Správní delikty ve světle judikatury NSS

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva

Správní delikty ve světle judikatury NSS Bakalářská práce

Autor:

Karolína Bartáková Bankovnictví, Právní administrativa v podnik. sféře

Vedoucí práce:

Praha

JUDr. Jiřina Vébrová

Duben, 2010

Prohlášení: Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a s pouţitím uvedené literatury.

V Praze, dne 25. dubna 2010

Karolína Bartáková

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala paní JUDr. Jiřině Vébrové, za její cenné rady, odborné připomínky a vstřícný postoj k mé práci.

Anotace Touto mou bakalářskou prací se pokouším osvětlit a upozornit na sloţitou právní problematiku, především se zaměřením na řešení správních deliktů a následných rozhodnutí. Současně se snaţím objasnit postavení nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu ve zmíněné problematice. V prvé části mé práce se okrajově věnuji nastínění procesních otázek správního práva, a to od roku 1867 do současnosti. V druhé části se snaţím osvětlit problematiku dvou významných legislativních opatření, a to správního řádu a vazeb a vztahů ke stavebnímu zákonu, kterým je v daném případě dáno postavení lex specialis ve vztahu k projednávání správních deliktů. Proto, prosím, aby moje práce byla chápána jako ucelený systém řešení správních deliktů ve vztahu ke stavebnímu zákonu, podpořený vybranou judikaturou Ústavního soudu ČR a Nejvyššího správního soudu. Závěr práce věnuji stále se rozvíjejícímu postavení Nejvyššího správního soudu, především jeho rozhodnutím, která tento jiţ judikoval, včetně dopadů do rozhodování příslušných orgánů, řešících předmětnou problematiku.

Klíčová slova: Ústavní soud ČR, Nejvyšší správní soud, správní soudnictví, správní řád, stavební zákon, přestupky – delikty právnických a fyzických osob.

Annotation In my bachelor thesis I intend to bring to attention and to cast some light on the complex law issues concerning in particular the treatment of administrative offenses as well as the subsequent verdicts. At the same time I try to clarify the role of the Supreme Administrative Court and of the Constitutional Court in this matter. In the first part of my work I superficially address the practical questions of administrative law from 1867 up to the present. In the other part of my work I intend to shed light on the problems associated with two legal measures, namely the administrative code and it links and relation to the building law. In the given case, the two legal measures are accorded the role of lex specialis in their relation to the investigation of administrative offenses. I therefore insist that my work be understood as a compacted system of administrative offense resolution in relation to the building law and supported by the selected case law of the Constitutional Court of the Czech Republic and of the Supreme Administrative Court. The concluding part of my thesis is dedicated to the continual development of the role of the Supreme Administrative Court, in particular to its verdicts which have been judcially established as well as to the impacts on the decision making of the authorities concerned.

Keywords: Constitutional Court of the Czech Republic, Supreme Administrative Court, administrative law, building law, infractions and offenses of natural and artificial persons.

OBSAH ÚVOD .............................................................................................................................. 7 1

VÝVOJ PROCESNÍCH PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ V OBLASTI SPRÁVNÍHO

PRÁVA OD ROKU 1867 AŢ DO PŘIJETÍ ZÁKONA Č. 500/2004 SB., SPRÁVNÍ ŘÁD V PLATNÉM ZNĚNÍ. ........................................................................................ 12 1.1

HISTORIE NEVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU V ČESKÝCH ZEMÍCH

OD ROKU 1867

PO SOUČASNOST........................................................................................................... 12

2

APLIKACE SPRÁVNÍHO ŘÁDU VE VZTAHU K ZÁKONU Č. 183/2006

SB., O ÚZEMNÍM PLÁNOVÁNÍ A STAVEBNÍM ŘÁDU (STAVEBNÍ ZÁKON), V PLATNÉM ZNĚNÍ................................................................................................... 19 2.1

ŘÍZENÍ DLE STAVEBNÍHO ZÁKONA ................................................................... 19

2.2

SUBSIDIARITA SPRÁVNÍHO ŘÁDU ..................................................................... 19

2.3

ODCHYLKY ŘÍZENÍ DLE STAVEBNÍHO ZÁKONA OD SPRÁVNÍHO ŘÁDU .............. 23

2.4

SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ ............................................................................................... 25

2.5

ORGÁNY VEŘEJNÉ SPRÁVY VYKONÁVAJÍCÍ ČINNOST NA ÚSEKU STAVEBNÍHO

ZÁKONA ....................................................................................................................... 26

3

2.6

ÚZEMNÍ ŘÍZENÍ ................................................................................................ 27

2.7

STAVEBNÍ ŘÍZENÍ ............................................................................................. 28

SANKČNÍ ŘÍZENÍ PŘI SPÁCHÁNÍ SPRÁVNÍCH DELIKTŮ DLE § 178 A

NÁSL. STAVEBNÍHO ZÁKONA. ............................................................................. 29

4

3.1

PŘESTUPKY...................................................................................................... 29

3.2

SPRÁVNÍ DELIKTY PRÁVNICKÝCH OSOB A PODNIKAJÍCÍCH FYZICKÝCH OSOB ... 30

3.3

VÝŠE POKUT .................................................................................................... 30

JUDIKATURA ÚSTAVNÍHO SOUDU ČR A NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO

SOUDU V OBLASTI SPRÁVNÍHO TRESTÁNÍ SE ZAMĚŘENÍM NA SPRÁVNÍ DELIKTY PODLE STAVEBNÍHO ZÁKONA. ........................................................ 33 4.1

ROZLIŠENÍ PŘESTUPKU A JINÉHO SPRÁVNÍHO DELIKTU .................................... 33

4.2

KVALIFIKACE SPRÁVNÍHO DELIKTU ................................................................. 39

4.3

NEPŘÍPUSTNOST RETROAKTIVNÍHO VÝKLADU UST. O SPRÁVNÍCH DELIKTECH . 43

4.4

DOBRÁ VÍRA NABYVATELE NEZKOLAUDOVANÉ NEMOVITOSTI ........................ 50

5

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ ....................................................................................... 54 SEZNAM POUŢITÉ LITERATURY ........................................................................ 56

6

Úvod Dnem 1. 1. 2003 vstoupila v ţivot nová právní úprava správního soudnictví (zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní), která byla očekávána a která byla vyţadována především na mezinárodní úrovni, neboť se jednalo o závazek, který na sebe převzala vláda při podpisu Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod při svém přistoupení k tomuto dokumentu. Je potřeba poznamenat, ţe přijetím nové právní úpravy se jedná o úpravu, která je principiálně odlišná ve srovnání s do té doby platným modelem správního soudnictví, legislativně zakotveným v hlavě V. občanského soudního řádu. V dané věci, týkající se zmíněné úpravy, musím konstatovat, ţe se jedná o velice sloţitou úpravu vztahů, které tato důleţitá norma reguluje, a to v celém jejím obsahu. Cílem mé práce je faktografie vývoje správního práva s přímou aplikací na podmínky stavebního zákona. Zaměřila jsem se především na vyuţití správního řádu ve vztahu ke stavebnímu zákonu a na sankční řízení při spáchání správních deliktů dle stavebního zákona. Závěr práce jsem věnovala vyuţívání některých judikátů v řídící a rozhodovací praxi stavebního úřadu. K níţe uvedené problematice pokládám za důleţité zásadně a věcně osvětlit rozdíl mezi správním řízením a správním soudnictvím. Správní řízení je postup správního orgánu, jehoţ účelem je vydání rozhodnutí, jímţ se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva, anebo povinnosti jmenovitě určené osoby, nebo jímţ se v určité věci prohlašuje, ţe taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. Do správního řízení v širším slova smyslu je téţ zahrnován postup směřující k exekuci (nucenému výkonu) správního rozhodnutí, postup směřující k vydání vyjádření, osvědčení nebo sdělení, postup k uzavření veřejnoprávních smluv a postup směřující k vydání opatření obecné povahy. Správní řízení upravuje v České republice zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, který stanoví obecný postup ve správním řízení a uţije se ho, nestanoví-li jiné zákony postup zvláštní.

7

Ve správním soudnictví soudy rozhodují o správních ţalobách fyzických a právnických osob, které se domáhají ochrany před nezákonným rozhodnutím nebo nezákonným postupem orgánu veřejné moci. V České republice se správní soudnictví řídí zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Soudní řád správní upravuje řízení před správními soudy a správní řád upravuje správní řízení před správními orgány. Ve své práci bych chtěla připomenout některá historická období vývoje této nesmírně důleţité právní normy, výrazně regulující a koordinující celou oblast veřejné (státní) správy. Je vcelku pozoruhodné, ţe regulace oblasti správního soudnictví v našich zemích sahá aţ do roku 1867, kdy byl na podkladě čl. 15 ústavního zákona č. 144/1867 ř.z. o moci soudcovské přijat zákon č. 36/1876 ř.z. o tzv. Nejvyšším správním soudě. Tento rakouský model správního soudnictví lze charakterizovat jako typ specializovaného a koncentrovaného modelu správního soudnictví, včetně přezkumu správních rozhodnutí, prováděných specializovaným soudním orgánem (Nejvyšší správní soud), vyňatým ze soustavy obecných soudů. Přezkum správních aktů veřejné správy byl také soustředěn (koncentrován) do působnosti Nejvyššího správního soudu, neboť správní soudy niţších instancí nikdy nebyly vytvořeny a Nejvyšší správní soud tak zůstal v organizaci soudní větve státní moci osamocen. Chtěla bych podotknout, ţe tento model správního soudnictví neočekávaně přetrval aţ do konce roku 1948, ale formálně byl zrušen aţ k 1. 1. 1953. Za závaţné povaţuji uvést tu skutečnost, ţe de jure od roku 1953, de facto však jiţ od konce roku 1948 aţ do počátku 90. let, soudní kontrola aktů veřejné správy, aţ na nečetné výjimky, neexistovala. Jak jsem uvedla, soudní kontrola aktů veřejné správy existovala zcela minimálně, coţ neznamená, ţe v hodnoceném období neexistovala právní norma, která by regulovala 8

výkon státní správy. Osobně za podstatné povaţuji uvést existenci zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), který v daném období měl svůj význam, je však nadán ustanoveními poplatnými politickému prostředí, které v té době v naší zemi existovalo. Nelze však popřít, ţe zákon upravuje instituty a vztahy na úseku státní správy. Během platnosti této normy správního práva došlo k několika novelizacím, avšak zákon nedoznal podstatných změn. (Pokusy novelizovat starý správní řád se během času ukázaly jako nesprávná cesta, takţe vláda připravila zcela novou právní úpravu správního řízení. Předloţila sněmovně také úpravy, které se týkají správního soudnictví a předpokládala, ţe reforma správního soudnictví i nový správní řád nabudou účinnosti shodně k 1. 1. 2003, neboť jsou spolu provázány. Nakonec se tak nestalo a zákon č. 500/2004 Sb., správní řád nabyl účinnosti aţ 1.1.2006.) V souvislosti se změnou politických poměrů v České republice v roce 1989 se domnívám, ţe bude vhodné, abych se o některých zásadních legislativních otázkách, které norma obsahuje, blíţe zmínila v této práci. V další etapě vývoje správního soudnictví zákonem č. 519/1991 Sb. byla s účinností od 1. 1. 1992 zařazena do občanského soudního řádu hlava V., o správním soudnictví. Zákonodárce tak reagoval na přijetí Listiny základních práv a svobod, konkrétně na její čl. 36 odst. 2, který zakotvil právo kaţdého obrátit se na soud se ţádostí o přezkoumání zákonnosti správního rozhodnutí. V dané věci upozornil na skutečnost, ţe toto přijetí bylo z legislativního posouzení chápáno pouze jako určité nedokonalé legislativní provizorium; záhy se však ukázalo, jako nedostatečné, včetně koncepčního charakteru a Česká republika byla trvale pod kritikou Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku a spory, postoupené tomuto soudu občany a dalšími subjekty, znamenaly pro vládu České republiky řadu kritických rozsudků, především z hlediska obsahu normy, ale i jejího koncepčního charakteru. Za závaţné lze v tomto období povaţovat tu skutečnost, ţe přezkum správních rozhodnutí byl dle zvolené koncepce realizován obecnými soudy, zejména na úrovni krajských a vrchních soudů. Pouze taxativně vymezenému okruhu rozhodování (např. přestupkové věci) byla stanovena příslušnost soudů okresních. Na tomto místě se patří uvést, ţe soudní přezkum byl převáţně orientován na posouzení zákonnosti vydaného správního rozhodnutí, a pokud správní orgán vydal rozhodnutí na podkladě správního 9

uváţení (diskreční pravomoci), přezkoumával soud pouze zda takové rozhodnutí nevybočilo ze zákonných mezí a zda nebylo contra legem. Ve shora popsaném stavu je třeba zmínit závaţný nedostatek této právní úpravy, spočívající v tom, ţe soudci příslušných soudů, kteří se zabývali přezkumem správních rozhodnutí, mohli být rovněţ na základě rozvrhu práce soudců u příslušného soudu určováni i k vyřizování běţné soudní agendy nesouvisející s problematikou správního soudnictví. Navíc musím uvést, ţe vedle neúnosného přetíţení krajských a vrchních soudů se systém propadl do neúměrné délky soudních řízení a tím byla i patrně postiţena kvalita rozhodování soudů, především ve správních věcech. Tato činnost soudů, především v průtazích řízení, měla i mezinárodní dopad a na základě case law, které je základním kamenem rozhodovací činnosti Evropského soudu pro lidská práva, přijal tento soud závaţný, ale především závazný judikát: „… Je ve skutečnosti povinností státu dostát všem závazkům, k nimž se Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod zavázal, zejména pak vybavit své soudy řádnými prostředky a tím jim umožnit, aby jednaly v souladu s požadavky článku 6 odst. 1…“ 1 „…Smluvním státům (týká se i České republiky) přísluší organizovat své právní systémy takovým způsobem, aby jejich soudy mohly garantovat právo každého (jednotlivce) na obdržení konečného rozhodnutí v přiměřené lhůtě, pokud jde o jeho práva a závazky…“2 Dovolím si poznámku, ţe se jak v tuzemském právním prostředí, tak i vůči zahraničí, zcela jasně ukázalo, ţe vzhledem k nesmírnému rozsahu a různorodosti oblasti působení veřejné správy, se určitá specializace soudců na vyřizování nejen správní agendy jako celku, ale i v určitých oblastech správního práva – namátkově uvedu restituce majetku, stavební právo, občanství a další, jevila jako velmi ţádoucí ba dokonce jako nutná.

