering vän de garantievoorwaarden wenselijk, maar acht het in de huidige ordening van het instrument niet passen dat het Rijk uniformering zou afdwingen door middel van additionele rijksregelgeving. Achtergrond hiervan is dat de gemeenten autonoom zijn ten aanzien van de verlening van gemeentegaranties. Hiermee schetst de werkgroep een spanningsveld van de garantieverlening, dat inherent is aan de huidige ordening van het instrument. Wel doet de werkgroep aanbevelingen gericht op het bevorderen van de uniformering van de garantievoorwaarden. De aanbevelingen van de werkgroep richten zich voor een groot deel op de beperking van het financiële risico van de garantieverlening. Naast optimalisering van het traject rond de inkomenstoetsing van de Bemiddelende Organen, aanscherping van de regelgeving ten aanzien van taxaties van bestaande woningen en normering van het regresrecht, adviseert de werkgroep bij betalingsproblemen bevordering van (gedwongen) onderhandse verkoop versus executoriale verkoop via de veiling. Achtergrond hiervan is dat de verliezen bij gedwongen onderhandse verkoop doorgaans lager zijn dan bij executoriale verkoop. Voorts beveelt de werkgroep aan te komen tot een gecoördineerde voorlichting van alle bij de garantieverlening betrokken partijen, teneinde gezamenlijk de kopers zo objectief mogelijk te informeren over de financiële risico's van ~et eigen woningbezit en de garantieverlening. Belaidsvoornemens a. algemeen Met de conclusies en aanbevelingen uit het Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming kan ik op hoofdlijnen instemmen. Zoals gesteld in de Memorie va~ Toelichting bij de Rijksbegroting 19q1, heb ik mede op basis van de inhoud van het rapport besloten de huidige systematiek van gemeentegarantie met rijksdeelneming te handhaven.
. . /3
Kenmerk
Bladnumrner
3.
b.
Implementatie van de eerste fase
Per 1 januari 1991 zal ik -door middel van een aanpassing van de Regeling deelneming van het Rijk in garanties van de gemeente voor eigen woningenreeds een aantal beleidsaanbevelingen van de werkgroep implementeren.
* * * * -*
*
vaststelling van de kostengrens op f.250.000,- voor zowel bestaande woningen als nieuwbouwwoningen, voor het gehele land (zon
In de loop van 1991 zullen de overige beleidsaanbevelingen van de werkgroep verder worden uitgewerkt en zal worden bezien of en in hoeverre implementatie daarvan plaats kan vinden per 1 januari 1992. Het· standpunt van de vertegenwoord i gers van de VNG in de werkgroep, de gemeenten toe te staan aan de kapers een vergoeding te vragen voor de garantieverlening, past niet binnen de huidige ordening van het instrument, maar is een gedachte die ~naar mijn mening wel nadere uitwerking verdient. Deze discussie zal derhalve worden meegenomen in de tweede fase van de studie. c. De tweede fase De keuze voor het handhaven van de huidige systematiek van lening met rijksdeelneming laat onverlet mijn streven naar:
* * * *
garantiever-
uniformering van de garantievoorwaarden; verbetering van de budgettaire beheersbaarheid voor Rijk en gemeenten; verbetering efficiëntie van het uitvoeringstraject; participatie van de marktpartijen (financiers en kopers) in het instrument van de garantieverlening.
.. /4
Kenmerk
Bladnummer
4.
Begin 1991 zal ik een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van alle bij de garantieverlening betrokken partijen vragen de mogelijkheden hiertoe te verkennen en mij uiterlijk eind 1991 ter zake te adviseren. Hierbij zal de gedachte van betaling van een vergoeding door de koper worden meegenomen. Ook zal in dit kader het functioneren van de Bemiddelende Organen en de regelgeving ter zake nader worden bezien.
