Tinjauan Kebijakan Ekonomi Indonesia
Strategi dan Kebijakan Untuk Mencapai Swasembada Pangan Erwidodo1
Publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat ini merupakan hasil dari Aktivitas ‘Kebijakan Ekonomi di Indonesia’ yang dilakukan oleh Centre for Strategic and International Studies (CSIS) dan Economic Research Institute for ASEAN and East Asia (ERIA). Kegiatan ini merupakan kontribusi pemikiran dari komunitas penelitian/riset, yang diharapkan dapat membantu meningkatkan efektivitas kebijakan pemerintah. Dalam kegiatan ini, CSIS bersama dengan ERIA mengundang 16 ahli ekonomi dari berbagai institusi penelitian terkemuka yang kompeten pada bidang keahlian yang spesifik, untuk berdiskusi mengenai tujuh permasalahan strategis ekonomi Indonesia (pembangunan infrastruktur, kebijakan daya saing, iklim investasi, kebijakan pangan, kebijakan sektor jasa, kebijakan fiskal, dan kebijakan perlindungan sosial), yang kemudian dikumpulkan dalam rangkaian ikhtisar kebijakan singkat (policy brief) untuk masing-masing topik. Diseminasi hasil temuan dan rekomendasi yang dihasilkan kegiatan ini dilakukan melalui berbagai jalur. Kegiatan ini berusaha untuk melibatkan pejabat pemerintah yang terkait melalui sejumlah Focus Group Discussion (FGD) dan Audiensi dengan pengambil kebijakan strategis, yang terkait dengan masing-masing topik di atas. Sementara itu, diseminasi kepada publik secara luas juga dilakukan melalui sejumlah Seminar Publik mengenai masing-masing topik, serta melalui publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat dan sejumlah multimedia pendukung yang dapat diakses secara online melalui www.paradigmaekonomi.org.
1 Peneliti senior di Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian, Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, Kementerian Pertanian
1
Pendahuluan
I
mpor pangan Indonesia diperkirakan akan terus meningkat sejalan dengan peningkatan jumlah populasi, pendapatan masyarakat, dan perkembangan industri pengolahan makanan. Tingkat pertumbuhan produksi pangan domestik belum dapat mengejar pertumbuhan permintaan akan pangan. Apabila situasi ini tidak segera diantisipasi, Indonesia hampir dapat dipastikan akan lebih bergantung pada produk pangan impor, jauh dari target nasional kita untuk mencapai ketahanan pangan, yang diatur dalam UU No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan. Ikhtisar Kebijakan Singkat ini bertujuan untuk menganalisis strategi alternatif yang mungkin diambil pemerintah dalam hal kebijakan, dukungan, dan insentif, untuk meningkatkan kapasitas produksi pangan nasional, dan untuk mencapai target ketahanan pangan nasional.
Ketahanan Pangan Dalam Perspektif Global Isu ketahanan pangan tidak hanya mencakup masalah ketersediaan pangan, namun juga hal-hal yang menyangkut keterjangkauan, kualitas, dan standar keamanan. Indeks Ketahanan Pangan Global (GFSI) yang dikeluarkan oleh Economist Intelligence Unit (EIU, 2015) digunakan untuk melakukan perbandingan antarnegara. GFSI adalah indeks tertimbang yang terdiri atas berbagai komponen, yakni: keterjangkauan, ketersediaan, kualitas, dan keamanan dari produk pangan di setiap negara. Tabel 1. Indeks Ketahanan Pangan Global (GFSI), Nilai and Peringkat, 2015 GFSI Negara
Peringkat
Keterjangkauan Nilai
Peringkat
Ketersediaan
Kualitas dan Keamanan
Nilai
Peringkat
Nilai
Peringkat
Nilai
Singapura
2
88.2
1
800
11
78.9
13
84.6
Malaysia
34
69
40
68.1
29
69.2
36
70.4
Thailand
52
60
46
63.4
57
58.6
61
58.6
Vietnam
65
53.4
69
48.9
52
58.4
69
50.7
Filipina
72
49.4
73
44.4
66
53.4
68
50.8
Indonesia
74
46.7
74
44.3
72
51.2
88
40.1
Myanmar
78
44
92
29
64
54.3
65
42.9
Kamboja
96
34.6
91
30.3
101
39.1
98
32.8
Tiongkok
42
64.2
50
61
39
65.2
38
69.3
India
68
50.9
72
47.4
58
56.1
79
45.3
Sumber: The Economist, 2015.