1

Rozsudek ve věci Moreira z roku 1988, A-143, § 60 (závazky státu)

2

Rozsudek ve věci Vocaturo z roku 1991, A 206 C, § 17 (organizace právního systému)

10

Další zcela věcná poznámka se týká toho, ţe se navíc projevila neexistence vrcholného orgánu správního soudnictví (Nejvyššího správního soudu), jakoţto nástroje sjednocování judikatury správních soudů. Tento nedostatek stál i u vzniku přísloví, ţe v České republice máme tolik „daňových republik“, kolik je u nás krajských soudů. Tímto jsem chtěla zdůraznit, ţe výše zmíněný nedostatek, který vznikl následkem jiţ mnou uvedené systémové chyby v právní úpravě, se netýkal pouze daňového práva, ale i celé oblasti právní úpravy veřejné správy a správního soudnictví.

11

1 Vývoj procesních právních předpisů v oblasti správního práva od roku 1867 aţ do přijetí zákona č. 500/2004 Sb., správní řád v platném znění. 1.1 Historie Nevyššího správního soudu v českých zemích od roku 1867 po současnost Nejvyšší správní soud v novodobé České republice vznikl právně i fakticky aţ účinností zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, tedy dnem 1. ledna 2003. Uvedu stručný, ale podstatný, nástin vývoje správního soudnictví od dob Rakouského císařství po současnost. Ústavní základy správního soudnictví byly poloţeny prosincovou ústavou Rakouského císařství, článkem 15 základního státního zákona č. 144/1867 ř. z., o moci soudcovské3, který konstituoval Správní soudní dvůr ve Vídni; tento soud byl také jediným správním soudem pro celé Předlitavsko4. Správní soudnictví bylo koncipováno jako právo koncentrované a specializované. V uherské části monarchie vznikly správní soudy později a na jiném principu.5 Současně bylo zavedeno zásadní pravidlo, převzaté později i Ústavou Republiky Československé,6 a z pravomoci správního soudu byly vyloučeny věci, v nichţ správní orgán rozhodoval podle své zákonné kompetence věci práva soukromého. Tyto záleţitosti byly svěřeny k rozhodování civilním soudům. Vlastní aktivování Správního soudního dvora a úprava procesu před ním, bylo upraveno aţ po téměř deseti letech zákonem z 22. října 1875, 36/ex 1876 ř.z., o správním 3

V kterých případnostech bude soud správní rozhodovati, jak bude složen a jak řízení před ním půjde předse, ustanoví se zvláštním zákonem. 4

Malý, K. Dějiny českého a československého práva roku 1945

5

Pítrová, L.; Pomahač, R.; Evropské správní soudnictví

6

Zákon č. 121 ze dne 29. února 1920 kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky

12

soudním dvoru (v literatuře je označován zpravidla jako „říjnový zákon“)7. První jednání proběhlo v červenci 1876 pod předsednictvím prvního prezidenta soudu barona Stählina. Autorem zákona - dosud vnímaného jako vynikající legislativní dílo - byl vysoký úředník ministerstva „kultu a vyučování“ Karl von Lemayer (později se stal členem soudu a jeho senátním prezidentem).

Zákon byl velmi stručný, měl 50

paragrafů a jeho koncepce byla dokonale promyšlená a zcela originální. Říjnový zákon stručnými a sevřenými formulacemi vytvořil rozsáhlý prostor, ale také pevné a nepřekročitelné meze pro pruţné dotváření procesních ustanovení činností soudců, vynikajících a vzdělaných právníků. O kvalitě zákona nejlépe vypovídá fakt, ţe jak v Rakousku, tak v nově vzniklém Československu platil i nadále (u nás aţ do likvidace správního soudnictví po převratu v roce 1948).8 Československá republika jedním ze svých prvních zákonů č. 3/1918 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů9, známým také jako „zákon listopadový“10, recipovala samotnou instituci Nejvyššího správního soudu a pro jeho činnost převzala s některými změnami („Pantůčkovy škrty“) také říjnový zákon, který platil na území bývalého Československa aţ do konce roku 1952. Prvním prezidentem soudu (jeho předsedou) se stal jeden z „muţů Října“ a člen Maffie, významný český politik, poslanec Říšské rady a poté senátní prezident vídeňského soudu Ferdinand Pantůček11. Druhým prezidentem (místopředsedou soudu) se stal Emil Hácha12, jeden z historicky nejvýznamnějších českých administrativistů (a současně jedna z tragických postav novodobé české historie). Po Pantůčkově smrti v roce 1925 byl Hácha prezidentem Masarykem jmenován prvním prezidentem soudu a zůstal jím aţ do své volby „státním prezidentem“ okleštěné „druhé republiky“ (v listopadu 1938).

7

Zákon č. 36 ze dne 22. října 1875, o zřízení správního soudu

8

Schelle, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948

9

Zákon č. 3 ze dne 2. listopadu 1918 o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů

10

Jánošíková, P.; Knoll, V.; Rudlová, A. Mezníky českých právních dějin

11

Ferdinand Pantůček (1863-1925) byl významným politikem své doby, poslanec Říšské rady a senátní prezident vídeňského soudu 12

Emil Hácha (1872-1945) český politik a právník, historicky významný administrativista, před rokem 1918 působil jako rada vídeňského soudu, expert na anglosaské právo, soudce haagského soudu, prezident Česko-Slovenské republiky

13

Literatura často zdůrazňuje, ţe československé správní soudnictví bylo organizačně vybudováno podle rakouského vzoru. Ve skutečnosti to byl jen faktický stav; Pantůčkovy a Háchovy představy byly jiné. Ústava z roku 1920 totiţ předpokládala, ţe československé správní soudnictví bude vytvořeno podle severoněmeckého (pruského) vzoru a ţe v niţších instancích budou ve věcech práv a povinností v oborech veřejné správy rozhodovat zvláštní správní senáty zřízené v okresech a ţupách. Skládat se měly z profesionálního úředníka a z občanských přísedících, volených okresními výbory a teprve v nejvyšší instanci měl rozhodovat – a to pouze o otázkách zákonnosti – Nejvyšší správní soud. K provedení tohoto ústavního záměru byl současně s Ústavou v roce 1920 připraven a přijat zákon č. 158/1920 Sb. z. a n., o správním soudnictví u úřadův okresních a ţupních13, který nikdy nenabyl účinnosti, navíc nebyl aţ do současnosti výslovně zrušen. Jeho koncepce byla přesto jedinečná. Nezřízení těchto niţších stupňů správního soudnictví se pak podepsalo na neúměrném zatíţení Nejvyššího správního soudu, kde jiţ v polovině dvacátých let trvale převyšoval počet nových věcí moţnosti jejich vyřizování; řízení se tak postupně protahovalo aţ na několik let a nepomohlo postupné zvyšování počtu soudců (z původních dvaceti šesti soudců aţ na přibliţně padesát v době zániku svobodného Československa). V některých případech zastával NSS i funkci soudu ústavního14. Ani větší novela z roku 1937,15 nepřinesla nápravu. Nejvyšší správní soud byl v letech tzv. první republiky pracovištěm evropské právní úrovně. Jeho činnost je dostatečně zřejmá ze sbírek jeho rozhodnutí. Největšího významu dosáhla oficiální sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu, podle svého uspořadatele, senátního prezidenta Nejvyššího správního soudu Josefa V. Bohuslava,16 známá jako „Bohuslavova sbírka“. V této sbírce vyšlo od roku 1918 do roku 1948 ve dvou řadách (administrativní a finanční, v literatuře „Boh. A., Boh. F.“) několik desítek tisíc nálezů. Z nich je přinejmenším šestina dodnes aktuální. Kompletní sbírka však je obtíţně dostupná a v současné době známá jen z výběrů, které aktuálně vycházejí tiskem a jsou zařazovány i do počítačových právních informačních databází. 13

Zákon č. 158 ze dne 9. března 1920 o správním soudnictví u úřadův okresních a župních

14

Mazanec, M.; Mates, P. Úvahy a fakta o správním soudnictví - 2. díl, Právní rozhledy, č. 8

15

Zákon č. 164 ze dne 16. června 1937 o nejvyšším správním soudě

16

Josef Václav Bohuslav (1863 – 1952), právník, spisovatel, v letech 1923 až 1928 byl senátním prezidentem Nejvyššího soudu, redigoval Sbírku nálezů nejvyššího správního soudu

14

Období protektorátu patří ke stinným stránkám činnosti soudu. Jeho rozhodovací činnost se často dotýkala protiţidovských zákonů, na druhé straně – díky omezení pravomocí soudu a díky spisové odluce s Německou říší – se podstatnou část nedodělků z předválečných let podařilo vyřídit. V roce 1945 nemohla být činnost soudu obnovena v plném rozsahu, jednak pro problémy s personálním obsazením soudu a také díky tomu, ţe v Bratislavě vyvíjel svou činnost „konkurenční“ Správní soud, zřízený v období Slovenského štátu. Rozdělení kompetencí mezi oběma soudy zůstalo aţ do roku 1949 nejasné a bylo definitivně vyřešeno přenesením sídla soudu do Bratislavy (zákon č. 166/1949 Sb.17). Bylo to účelové řešení, přímo směřující k zániku soudu, o němţ bylo politicky rozhodnuto záhy po Únoru 1948. Instituce „Správního soudu“ byla sice konstituována také ustanovením § 137 Ústavy z 9. 5. 194818, ale po únorovém převratu v roce 1948 jiţ bylo zřejmé, ţe nezávislá soudní kontrola veřejné správy a poskytování ochrany veřejným subjektivním právům občanů, nemá v novém reţimu místo. Po tvrdých personálních čistkách v únoru 1948 a po penzionování „prvorepublikových“ soudců v červnu 1948, se stal praţský soud prakticky nefunkční, některé jeho senáty pro nedostatek soudců vůbec nemohly být sestaveny a záhy u soudu nebyl ani jediný předseda senátu. Noví soudci jmenováni nebyli. Po roce 1948 došlo k naší zemi ke změně koncepce civilního práva procesního: 

Zák. č. 319/1948 Sb., o zlidovění soudnictví



Nový občanský soudní řád č. 141/1950 Sb., inspirovaný sovětským právem, který byl zaloţen na principu jednotného občanského soudního řízení



V roce 1964 existence nového občanského soudního řádu č. 99/1963 Sb., s více neţ 100 novelizacemi, které jsou platné dodnes

 17

Rekodifikace civilního práva procesního pouze v počáteční přípravě.

Zákon č. 166/1949 Sb. ze dne 11. května 1949 o sídle správního soudu

18

Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky § 137 (1) Pro celé území Československé republiky jsou zřízeny: 1. nejvyšší soud; 2. nejvyšší vojenský soud; 3. správní soud. (2) Složení, organizaci a působnost těchto soudů, jakož i řízení před nimi upravuje zákon.

15

K tomuto výše uvedenému historickému vývoji musím uvést několik poznámek, které se týkaly procesní reformy, a z té uvádím tyto důleţité prameny práva: 

Civilní řád soudní – zák. č. 113/1895 ř. z.



Jurisdikční norma zák. č. 217/1896 ř. z.



Exekuční řád podle zák. č. 79/1896 ř.z.



K výše uvedenému musím poznamenat , ţe v rámci historického vývoje byla uplatňována tzv. nesporná řízení, která

vykazovala samostatné postavení

v rámci právního řádu a ta byla regulována císařským patentem z roku 1854. Po přenesení sídla soudu do Bratislavy na podzim roku 1949 Správní soud sice fungoval ještě do konce roku 1952, ale jeho faktickou činnost v těchto letech nelze z českých archivních fondů bezpečně zjistit. Ústavně bylo správní soudnictví likvidováno ústavním zákonem č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře, a ten nově upravil ústavní pasáţe o soudech a vypustil ustanovení o správním soudu. Generální derogací § 18 zákona č. 65/1952 Sb., o prokuratuře byly „všechny předpisy o správním soudu“ zrušeny19. Jediným pozůstatkem veřejnoprávního soudnictví tak zůstalo soudnictví pojišťovací (upravené původně zákonem č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří), které se ovšem transformovalo do zvláštního řízení o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů a procesně se včlenilo do občanského soudního řádu k opravným prostředkům; v obecném povědomí postupně začalo být nazíráno jako zvláštní typ soudnictví ve věcech civilních. K renesanci správního soudnictví tak mohlo (a muselo) dojít aţ po politických změnách v roce 1989. Ústavní základ byl znovu poloţen článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod20 (ústavní zákon bez čísla), uvozený ústavním zákonem č. 23/1991 Sb.; 19

Mazanec, M. Správní soudnictví

20

Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky; ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. PRÁVO NA SOUDNÍ A JINOU PRÁVNÍ OCHRANU Čl. 36 (1) Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. (2) Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.