Sparen vooraf In de Nota Volkshuisvesting is gesteld dat in het kader van de studie naar de hypotheekgarantie voor eigen woningen ook zal worden onderzocht of een combinatie mogelijk is van sparen-vooraf (al dan niet fiscaal te bevorderen), premiëring en garantieverlening. Het beleid ter bevordering van het eigen woningbezit wordt thans door de overheid ondersteund door midde 1 van het scheppen van de moge 1 ij khe id van 100% financiering, premiëring in de sociale koopsector en de fiscale hypotheekrente-aftrek. De kwaliteit van het huidige instrumentarium, lijkt -met het oog op het beoogde tempo van de bevordering van het eigen woningbezit en de toegankelijkheid van het eigen woningbezit, met name voor de lagere inkomens- thans niet te evenaren door een systeem van gefacilieerd sparen-vooraf. Desalnietemin ben ik van oordeel dat het waardevol is -mede aan de hand van internationale ervaringen - te bezien of en in hoeverre mogelijke constructies van gefacilieerd sparen-vooraf van belang kunnen zijn in het licht van de bevordering van het eigen woningbezit. In dat verband zal ik een nadere analyse van het fenomeen bouwsparen initieren. Over de uitkomsten daarvan zal ik U nader informeren. Hoogachtend, De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Drs. E. Heerma
1
BIJLAGE C In deze bijlage worden de kosten van het huidige instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming geïnventariseerd. De in de berekeningen genoemde bedragen per mensjaar zijn grove inschattingen van de bruto personeelskosten en apparaatskasten d.w.z. inclusief overheadkosten. Voorts betreft het aantal opgegeven mensjaren per activiteit een grove inschatting. Een en ander betekent dat aan de genoemde cijfers thans geen absolute waarde mag worden gehecht. De cijfers geven vooralsnog slechts een globale indicatie. kostenverdeling beleidsvoorbereiding kosten gemeenten:
beleidsontwikkeling, regelgeving in totaal 10 mensjaren à f.lSO.OOO,- = f.l.S miljoen op jaarbasis.
kosten BO's/koper:
ontwikkeling normen, overleg, coördinatie, voorlichting, in totaal 8 mensjaren à f.125.000,- = f.l,O miljoen op jaarbasis.
kosten VROM:
beleidsontwikkeling, regelgeving, administratieve organisatie, voorlichting en overleg in totaal 3 mensjaren à f.lSO.OOO,- = f.0,5 miljoen op jaarbasis.
kostenverdeling aanvragen gemeentegarantie uitgaande van 80.000 aanvragen per jaar kosten gemeenten:
toetsing, overleg en correspondentie 200 mensjaren à f.l25.000,-= f.25 miljoen op jaarbasis.
kosten BO's/koper:
toetsing, overleg en correspondentie 72 mensjaren à f.125.000,- = f.9,0 miljoen op jaarbasis.
kosten koper:
60% van kosten EO-advies
f.6
miljoen op jaarbasis.
kosten fiscus:
40% van kosten EO-advies
f.4
miljoen op jaarbasis.
kosten VROM:
geen
kostenverdeling declaraties verliezen
1500 declaraties per jaar kosten gemeenten:
oplossing betalingsproblemen., overleg en correspondentie in totaal 20 mensjaren à f.l25.000,- = f.2,5 miljoen op jaarbasis.
kosten BO's:
geen
kosten VROM:
behandeling declaraties gemeenten 4 f.l25.000,- = f.O,S miljoen op jaarbasis.
mensjaren
à
2 kostenverdeling van de verliezen zelf
1500 verliezen = f.50 miljoen kosten gemeenten:
50%= f.l5 miljoen op jaarbasis. (verwachting vanaf 1992)
kosten EO's:
geen
kosten VROM:
50%= f.l5 miljoen op jaarbasis. (verwachting vanaf 1992)
samenvatting kosten gemeenten:
f.44 miljoen
kosten VROM:
f.16 miljoen
kosten koper: i.v.m. EO-advies
f. 6 miljoen
kosten fiscus: i.v.m. EO-advies
f. 4 miljoen
TOTAAL:
f.70 miljoen op jaarbasis
De totale kosten van het huidige instrument gemeentegarantie met rijksdeelneming kunnen langs deze weg worden geraamd op c.a f.70 miljoen op jaarbasis.