Sebagaimana ditunjukkan di Tabel 1, ketahanan pangan Indonesia pada tahun 2015 berada di peringkat 74 dari 109 negara, sangat jauh di bawah Singapura yang berada di peringkat 2, Malaysia (34), Thailand (52), Vietnam (65), Filipina (73), namun di atas Myanmar (78) dan Kamboja (96). Peringkat ketahanan pangan Indonesia juga masih jauh di bawah Tiongkok (42) dan India (68). Dari kriteria keterjangkauan makanan, Indonesia berada pada peringkat 74, jauh di bawah Singapura (1), Malaysia (40) dan Thailand (46). Ketahanan pangan Indonesia juga tergolong buruk dalam hal kualitas dan keamanannya, yaitu di peringkat 88, sangat jauh di bawah Singapura (13), Malaysia (36), dan Thailand (61).
2
Salah satu hal yang menarik adalah bahwa negara-negara yang memiliki ketergantungan terhadap impor yang lebih besar, seperti Singapura dan Malaysia, memiliki peringkat indeks ketahanan pangan yang lebih tinggi. Hal ini menunjukkan bahwa ketahanan pangan nasional hanya dapat dicapai apabila produk pangan tersedia secara melimpah dengan harga yang terjangkau oleh masyarakat, terlepas dari mana asalnya, apakah diimpor ataupun diproduksi di dalam negeri. Namun demikian, rezim kebijakan di kedua negara ASEAN ini tidak dapat diterapkan sepenuhnya di Indonesia. Untuk negara berpenduduk 250 juta seperti Indonesia, bergantung dengan impor beras (makanan pokok) untuk memenuhi kebutuhan yang terus meningkat sangatlah berisiko dan bukan merupakan langkah terbaik. Hal ini dikarenakan pasar beras dunia yang relatif kecil dan tidak stabil, sebagaimana ditunjukkan oleh tingginya volatilitas harga beras dalam jangka panjang (Gambar 1). Setiap gejolak (shock), baik pada sisi permintaan ataupun penawaran, dapat dengan mudah membuat harga beras dunia melonjak. Gambar 1. Harga Beras Domestik dan Dunia, 1968-2014 Peningkatan harga bahan bakar global
16000
Krisis pangan global
14000
Restriksi ekspor di negara-negara pengekspor beras utama
Krisis Ekonomi Global
12000
2012 rupiah per kg
10000
Peningkatan Impor oleh Indonesia
8000 6000 4000 2000
Peningkatan permintaan impor dari Filipina, Timteng, Bangladesh, dan Afrika
Domestik
Jul 14
Jan 11
Mei 13
Mar 12
Nov 09
Jul 07
Sep 08
Jan 04
Mei 06
Mar 05
Nov 02
Jul 00
Sep 01
Jan 97
Mei 99
Mar 98
Nov 95
Jul 93
Sep 94
Jan 90
Mei 92
Mar 91
Nov 88
Jul 86
Sep 87
Mei 85
Jan 83
Mar 84
Nov 81
Jul 79
Sep 80
Mei 78
Jan 76
Mar 77
Nov 74
Jul 72
Sep 73
Mei 71
Jan 69
Mar 70
0
Dunia
Sumber: Timmer, 2014.
Gambar 1 menunjukkan tingginya fluktuasi harga beras di pasar global. Setiap lonjakan harga pangan dunia, seperti yang terjadi di tahun 1973, 1998, dan 2008, sangat merugikan bagi negara pengimpor beras, terutama importir besar seperti Indonesia. Selain itu, pengamatan historis menunjukkan bahwa harga beras dunia langsung meningkat setiap kali ada peningkatan permintaan impor beras dari Indonesia. Oleh karena itu, sangatlah berisiko bagi Indonesia untuk bergantung pada impor beras untuk memenuhi kebutuhan domestik yang sangat besar.