16

po vzniku samostatné České republiky byl publikován usnesením ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky. Urychlené hledání odpovídající procesní a institucionální formy neumoţnilo obnovit samotnou instituci Nejvyššího správního soudu (ani speciálních správních soudů), ale ani vytvořit speciální proces, platný jen pro řízení ve věcech správního soudnictví. Soudní přezkoumání rozhodnutí orgánů veřejné správy se pak v letech 1992 aţ 2002 dělo podle zvláštních ustanovení páté části občanského soudního řádu (§ 244 a násl.) vloţené novelou č. 519/1991 Sb., a to v soustavě obecných soudů. Ve skutečnosti rozhodující judikatorní činnost vykonávaly krajské soudy a nejvyšší soudy republik (resp. od roku 1993 Vrchní soudy v Praze a od roku 1996 také v Olomouci). Věcná příslušnost okresních soudů a Nejvyšších soudů byla zejména po roce 1993 prakticky zanedbatelná. Právně byl po vzniku samostatné České republiky v roce 1993 článkem 91 nové Ústavy21 obnoven také Nejvyšší správní soud, který tak měl tvořit druhý vrchol soudní soustavy. K jeho skutečnému zřízení však po deset let nedošlo, ač legislativní pokusy v tomto směru v devadesátých letech existovaly. Především však procesní úprava správního soudnictví v letech 1992 – 2002 vykazovala řadu

právních

i

legislativních

deficitů.

Mezi

nejzávaţnější

patřil

rozpor

s mezinárodněprávními závazky České republiky (čl. 6 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod22). Pravomoci správních soudů - omezené na přezkum zákonnosti rozhodnutí veřejné správy - nebyla například podrobena nezákonná nečinnost, u soudu nebylo moţno dovolat se nezákonnosti zásahů, které se nedějí formou rozhodnutí. Neexistovaly opravné prostředky proti rozhodnutím soudů ve (3) Každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem 21

1/1993 Sb. ÚSTAVA ČESKÉ REPUBLIKY ze dne 16. prosince 1992, Změna: 347/1997 Sb., Změna: 300/2000 Sb., Změna: 448/2001 Sb., Změna: 395/2001 Sb., Změna: 515/2002 Sb., Změna: 319/2009 Sb. 22

Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod Článek 6 Právo na spravedlivý proces Článek 13 Právo na účinné opravné prostředky

17

správním soudnictví: to vedlo k odchylující se judikatuře krajských soudů. Ústavní soud, který ve svých nálezech od poloviny devadesátých let opakovaně upozorňoval na deficity právní úpravy, nakonec nálezem č.276/2001 Sb. z 27. 6. 2001 zrušil celou pátou část občanského soudního řádu s účinností od 1. ledna 2003. Výrazně tak napomohl tomu, aby v té době připravovaná – jiţ třetí od roku 1993 – zákonná úprava správního soudnictví, se stala v obou parlamentních komorách průchodnou. Po padesáti letech od likvidace pozůstatků Nejvyššího správního soudu tak byla činnost této instituce obnovena. První obsazení soudu po datu 1. 1. 2003 bylo skromné. Přestoţe zákon umoţnil všem soudcům vrchních soudů, kteří byli činní na úseku správního soudnictví, přejít k Nejvyššímu správnímu soudu, nevyuţili této moţnosti ani zdaleka všichni. Soud proto začal svou činnost se třinácti soudci, bez asistentů, s pouhými čtyřmi administrativními pracovníky soudních kanceláří a deseti pracovníky správy soudu (ekonomika, investice, doprava, technická obsluha atp.).23 Rok 2003 byl rokem velmi rychlého rozvoje; na jeho konci měl jiţ soud 88 zaměstnanců (22 soudců, 23 asistentů, 21 pracovníků soudních kanceláří a 22 pracovníků soudní správy). Nyní v roce 2010 se početní stav soudců ustálil na konečném stavu 30 soudců. Se vzrůstajícím počtem zaměstnanců vznikla také potřeba vhodného reprezentativního sídla soudu. Tím se od 1. září 2006 stala srostlice původně tří samostatně stojících domů na Moravském náměstí v Brně, kam se soud přestěhoval z pronajatých prostor domu na Masarykově ulici24.

23

Nejvyšší správní soud [online]. [s.l.] : [s.n.], 2003 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: . 24

Nejvyšší správní soud [online]. [s.l.] : [s.n.], 2003 [cit. 2010-12-27]. Dostupné z WWW: .

18

2 Aplikace správního řádu ve vztahu k zákonu č. 183/2006

Sb.,

o

územním

plánování

a

stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění. 2.1 Řízení dle stavebního zákona Řízení dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále jen stavební zákon je správním řízením. Cílem tohoto řízení je vydání rozhodnutí ve věcech upravených výše jmenovaným zákonem. Jedná se o zvláštní typ správního řízení, které je vedeno speciálními orgány veřejné správy, a to tzv. stavebními úřady. Předmětem stavebního řízení je rozhodování o právech, povinnostech a právem chráněných zájmech

účastníků

daného

správního řízení

(stavebního

řízení).

V jednotlivých řízeních se rozhoduje o právu účastníka řízení realizovat stavbu a její změnu, terénní úpravy a zařízení, dále uţívat stavbu, či odstranit stavbu.

2.2 Subsidiarita správního řádu Pokud zvláštní zákony nestanoví jinak, postupují správní úřady (stavební úřady) při správním řízení vţdy podle správního řádu, zákona č. 500/2004 Sb. (dále jen správní řád), který je obecným právním předpisem upravujícím jakékoliv správní řízení. Stavební zákon upravuje některé procesní postupy odchylně od správního řádu. V těchto případech musí postupovat stavební úřady vţdy s výjimkou odchylek upravených výslovně stavebním zákonem, coţ je případ subsidiárního pouţití stavebního zákona ve všech typech řízení podle tohoto zákona, a dále s výjimkou případů, kdy je stanoveno, ţe se správní řád na dané řízení nepouţije. Konkrétním výrazem subsidiarity správního řádu ve stavebním řízení je ustanovení § 192 stavebního zákona:

19

„Na postupy a řízení se pouţijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak.“ Procesní úprava stavebního zákona má vţdy přednost před ustanovením správního řádu a odchylným způsobem od obecné úpravy správního řízení řeší řadu procesních institutů. Jak jiţ bylo zmíněno, obecnou právní úpravu vymezující základní náleţitosti správního řízení představuje správní řád. Na veškeré činnosti vykonávané stavebními úřady ve věcech dle stavebního zákona je vţdy nezbytné dle ustanovení § 177 odst. 1 správního řádu pouţít základní zásady činnosti správních orgánů, uvedené v ustanoveních § 2 aţ 8 správního řádu. Základní zásady, či obecné principy správního řízení zakotvují v obecné rovině hlavní principy správního řízení, a to jak správního řízení obecného, tak správního řízení dle zvláštních právních předpisů, mimo jiné taktéţ řízení konaného dle stavebního zákona. Jak je shora uvedeno obecné principy správního řízení je nutné akceptovat a dodrţovat vţdy ve všech správních řízeních, bez ohledu na pouţitelnost správního řádu.25 Jedna ze základních zásad, uvedených ve správním řádu v ustanovení § 2 odst. 426, a to zásada ochrany veřejných zájmů, je v obecné rovině zakotvena ve stavebním zákoně, neboť činnosti vykonávané dle tohoto právního předpisu jsou ovládány snahou o ochranu veřejných zájmů. Konkrétní vyjádření této zásady je například v ustanovení § 18 odst. 4 stavebního zákona27, které hovoří o nezbytnosti územního plánování ve veřejném zájmu. Protoţe nelze umístit jakoukoliv stavbu v rozporu s územním plánem, můţeme dovodit, ţe řízení o povolení stavby je vedeno v rámci ochrany veřejného zájmu.28 Stavební zákon v § 18 odst. 4 upravuje jako jeden z cílů územního plánování ve veřejném zájmu chránit a rozvíjet přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Zejména chránit krajinu jako podstatnou sloţku prostředí ţivota obyvatel a základu jejich totoţnosti. 25

Kadečka, S. a kol. Správní řád

26

Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. 27

Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území. 28

Kadečka, S. a kol. Správní řád

20

S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné vyuţívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Obsah definice správního řízení je určujícím materiálním kritériem, na jehoţ základě se budou správní procesy (postupy správních orgánů), upravené v jiných zákonech, podřazovat buď pod reţim části druhé a třetí správního řádu, nebo části čtvrté či šesté. Správním řízením podle části druhé a třetí správního řádu není jen takový postup, jenţ je jako správní řízení ve zvláštním zákoně označen, ale kaţdý postup, který splňuje znaky správního řízení uvedené v § 929. A to platí i naopak. Tedy správním řízením podle části druhé a třetí správního řádu nejsou postupy, které uvedená kritéria nesplňují; správním řízením, jehoţ účelem je vydání správního rozhodnutí, je takový postup správního orgánu, který takový účel má (to má význam zejména pro určení hranice mezi správním řízením a postupy správních orgánů podléhajících právní úpravě obsaţené v čtvrté části správního řádu. Tato hranice se v minulé právní úpravě v mnoha případech stírala)30. Zákon č. 71/1967 Sb. o správním řízení (správní řád) se podle svého § 1 vztahoval jen na správní řízení (v oblasti státní správy), základní zásady se jen přiměřeně pouţívaly při provádění jiných úkonů správních orgánů. Prakticky úplná absence právní úpravy regulující tzv. neformální správní řízení (ve stávajícím správním řádu část čtvrtá upravující provádění tzv. jiných úkonů správních orgánů, které nemají povahu správního rozhodnutí) však v některých případech vedla k tomu, ţe se buď na základě výslovné úpravy ve zvláštních zákonech, nebo na základě extenzivního výkladu § 1 předchozího správního řádu, vydávaly ve správním řízení i takové úkony správních orgánů, které de iure nebyly rozhodnutími o právech a povinnostech, ale (slovy nového správního řádu) např. „pouhými“ závaznými stanovisky (viz. § 149 odst. 1)31, tedy kvalifikovanými vyjádřeními dotčených orgánů, které slouţily a slouţí jako závazné podklady pro navazující správní rozhodnutí. Nový správní řád oba základní procesní modely, tedy tzv. formální (část druhá a třetí) a neformální (část čtvrtá) správní řízení

29

Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. 30

Vedral, J., Správní řád komentář

31

Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.

21

jednoznačně odděluje (zejména prostřednictvím § 9). Na úkony správního orgánu vztahuje správní řád v plném rozsahu základní zásady činnosti správních orgánů, zejména ve spojení s § 14932. Tento paragraf upravuje, v minulé právní úpravě chybějící, zvláštní přezkum obsahu závazného stanoviska, a to jak samostatně, tak v případném řízení přezkumném. Z materiálního pojetí správního řízení vychází i Ústavní soud, jenţ v jednom ze svých rozhodnutí (IV. ÚS 233/02)33 uvedl, ţe „při posuzování otázky, zda v konkrétní věci bylo či nebylo vydáno ,pravomocné rozhodnutí´, Ústavní soud vycházel z toho, že pojem ,rozhodnutí´ je označením technickým a že je třeba k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. Není rozhodující, jak správní orgán svůj akt označil nebo případně

věc vyřídil toliko neformálním přípisem, (či formálně nedokonalým

rozhodnutím, např. bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Takový akt může být podroben rovněž soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou, neboť právě tato skutečnost může vést ke zrušení takového ,rozhodnutí´“. 34

32

Rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem (1) Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány. (2) Správní orgán usnesením přeruší řízení, jestliže se dozvěděl, že probíhá řízení, v němž má být vydáno závazné stanovisko. (3) Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne. (4) Jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle § 88 odst. 1 neběží. (5) Nezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil nezákonné závazné stanovisko, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí. (6) Zrušení nebo změna závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení. 33

NALUS: Vyhledávání rozhodnutí Ústavního soudu [online]. [s.l.] : [s.n.], 2006 [cit. 2010-12-28]. Dostupné z WWW: . 34

Vedral, J. Správní řád komentář

22

2.3 Odchylky řízení dle stavebního zákona od správního řádu Tyto odchylky se nejčastěji týkají příp. specifikace vymezení tzv. účastníků správního řízení, náleţitostí návrhu pro zahájení řízení,

specifikace průběhu při jednání

s účastníky, specifikace obsahu vlastního správního rozhodnutí, apod.35 V praxi je proto třeba vţdy řešit otázku, zda jde o tzv. obecné správní řízení a bude se v něm postupovat výlučně podle správního řádu, nebo zda jde o zvláštní správní řízení a bude při něm nutné postupovat s ohledem na odchylky pro ně stanovené. Odpověď na tuto otázku nenajdeme ve správním řádu, ale musíme ji hledat vţdy v tom předpisu, který by mohl obsahovat případné odchylky. Takovým předpisem bude zpravidla příslušný hmotně právní předpis (stavební zákon), obsahově upravující problematiku, která bude předmětem rozhodování. V tomto smyslu je také obecné správní řízení a jeho úprava základem pro pochopení a zvládnutí i zvláštních druhů správního řízení. To je dáno nastíněnou subsidiární funkcí, resp. povahou správního řádu, coţ ve své podstatě znamená, ţe se podle něj postupuje vţdy, není-li zvláštními předpisy stanoveno jinak. Typickým příkladem s poměrně silně zastoupenou procesní úpravou odchylnou od správního řádu, je

např. platný stavební zákon, nebo platný přestupkový zákon36.