KENGETALLEN GEMEENTEGARANTIE MET RIJKSDEELNEMING
-----------------------------------------------------------------------
------
----------------------------------------------------------------------BST TOT NW BST NW TOT NW BST TOT NW BST ----------------------------------------------------------------------0 1958 190 190 * * * 0 3861 1959 3861 * * * 0 1960 6930 6930 * * * 0 4960 1961 4960 * * * 0 3240 1962 3240 * * * 0 2797 1963 2797 * * * 0 2733 1964 2733 * * * 0 3075 1965 3075 * * * 0 3176 1966 3176 * * * 0 1967 6654 6654 * * * 0 1968 19525 19525 *· * * 0 19545 1969 19545 * * * 1970 16000 0 16000 * * * 1971 25000 0 25000 * * * 0 1972 27000 27000 * * * 1973 36787 0 36787 * * * 0 1974 37000 37000 * * * 0 307 307 13955 1975 35805 2123 37928 22 22 0 0
------
JAAR AANTAL GARANTIES
1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
37151 36831 21830 26831 31289 32331 24201 40886 41381 47274 46908 42000 45000 35000 26000 22744
24376 26828 12872 15917 19306 18023 24729 36093 24731 51909 72675 60000 60000 52000 41000 47650
AANTAL VERLIEZEN
61527 63659 34702 42748 50595 50354 48930 76979 66112 99183 119583 102000 105000 87000 67000 70394
29 7 38 17 11 74 55 127 112 224 197 554 315 975 382 1435 846 1641 862
867
BEDRAG VERLIEZEN (x f.1000)
425 111 36 536 290 382 55 672 234 85 689 923 4548 182 1674 2874 336 4552 8385 12937 751 9623 29598 39221 1290 14899 56699 71598 1817 20034 80265 100299 2487 49952 76559 126511 125000 23 25 95000 1757 90000 1729 81000 1940 48000 1243 24500 667 43600 1354
GEMIDDELED VERLIES
14655 17059 21273 30436 40643 48848 47298 52445 59045
15857 10053 9311 22630 37433 53426 58153 55934 46654
----------------------------------------------------------------------864652 TOT 1402167 18076 ----------------------------------------------------------------------617 per woning 1,3%verliezen ----------------------------------------------------------------------805508 LAATSTE 10 JAAR 842181 16609 ----------------------------------------------------------------------956 per woning 2,0%verliezen ----------------------------------------------------------------------287100 LAATSTE 5 JAAR 431394 6933 ----------------------------------------------------------------------666 per woning 1,6%verliezen ----------------------------------------------------------------------(exclusief oversluitingen)
TOT
------
13955 14889 12218 10859 24989 38503 52225 55502 55200 50869 53763 54069 52053 41753 38616 36732 32201
-----------
----------------
-----------
BIJLAGE E Tekst minderheidsstandpunt Bemiddelende Organen.
(zie
blz.
27)
van de vertegenwoordiger van de
De volledige objectivering en uniformering van de beoordeling is voor financiers een voorwaarde om de toetsing voor de koper kostenneutraal uit te voeren. De Bemiddelende Organen zijn, op grond van door hen uitgevoerd onderzoek, van mening dat volledige objectivering en uniformering afbreuk doet aan de inkomenstoets en zal leiden tot volumevermindering (door uitval van randgroepen) of risicovermeerdering (door acceptatie van meer risicogevallen). Beide gevolgen ?Ullen tot premieverhoging door de garanderende instellingen kunnen leiden. Bovendien zal, zoals ook in het verleden is gebeurd, groter risico weer verscherping van normen en toevoeging van criteria tot gevolg hebben, met alle kosten van dien. De Bemiddelende Organen zijn van mening dat het niet reëel is te veronderstellen dat deze kosten niet op enigerlei wijze door de financiers zullen worden doorberekend. Zowel in het Rapport van de Werkgroep evaluatie gemeentegarantie met rijksdeelneming (eerste fase van de studie) als in dit rapport, wordt aangegeven dat de huidige binding van Bemiddelende Organen met financiële instellingen niet wenselijk wordt geacht. De Bemiddelende Organen menen dat dit standpunt niet te rijmen valt met de gedachte de toetsing door de financiers te laten uitvoeren. Ook door de grote spreiding van uitvoerende en het rechtstreekse belang dat financiers hebben bij de garantieverlening, Zal de beoogde uniforme, objectieve beoordeling onder grote druk komen te staan. Het standpunt van de Bemiddelende Organen is dan ook dat de toetsing, onafhankelijk van de keuze voor één van de varianten in dit rapport, moet blijven geschieden door een onafhankelijke instelling.