Meningkatkan Kapasitas Produksi Makanan Nasional Banyak faktor yang menentukan kapasitas produksi pangan domestik. Salah satu faktor penting adalah ketersediaan lahan untuk bercocok tanam, karena hal tersebut menentukan skala usaha pertanian. Sayangnya, pemerintah belum berhasil untuk menjaga faktor produksi ini. Penurunan yang konsisten pada luas lahan untuk bercocok tanam, terutama karena alih fungsi lahan, telah menurunkan kapasitas produksi domestik secara signifikan
3
(Erwidodo, 2014). Selain itu, kapasitas produksi pangan domestik juga merupakan fungsi dari imbal hasil (yield) dan intensitas cocok-tanam, yang tidak mengalami peningkatan dari waktu ke waktu, dan bahkan malah menurun, dikarenakan fasilitas irigasi yang cenderung memburuk. Pemerintahan yang baru nampaknya menyadari situasi ini. Oleh karena itu, sebagaimana disebutkan dalam 9 agenda prioritas ‘NAWACITA’, pemerintah sedang mengambil langkah konkret dan proaktif untuk meningkatkan luas lahan pertanian, membuat sawah-sawah baru, serta puluhan bendungan, waduk, dan fasilitas irigasi. Hal-hal ini adalah faktor penting dalam produksi pangan yang harus dibangun atau diperbaiki untuk meningkatkan kapasitas produksi pangan domestik. Penulis berargumen bahwa pembangunan atau perbaikan infrastruktur pertanian adalah insentif yang lebih penting dan efektif untuk mendukung dan melindungi petani, ketimbang mengucurkan triliunan rupiah untuk subsidi pupuk. Subsidi yang mendistorsi perdagangan, seperti subsidi pupuk, harus mulai dikurangi dan mulai digantikan dengan program lain yang berbiaya lebih rendah dan tidak distortif, seperti asuransi tanaman (crop insurance). Anggaran tambahan untuk penelitian dan pengembangan juga sangat diperlukan untuk menciptakan teknologi yang dapat meningkatkan hasil produksi dan kualitas pangan. Usaha pemerintah untuk membangun infrastruktur lain di berbagai provinsi, seperti jalan akses ke persawahan (farm roads), jalan tol, rel kereta api, fasilitas transportasi, telekomunikasi, dan pergudangan, perlu didukung. Infrastruktur publik ini dapat meningkatkan konektivitas, mengurangi biaya logistik, membuat pasar lebih efisien, sehingga dapat meningkatkan daya saing nasional. Dalam peraturan yang dikeluarkan WTO, hal-hal tersebut termasuk ke dalam kategori pelayanan umum dan kotak hijau (green box category).
Kebijakan Stabilisasi Harga Beras Harga pangan tentu merupakan salah satu penentu utama tingkat keterjangkauan pangan. Harga pangan yang tinggi dapat membuat produk pangan menjadi kurang terjangkau, sehingga berpotensi menyebabkan jutaan orang jatuh ke bawah garis kemiskinan. Secara teori, harga pangan yang tinggi dapat menguntungkan produsen makanan, namun tidak selalu menguntungkan petani kecil karena mereka adalah konsumen pangan netto (net food consumers). Sebaliknya, turunnya harga pangan akan lebih menguntungkan konsumen, namun sangat merugikan produsen dan petani, terutama petani kecil. Inilah alasan pemerintah untuk mengimplementasikan kebijakan stabilisasi harga pangan. Alasan utama untuk kebijakan stabilisasi harga ini terletak pada argumen kegagalan pasar (market failure), yang memiliki ciri-ciri berikut: 1) infrastruktur yang tidak memadai, 2) lembaga-lembaga mitigasi risiko yang tidak tersedia dengan lengkap, seperti pasar kredit dan asuransi, dan 3) kurangnya perlindungan (safeguards) terhadap risiko eksternal (Rashid, S., 2007; Abbott, P., 2010). Terdapat dua kategori kebijakan stabilisasi harga: (i) kebijakan yang tidak berbasis pasar, terdiri dari intervensi langsung oleh pemerintah pada penjualan dan pembelian produk pangan, serta kebijakan harga ganda (dual pricing policy), dan (ii) kebijakan berbasis pasar, yang terdiri dari sistem resi gudang (WRS), pertukaran komoditas dan pasar kontrak berjangka,
4
