V Brně dne 12. února 2010 Sp. zn.: 6712/2008/VOP/JKV
Stanovisko veřejného ochránce práv k posouzení ust. § 74a odst. 2 zákona o důchodovém pojištění1
U předmětného ustanovení zákona o důchodovém pojištění vyvstala otázka, zda nevede k neodůvodněnému rozlišování založeném na věku. Důvody rozlišování nelze posuzovat stejně, ale je na místě odstupňovat je podle závažnosti. Nejzávažnějším porušením práva na rovné zacházení by byla rozlišování založené na rase (příp. etnicitě),2 Evropský soud pro lidská práva mezi podezřelé důvody dále zařazuje i pohlaví, sexuální orientaci, rodinný původ, náboženství a národnost. Pokud budeme respektovat tuto škálu, věk mezi podezřelé důvody nepatří, resp. patří mezi důvody časově nejmladší.3 Tato skutečnost má praktické následky v tom, že není nutné tak podrobně a striktně zkoumat, zda se dané rozlišování zakládá na rozumných a objektivních důvodech a zda zachovává rozumný poměr přiměřenosti mezi sledovaným cílem a zvolenými prostředky, jako je tomu u prima facie podezřelých důvodů. Dále je nutné vzít v úvahu oblast sociálních práv. Podle doktríny margin of appreciation4 používané Evropským soudem pro lidská práva se ve věcech ekonomické a sociální politiky státu uplatňuje široké pojetí diskreční pravomoci státu.5 Z pohledu evropského práva zůstávají nejdůležitější pravomoci v oblasti sociální politiky a politiky zaměstnanosti členským státům. 1
Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Podle judikatury Nejvyššího soudu USA se jedná o jediné skutečně podezřelé kritérium, které podléhá tzv. zpřísněnému přezkumu (tzv. strict scrutiny). Blíže viz Bobek, M., Boučková, P., Kühn, Z. (eds.) Rovnost a disrkiminace. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 47 a násl.; Ely, J. H. Democracy and distrust: A Theory of Judicial Review. United States: Harvard University Press, 1980, s. 135 – 165. 3 Není výslovně uveden např. ve Všeobecné deklaraci lidských práv schválené Valným shromážděním OSN dne 10. prosince 1948, zveřejněné jako usnesení č. DE01/48 Valného shromáždění OSN Všeobecná deklarace lidských práv, v č. 1/1948 Vybraných Deklarací Valného shromáždění OSN; nenajdeme ho explicitně vyjádřen ani v ústavním zákoně č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní republiky; jakož ani v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 z 4. listopadu 1950 v ČR vyhlášené ve Sbírce zákonů jako sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8; ani v Mezinárodním Paktu o občanských a politických právech, tj. vyhlášce ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním Paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním Paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. 4 Viz např. Barinka, R. Evropská úmluva o lidských právech a doktrína margin of appreciation: Teoretické dimenze problému. Právník, 2005, č. 10, s. 1073 – 1121. 5 Viz např. rozsudek ESLP Runkee and White v. Spojené království. 2
1
Z toho vyplývá, že přezkoumávání nerovného zacházení v sociální oblasti z důvodu věku je oslabeno hned dvěma skutečnostmi. Jednak tím, že věk nepatří mezi podezřelé diskriminační důvody, a také tím, že v oblasti sociálního zabezpečení má stát rozsáhlou možnost uvážení v tom, jakou politiku zvolí. Naopak, kdybychom negovali možnost státu rozlišovat v oblasti důchodové politiky na základě věku, došli bychom k absurdním závěrům.