Stavební zákon, jenţ obsahuje celou řadu procesních odchylek od správního řádu v ust. § 192 konstatuje, ţe pokud není v tomto zákoně výslovně stanoveno jinak, vztahují se na řízení podle tohoto zákona obecné předpisy o správním řízení. Počínaje § 76 a násl., které se vztahují k územnímu a stavebnímu řízení, řeší procesní postupy odchylně, a to jak v územním řízení, tak ve stavebním povolovacím řízení a také ve změnovém řízení, v řízení o odstranění stavby a do jisté míry i v řízení o ukládání sankcí za porušení povinností v reţimu stavebního zákona. Ustanovení § 51 přestupkového zákona37 potom obdobně uvádí, ţe není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, vztahují se na řízení o přestupcích obecné předpisy

35

Skulová, S. a kol. Správní právo procesní

36

Zák. č. 200/1990 Sb. ze dne 17. května 1990 o přestupcích

37

Obecné ustanovení

23

o správním řízení a zároveň je zde značné mnoţství odchylek, které musí být v řízení o přestupcích respektovány. Správní orgány, které rozhodují o přestupcích tedy z procesního hlediska nemohou postupovat jen podle správního řádu, nýbrţ ve značné míře také podle přestupkového zákona. Tam, kde zvláštní právní předpis stanoví určité odchylky od obecné procesní úpravy není moţné, jak bylo uvedeno, postupovat jen podle správního řádu, a stejně tak není moţné postupovat jen podle procesních odchylek uvedených ve zvláštních právních předpisech, ale je nutné jejich vzájemné propojení. Mechanismus a pravidla tohoto propojení jsou předurčena zmíněnou subsidiaritou správního řádu. Rozhodující je přitom skutečnost, ţe správní řád je právní předpis, který upravuje správní řízení ve všech nezbytných postupových krocích od začátku aţ do konce, tzn. ţe představuje úplné schéma jednotlivých procesních institutů, včetně jejich posloupnosti.38 Zvláštní předpisy naproti tomu odchylně upravují pouze to, co je třeba v konkrétním právním reţimu podle názoru zákonodárce řešit odlišně od reţimu, který obsahuje správní řád. Odchylky tedy potom buď nahrazují některá ustanovení v obecné úpravě, nebo je doplňují, rozšiřují, případně zuţují. Pozornost, kterou je třeba věnovat skutečnosti, zda existuje či neexistuje pro daný případ rozhodování ve správním řízení speciální úprava, a jakým způsobem je provedena, souvisí s významem dopadu v úvahu přicházejících procesních odchylek od obecné úpravy, a často i s přesným vnímáním obsahu předmětné hmotně právní úpravy. Pro poznání, co není ve zvláštních předpisech odchylně procesně upraveno, je tak především nutná velmi dobrá znalost právě správního řádu. Na druhé straně je však třeba opakovaně podtrhnout, ţe pro správné, a platnému právnímu stavu odpovídající, chápání správního řízení a jeho aplikaci i nadále v současné veřejné správě, jen se správním řádem zdaleka vystačit nelze. Právní úpravu správního řízení obsaţenou ve správním řádu je tedy nutno vnímat jako systémovou součást šířeji pojaté právní úpravy (a to nejen ve vztahu ke správnímu řádu

Není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, vztahují se na řízení o přestupcích obecné předpisy o správním řízení. 38

Skulová, S. a kol. Správní právo procesní

24

samostatnému) a vykládat ji jednak v souvislostech se zvláštními právními úpravami a jednak v souvislostech s organizačně právní úpravou postavení příslušných orgánů veřejné správy. To nejvýrazněji platí pro úroveň obcí a krajů, kde se správní řízení převáţně odehrává.39

2.4 Správní řízení Správní řád z roku 2004 uvedl do praxe jednotící pojem správního aktu po vzoru některých zahraničních úprav. Definice správního aktu je definicí materiální, nezáleţí tedy na tom, jak je správní akt ve zvláštním zákoně označen. Typickým správním aktem je rozhodnutí, kterým se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti (konstitutivní akt) jmenovitě určené osoby (můţe jít samozřejmě i o více osob) nebo se práva a povinnosti určené osoby autoritativně stvrzují (deklaratorní akt). Formy správního aktu upravené ve správním řádu jsou rozhodnutí, příkaz, usnesení, rozhodnutí o schválení smíru ve sporném řízení, rozhodnutí na místě, příkaz na místě a vydání dokladu namísto rozhodnutí. Správním aktem není právní předpis vyhlašovaný ve Sbírce zákonů, obecně závazná vyhláška a nařízení obce, kraje a hlavního města Prahy, ani vnitřní předpisy. Správním aktem na rozdíl od některých zahraničních úprav není ani opatření obecné povahy (srov. část třetí), které je přechodovou formou mezi rozhodnutím a právním předpisem. Je zde sledován záměr, aby pojem rozhodnutí byl vyhrazen pouze pro rozhodnutí ve věci, a aby kaţdé rozhodnutí bylo výslovně jako „rozhodnutí“ označeno, tedy např. „rozhodnutí stavební povolení“, nikoliv „povolení“, cílem je vyšší procesní jistota účastníků.40 Zákonodárce v § 9 správního řádu supluje právní teorii, kdyţ se pokouší o definici správního řízení, upravenou v celé řadě odborné literatury správního práva. Nutno však konstatovat, ţe s výjimkou některých jinak definovaných pojmů se obsahově neliší od standardních definicí správního řízení, které jej definují jako postup správních úřadů předcházející konstitutivnímu, autoritativnímu, vrchnostenskému rozhodnutí o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech fyzických a právnických osob, nebo 39 40

Skulová, S. a kol.. Správní právo procesní Ondruš, R. Správní řád nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami

25

deklaratornímu osvědčení jejich existence či neexistence. Takové správní řízení pak vychází z podzákonného principu fungování veřejné správy, kdy veškeré úkony ve správním řízení mohou být prováděny jen na základě zákona a v jeho mezích. Správní řád výslovně nedefinuje případy, kdy dotčenou osobou v řízení je stát, zastoupený svou organizační sloţkou. Pokud vyjdeme ze základního, občanskoprávního rozdělení subjektů na fyzické osoby, právnické osoby a stát, lze dojít k závěru, ţe stát není osobou, která by mohla být dotčenou osobou řízení upraveného správním řádem. Budeme-li však vycházet ze skutečnosti, ţe pojem „osoba“ zákonodárce vztáhl jako legislativní zkratku na všechny druhy subjektů, tedy fyzické osoby, právnické osoby i stát, lze působnost správního řádu na stát jako subjekt práva vztáhnout. Stát však ve správním řízení nebude vystupovat samostatně, nýbrţ vţdy prostřednictvím své organizační sloţky, která však sama o sobě nemá samostatnou subjektivitu.

2.5 Orgány veřejné správy vykonávající činnost na úseku stavebního zákona Stavební úřady jsou správní orgány, které jsou příslušné k rozhodování, vedení řízení a k činnostem stanoveným stavebním zákonem (rozhodování ve stavebním řízení, územním řízení, a dalších činnostech dle stavebního zákona).41. Jsou to správní orgány úředního typu povolané k výkonu státní správy v reţimu výše uvedeného zákona a souvisejících předpisů. Stavební úřady dělíme dle konkrétního typu staveb, o kterých rozhodujeme, na : 

obecné stavební úřady

K obecným stavebním úřadům řadíme ministerstvo, které je ústředním správním úřadem ve věcech stavebního řádu (Ministerstvo pro místní rozvoj), krajský úřad, Magistrát hlavního města Prahy a úřad městské části hlavního města Prahy určený statutem, magistrát územně členěného statutárního města a úřad jeho obvodu nebo

41

Kadečka, S. a kol. Správní řád

26

městské části určený statutem, magistrát statutárního města, pověřený obecný úřad, městský a obecní úřad, který tuto působnost vykonával ke dni 31. prosince 2006.42 

speciální stavební úřady – tyto vykonávají působnost stavebního úřadu u staveb leteckých, staveb drah a na dráze, včetně zařízení na dráze, staveb dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací a vodních děl.

Jedná se o orgány vykonávající státní správu na úsecích podle zvláštních právních předpisů. Tyto orgány postupují podle stavebního zákona, pokud pro stavby nestanoví zvláštní předpis jinak. Povolení pro stavby můţe být vydáno pouze se souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí, který kontroluje dodrţení jeho podmínek. Speciálními stavebními úřady konkrétně jsou - Úřad pro civilní letectví, Dráţní úřad, Silniční správní úřad a Vodoprávní úřad. 

vojenské a jiné stavební úřady – vykonávají působnost stavebních úřadů na území vojenských újezdů

2.6 Územní řízení Územní řízení je správním řízením, které je nezbytné pro moţnost následné realizace staveb, či záměrů v daném území. Jedná se o specifickou činnost stavebních úřadů, kterou vykonávají dle stavebního zákona – umísťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit vliv na vyuţití území, měnit vyuţití území a chránit důleţité zájmy v území jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, není-li v zákoně stanoveno jinak. Územní řízení je řízením vedeným dle stavebního zákona a subsidiárně dle správního řádu. Jedná se o řízení, jejichţ výsledkem je vydání konstitutivního rozhodnutí, kterým se zakládá právo či povinnost účastníka územního řízení. Rozhodnutí, která se vydávají dle stavebního zákona v územním řízení jsou : 

rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení,

42

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, §13, odst. 1, písm. b) – g)

27



rozhodnutí o změně vyuţití území,



rozhodnutí o změně stavby a změně vlivu stavby na vyuţití území,



rozhodnutí o dělení a scelování pozemků,



rozhodnutí o ochranném pásmu

Účastníkem kaţdého územního řízení je ten, koho stanoví stavební zákon v ustanovení § 85, a to ţadatel, tj. ten kdo ţádá o vydání předmětného konkrétního územního rozhodnutí, dále je účastníkem řízení obec, na jejímţ území má být poţadovaný záměr uskutečněn. Účastníky územního řízení dále jsou vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být poţadovaný záměr uskutečněn, osoby, jejichţ vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám nebo sousedním pozemkům můţe být územním rozhodnutím přímo dotčeno, osoby, které jsou stanoveny zvláštním právním předpisem a společenství vlastníků jednotek podle zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům

a

nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů). Účastníci územního řízení nejsou nájemci bytů, nebytových prostor nebo pozemků.43

2.7 Stavební řízení Stavební řízení je typem řízení v reţimu stavebního zákona, které vede k vydání stavebního povolení, jako základního předpokladu pro provádění většiny staveb, jejich změn, udrţovacích prací na nich, eventuálně odstraňování staveb. Zjednodušeným případem povolování staveb je tzv. ohlášení stavby. Můţeme zjednodušeně říci, ţe stavby, jejich změny a udrţovací práce na nich lze provádět pouze podle stavebního povolení, nebo na základě ohlášení stavebnímu úřadu, pokud není stavebním zákonem stanoveno jinak. Některé konkrétní, stavebním zákonem vymezené, činnosti v oblasti výstavby a realizace dle stavebního zákona, je moţné uskutečnit bez vydání stavebního povolení i bez ohlášení stavebnímu úřadu44

43

Kadečka, S. a kol. Správní řád

44

Kliková, A. a kol. Stavební právo

28

3 Sankční řízení při spáchání správních deliktů dle § 178 a násl. stavebního zákona. 3.1 Přestupky Zákon o přestupcích definuje přestupek jako zaviněné jednání, které porušuje nebo ohroţuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postiţitelný podle zvláštního právního předpisu nebo o trestný čin. Jiným zákonem je také stavební zákon, který vymezuje skutkové podstaty přestupků v § 178 stavebního zákona. Skutkové podstaty přestupků jsou členěny podle toho, která fyzická osoba se můţe vymezeného protiprávního jednání dopustit. Ve druhém odstavci jsou uvedeny přestupky, kterých se můţe dopustit stavbyvedoucí, stavebník, osoba vykonávající stavební dozor nebo vlastník stavby. Pouze těmto osobám ukládá zákon v § 134 stavebního zákona45 určité povinnosti, jejichţ nesplnění je přestupkem. Ve třetím odstavci jsou skutkové podstaty přestupků, kterých se můţe dopustit pouze stavebník. Vzhledem k definici stavebníka v § 2 odst. 2 písm. c)46 zde není uvedeno provádění nové stavby bez ohlášení nebo bez stavebního povolení. Stavebník můţe spáchat přestupek tím, ţe bude provádět stavbu v rozporu s ohlášením, nebo se stavebním povolením. Pouze stavbyvedoucí se můţe dopustit přestupku uvedeného ve čtvrtém odstavci a pouze osoba vykonávající stavební dozor

45

(2) Zjistí-li stavební úřad při kontrolní prohlídce stavby závadu nebo vyžaduje-li to přesnost a úplnost zjištění podle § 133 odst. 2, vyzve podle povahy věci stavebníka, osobu, která zabezpečuje odborné vedení provádění stavby a má pro tuto činnost oprávnění podle zvláštního právního předpisu14) (dále jen "stavbyvedoucí") nebo osobu vykonávající stavební dozor anebo vlastníka stavby, aby ve stanovené lhůtě zjednali nápravu. Stavební úřad může tyto osoby rovněž vyzvat, aby předložily potřebné doklady, například certifikáty o vhodnosti použitých stavebních výrobků. (3) Nebude-li výzvě ve stanovené lhůtě vyhověno, vydá stavební úřad rozhodnutí, kterým zjednání nápravy nařídí; při provádění stavby může rozhodnout o přerušení prací a stanovit podmínky pro jejich pokračování. Hrozí-li nebezpečí z prodlení, rozhodne bez předchozí výzvy. Rozhodnutí stavebního úřadu je prvním úkonem v řízení, odvolání proti němu nemá odkladný účinek. (4) Pokud je stavba prováděna bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu anebo v rozporu s ním, vyzve stavební úřad stavebníka k bezodkladnému zastavení prací a zahájí řízení podle § 129 odst. 3. Není-li výzvě vyhověno, stavební úřad vydá rozhodnutí, kterým nařídí zastavení prací na stavbě. Rozhodnutí je prvním úkonem v řízení, odvolání proti němu nemá odkladný účinek. 46

v tomto zákoně se rozumí stavebníkem osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, jakož i její právní nástupce, a dále osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti; stavebníkem se rozumí též investor a objednatel stavby

29

můţe nesplnit povinnost uloţenou v § 153 odst. 3 nebo 4 stavebního zákona47. Pouze fyzická osoba, která je vlastníkem technické infrastruktury, se můţe dopustit přestupku uvedeného v odstavci šestém. Stavební zákon upravuje pouze skutkové podstaty přestupků a výši pokut, které lze za ně uloţit. Jinak řízení ve věcech přestupků, podmínky odpovědnosti za přestupky, příslušnost k jejich projednání, upravuje zejména zákon o přestupcích, správní řád, zákon o obcích a zákon o hlavním městě Praze.48