serta asuransi tanaman dan asuransi yang diindekskan dengan cuaca/musim (weather-indexed insurance). Intervensi langsung oleh pemerintah merupakan mekanisme utama dalam menstabilkan harga makanan di negara-negara berkembang (Rashid, S., 2007). Indonesia adalah salah satu negara di Asia yang melakukan stabilisasi harga untuk beras menggunakan skema harga ganda (dual pricing). Kebijakan harga ganda dapat dikatakan sukses dalam mendukung Indonesia untuk meningkatkan produksi berasnya dan mencapai swasembada beras pertama pada tahun 1984. Skema ini telah dimodifikasi karena keterbatasan anggaran pemerintah. Stabilisasi harga beras ini diatur melalui Instruksi Presiden (INPRES) yang secara berkala direvisi. Hingga kini, peraturan yang paling baru adalah INPRES No. 5 Tahun 2015. Skema stabilisasi harga beras saat ini terdiri dari: (i) Harga Pembelian Pemerintah (HPP), (ii) harga penjualan yang ditetapkan ad-hoc untuk operasi pasar, (iii) persediaan beras yang diatur oleh BULOG, (iv) kebijakan pengaturan impor dengan menggunakan kombinasi tarif, perizinan impor, dan penjadwalan impor. Pasokan pemerintah, yang terdiri dari persediaan darurat dan Raskin, berasal dari pembelian beras domestik dan impor. Untuk pembelian domestik, BULOG diwajibkan membeli beras dari petani apabila harganya berada di bawah HPP, yang biasanya terjadi ketika puncak musim panen. Kewajiban tersebut tidak berlaku apabila harga pasar lebih tinggi dari HPP. HPP terbukti dapat secara efektif memastikan para petani mendapatkan harga minimum dan mendapatkan tingkat keuntungan yang layak. Namun demikian, HPP belum efektif untuk pembelian domestik, karena harga beras di pasaran selalu lebih tinggi dari HPP. Mewajibkan BULOG untuk membeli beras di atas HPP merupakan pelanggaran terhadap INPRES No 5 Tahun 2015. Untuk melindungi para petani dari jatuhnya harga ketika puncak musim panen, pembelian beras BULOG harus difokuskan pada pembelian Gabah Kering Panen (GKP) dan Gabah Kering Giling (GKG), ketimbang pembelian beras dari penggilingan dan pedagang.
Sistem Resi Gudang Sistem Resi Gudang di Indonesia sudah diterapkan secara berangsur sejak tahun 2008, dua tahun setelah pemberlakuan UU No 9 Tahun 2006 tentang Sistem Resi Gudang. Sebagaimana disebutkan dalam undang-undang, resi gudang adalah dokumen bukti kepemilikan atas barang yang disimpan di sebuah gudang yang dikeluarkan oleh penyedia jasa pergudangan. Resi Gudang adalah surat berharga yang dapat diperdagangkan, ditukarkan, atau digunakan sebagai jaminan untuk pinjaman dan dapat digunakan untuk penataran barang pada transaksi derivatif dan forward contract. Resi Gudang dapat digunakan oleh para petani untuk mendapatkan pinjaman dari bank-bank atau lembaga pendanaan. Produk yang disimpan di gudang harus sesuai dengan standar kualitas tertentu dan persyaratan administrasi yang digunakan oleh penyedia jasa pergudangan dalam menerbitkan Resi Gudang sesuai dengan nilai produk yang disimpan. Terdapat berbagai permasalahan dalam diseminasi SRG, antara lain: (i) kurangnya pengetahuan mengenai manfaat dan prosedur SRG, tidak hanya di kalangan petani namun juga pemangku kebijakan, (ii) kebanyakan petani adalah petani berskala kecil dengan lahan kurang dari setengah hektar, (iii)
5
para petani umumnya menjual hasil tanaman mereka sebelum panen, dan (iv) kebanyakan petani berbagi lahan (share-croppers) atau memiliki perjanjian dengan tuan tanah mereka (patron-client), sehingga mereka tidak memiliki kebebasan untuk menjual hasil produksi mereka. Selain itu, penyedia jasa Resi Gudang umumnya menghadapi permasalahan kurang tersedianya gudang yang memenuhi persyaratan minimum, dan jika ada, harganya mahal (Suryani et al, 2014). Mengingat manfaat potensial dari SRG, pemerintah perlu lebih serius dalam mempercepat diseminasi sistem ini di seluruh wilayah. Untuk mencapai target ini, pemerintah perlu mempersiapkan Peta Jalan Penerapan SRG, beserta dengan rencana strategis untuk masing-masing jenis komoditas. Kehadiran Perusahaan Perdagangan Negara sangat dibutuhkan pada tahap awal penerapan SRG. Pemberian tingkat suku bunga yang disubsidi untuk pembangunan gudang juga sangat diperlukan untuk menarik minat para penyedia jasa pergudangan dan para petani.