Evropské právo Výše uvedené závěry o povaze věku jako diskriminačního kritéria poněkud oslabuje fakt, že Evropský soudní dvůr považuje zásadu nediskriminace na základě věku za obecnou zásadu práva Společenství. 6 Ustanovení týkající se zákazu diskriminace je možno najít jak v primárním právu,7 tak v právu sekundárním8 i judikatuře Evropského soudního dvora. Amsterodamskou novelizací 9 byl do Smlouvy vložen nový čl. 13 (nyní, tj. po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, čl. 19). Tento článek je zmocňovacím ustanovením k přijímání opatření k potírání diskriminace. Toto ustanovení konkrétně stanoví, že „Rada může zvláštním legislativním postupem a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu jednomyslně přijmout vhodná opatření k boji proti diskriminaci na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo přesvědčení, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace.“ Rozhodnutí, ve kterém Evropský soudní dvůr deklaroval zásadu nediskriminace z důvodu věku jako obecnou zásadu práva Společenství, se týkalo výkladu směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání. Podle bodu 63 rozhodnutí ve věci Mangold mají členské státy rozsáhlý prostor pro uvážení při volbě opatření k dosažení svých cílů v oblasti sociální politiky a politiky zaměstnanosti.10 Podle bodu 75 tohoto rozhodnutí musí být zásada nediskriminace na základě věku považována za obecnou zásadu práva Společenství, tato zásada se pak uplatní při provádění právní úpravy Společenství, a Soudní dvůr ji může použít pro posouzení vnitrostátních právních úprav, které spadají do rozsahu působnosti práva Společenství. Na základě této zásady je zakázáno, aby ve srovnatelných situacích bylo zacházeno se subjekty odlišně a v odlišných situacích stejně, není-li taková odlišnost objektivně odůvodněna sledováním legitimního cíle a jestliže toto jednání je přiměřené a nezbytné pro dosažení tohoto cíle. 6
Rozsudek Evropského soudního dvora ve věci C-144/04, Werner Mangold [2005] ECR-I-09981. Smlouvě o založení Evropských společenství, nyní (po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost) Smlouva o fungování Evropské unie. 8 Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání. 9 která vstoupila v platnost dne 1. 5. 1999. 10 Tím koresponduje s pojetím široké diskreční pravomoci poskytnuté smluvním státům Evropským soudem pro lidská práva. 7
2
Aktivistické rozhodnutí ve věci Mangold se stalo předmětem rozsáhlé diskuse a kritiky. S rozhodnutím ve věci Mangold polemizuje ve svém stanovisku generální advokát Mazák.11 Podle něj je třeba mít na paměti, že věk jako kritérium je bod na stupnici, a tím se liší od ostatních diskriminačních důvodů, které jsou v průběhu života neměnné (nemožnost změny představuje jednu z charakteristických znaků zakázaných důvodů). Proto je daleko těžším úkolem určit existenci diskriminace na základě věku než například existenci diskriminace na základě pohlaví, kde jsou porovnávací prvky vymezeny jasněji.12 Uplatnění zákazu diskriminace na základě věku si vyžaduje komplexní a jemné posouzení, a současně jsou rozlišování související s věkem v sociální politice a v politice zaměstnanosti velmi běžná. „Je přirozené, že zejména rozlišování spojené s věkem tvoří podstatu důchodových režimů. Je třeba mít na paměti, že vnitrostátní předpisy, které upravují věk odchodu do důchodu, s sebou automaticky přinášejí přímou diskriminaci na základě věku ve smyslu pojmu „diskriminace“, tak jak je definován v článku 2 směrnice 2000/78. Proto pokud by tyto vnitrostátní předpisy měly spadat do působnosti směrnice 2000/78, každou vnitrostátní normu, ať už stanoví minimální, nebo maximální věk odchodu do důchodu, by v zásadě bylo nutno posuzovat podle směrnice.