3.2 Správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob Právní úprava skutkových podstat správních deliktů právnických osob a podnikajících fyzických osob je aţ na některé výjimky shodná s právní úpravou přestupků. Odchylky vyplývají jen z toho, ţe některých skutků se mohou dopustit pouze fyzické osoby (stavbyvedoucí, osoba vykonávající stavební dozor) a jiných pouze osoby právnické (stavební podnikatel). Skutkové podstaty správních deliktů jsou rovněţ členěny podle toho, která právnická osoba se jich můţe dopustit.49

3.3 Výše pokut Výše pokut za přestupky je stanovena s ohledem na závaţnost protispolečenského jednání, které je jako přestupek označeno v §178. Zákon stanoví pouze horní hranice pokut a nedává moţnost tuto hranici zvyšovat. Od uloţení pokuty lze upustit 47

(3) Osoba vykonávající stavební dozor odpovídá spolu se stavebníkem za soulad prostorové polohy stavby s ověřenou dokumentací, za dodržení obecných požadavků na výstavbu, za bezbariérové užívání stavby a jiných technických předpisů a za dodržení rozhodnutí a jiných opatření vydaných k uskutečnění stavby. (4) Osoba vykonávající stavební dozor sleduje způsob a postup provádění stavby, zejména bezpečnost instalací a provozu technických zařízení na staveništi, vhodnost ukládání a použití stavebních výrobků, materiálů a konstrukcí a vedení stavebního deníku nebo jednoduchého záznamu o stavbě; působí k odstranění závad při provádění stavby, a pokud se jí nepodaří takové závady v rámci vykonávání dozoru odstranit, oznámí je neprodleně stavebnímu úřadu. 48

Doležal, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami

49

Zákon 360/1992 Sb.ze dne 7. května 1992 o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě ve znění pozdějších předpisů

30

v rozhodnutí o přestupku, pokud k nápravě pachatele postačí samotné projednání přestupku. Přestupek nelze projednat, pokud od jeho spáchání uplynul jeden rok. V této lhůtě musí být řízení pravomocně ukončeno. U trvajících přestupků, například uţívání stavby bez kolaudačního souhlasu, začíná jednoroční promlčecí lhůta běţet po ukončení tohoto protiprávního jednání. V odvolacím řízení nelze pokutu zvýšit. Řízení o přestupku je řízením zahajovaným z moci úřední.50 Horní hranice pokut za správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob jsou stanoveny s ohledem na společenskou nebezpečnost protiprávního jednání podle stejných principů jako u přestupků. Pokud se určitého jednání můţe dopustit jak fyzická, tak právnická osoba, stanoví zákon horní hranici pokut. Nezakazuje zvýšení pokuty v odvolacím řízení. Při určení výše pokuty musí stavební úřad vzít v úvahu závaţnost spáchaného deliktu a okolnosti, za kterých k němu došlo. Řízení o správním deliktu zahajuje příslušný stavební úřad (obecný, speciální, vojenský a jiný) z moci úřední. Řízení musí zahájit ve lhůtě uvedené v § 182 odst. 351 , jinak odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká. Toho, kdo nemá odpovědnost, nelze trestat pokutou. Obě lhůty musí být dodrţeny zároveň. Na fyzickou osobu podnikající se toto ustanovení vztahuje jen pokud se protiprávního jednání dopustila při podnikání nebo v souvislosti s ním. Jinak se jedná o přestupek fyzické osoby, kdy odpovědnost zaniká uplynutím jednoho roku od jeho spáchání. Odpovědnost právnické osoby za právní delikt není objektivní. Zákon stanoví, kdy právnická osoba za správní delikt neodpovídá. Pokud je to v řízení prokázáno, stavební úřad usnesením podle § 66 odst. 2 správního řádu52 zastaví řízení, protoţe zde nastala situace, kdy zanikl účastník řízení – tj. osoba odpovědná za správní delikt a odpadl důvod řízení. Zákon pamatuje na to, aby bylo moţné objektivně rozhodovat o správních deliktech kaţdé obce, bez ohledu na to, zda je její obecní úřad stavebním úřadem.53

50

Zákon č. 200/1990 Sb. o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů 51

Odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže stavební úřad o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán. 52

Řízení vedené z moci úřední správní orgán usnesením zastaví, jestliže zjistí, že u některého správního orgánu již před zahájením tohoto řízení bylo zahájeno řízení v téže věci, nebo jestliže v řízení, ve kterém nemohou pokračovat právní nástupci, odpadl jeho důvod, zejména jestliže účastník zemřel nebo zanikl, anebo zanikla věc nebo právo, jehož se řízení týká. Toto usnesení se pouze poznamená do spisu. 53

Doležal, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami

31

I kdyţ to správní řád na rozdíl od řízení zahájeného na ţádost, výslovně nepřipouští, lze toto zastavit i z důvodů stanovených zákonem pozdějším (lex posterior derogat priori), či speciálním (lex specialis derogat generalis), přičemţ se vychází z uvedených zásad teorie práva. Nastanou-li zákonem předpokládané důvody pro zastavení řízení, je správní úřad povinen tak učinit z úřední povinnosti. Prostor pro správní uváţení v tomto případě nemá. Jediný případ správního uváţení v dané souvislosti existuje při posuzování, zda důvody pro zastavení řízení existují či nikoliv.54 Pokuty vybírá a vymáhá správní orgán, který je uloţil a postupuje přitom podle zákona o správě daní a poplatků55. V případě, ţe pokutu uloţil obecní úřad nebo zvláštní orgán obce, vybírá a vymáhá pokutu obecní úřad.56

54

Ondruš, R., Správní řád nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami

55

Zákon č. 337/1992 Sb. ze dne 5. května 1992 o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů

56

Doležal, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami

32

4 Judikatura Ústavního soudu ČR a Nejvyššího správního soudu v oblasti správního trestání se zaměřením

na

správní

delikty

podle

stavebního zákona. V této části bakalářské práce bych chtěla přejít od historie a vývoje správního práva k jednotlivým případům vybraným z judikatury Nejvyššího správního soudu, v oblasti správního trestání se zaměřením na správní delikty podle stavebního zákona. Úvodem kaţdého případu si dovolím popsat důvod zařazení jednotlivých kauz do mé práce.

4.1 Rozlišení přestupku a jiného správního deliktu Tento případ byl do mé bakalářské práce zařazen proto, ţe stavební zákon z r. 2006 sjednotil výši pokut za přestupek fyzických osob a správní delikt právnických osob a podnikajících fyzických osob. Právnickým osobám nebo podnikajícím fyzickým osobám stanovil stavební zákon z r. 1976 několikanásobně vyšší horní hranici pokut neţ osobám fyzickým. Odpověď na otázku, zda má být stavebník jako fyzická osoba podnikající podle zvláštních předpisů, postiţen při porušení zájmů chráněných stavebním zákonem, jako občan za přestupek podle § 105 stavebního zákona z r. 1976 nebo jako podnikatel za správní delikt podle § 106 stavebního zákona z r. 1976, bylo třeba hledat v tom, zda k porušení

stavebního zákona došlo v souvislosti s podnikatelskou činností, či

nikoliv.57 Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 10. 1999, sp. zn. 30 Ca 5/99, SJS č. 558/1999 Věc: H. K.-ová proti Okresnímu úřadu Hradec Králové, ţaloba ve věci pokuty uloţené za správní delikt podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona.58 57

Mazanec, M.; Křenková J. Přehled judikatury z oblasti stavebního práva

58

Nyní srov. § 178 a 180 stavebního zákona z r. 2006

33

Okresní úřad v Hradci Králové zamítl odvolání ţalobkyně do rozhodnutí Úřadu města Hradec Králové , jímţ jí byla podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona uloţena pokuta ve výši 5000 Kč za provádění změny stavby bez stavebního povolení, a toto rozhodnutí potvrdil. Krajský soud v Hradci Králové ţalobu zamítl. Z odůvodnění: Dne 28.1.1998 byla odboru výstavby Úřadu města Hradec Králové doručena žádost výše jmenované ze dne 26.1.1998 o vydání povolení „užívat (po úpravě) nebytové prostory v našem rodinném domku jako prodejnu potřeb pro psy a kočky včetně salony pro psy. Stavební úpravy provedené k provozování výše uvedené činnosti se týkají bývalé garáže a dílny a jsou patrné z přiloženého výkresu“. Na základě toho byl na předmětné stavbě vykonán státní stavební dohled, při němž byly zjištěny nepovolené stavební úpravy domu. Garáž a sklad byly upraveny na prodejnu a místnost na úpravu psů (salon), v obou místnostech byla provedena dlažba. V prostoru garáže byla osazena prosklená stěna s vchodovými dveřmi místo garážových vrat. Do dílny bylo vestavěno WC s umývadlem, včetně potřebných rozvodů (vodovod, kanalizace), a provedeny nové dveře a okno. Vzhledem k rozsahu uvedených stavebních úprav je bylo možno realizovat jen na základě stavebního povolení, to však vydáno nebylo. H. K.-ová jako fyzická osoba, podnikající

podle

zvláštních

předpisů,

přitom

provedla

zmíněné

stavební úpravy v souvislosti s předmětem svého podnikání. Byla tak naplněna skutková podstata správního deliktu podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona v platném znění. Přitom podle § 139 „pokud se v tomto zákoně používá termín organizace rozumí se tím právnické osoby a dále fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů“ 59. H. K.-ová takovou osobou je, když na základě živnostenského listu, vydaného Úřadem města Hradec Králové dne 4.11.1992 podle zákona o živnostenském podnikání, je předmětem jejího podnikání „úprava psů a hlídání malých plemen“. Proto jí také byla uložena shora uvedená pokuta v souladu se zákonem. 59

Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

34

Ţalobkyně v ţalobě namítala, ţe domek byl v bezpodílovém spoluvlastnictví manţelů a nadále zůstává v jejich společném jmění. Koncem roku 1997 se manţelé K.-ovi rozhodli, ţe upraví garáţ domku na prodejnu potřeb pro drobná zvířata, aby jejich syn mohl provozovat ţivnost v trvalé prodejně. Přestavba vyţadovala výměnu původně dřevěných vrat ve směru do ulice za prosklenou stěnu s dveřmi. Prosvětlení a zpřístupnění dílny za garáţí, v níţ by mohla H. K.-ová v budoucnosti provozovat stříhání a úpravu psů předpokládalo proraţení obvodových stěn a dále zazdění dveří z dílny do bytu a zřízení WC v dílně. Tyto stavební úpravy v ţádném směru neomezovaly sousedy. Šlo jen o drobné stavební úpravy, při nichţ nebylo zasahováno do nosných konstrukcí a neměnil se ani vzhled stavby, ani nebyla ovlivňována její stabilita. Došlo ke změně uţívání garáţe a dílny, ovšem tato změna nemusí být trvalá. V případě neúspěchu v podnikání postačí pouhé vyklizení prostor a tyto mohou být uţívány bez dalšího k původnímu účelu. I vzhledem k těmto okolnostem se manţelé K.ovi domnívali, ţe mohou výše uvedené drobné stavební úpravy provést bez vydání stavebního povolení. Přípravné práce byly zahájeny v listopadu a prosinci 1997. S faktickou úpravou bylo započato aţ na přelomu ledna a února 1998, přičemţ stavební úpravy byly dokončeny v dubnu 1998. Dne 26. ledna 1998 poţádala H. K.-ová jménem obou vlastníků domku stavební úřad o vydání povolení upravených nebytových prostor jako prodejny potřeb pro psy a kočky a jako salonu pro úpravu psů. Garáţ měla slouţit jako prodejna pro podnikání syna a upravená dílna jako Salon Darling, provozovaný H. K.-ovou. Na základě toho byl na stavbě proveden státní stavební dohled, zahájeno řízení o odstranění stavby (její části) a dne 24. 4. 1998 vydal odbor výstavby Úřadu města Hradec Králové rozhodnutí o dodatečném povolení stavebních úprav rodinného domku, spojených ze změnou uţívání garáţe a skladu na prodejnu a salon pro psy. Dne 29. 6. 1998 zahájil tentýţ stavební úřad se ţalobkyní řízení o správních deliktech, které ukončil rozhodnutím ze dne 18. srpna 1998 o pokutě ve výši 5.000 Kč.