Kesimpulan dan Saran Untuk negara dengan penduduk lebih dari 250 juta orang seperti Indonesia, ketergantungan pada impor pangan untuk memenuhi permintaan yang terus meningkat sangat berisiko dan perlu dihindari. Oleh karena itu, target untuk mencapai ketahanan pangan domestik memiliki alasan yang kuat. Langkah tersebut juga tepat untuk dilakukan, terutama mengingat pasar beras dunia yang relatif terbatas dan tidak stabil, yang direfleksikan dengan tingginya volatilitas harga jangka panjangnya. Komitmen pemerintah untuk kembali membangun dan meningkatkan kapasitas produksi pangan nasional sangat penting untuk mencapai target ketahanan pangan yang diamanatkan dalam UU No 18 Tahun 2012 tentang Pangan. Membangun infrastruktur baru, serta memperbaiki infrastruktur pertanian dan pedesaan yang sudah ada, akan jauh lebih efektif untuk mendukung dan melindungi para petani, ketimbang hanya menyalurkan triliunan rupiah untuk subsidi pupuk. Subsidi pupuk harus mulai secara berangsur dikurangi, dan digantikan dengan program yang lebih hemat biaya dan tidak mendistorsi pasar. Pembangunan bendungan dan waduk baru, beserta fasilitas irigasi, dipastikan akan meningkatkan kapasitas produksi domestik nasional. Anggaran tambahan untuk penelitian dan pengembangan juga sangat diperlukan untuk menghasilkan teknologi yang lebih maju, yang dapat secara signifikan meningkatkan produktivitas, kuantitas serta kualitas hasil produksi pangan. Ketersediaan pasokan pemerintah yang memadai sangat diperlukan untuk menstabilkan harga beras. Berdasarkan pengamatan historis, persediaan BULOG yang menipis dapat dengan mudah mendorong perilaku spekulatif dari pedagang, seperti penimbunan, yang selalu berujung pada lonjakan harga ritel di pasaran. Dalam keadaan kekurangan produksi (shortage), impor adalah satu-satunya pilihan untuk mengamankan persediaan beras pemerintah dan menstabilkan harga beras di pasar domestik. Keputusan untuk mengimpor atau tidak mengimpor harus diperlakukan sebagai sebuah instrumen untuk menjaga ketersediaan pangan di dalam negeri, bukan sebagai target atau tujuan akhir. Pemerintah perlu lebih serius dalam mempercepat penerapan dan diseminasi SRG di seluruh wilayah untuk menstabilkan harga komoditas pangan lainnya. Komitmen Kementerian Perdagangan baru-baru ini untuk mempercepat
6
diseminasi SRG perlu didukung dengan kementerian-kementerian teknis yang terkait. Keterlibatan dan dukungan konkrit dari pemerintah lokal, khususnya pada penciptaan iklim usaha yang lebih baik, adalah salah satu kunci keberhasilan dalam pendirian dan diseminasi SRG di seluruh wilayah.
Daftar Pustaka Abbott, Philip. 2010. Stabilisation Policies In Developing Countries After The 2007-08 Food Crisis. Paper was first presented to the Working Party on Agricultural Policy and Markets, 15-17 November 2010. Reference: TAD/CA/APM/WP(2010)44. Erwidodo, 2014. Reformasi Kebijakan Perdagangan Menuju Kemandirian Dan Ketahanan Pangan Nasional. Dalam: Haryono, dkk 2014 (eds). Reformasi Kebijakan Pertanian. Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, Kementerian Pertanian. IAARD Press, Jakarta Suryani, E., Erwidodo, I.S. Anugerah. 2014. Sistem Resi Gudang di Indonesia: Antara Harapan dan Kenyataan. Jurnal Analisis Kebijakan Pertanian. Vol.12 No 1, 2014. Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian. Rashid, S., 2007. Food Price Stabilization Policies in Globalizing World. In: Andersen, Per Pinstrup and Fuzhi Cheng, 2007 (Eds): Food Policies for Developing Countries: The Role of Government in the Global Food System. Cornell University, Ithaca, New York. The Economist, 2012 ; 2014 ; 2015. Global Food Security Index 2012; 2014 and 2015. An Annual Measure of the State of Global Food Security. A report from the Economist Intelligence Unit. Timmer, C.P., 2014. Rice Price Stabilization in Indonesia: Century-Long Perspective. Paper prepared for a World Bank Conference on “Food Price Volatility, Food Security and Trade Policy”, September 18-19, 2014.
7