“13 Současně je třeba mít na paměti, že v oblasti sociální politiky a politiky zaměstnanosti zůstávají nejdůležitější pravomoci členským státům.14 Obecné zásady práva Společenství jsou pramenem práva, při jejichž nalézání Soudní dvůr čerpal inspiraci z právních tradicí, které jsou společné členským státům, a z mezinárodních smluv. Různé mezinárodní dokumenty a ústavní tradice, které jsou společné členským státům, skutečně uznávají obecnou zásadu rovného zacházení, ale nikoli – kromě několika případů, jako je např. finská ústava – zvláštní zásadu zákazu diskriminace na základě věku jako takovou.15 Obecnou zásadu zákazu diskriminace odlišuje od zvláštního zákazu konkrétního druhu diskriminace v podstatě to, že ve druhém z uvedených případů je kritérium, na kterém diferenciace nemůže být založena na základě státní příslušnosti, pohlaví, věku nebo jakékoliv jiné „řady“ diskriminačních důvodů uvedené ve znění dotčeného zvláštního zákazu. Naopak, obecný zákaz diskriminace ponechává otevřenou otázku, které důvody diferenciace jsou přijatelné. Tato otázka byla v průběhu času zjevně zodpovězena různými způsoby a v současnosti je předmětem pokračujícího vývoje jak na vnitrostátní, tak i mezinárodní úrovni.16
11
Stanovisko GA Mazáka ve věci C-411/05, Félix Palacios de la Villa v. Cortefiel Servicios SA bod 61 Stanoviska 13 bod 63 Stanoviska 14 bod 63 rozhodnutí ve věci Mangold 15 bod 88 Stanoviska GA Mazáka 16 bod 92 Stanoviska 12
3
Myšlenka rovného zacházení bez ohledu na věk je předmětem četných omezení a výjimek, jako jsou věkové hranice různého druhu, často právně závazné, které jsou považovány nejen za přijatelné, ale také za skutečně žádoucí, a někdy i základní. 17 Věk je zvláště kritériem vlastním důchodovým systémům a některé rozdíly podle věku jsou v tomto kontextu nevyhnutelné.18 V právu Společenství zákaz diskriminace na základě věku nejenže podléhá výrazně početnějším podmínkám a omezením než v případě diskriminace na základě pohlaví, ale představuje rovněž mnohem novější jev.19 Závěry GA Mazáka tedy plně korespondují s teorií o odstupňování zakázaných důvodů uvedenou na začátku tohoto stanoviska. Co se týče důchodových práv, tato oblast není pokryta antidiskriminační legislativou Evropských společenství, proto spadá pouze do kompetence státu, jak nastaví podmínky v této oblasti.20 Evropskému soudnímu dvoru tedy nepřísluší posuzovat, zda je úprava důchodových práv v souladu s obecnou zásadou práva Společenství. 21 S ohledem na výše uvedené a na široké pole uvážení státu v oblasti sociálních a důchodových práv, jakož i na zvláštní povahu věku jako zakázaného diskriminačního důvodu, nelze v případě ust. § 74a odst. 2 zákona o důchodovém pojištění shledat diskriminaci v rozporu s právem Evropských společenství.
České právo Ústavní soud Dostáváme se tedy k posouzení souladu ust. § 74a odst. 2 zákona o důchodovém pojištění s ústavním pořádkem. To znamená, zda není v rozporu s ustanoveními Listiny základních práv a svobod, které upravují zásadu nediskriminace, či zda zkoumané ustanovení nenaplňuje znaky svévole a tak není v rozporu s principem přiměřenosti.22
17
bod 85 Stanoviska bod 86 Stanoviska 19 bod 87 Stanoviska 20 Viz např. Irského Equality tribunal DEC-E2001-029, ve kterém zkoumal diskriminaci na základě věku. Osobě starší 60 let byla nabídnuta penze a další platby za méně výhodných podmínek než osobě mladší 60 let. Důchodová práva ale nevyhovovala definici odměny podle Employment Equality Act z roku 1998. Odměnou podle zákona byly uznány pouze nedůchodové prvky. 21 Viz Rozsudek Evropského soudního dvora ve věci C-427/06, Birgit Bartsch v. Bosch und Siemens Hausgeräte (BSH) Altersfürsorge GmbH [2008] ECR I-07245, bod 24, 25. 22 Test proporcionality, podle nějž postupuje Ústavní soud, sestává ze tří stupňů: 1) zda právní úprava sleduje legitimní cíl, který je nezbytný ve svobodné demokratické společnosti; 2) zda je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení; 3) zda existují alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivním, popř. by jej zcela vyloučilo. Viz např. nálezy ve věcech uvedených pod sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (publikovaný pod č. 214/1994 Sb.), Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (publikovaný pod č. 280/1996 18
4