BIJLAGE F Met dit rapport en de opzet daarvan hoopt de werkgroep de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in staat te stellen in overleg met de bij de garantieverlening betrokken partijen te komen tot een snelle en afgewogen besluitvorming over de toekomst van de garantieverlening voor eigen woningen. 6 De opdracht voor de werkgroep betreft het verkennen van de mogelijkheden ter optimalisering van het instrument van de garantieverlening en het doen van aanbevelingen ter zake. Dit betekent dat de opportuniteit van de garantieverlening zelf niet ter discussie staat. 12 De werkgroep is er vanuit gegaan dat de garantieverlening d~ mogelijkheid van volledige financiering biedt (geen verplichte inbreng van eigen geld). 12 De werkgroep gaat er tevens vanuit dat bij een eventueel gewijzigde ordening van het instrument, de doelstelling van het instrument -bevordering van het eigen woningbezit, ook voor de lagere inkomens- gehandhaafd blijft. 12 De werkgroep acht de "topgarantie" een optie die bij de implementatie van de besluitvorming naar aanleiding van dit rapport nader onderzoek verdient. 13 De werkgroep is van oordeel dat uitgangspunt voor de discussie dient te zijn dat de keuzes binnen de genoemde richtingen zowel onderling als ten aanzien van de gekozen richting consistent dienen te zijn. Een en ander beperkt het aantal mogelijke consistente varianten/modellen voor de toekomst van de garantieverlening. 14 De werkgroep is van oordeel dat in de verschillende keuzes ten aanzien van de toekomst van de garantieverlening -naast de ordeningsdiscussie- de efficiency van het instrument zwaar dient te·wegen. 15 Naar het oordeel van de werkgroep is fondsvorming c.q. reservering het beste instrument ter verbetering van de budgettaire beheersbaarheid van de garantieverlening. Daarbij dient gedacht te worden aan fondsvorming op basis van premiebetaling, waarbij de premieverdeling over de betrokken partijen consistent moet zijn met de ordening van het instrument ("wie betaalt, die bepaalt"). In beginsel kan fondsvorming plaatsvinden op gemeentelijk niveau (richting IIa) en op landelijk niveau (richting IIb en richting III). 16 De werkgroep constateert dat -met name gelet op het feit dat het ga~antieri sico sterk conjunctureel afhankelijk is- actuarieel onderzoek niet leidt tot een finaal en objectief premieniveau. Wel geeft actuarieel onderzoek inzicht in de marges en de trend en biedt derhalve voldoende basis voor een rationele besluitvorming over de toekomst van de garantieverlening. 19 De werkgroep constateert aftrekbaar is.
dat
een
door
de
koper te
betalen premie
fiscaal 20
Voorts constateert de werkgroep dat wanneer een door de koper te betalen premie wordt meegefinancierd, de rente daarvan eveneens fiscaal aftrekbaar is. 20
Bij fondsvorming past premiebetaling vanuit overwegingen van verbetering van de budgettaire beheersbaarheid; premiebetaling door de koper is een invulling van het profijtbeginsel (participatie marktpartijen). Bij ver-zelfstandiging door middel van een particulier waarborgfonds :!.igt premiebetaling door de koper naar het oordeel van de werkgroep in de rede. 21 De autonomie van de gemeenten ten aanzien van de garantievoorwaarden is inherent aan de huidige ordening van het instrument, waarin primair sprake is van een gemeentegarantie. De discussie over uniformering van de garantievoorwaarden kan derhalve niet los worden gezien van een andere ordening van het instrument. 22 Voor de werkgroep weegt zwaar dat uniformering van de garantievoorwaardennaast éénduidigheid voor de betrokkenen partijen- leidt tot efficiency in het garantieverleningsproces. Uniformering van de voorwaarden past echter niet goed in de huidige ordening, waarin de gemeenten autonoom zijn ten aanzien van de garantieverlening (richting I en IIa). Bij landelijke fondsvorming (richting IIb en III) ligt uniformering van de voorwaarden naar het oordeel van de werkgroep voor de hand. 23 Fondsvorming kan vanuit bedrijfseconomische afwegingen leiden tot coördinatie van activiteiten die zijn gericht op het beperken van de verliezen. In die zin heeft fondsvorming efficiency-voordelen met inverdieneffecten die premieverlagend kunnen werken. 