Při

odvolání ţalobkyně nadřízený orgán rozhodnutí potvrdil, její odvolání zamítl. Podle ţalobkyně byla oběma rozhodnutími o deliktu porušena zákonnost. Tvrdí, ţe se stavebníci nemohli dopustit správního deliktu podle § 106 stavebního zákona. V daném případě totiţ byli stavebníky manţelé H. a V. K.-ovi jako vlastníci domku; stavební úpravy plně financovali z rodinného rozpočtu a projektovou dokumentaci zpracoval a manuální práce prováděl sám V. K. Skutečnost, ţe stavebníci zamýšleli provést stavební úpravy ve prospěch podnikatelských aktivit dvou členů rodiny, nečiní ještě 35

z těchto fyzických osob a jejich podnikatelských organizací stavebníky. „Organizace Salon Darling“ ostatně domek nevlastní, nemůţe s ním disponovat, nemohla proto ţádat o stavební povolení, ani být stavebníkem. Tato organizace se tak protiprávního jednání nedopustila a nemohla být tudíţ ani trestána pokutou podle 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Správní orgán byl naopak povinen postihnout oba stavebníky jako odpovědné občany a ne si z nich libovolně vybírat a k odpovědnosti vést pouze jednoho z nich – podnikatele a jeho občanskou povinnost převést do roviny odpovědnosti podnikatelského subjektu – odpovědnosti za správní delikt. Pokud by byla jednání manţelů K.-ových posuzována za přestupky a zkoumala se míra jejich zavinění, muselo by se zároveň i posoudit, zda ke všem okolnostem věci by nebylo moţno od uloţení pokuty upustit. Takový závěr by byl ostatně v daném případě nasnadě, zvláště kdyţ jiţ byly stavební úpravy dodatečně povoleny. Vzhledem k tomu ţalobkyně navrhovala zrušit jak napadené rozhodnutí, tak i rozhodnutí, které mu předcházelo. Krajský soud dospěl k závěru, ţe napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem. Jak je shora uvedeného zřejmé, ţalobkyně v době podání ţaloby jiţ plně akceptovala závěry stavebního úřadu o tom, ţe předmětné stavební úpravy vyţadovaly ke svému provedení podle stavebního zákona stavební povolení. Pochybení orgánů veřejné správy však spatřovala v tom, ţe tyto stavební úpravy nebyly prováděny organizací – podnikatelským subjektem, nýbrţ občany jako fyzickými osobami. Podle ţalobkyně tudíţ přicházel v úvahu postih stavebníků – občanů za přestupky proti stavebnímu řádu podle § 105 stavebního zákona. Namísto toho byla ţalobkyně postiţena podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona za správní delikt. Ze správního spisu krajský soud zjistil, ţe Úřad města Hradec Králové vydal ţalobkyni dne 4. listopadu 1992 ţivnostenský list, podle něhoţ je předmětem jejího podnikání „Úprava psů a hlídání malých plemen“. Podle tohoto průkazu ţivnostenského oprávnění mohla ţalobkyně provozovat ţivnostenské podnikání, které se řídí ţivnostenským zákonem. Za místo podnikání bylo stanoveno bydliště ţalobkyně, tedy předmětný domek. Součástí ţivnostenského listu je obchodní jméno „H.K. – SALON DARLING“, pod kterým ţalobkyně činí také jako kaţdý podnikatel právní úkony při své podnikatelské činnosti. Z uvedeného je tak zřejmé dvojjediné postavení ţalobkyně, a to jako občanky a zároveň podnikatelky, tedy jako fyzické osoby podnikající podle zvláštního předpisu (ţivnostenského zákona).

36

Podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, ve znění platném v době zahájení řízení o správním deliktu, stavební úřad uloţí pokutu aţ do výše 500 000 Kč organizaci, která provádí změnu stavby bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním. Podle § 139 odst. 5 téhoţ zákona60 přitom nutno rozumět pod pojmem „organizace“ právnické a dále fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů. V přezkoumávané věci bylo prokázáno, ţe ţalobkyně byla v době provedení předmětných stavebních úprav osobou podnikající podle zvláštních předpisů, a ţe na ni zmíněné ustanovení stavebního zákona mohlo dopadat, a ţe proto mohla nést i odpovědnost v něm předvídanou pro právnické osoby. Měla ale být v přezkoumávané věci ţalobkyně postiţena za provedení stavebních úprav bez povolení stavebního úřadu jako občanka za přestupek proti stavebnímu řádu podle § 105 stavebního zákona, nebo jako občanka podnikatelka podle § 106 citovaného zákona za správní delikt? Odpověď na tuto otázku je třeba hledat vţdy v tom, zda k porušení stavebního zákona došlo v souvislosti s podnikatelskou činností či nikoliv. Bylo by jistě nepřijatelné, aby podnikatel, jehoţ předmětem podnikání je např. zlatnictví, oční optika či výkon zeměměřických činností, a který porušil stavební zákon tím, ţe provedl stavbu bez stavebního povolení na svém rekreačním objektu, byl za tuto nedovolenou . činnost postiţen podle § 106 stavebního zákona, kdyţ to s jeho podnikatelskou činností nemá nic společného. V takovém případě proto přichází do úvahy pouze sankce podle § 105 stavebního zákona; tedy sankce za přestupek v přestupkovém řízení, případně upuštění od sankce. Postaví-li naopak podnikatel pro účely svého podnikání novou stavbu nebo stávající stavbu z týchţ důvodů změní, ať jiţ formou nástavby, přístavby či stavebních úprav, bude jeho postih podle § 105 stavebního zákona vyloučen. V takovém případě totiţ existuje zcela zřejmá spojitost mezi stavebními pracemi, stavbou a podnikáním, a proto takové případy je nezbytné řešit jako správní delikty podle § 106 stavebního zákona. Stejně tak tomu bylo i v přezkoumávané věci, kdy garáţ a dílna byly změněny bez povolení stavebního úřadu na „prodejnu potřeb pro psy a kočky a salon pro psy“. Pro tento závěr je přitom zcela nerozhodné, v jakém spoluvlastnictví se domek nacházel, kdo nepovolené stavební úpravy financoval, kdo z podnikatelů měl nově vzniklých prostor převáţně vyuţívat. Bez významu pro posouzení věci je i případný rozsah stavebních prací, jimiţ by se prodejna a salon uvedly do původního stavu.

60

Nyní srov § 86 stavebního zákona z r. 2006

37

Rozhodující podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona je pouze to, zda ţalobkyně jako podnikatelka prováděla stavbu bez stavebního povolení a v souvislosti s podnikatelskou činností. Nic jiného. Tato skutečnost byla v projednávané věci nezvratně prokázána. Svědčí o tom především to, ţe ţalobkyně nechala dne 26. 1. 1998 vyhotovit zprávu o revizi elektrického zařízení pro „Salon Darling“; ze stejného data je i závazný posudek Okresní veterinární správy Hradec Králové k provozovně ţalobkyně na úpravu psů a prodej krmiv pro psy a kočky. Ţalobkyně dále poţádala o dodatečné povolení stavby a o spáchání správního deliktu svědčí i ta skutečnost, ţe změnu stavby provedla bez povolení stavebního úřadu, a to pro podnikání své a dalšího člena rodiny. To ostatně zmínila i v samotné ţalobě. Předmětné stavební úpravy domu tak byly provedeny ţalobkyní jako podnikatelkou, s cílem vytvořit v něm prostory určené pro provozování té ţivnosti, k níţ má ţalobkyně oprávnění. Skutečnost, ţe před uloţením pokuty jiţ byly stavební úpravy dodatečně povoleny, byla rovněţ pro rozhodnutí o pokutě bezvýznamná. Stavební zákon ani jiný právní předpis totiţ nestanoví, ţe by zlegalizování nepovolené stavby bylo překáţkou bránící dalšímu řízení ve věci správního deliktu proti stavebnímu řádu. Za tohoto stavu proto musel krajský soud konstatovat, ţe ţalobou napadená rozhodnutí byla vydána v souladu se zákonem. Na této skutečnosti nemohly nic změnit ani námitky či úvahy ţalobkyně o jejím obchodním jménu, respektive o tom, ţe „organizace Salon Darling“ domek nevlastní, nemůţe s ním disponovat a ţe tato organizace stavbu ani neplánovala, neprováděla ani nefinancovala. Nejedná se totiţ o ţádnou „organizaci Salon Darling“, nýbrţ o pouhé obchodní jméno, které není totoţné ani zástupné s fyzickou nebo právnickou osobou, není schopno nabývat práva a brát na sebe povinnosti, nelze je ţalovat a nemůţe být ani ţalováno atd., ani nemá znaky, které zákon spojuje se vznikem právnické osoby. Způsobilost mít práva a povinnosti a způsobilost k právním úkonům, tedy i způsobilost vystupovat ve správním řízení a být adresátem rozhodnutí, tedy měla v posuzovaném případě zjevně jen fyzická osoba H. K.-ová (ţalobkyně), nikoliv „Salon Darling“; právě proto s ní orgány veřejné správy také jednaly. Úloha V. K. v dané věci pak nebyla předmětem tohoto přezkumného řízení a soudu není známo, zda se jmenovaným bylo nějaké řízení v daném směru vůbec vedeno. Ani to však nemělo na posouzení věci ţádný vliv. 61

61

Mazanec, M.; Křenková J. Přehled judikatury z oblasti stavebního práva

38

4.2 Kvalifikace správního deliktu Následující případ jsem vybrala, protoţe se tato kauza zabývá samotnou postatou správního deliktu a osvětluje zda byl či nebyl tento spáchán. Jestliţe správní orgán chybně posoudil jednání podnikatele podle ustanovení 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, ač ve skutečnosti šlo o delikt podle ustanovení odst. 1 písm. a), zruší soud takové rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost, i kdyţ v konkrétním případě uloţená pokuta nepřesáhla mírnější horní hranici stanovenou ustanovením § 106 odst. 1 stavebního zákona.62 Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 10. 1994, č.j. 22 Ca 177/94-13 SJS 83/1995 Z odůvodnění: „Krajský soud v Ostravě zrušil k žalobě M. B. rozhodnutí Okresního úřadu ve Frýdku – Místku ve věci uložení pokuty podle § 106 stavebního zákona, věc vrátil žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení a žalobci nepřiznal náhradu nákladů řízení. Krajský soud dle § 250g odst. 1 o.s.ř. provedl ve věci jednání, u něhož žalobce předložil doklady dle výzvy soudu. Ze správního spisu žalovaného, který obsahoval i spis správního orgánu prvního stupně, kterým byl městský úřad jako stavební úřad, a spis ve věci vydání stavebního povolení na provedení úpravy fasády na prvním nadzemním podlaží domu, zjistil krajský soud tento skutkový stav: -

z rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 17.9.1992, že žalobci bylo

vydáno stavební povolení na stavební úpravy domu, a to provedení úpravy fasády ze strany náměstí Svobody i ul. Hlavní, a to v úrovni 1. nadzemního podlaží. Stavební povolení bylo vydáno s přihlédnutím k tomu, že dům je kulturní památkou a že úprava fasády bude provedena podle vyjádření Památkového úřadu v Ostravě; -

z rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 1.10.1992, že žalobci bylo

vydáno povolení na stavební úpravy v části přízemí domu a stavbu 62

Nyní srov. § 180 stavebního zákona z r. 2006

39

vodovodní a kanalizační přípojky k tomuto domu. V odůvodnění je uvedeno, že stavební úpravy jsou uváděny za účelem obnovení snackbaru v předmětném domě; -

z protokolu o jednání 17. 3. 1993 ve věci správního deliktu na

stavebním úřadu, že žalobce uvedl, že. nad rámec stavebního povolení, tj. nad úroveň I. NP, začal na domu čp. 16 provádět úpravu fasády v zimě 1992, ale ještě není dokončena. Vedla ho k tomu skutečnost, že stav fasády byl špatný, ohrožoval zdraví a bezpečnost osob pohybujících se na přilehlém veřejném prostranství; -

z rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 29. 3. 1993, že žalobci byla

uložena pokuta 20 000 Kč za protiprávní jednání dle § 106 odst. 2 písm. b) zák. č. 50/1976 Sb. s tím, že od zimy 1992 prováděl prostřednictvím dodavatele úpravu venkovní fasády domu ze strany náměstí v úrovni I. - III. NP v rozporu se stavebním povolením ze dne 17. 9. 1992; -

rozhodnutí okresního úřadu ze dne 9. 8. 1993, že odvolání žalobce

proti rozhodnutí stavebního úřadu I. stupně z 29. 3. 1993 bylo zamítnuto a rozhodnutí potvrzeno, když odvolací orgán se ztotožnil s rozhodnutím stavebního úřadu. Ţalobce u jednání krajského soudu potvrdil, ţe v opravované stavbě počítal s obnovením provozu snack-baru, ţe na tuto činnost měl koncesi, ţe v kritické době byl spoluvlastníkem a nyní je s manţelkou výlučným vlastníkem domu i stavební parcely. Náklady na opravu fasády účtoval jako náklady spojené s provozem ţivnosti. Dům neslouţí obytným účelům. Opravu fasády na II. a III. podlaţí provedl, kdyţ měl za to, ţe jde o udrţovací· práce, ke kterým není nutno stavební povolení. O povinnosti ohlašovací pro udrţovací práce na stavbě, která je kulturní památkou, nevěděl. Při opravě fasády na II. a III. nadzemním podlaţí nedošlo k ţádným úpravám, kterými by se měnil vzhled původní fasády. Takto zjištěný skutkový stav odpovídá skutkovým zjištěním, která učinil stavební úřad i ţalovaný orgán v odvolacím řízení. Ţalovaný správní orgán dospěl ve svém rozhodnutí k závěru, ţe ţalobce se dopustil správního deliktu dle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, tedy ţe prováděl změnu

40

stavby v rozporu se stavebním povolením. Krajský soud se s tímto názorem neztotoţňuje. V posuzované věci nešlo o změnu stavby, ale pouze o udrţovací práce. Co je změnou stavby, stanoví § 1 vyhl. č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebního řádu63. U dokončených staveb změnami jsou „stavební úpravy, při nichţ se zachovává vnější půdorys a výškové ohraničení stavby (např. přestavby, vestavby, podstatné změny vnitřního zařízení, podstatné změny vzhledu stavby)“. Není pochyb, ţe oprava fasády na II. a III. NP povahu těchto úprav neměla. Nebylo tedy povinností ţalobce ţádat na tyto opravy stavební povolení. Šlo však nepochybně o udrţovací práce na stavbě, která je kulturní památkou. Pro takový případ platí § 55 odst. 2 písm. c) stavebního zákona64, který stanoví, ţe zde postačí ohlášení stavebnímu úřadu. S ohledem na skutečnost, ţe jde o fasádu na stavbě, která je kulturní památkou, neplatí zde u § 18 vyhl. č. 85/1976 Sb., o udrţovacích pracích, které nevyţadují ohlášení, jak se domnívá ţalobce. Na těchto závěrech nemůţe měnit nic ani skutečnost, ţe ţalobce na úpravu fasády na I. NP poţádal o stavební povolení a toto mu bylo vydáno. Z tohoto stavebního povolení nelze dovodit, ţe oprava fasády na I. a III. NP je změnou stavby stejnou, jako tomu bylo u fasády na I. NP. Došlo ke změně stavby, jak je patrno z projektu úpravy fasády, kdyţ místo velkého výkladního okna na přízemí. byla zřízena dvě okna. K takovým úpravám, které by měly povahu změny měnící vzhled stavby na II. a III. NP, nedošlo. Nelze dále přehlédnout, ţe práce na objektu byly prováděny etapovitě a ţe pro kaţdou etapu se počítalo se samostatným stavebním řízením. To je zjevné i ze srovnání stavebního povolení ze 17. 9. 1992 na opravu fasády I. NP a ze dne 1. 10. 1992 na vnitřní úpravy v I. NP. V realizačním projektu úpravy fasády domu čp. 16 je výslovně konstatováno, ţe „Úprava fasády bude provedena v I. NP, konečná úprava bude součástí celkové rekonstrukce objektu“. Za této situace nelze povaţovat za správné stanovisko ţalovaného orgánu, ţe jednání ţalobce při udrţovacích pracích na II. a III. NP znamená rozpor a porušení stavebního povolení týkajícího se I. NP. Pro úplnost nutno dodat, ţe na právních závěrech krajského soudu nemůţe nic změnit ani okolnost, ţe kdyby ţalobce postupoval správně a ohlásil stavebnímu úřadu udrţovací práce na fasádě ve II a III. NP, musel by vyčkat 30 dnů se započetím prací, 63

Nyní srov. vyhl. č. 503/2006 Sb., o podrobněji úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření a vyhl. č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu 64

Nyní srov. § 103 odst. 1 písm. e) stavebního zákona 183/ 2006 Sb.