Principy zákazu diskriminace a rovnosti lidí nejsou chráněny samy o sobě, ale pouze v souvislosti s porušením jiného práva nebo svobody obsažené v Listině nebo mezinárodní smlouvy upravující lidská práva.23 Ustanovení čl. 1 Listiny však nehovoří o základních právech, což by napovídalo tomu, že diskriminace je zakázána v jakýchkoli právech, nikoli pouze těch zaručených Listinou nebo mezinárodní smlouvou, ale i právech zaručených zákonem.24 Ústavní soud v některých případech pracoval i s kategorií rovnosti neakcesorické (tzn. neidentifikoval porušení rovnosti v základních právech, ale konstatoval porušení rovnosti jako takové). 25 Obsahem principu neakcesorické rovnosti je vyloučení libovůle ze strany zákonodárce v rozlišování subjektů a práv.26 Projevem libovůle zákonodárce je, pokud je s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zacházeno rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.27 Ve vymezeném případě přichází v úvahu posuzování souladnosti ustanovení zákona o důchodovém pojištění v intencích akcesorického pojetí rovnosti především s čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl 4 odst. 3, které upravují rovnost lidí v důstojnosti a právech, zákaz diskriminace a stanoví, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Rovnost lidí před zákonem a právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace je upravena v čl. 26 Mezinárodního Paktu o občanských a politických právech. 28 Právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří je upraveno v odst. 1 čl. 30 Ústavy ČR, přičemž ust. čl. 41 Ústavy stanoví, že tohoto práva je možné domáhat se pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Ve zkoumaném případě je takovým zákonem zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud se věnoval vyložení ústavního principu rovnosti v řadě rozhodnutí.29 Rovnost pojal jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných Sb.), Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2. 1999 (publikovaný pod č. 68/1999 Sb.), Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (publikovaný pod č. 98/2004 Sb.) 23 Ústavní soud tedy postupuje podobně jako Evropský soud pro lidská práva při aplikaci čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Hovoříme o tzv. akcesorickém charakteru rovnosti. Viz např. nález ve věci uvedený pod sp. zn. Pl. ÚS 42/04 z 6. 6. 2006, publikováno pod č. 405/2006 Sb.; dále nález ve věci uvedený pod sp. zn. Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995. 24 Toto pojetí by korespondovalo s právní úpravou obsaženou v Dodtakrovém protokolu č. 12 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle tohoto protokolu musí být užívání práv a svobod přiznaných zákonem zajištěno bez diskriminace. Česká republika však dodatkový protokol dosud neratifikovala. 25 Viz nález ve věci uvedený pod sp. zn. Pl. ÚS 36/01 z 25. 6. 2002. 26 Tj. nevyhovění testu proporcionality viz pozn. č. 22. 27 Viz nález ve věci uvedený pod sp. zn. Pl. ÚS 53/04 z 16. 10. 2007, publikováno pod č. 341/2007 Sb., bod 28. 28 Vyhláška ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním Paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním Paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. 29 Např. nálezy ve věcech uvedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 z 24. 5. 1994 (vyhlášen pod č. 131/1994 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str. 189 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze 17. 5. 1994 (vyhlášen pod č. 132/1994 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a
5
rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Základní chráněné hodnoty vyjmenované v čl. 3 Listiny ústavodárce nekoncipoval jako absolutní. Proto Ústavní soud došel k závěru, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce tak má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech, tj. legitimní cíl zákonodárce, a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti. Problematikou zákona o důchodovém pojištění se Ústavní soud zabýval např. ve svém nálezu Pl. ÚS 15/02, kdy rozhodoval o návrhu na zrušení § 78 zákona č. 155/1995, o důchodovém pojištění. V tomto nálezu se Ústavní soud zabýval především otázkou výhod poskytovaných některým skupinám pracovníků v hornictví, přičemž došel k závěru, že srovnání s ostatními pojištěnci není příznačné, a tudíž není v