24 Het verdient aanbeveling de opportuniteit van alle toetsmomenten, zowel die van de Bemiddelende Organen als die in de rijksregelgeving uit overwegingen van efficiency nader te bezien. 24 De werkgroep is van oordeel dat overlappingen in werkzaamheden van de verschillende bij de garantieverlening betrokken partijen dienen te worden weggenomen. 24 Uit overwegingen van efficiency-verbetering is de werkgroep (m.u.v. de vertegenwoordiger van de Bemiddelende Organen: zie Bij lage E) voorstander van uitvoering van de inkomenstoets door de financiers (i.p.v. door de Bemiddelende Organen). Daarbij heeft de werkgroep een voorkeur voor de variant waarin de toetreding tot .de garantieverlening volledig wordt gedelegeerd aan de financiers, met repressief toezicht door de waarborgende derde bij declaratie van het verlies. Dit is alleen goed mogelijk bij uniforme voorwaarden. Indien gekozen wordt voor een ordening van het instrument waarin sprake blijft van pluriformiteit in de garantievoorwaarden, dan geeft de werkgroep de voorkeur aan handhaving van een centrale toetsing ter advisering op basis van landelijke normen. In dat geval is het opportuun de rol van de huidige Bemiddelende Organen nader te bezien. 27 De werkgroep is van oordeel, dat in het geval van handhaving van centrale toetsing ~er advisering aan de waarborgende derde op basis van landelijke normering (zoals in de huidige ordening), de regelgeving ten aanzien van de Bemiddelende Organen zodanig zou moeten worden aangepast dat dit leidt tot één onafhankelijk Bemiddelend Orgaan (met regionale bijkantoren), waarbij de normen ter goedkeuring aan VROM en VNG moeten worden voorgelegd. 27
Bij landelijke fondsvorming is de werkgroep -enerzijds met het oog op het draagvlak en anderzijds met het oog op institutionalisering binnen het eigen woningbezit- voorstander van een constructie waarbij in elk geval de direct bij de garantieverlening betrokken partijen (rijk, gemeenten, financiers, kopers) bestuurlijk participeren. 28 Naar het oordeel van de werkgroep zal de bestuurlijke participatie van de van de bij de garantieverlening betrokken partijen (zetelverdeling) een weerspiegeling moeten zijn van de verdeling van de verantwoordelijkheden en de kosten c.q. de risico's ten aanzien van het instrument. 28 Uitgangspunt van de werkgroep is dat de apparaatskasten van een fondsconstructie (uitgaande van toetsing door de financier naar verwachting c.a. f.37,50 per garantie-aanvraag) kostendekkend in rekening worden gebracht aan de koper; een en ander treedt dan in de plaats van het door de koper te betalen tarief van f.l25,- voor het advies van de Bemiddelende Organen. 29 De werkgroep ïs van oordeel dat bij uitvoering door de financiers van de inkomenstoets en een groot deel van de behandeling van betalingsproblemen, gekozen kan worden voor een kleine en efficiente organisatie, waarmee de totale uitvoeringskosten van het instrument ten opzichte van de huidige ordening aanzienlijk worden teruggedrongen van naar schatting c.a. f.40 miljoen naar c.a f.3 miljoen op jaarbasis. 30 De werkgroep is van oordeel dat volume-uitval ten aanzien van de huidige doelgroep van het instrument, met name ten aanzien van de lager inkomensgroepen daarin, dient te worden voorkomen. 31 Met het oog op het vorengestelde gaat de werkgroep ervan uit dat in een ·fondsconstructie voor de garantieverlening een achtervangfunctie van de overheid noodzakelijk is. 31 De werkgroep constateert dat -mede in het licht van de ten aanzien van het actuarieel onderzoek gemaakte kanttekeningen- bij de uitwerking van een fondsconstruct ie de keuzes ten aanzien van premiehoogte en de keuzes ten aanzien van de invulling van de achtervangfunctie in onderlinge samenhang dienen te worden bezien (schuifmaat). Dit betekent, dat -naast het formuleren van modellen voor de garantieverlening op hoofdlijnen (ordening)- de werkgroep modellen moet formuleren ten aanzien van de financiële organisatie van een fondsconstructie. Deze zijn immers mede bepalend voor de verdeling van de kosten over de partijen en derhalve de advisering van de werkgroep. 