41

kdy stavební úřad by mohl v této lhůtě stanovit, ţe i tyto práce lze provést jen na základě stavebního povolení (§ 57 stavebního zákona). Pro právní posouzení je rovněţ nerozhodná skutečnost, ţe ţalobce poté, co mu byla uloţena pokuta, poţádal o vydání dodatečného stavebního povolení na opravu fasády na II. a III. NP a stavební úřad jeho ţádosti vyhověl. Právní význam mají pouze skutečnosti dané v okamţiku vzniku povinnosti ţádat o stavební povolení, či vzniku povinnosti ohlásit práce stavebnímu úřadu. Za této situace nelze v jednání ţalobce spatřovat správní delikt dle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona65, ale pouze dle odst. 1 písm. a) cit. ustanovení66, které ukládá postih pokutou aţ do výše 200 000 Kč podnikateli, který provádí bez ohlášení udrţovací práce, které je třeba stavebnímu úřadu ohlásit. Protoţe ţalovaný správní orgán posoudil správní delikt ţalobce podle přísnějšího ustanovení dle odst. 2 § 106 stavebního zákona67, ač šlo o správní delikt mírnější, dle odst. 1 písm. a) § 106 cit. zákona, došel krajský soud k závěru, ţe správní orgán posoudil věc po právní stránce nesprávně, a muselo být proto napadené rozhodnutí zrušeno a věc vrácena správnímu orgánu k dalšímu řízení. V tomto řízení je správní orgán vázán právním názorem soudu (§ 205j odst. 3 o.s.ř.). V dalším řízení bude muset správní orgán přihlédnout k ustanovení § 107 stavebního zákona, týkajícímu se lhůt pro ukládání pokut. Ţalobce měl v řízení úspěch, napadené rozhodnutí bylo zrušeno. Krajský soud měl však za to, ţe jsou dány důvody hodné zvláštního zřetele, a nepřiznal ţalobci náhradu nákladů, kdyţ tento se nepochybně správního deliktu porušením stavebního zákona dopustil, ale podáním ţaloby u věcně nepříslušného orgánu, vznikly průtahy takového rázu, ţe došlo k promlčení deliktu. Oprávnění soudu nepřiznat náhradu nákladů vychází z ust. § 250k odst. 1 o.s.ř.68

65

(2) Stavební úřad může uložit pokutu až do výše 500 000 Kčs organizaci, která b) provádí změnu stavby bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním. 66

(1) Stavební úřad může uložit pokutu až do výše 200 000 Kčs organizaci, která a) provádí drobnou stavbu, stavební úpravy nebo udržovací práce, které je třeba ohlásit stavebnímu úřadu, bez takového ohlášení 67

Stavební úřad může uložit pokutu až do výše 500 000 Kčs organizaci, která…

68

Mazanec, M.; Křenková J. Přehled judikatury z oblasti stavebního práva

42

4.3 Nepřípustnost retroaktivního výkladu ust. o správních deliktech Tato kauza mě zaujala především tím, ţe se zabývá principem zákonnosti spočívajícího v zásadě zákazu zpětné účinnosti právního předpisu. Jednání právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů, které vykazuje znaky správního deliktu podle § 106 odst. 2 písm. a) stav. zák., ve znění novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb.69, k němuţ ale došlo před účinností této novely, se posuzuje podle dosavadních předpisů, a to i tehdy, jestliţe je o něm rozhodováno aţ po účinnosti zákona č. 83/1998 Sb.70 Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 3. 2000, sp. zn. 22 Ca 382/99 PR Z odůvodnění: Rozhodnutím ze dne 14. 7. 1999 žalovaný okresní úřad zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Obecního úřadu v A. ze dne 20. 5. 1999, kterým byla žalobci podle § 106 odst. 2 písm. a) zákona

Č.

50/1976 Sb.,

o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), ve znění pozdějších předpisů, uložena pokuta ve výši 200 000 Kč za jednání, jehož se měl dopustil tím, že v období od října do března 1998 provedl stavbu nadzemního telekomunikačního vedení podél u P. a O. v A. bez předchozího projednání v územním řízení a bez vydání územního rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobce naplnil skutkovou podstatu § 106 odst. 2 písm. a) stavebního zákona v platném znění, podle něhož stavební úřad uloží pokutu od 200 000 Kč do 500 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě podnikající podle zvláštních předpisů, která provádí činnosti, k nimž je třeba územní rozhodnutí, bez tohoto rozhodnutí nebo v rozporu s ním. Stavby nadzemních a podzemních vedení telekomunikační sítě podle § 56 písm. b) stavebního zákona nevyžadují stavební povolení ani ohlášení. Tím však není dotčena povinnost projednat umístění stavby v územním 69

Nyní srov. § 180 stavebního zákona r. 2006

70

Mazanec, M.; Křenková J. Přehled judikatury z oblasti stavebního práva

43

řízení. K odvolací námitce žalobce, že jednání, pro které byl postižen pokutou, nebylo v době, kdy k němu došlo, stavebním zákonem, ve znění před novelou, provedenou s účinností k 1. 7. 1998 zákonem č. 83/1998 Sb., kvalifikováno jako správní delikt, žalovaný poukazoval na čl. II. odst. 5 uvedené novely, podle něhož řízení zahájená před účinností tohoto zákona se dokončí podle dosavadní právní úpravy s výjimkou zahájených řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Protože předmětné řízení ve věci správního deliktu bylo zahájeno již v době účinnosti novely stavebního zákona (po dni 1. 7. 1998), nelze podle názoru žalovaného použít ustanovení platná před novelou tohoto zákona. Žalobou

podanou

v zákonné

lhůtě

se

žalobce

domáhal

zrušení

uvedeného rozhodnutí žalovaného spolu s rozhodnutím správního orgánu prvého stupně s odůvodněním, že žalovaný se nevypořádal s jeho odvolacími námitkami, že ve věci nebylo nutno provádět územní řízení, neboť nešlo o novou výstavbu, ale o pouhou dostavbu stávajícího telekomunikačního vedení. Nebylo nutno vydat nové územní rozhodnutí, neboť předmětné území již bylo využito pro podzemní telekomunikační vedení, ohledně něhož již bylo územní rozhodnutí vydáno. Nové přípojné vedení

je

součástí

nadzemního telekomunikačního

vedení.

Takto

postavené vedení je součástí stávající výstavby sítě, a proto je kryto původním územním rozhodnutím. Protože územní rozhodnutí nebylo nutné, nemohlo ani dojít k naplnění znaků deliktu uváděného správním orgánem. Žalobce dále namítal, že ve správním řízení nebyla učiněna náležitá skutková zjištění v tom, zda byl jeho jednáním dotčen obecný zájem. Žalobce trvá na tom, že obecný zájem porušen nebyl, naopak realizací dostavby telekomunikační sítě v lokalitě P. byl tento zájem naplněn a uspokojen. Tyto námitky žalobce, žalovaný ve svém rozhodnutí zcela pominul. Hlavní žalobní důvod ale žalobce spatřoval v tom, že žalovaný nesprávně aplikoval přechodné ustanovení novely stavebního zákona, provedené zákonem č. 83/1998 Sb. Ustanovení čl. II odst. 5 této novely se týká toliko procesních předpisů, naproti tomu podmínky trestnosti dotčeného jednání jsou jednoznačně stanoveny hmotněprávním ustanovením § 106 odst. 2 stavebního zákona ve znění 44

platném před 1. 7. 1998. Protože ke skutku došlo v říjnu 1997, mohlo být ve věci rozhodováno jen podle hmotného práva platného v té době. V ustanovení § 141 odst. 2 stavebního zákona se výslovně uvádí, že u staveb dokončených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se použije dosavadních předpisů. Pokud zákonodárce hovoří o použití dosavadního zákona, míní tím zákon jako celek, tedy ve znění novel, které jsou v té době platné (v době dokončení stavby). Podle názoru žalobce jde o vyjádření obecné zásady, že na posouzení věci je třeba užít hmotného práva platného v době, kdy protiprávní stav nastal. V případě použití nového zákona (ve znění novely) by došlo k porušení zásady zákazu zpětného působení zákonů v oblasti tzv. trestního práva správního. Tehdy platná právní úprava pro uvedené jednání takovou sankci neobsahovala. Podle žalobce tedy není možné pokutu uložit na základě zmíněné novely stavebního zákona, která se vztahuje na jednání až po její účinnosti. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že otázkou, zda ve věci nebylo nutno provádět územní řízení, se zabýval již stavební úřad, který ve svém rozhodnutí podrobně zdůvodnil, proč je tento názor mylný. Mimo jiné uvedl, že se jedná o nadzemní telekomunikační vedení telekomunikační sítě, které je tvořeno dřevěnými sloupy a závěsným kabelem, a že tato část telekomunikačního vedení nebyla předmětem územního řízení na akci „Telefonizace obce, III. Etapa“, pro kterou bylo vydáno územní rozhodnutí dne 30. 9. 1996. To se týkalo trasy podzemního telekomunikačního vedení - napojení lokality P. na ústřednu v A., a nikoliv sloupové trasy a závěsného kabelu. V otázce dotčení obecného zájmu žalovaný odkázal na „směrnici FMS pro provádění stavebního zákona v resortu spojů“ ze dne 25. 7. 1978, podle jejíhož čl. 3 odst. 8 se územní řízení neprovádí a územní rozhodnutí nevydává mj. u přípojných vedení telefonních stanic, není-li stavbou dotčen obecný zájem nebo oprávněné zájmy vlastníků nebo uživatelů nemovitostí. Toto ustanovení se však na předmětné vedení nevztahuje, neboť se nejedná pouze o jednotlivé přípojky k telefonním stanicím v nemovitostech, ale rovněž o vlastní trasu telekomunikačního vedení, byť trasu provizorní. Ustanovení § 141 odst. 2 stavebního zákona se 45

podle názoru žalovaného na předmětný případ nevztahuje, když se jedná o přechodné ustanovení ke stavebnímu zákonu ve vztahu k předchozím správním předpisům. Pro daný případ platí přechodná a závěrečná ustanovení k novele stavebního zákona č. 83/1998 Sb., jejíž ustanovení čl.. II. odst. 5 žalovaný vyložil v napadeném rozhodnutí. Stavební úřad vycházel z platných předpisů, neboť stavební zákon ani správní řád, podle něhož bylo řízení vedeno, neobsahují ustanovení, které by umožňovalo stanovit výši sankce podle obecně závazného právního předpisu účinného v době spáchání správního deliktu, pokud v době jeho projednávání již platí ustanovení odlišná. 71 Krajský soud na základě podané ţaloby přezkoumal napadené rozhodnutí ţalovaného včetně řízení, které jeho vydání předcházelo (§ 244 odst. 1 o.s.ř.), a dospěl k závěru, ţe ţaloba je důvodná. Při přezkoumávání zákonnosti napadeného rozhodnutí vycházel krajský soud ze skutkového stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 250i odst. 1 o.s.ř.), a v souladu s dispoziční zásadou (§ 249 odst. 2 o.s.ř.) byl vázán důvody, ve kterých ţalobce spatřoval jeho nezákonnost. Z obsahu správních spisů vyplývá, ţe místním šetřením, provedeným v rámci státního stavebního dohledu v lokalitě A. - P. dne 30. 3. 1999, správní orgán prvého stupně zjistil, ţe podél místní komunikace ulice P. bylo postaveno nadzemní vedení telekomunikační sítě, tvořené dřevěnými sloupy a závěsným kabelem. Sloupová trasa je situována po levé straně místní komunikace směrem od A. před vzrostlými stromy. Některé sloupy (asi 4 ks) jsou umístěny přímo v silničním příkopu. Stavební úřad dále zjistil, ţe toto telekomunikační vedení nebylo předmětem územního řízení na akci „Telefonizace obce, III. etapa“, na niţ bylo vydáno územní rozhodnutí dne 30. 9. 1996. Dne 3. 5. 1999 správní orgán prvého stupně zahájil řízení o uloţení sankce podle § 106 odst. 2 písm. a) stavebního zákona a rozhodnutím ze dne 20. 5. 1999 uloţil ţalobci pokutu ve výši 200 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal ţalobce odvolání, o kterém ţalovaný rozhodl napadeným rozhodnutím. Ţalobce spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí ţalovaného především v tom, ţe jeho jednání spočívají v provedení stavby nadzemního telekomunikačního vedení podél

71

Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 3. 2000, sp. zn. 22 Ca 382/99 PR

46

ulic P. a O. v A. v období od října 1997 do března 1998 ţalovaný posoudil jako správní delikt podle § 106 písm. a) stavebního zákona, ve znění novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb. která nabyla účinnosti dnem 1. 7. 1998, tedy aţ po uvedeném jednání ţalobce. Podle tohoto ustanovení stavební úřad uloţí pokutu od 200 000 Kč do 500 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě podnikající podle zvláštních předpisů, která provádí činnosti, ke kterým je třeba územní rozhodnutí, bez tohoto rozhodnutí nebo v rozporu s ním. K základním principům vymezujícím kategorii právního státu, kterým je i Česká republika (srov. čl. 1 Ústavy), patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity) právních norem. Přestoţe zákaz retroaktivity právních norem je v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod výslovně upraven jen pro oblast trestního práva (podle uvedeného ustanovení trestnost činu se posuzuje a trest ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, a pozdějšího zákona se pouţije, jestliţe je to pro pachatele výhodnější), je nutno z čl. 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 publikovaný pod č. 63/1997 Sb.). Akcent kladený na zákaz zpětné účinnosti právních norem jako na jeden ze základních prvků právního státu pramení z poţadavku právní jistoty. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, ţe podle současné právní normy zásadně není moţné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jeţ se uskutečnily dříve, neţ právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhoţ kaţdý musí mít moţnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti. Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna. Problematiky zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity) právních norem se dotkl jiţ Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu ze dne 10. 12. 1992, sp. zn. PI. ÚS 78/92 viz Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, 1992, č 15)72, v němţ uvedl, ţe principy právního

státu vyţadují u kaţdého moţného případu retroaktivity jeho výslovné

vyjádření v ústavě nebo v zákoně s cílem vyloučit moţnost retroaktivní interpretace zákona a zároveň vyţadují v zákoně vyřešit s retroaktivitou spjaté důsledky tak, aby nabytá práva byla řádně chráněna. Nepřípustnost retroaktivity a retroaktivního výkladu právních norem zdůraznil Ústavní soud České republiky v nálezu ze dne 8. 6. 1995, sp. 72

Ústavní soud České republiky [online]. 2009 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: .