rozporu s čl. 1 Listiny, protože při stanovení důchodového věku pro různé skupiny pojištěnců je nutno přihlédnout k náročnosti jejich povolání a u horníků především ke škodám na zdraví a míře opotřebení organismu při práci v extrémních podmínkách. Pro posouzení, zda je určitá právní úprava diskriminační či nikoli, musí být srovnávané osoby ve stejném nebo analogickém postavení. Ke změně postavení skupiny pracovníků v hornictví k lepšímu by bylo třeba pozitivního zásahu zákonodárce, nikoli derogačního zásahu Ústavního soudu. Podle Ústavního soudu je pouze věcí zákonodárce, zda určité skupině stanoví více výhod než jiné, pokud přitom nepostupuje libovolně. Ústavní soud dále poukázal na dočasnost úpravy a na rychle klesající okruh osob, které budou moci svůj nárok na jeho základě uplatnit. Účinky tohoto ustanovení v praxi odezní v několika příštích letech. Za těchto okolností se proto nejeví aktuální míra zákonného zvýhodnění poskytovaného uvedené skupině osob jako nepřiměřená. Ústavní soud uznal i ústavněprávní relevanci argumentu, podle nějž by případné zrušení předmětného ustanovení vyvolalo sekundární nerovnost mezi těmi pojištěnci, kteří již dosáhli v ochranné lhůtě důchodového věku, a těmi, kteří jej v této lhůtě ještě nedosáhli. Tato sekundární nerovnost by zjevně nesla parametry diskriminace, neboť by nebyla založena na rozumném důvodu, ale toliko na nahodilém momentu zrušení ustanovení Ústavním soudem. S ohledem na to, že
usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str. 175 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995 (vyhlášen pod č. 6/1996 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, str. 205 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze 4. 6. 1997 (vyhlášen pod č. 185/1997 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, str. 163 a násl.); nález Ústavního soudu ČSFR z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (vyhlášeném v částce 96/1992 Sb. a publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR).
6
Ústavní soud vystupuje v postavení tzv. negativního zákonodárce, je třeba zvažovat, zda by bylo účelné zrušení ustanovení zákona. Nejvyšší správní soud Definování zásady nediskriminace se ve svých rozhodnutích zabýval i Nejvyšší správní soud. Podle jeho názoru není každá nerovnost diskriminační, zejména ne tehdy, jsou-li pro diferenciaci rozumné důvody. NSS se v řadě rozhodnutí zabýval opodstatněností zvýhodnění některých osob založeným nařízením vlády č. 557/1990 Sb., o mimořádném poskytování starobního důchodu některým horníkům. Konstatoval, že vychází z objektivních rozumných důvodů, které spočívaly v nezbytnosti řešit situaci spojenou s útlumem těžebního průmyslu a se snížením limitů nejvyšší přípustné expozice. Proto se předmětné nařízení vztahuje pouze na osoby, které danou podmínku splnily do 31. 12. 1990, tedy na osoby, jež měly v tomto okamžiku nově stanovenou nejvyšší přípustnou expozici již překročenu. Cílem nařízení podle NSS nebylo umožnit horníkům, aby ukončili výkon zaměstnání v dolu a záměrně splnili stanovenou podmínku, ale naopak pomoci horníkům, kteří již výkon zaměstnání ukončili.30
Závěr Protože se ochránce nenachází v postavení negativního zákonodárce, ve smyslu postavení Ústavního soudu, nemusí zvažovat, jaké důsledky by mělo zrušení posuzovaného ustanovení. Cílem tohoto stanoviska je vyslovit, zda zkoumané ustanovení naplňuje znaky diskriminace či nikoliv. Při posuzování předmětného ustanovení je třeba zkoumat: 1) zda se zachází s jednou osobou výhodněji než s druhou ve srovnatelné situaci, 2) zda je v důsledku odlišného zacházení porušena rovnost v důstojnosti a právech, 3) tato osoba je znevýhodněna z právem zakázaného důvodu, 4) rozdílné zacházení nelze odůvodnit oprávněným účelem ani přiměřeností dosahování účelu. Ad 1) Ust. § 74a odst. 2 stanovuje podmínky, za kterých může pojištěnec odejít do důchodu již v 55 letech. Věku 55 však pojištěnec musí dosáhnout až po 30. červnu 2006. Tím se zakládá nerovnost mezi pojištěnci splňujícími všechny ostatní 30
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. srpna 2009, sp. zn. 4 Ads 187/2008 – 39.