33 De werkgroep is van oordeel dat bij fondsvorming de invulling van een noodzakelijk geachte achtervangfunctie van de overheid primair een zaak is tussen Rijk en gemeenten, met dien verstande dat een en ander direct samenhangt met het te voeren premiebeleid. 34 De werkgroep heeft ten aanzien van de ordening -van het instrument op hoofdlijnen vooralsnog een voorkeur voor Model III, de verzelfstandigingsoptie, met dien verstande dat in vergelijking met het huidige instrument (lees: Model I): geen volume-uitval plaatsvindt, zowel ten aanzien van het subject (lees doelgroep/lagere inkomens) als het object (lees:woningtypen); * de totale kosten van het instrument blijvend worden beperkt; * de efficiency van het instrument blijvend wordt vergroot. 40
*
Een en ander voor de verschillende partijen binnen de werkgroep (Rijk, gemeenten, financiers en kopers) afhankelijk van de uiteindelijke kostenverdeling binnen Model III. In dit verband is Model I (de nul-optie), de terugvaloptie voor de werkgroep. 40 De werkgroep is van oordeel dat voor de kostenverdeling in de huidige ordening c.q. Model I (als referentiepunt voor de vergelijking met de kosten verdeling in Model III) dient te worden uitgegaan van een verlies van f.30 miljoen per jaar voor Rijk en gemeenten samen, omdat dit de.uitkomst is bij ongewijzigd beleid. 41 Hoewel tal van alternatieven denkbaar zijn heeft de werkgroep gekozen voor presentatie van twee uitersten (alternatief I en alternatief II) en een alternatief dat het midden houdt tussen die twee uitersten (alternatief III). Hiermee geeft de werkgroep tussen alternatief I en alternatief II de bandbreedte van de mogelijke uitwerking van Model III aan, met alternatief III (voor wat betreft de gebruikte kengetallen) als instrument (als ware het een schuifmaat) ten behoeve van de besluitvorming c.q. onderhandelingen op basis van dit rapport. 42 De werkgroep is van oordeel dat de verzelfstandigings-optie (Model beginsel per 1 januari 1994 zou kunnen worden geïntroduceerd.
III)
in 49
Op grond van haar bevindingen, neergelegd in dit rapport komt de werkgroep tot het unanieme advies Model III (de verzelfstandigings-optie) onderwerp te maken van bestuurlijk overleg tussen de direct bij de garantieverlening betrokken partijen (Rijk, gemeenten, financiers, kopers). Inherent aan dit advies is dat de werkgroep premiebetaling door de koper vanuit overwegingen van het profijtbeginsel alleszins redelijk acht. Met het oog op de primaire doelstelling van de garantieverlening (bevordering van het eigen woningbezit, met name voor de lagere inkomens) adviseert de werkgroep daarbij echter de door de koper te betalen premie zo mogelijk te beperken (alternatief II of III). Met dien verstande dat het door het fonds te voeren premiebeleid zodanig zal zijn dat aanspraken op de door de werkgroep noodzakelijk geachte achtervangfunctie van de overheid zo veel mogelijk worden beperkt. De daadwerkelijke invulling van de achtervangfunctie van de overheid acht de werkgroep primair een zaak tussen Rijk en gemeenten. 52 De vertegenwoordiger van de Vereniging Eigen Huis tekent hierbij aan dat verdere woonlastenverzwaring voor de koper, gezien de recente ontwikkelingen op dit punt (huurwaardeforfait, onroerend goedbelasting, kadastertarieven, BTW over notaristarief) onaanvaardbaar is en ook strijdig is te achten met het bevorderen van het eigen woningbezit. Eei premiebetaling door de koper ter hoogte van het thans geldende tarief voor de Bemiddelende Organen (f.l25,-) acht de Vereniging Eigen Huis echter acceptabel, ervan uitgaande dat de toetsing door de Bemiddelende Organen komt te vervallen. Een hoger premieniveau acht de vertegenwoordiger van de Vereniging Eigen Huis slechts dan aanvaardbaar, indien elders volledige compensatie van het daarmee gèmoeide woonlasteneffect plaatsvindt. 52