7
podmínky pouze na základě věku, resp. data narození. Dochází k situaci, kdy jsou starší pojištěnci (kteří dosáhli věku 55 let před 30. červnem 2006), znevýhodněni oproti mladším pojištěncům splňujícím stejná kritéria (tj. zaměstnání po dobu 10 let při těžbě, průzkumu a zpracování uranové rudy). Z toho vyplývá, že podmínka srovnatelné situace je dána. Ad 2) Rovnost v důstojnosti a právech je zakotvena v čl. 1 Listiny základních práv a svobod. Protože posouzení rovnosti v důstojnosti a právech nevyžaduje hodnocení obou těchto prvků kumulativně, postačí, bude-li identifikována nerovnost v právech; pak nebude nutné zabývat se současně i otázkou důstojnosti.31 Zákaz diskriminace upravený v čl. 3 odst. 1 Listiny zaručuje a konkretizuje rovnost v právech stanovených v čl. 1 Listiny. Ustanovení čl. 4 odst. 3 stanoví, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Princip rovnosti v právech není v zásadě chráněn sám o sobě, ale jen v souvislosti s výkonem jiného základního práva, které je zaručováno ústavními zákony, případně mezinárodními smlouvami o lidských právech. Je možný i výklad, že diskriminovat je zakázáno nikoli pouze v právech zaručených Listinou či mezinárodní smlouvou, ale v jakýchkoli právech zaručených zákonem. Právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci zakotvuje čl. 30 odst. 1 Listiny. Toto právo je součástí práv sociálních, jichž je možno se domáhat pouze v mezích, jež stanoví zákon (čl. 41 odst. 1 Listiny). Tímto zákonem je především zákon o důchodovém pojištění. (V tomto případě též dochází i k průniku s oblastí, v níž je zakázána diskriminace dle zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (antidiskriminační zákon), kterou je sociální zabezpečení. Antidiskriminační zákon se však pro posouzení, zda je ustanovení jiného předpisu diskriminační, nepoužije.) Lze též dovodit nerovnost při přístupu k právu na dřívější odchod do důchodu ve smyslu ust. § 74a odst. 2 zákona o důchodovém pojištění. Protože se nejedná o základní právo zaručené Listinou či mezinárodní smlouvou, Ústavní soud v těchto případech postupuje tak, že zkoumá svévoli (libovůli) zákonodárce pomocí dílčího testu přiměřenosti – tj.: a) zda právní úprava sleduje legitimní cíl, který je nezbytný ve svobodné demokratické společnosti; b) zda je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení;
31
Důstojnost podle formulace kanadského Nejvyššího soudu znamená „rozvoj lidského potenciálu podle individuálních schopností“. Viz Miron v. Trudel [1995] 2 SCR 418 s. 489.
8
c) zda existují alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivním, popř. by jej zcela vyloučilo. Jak vyplyne z následujícího textu, v tomto případě zcela chybí již legitimní cíl zkoumané právní úpravy. Ad 3) Posuzovaným zakázaným důvodem je věk. Listina základních práv a svobod v čl. 3 věk jako zakázaný důvod explicitně neobsahuje, obsahuje ovšem tzv. otevřený výčet diskriminačních důvodů. Věk jako diskriminační důvod tedy lze dovodit jako tzv. „jiné postavení“. Věk jako zakázaný diskriminační důvod je výslovně uveden v antidiskriminačním zákoně i právu Evropských společenství. Evropské právo32 ani antidiskriminační zákon na tento případ nejsou použitelné, ale poukazují na to, že je věk jako důvod diskriminace standardně uznávaným důvodem, je však třeba mít na paměti omezení spojená s tímto důvodem naznačená v úvodu tohoto stanoviska. Věk totiž není kvalifikovaným podezřelým kritériem ve smyslu předchozích úvah, které by vyžadovalo přísný přezkum. Ad 4) Zákaz diskriminace je obvykle interpretován z dvojího pohledu – jednak je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhým je pak dán požadavkem akceptovatelnosti hledisek odlišování. Z postulátu rovnosti nevyplývá obecně požadavek rovnosti každého s každým, plyne z něj požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo a neznevýhodňovalo jedny před druhými. K porušení těchto principů pak dojde tehdy, pokud se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné, nebo srovnatelné situaci zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Jestliže zákonodárce zvolí určitý přístup, musí být založen na objektivních a rozumných důvodech a mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení muší existovat vztah přiměřenosti.33 Účelem ust. § 74a zákona o důchodovém pojištění bylo rozšíření okruhu osob, jimž vznikl nárok na zvýhodněný důchod. S ohledem na to, že zkoumané ustanovení nabylo účinnosti dne 1. července 2006, mělo upravovat situace, které nastaly po tomto datu. Tvrdost zákona, ke které v tomto případě došlo ve vztahu ke starším pojištěncům, by mělo odstraňovat přechodné ustanovení. Takové ustanovení 32
Smlouva o fungování Evropské unie (čl. 19), Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání. 33 Např. nálezy ve věcech uvedených pod sp. zn. Pl. ÚS 15/02 z 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 16/93 z 24. 5. 1994 (vyhlášen pod č. 131/1994 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str. 189 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze 17. 5. 1994 (vyhlášen pod č. 132/1994 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str. 175 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995 (vyhlášen pod č. 6/1996 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, str. 205 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze 4. 6. 1997 (vyhlášen pod č. 185/1997 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, str. 163 a násl.)
9
představuje ustanovení čl. LXVII zákona č. 264/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákoníku práce. Přechodné ustanovení ovšem výslovně zmiňuje pouze ust. § 74a odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a nikoli ust. § 74a odst. 2 zákona. Tím dochází k rozlišování mezi pojištěnci založeném pouze na věku. Není možné identifikovat legitimní cíl, který by mohl starším pojištěncům upřít právo na dřívější odchod do důchodu, tak, jak je tomu u pojištěnců, kteří dosáhli věku 55 let po 1. červenci 2006. Co se týče práva na přiznání důchodu, došlo k porušení principu rovnosti v právu zakotveném v čl. 30 odst. 1 Listiny. I přesto, že bylo v předchozím textu věku v rámci katalogu kvalifikovaných podezřelých kritérií, přiznáno slabší postavení, v tomto případě nebyl identifikován žádný legitimní cíl odůvodňující použití věku jako kritéria; to znamená, že neobstojí ani v tzv. standardním přezkumu.34 O věku tedy neuvažujeme jako o a priori nemožném kritériu, ale po uvážení souvislostí konkrétního případu bylo nutné shledat jeho použití neodůvodněným. S ohledem na výše uvedené je nutné dojít k závěru, že předmětná právní úprava zakládá nelegitimní rozlišování založené na věku. Proto právní normu shledáváme diskriminační z důvodu věku.
34
Tj. jako případ „obyčejné“ diskriminace přezkoumávané na základě testu racionality. Viz Bobek, M., Boučková, P., Kühn, Z. (eds.) Rovnost a disrkiminace. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 50.
10