47

zn. IV. ÚS 215/9473, podle něhoţ ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo; tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Obecný zákaz retroaktivity právních norem nevyplývá jen z Ústavy a z Listiny základních práv a svobod, ale i z ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, jimiţ je Česká republika vázána a jeţ jsou ve smyslu čl. 10 Ústavy bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem. Jedná se o čl. 15 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který byl sjednán v New Yorku dne 19. 12. 1966 a publikován vyhláškou ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb.74, a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod sjednané v Římě dne 4. 11. 1950 a publikované vyhláškou Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.75 (dále jen „Úm1uva“). Ustanovení čl. 7 odst. 1 věty první Úmluvy, podle něhoţ nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem, přitom nelze vztahovat jen na činy kvalifikované jako „trestné“ právem smluvních států Úmluvy, ale na všechny činy, při nichţ je fyzická nebo právnická osoba vystavena riziku trestu, který svou povahou a stupněm závaţnosti všeobecně spadá do „trestní oblasti“ (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku ve věci Lauko proti Slovensku ze dne 2. 9. 1998, v němţ tento soud shledal ustanovením trestní povahy ve smyslu Úmluvy § 49 odst. 1 písm. d) zákona Slovenské národní rady č. 372/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, upravující skutkovou podstatu přestupku narušování občanského souţití, za který bylo moţno uloţit pokutu v maximální výši 3 000 Sk). V posuzovaném případě byla ţalobci uloţena pokuta ve výši 200 000 Kč za jednání, jehoţ se měl dopustit v období měsíců října 1997 aţ března 1998, a kterým měl naplnit skutkovou podstatu správního deliktu podle § 106 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, ve znění novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb. Tato novela, která v citovaném ustanovení kvalifikuje jako správní delikt 73

NALUS: Vyhledávání rozhodnutí Ústavního soudu [online]. 2006 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: . 74

Sbírka zákonů ČR [online]. 2003-2010 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: . 75

Sbírka zákonů ČR [online]. 2003-2010 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: .

48

postiţitelný pokutou ve výši 200 000 Kč aţ 500 000 Kč jednání právnické osoby a fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů, spočívající v provádění činností, ke kterým je třeba územní rozhodnutí, bez tohoto rozhodnutí nebo v rozporu s ním, však nabyla účinnosti aţ dnem 1. 7. 1998 (srov. čl. VIII. zákona č. 83/1998 Sb.). Podle § 106 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, ve znění účinném přede dnem 1. 7. 1998, mohl stavební úřad uloţit pokutu aţ do výše 200 000 Kč jen organizaci, která dodala výrobky pro stavební část stavby, jeţ nesplňují poţadavky zaručené osvědčením o jakosti nebo dokladem o vlastnostech výrobků. Zákon č. 83/1998 Sb. ve svých přechodných ustanoveních výslovně nestanovil, ţe jako správní delikt podle novelizovaného znění § 106 odst. 2 písm. a) stavebního zákona se posuzuje jen jednání právnické osoby a fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů, k němuţ došlo po účinnosti zákona č. 83/1998 Sb., a ţe jednání těchto osob předcházející dni účinnosti uvedeného zákona se posoudí podle dosavadní právní úpravy. Ustanovení § 141 odst. 2 stavebního zákona, kterým argumentuje ţalobce, není přechodným ustanovením zákona č. 83/1998 Sb., nýbrţ, jak správně uvádí ţalovaný, přechodným ustanovením zákona č. 50/1976 Sb. ve vztahu k dosavadní právní úpravě, a proto se na daný případ střetu časové působnosti zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 83/1998 Sb,. nevztahuje. Ustanovení čl. II. odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., jehoţ se na straně druhé dovolává ţalovaný, je přechodným ustanovením procesní povahy, které umoţňuje správnímu orgánu po dni 1. 7. 1998 postupovat v řízení, jeţ bylo zahájeno před tímto datem, podle novelizovaných procesních ustanovení stavebního zákona, které se však nijak netýká ustanovení upravujících podmínky odpovědnosti právnických a fyzických osob za správní delikty, jeţ jsou ustanoveními hmotného práva. Z tohoto nedostatku výslovné právní úpravy podmínek odpovědnosti právnických a fyzických osob za jednání naplňující skutkovou podstatu správního deliktu podle novelizovaného znění § 106 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, k nimţ došlo před účinností zákona č. 83/1998 Sb., však nelze dovozovat, ţe by taková jednání, jestliţe je o nich rozhodováno aţ po dni 1. 7. 1998 bylo moţno posoudit jako správní delikt zavedený uvedenou novelou stavebního zákona. Z obecného principu zákazu retroaktivity právních norem a jejich retroaktivního výkladu, který, jak vyplývá z výše uvedeného, platí zejména tehdy, mělo-li by se jednat o zpětnou účinnost právních norem (sankční) povahy (a takovou právě nepochybně je i ustanovení o skutkové podstatě správního deliktu postiţitelného pokutou ve výši aţ 500 000 Kč), je naopak 49

třeba učinit závěr, ţe jednání právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů, které vykazuje znaky správního deliktu podle § 106 odst. 2 písm. a) stavebního zákona ve znění novely zákonem č. 83/1998 Sb., k němuţ ale došlo před účinností této novely, se posuzuje podle dosavadních předpisů, a to i tehdy, jestliţe je o něm rozhodováno aţ po účinnosti zákona č. 83/1998 Sb. Pokud proto správní orgán uloţil ţalobci pokutu za jednání, které v době, kdy k němu došlo nebylo správním deliktem postiţitelným pokutou podle § 106 odst. 2 písm. a) stavebního zákona ve znění zákona č. 83/1998 Sb., je jeho rozhodnutí nezákonné. Vzhledem k tomu, ţe § 106 odst. 2 písm. a) stavebního zákona ve znění novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb., upravujícím správní delikt, jehoţ objektivní stránka je naplněna prováděním činností, ke kterým je třeba územní rozhodnutí, bez tohoto rozhodnutí, nebo v rozporu s ním nemělo být ve správním řízení vůbec pouţito, nezabýval se soud otázkou, zda k provedení stavby nadzemního telekomunikačního vedení podél ulic P. a O. v A. ţalobce podle zákona zvláštní územní

rozhodnutí

potřeboval, či nikoliv. Protoţe napadené rozhodnutí ţalovaného posoudilo věc po právní stránce nesprávně, krajský soud je podle § 250j odst. 2 o.s.ř. zrušil a věc vrátil ţalovanému k dalšímu řízení, ve kterém bude vázán právním názorem soudu (§ 250j odst. 3 o.s.ř.). Zákaz retroaktivity přísnějšího zákona (trestnost činu) se posuzuje a trest ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl spáchán, to se vztahuje i na novelizaci jednotlivých zákonů upravujících skutkové podstaty správních deliktů.

4.4 Dobrá víra nabyvatele nezkolaudované nemovitosti Tento případ se ve stále větší míře objevuje v běţné praxi stavebních úřadů. Stává se, ţe vlastník nemovitosti tuto prodá s vědomím právních vad, které se na nemovitosti vyskytly . Nové vlastníky nelze trestat za to, ţe v dobré víře v právní stav koupili a poté uţívali tuto nemovitost. Nelze jim tedy přičítat za vinu protiprávní jednání, pokud chybí zavinění.

50

Jestliţe uţivatelé stavby byli v dobré víře v právní stav kupované nemovitosti a nevyšly najevo ţádné pochybnosti o tom, ţe stavba není zkolaudována, chybí zavinění jako znak skutkové podstaty přestupku (§ 105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona)76. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2005, čj. 5 As 24/2004-59 Sb. NSS 8311200577 Věc: MUDr. Jaroslav Š. a RNDr. Jan Š. proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje o uloţení pokuty podle stavebního zákona, o kasační stíţnosti ţalovaného Magistrátu města Mostu. Rozhodnutím Magistrátu města Mostu ze dne 17. 4. 2003 byli ţalobci uznáni vinnými ze spáchání přestupků proti stavebnímu zákonu, kterých se dopustili jednak porušením ustanovení § 105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona78 tím, ţe uţívali stavby bez kolaudačního rozhodnutí, a jednak porušením ustanovení § 105 odst. 1 písm. h) téhoţ zákona,79 a to uţíváním objektů, které byly provedeny bez ohlášení stavebnímu úřadu. Kaţdému z ţalobců tak byla uloţena pokuta ve výši 25 000 Kč podle ustanovení § 105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona. Ţalobci proti tomuto rozhodnutí podali odvolání, které ovšem ţalovaný dne 13. 8. 2003 zamítl a rozhodnutí správního orgánu potvrdil. Rozhodnutí ţalovaného o odvolání posléze zrušil Krajský soud v Ústí nad Labem pro nepřezkoumatelnost. Soud totiţ dospěl k závěru, ţe odůvodnění rozhodnutí ţalovaného není v souladu s § 47 odst. 3 správního řádu80 a s § 2 odst. 1 zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích81. Ze stejného důvodu pak bylo zrušeno i rozhodnutí vydané v I. stupni. Ţalovaný (stěţovatel) se kasační stíţností domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem; uplatňuje zejména důvody podle § 102 odst. 1 písm. a) s.ř.s., které spočívají v nesprávném posouzení právní otázky. Stěţovatel nesouhlasí předně s názorem krajského soudu stran odůvodnění svého rozhodnutí. Dále namítá, ţe

76

Nyní srov. § 178 stavebního zákona r. 2006

77

Mazanec, M.; Křenková J. Přehled judikatury z oblasti stavebního práva

78

Nyní srov. § 178 stavebního zákona z r. 2006

79

Nyní srov. § 178 stavebního zákona z r. 2006

80

Nyní srov. § 68 správního řádu z r. 2004

81

Pojem přestupku (1) Přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin.

51

rozhodnutí I. stupně obsahuje popis provedených důkazů i jejich hodnocení uvedené v celém odůvodnění. Nejvyšší správní soud kasační stíţnosti vyhověl, rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stěţovatel podle názoru Nejvyššího správního soudu nepochybil, podřadil-li zjištěný skutkový stav pod výše uvedená ustanovení stavebního zákona. Není totiţ rozhodné, zda ţalobci byli stavebníky či nikoli. Povinnost uţívat stavbu v souladu s právními předpisy, tzn. uţívat stavbu zkolaudovanou, stíhá ve smyslu § 105 odst 1 písm. h) a § 105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona uţivatele, a to bez ohledu na to, zda právní povinnosti porušil původní stavebník. Protiprávní stav byl nepochybně zjištěn a nebylo o něm sporu. Rovněţ při stanovení pokuty stěţovatel správně respektoval pravidla pro ukládání pokut při souběhu správních deliktů, kdyţ aplikoval ustanovení § 12 odst. 2 zákona o přestupcích. Rozhodnutí stěţovatele je tedy přezkoumatelné, a krajský soud se jím proto měl zabývat věcně. Kromě naplnění stránky skutkové, o které není ve věci sporu (i ţalobci uznávají, ţe stavby nebyly zkolaudovány, resp. ohlášeny), je ovšem nutným předpokladem pro závěr o spáchání přestupku rovněţ naplnění stránky volní; tato otázka ale zůstala v úvahách krajského soudu zcela opominuta. Jak Nejvyšší správní soud připomíná, je přestupkem protiprávní jednání, jehoţ znaky jsou stanoveny zákonem. V řízení o přestupku je rozhodováno o vině a trestu za porušení práva; je proto třeba zkoumat

naplnění

obecných znaků přestupku, a to především zda jednání pachatele bylo v rozporu s právem, tj. zda byla porušena nebo nesplněna právní povinnost stanovená zákonem, ale také zda je přítomno zavinění, jakoţ i naplnění předpokladů pro uloţení sankce a její výše. Nejvyšší správní soud vycházel především ze zásad, na nichţ je postaveno správní řízení, a zvláště pak oblast správního trestání. Zásadou, jejímţ smyslem je třeba interpretovat příslušná ustanovení jednotlivých právních předpisů, jimiţ je řízení ovládáno, je zásada materiální pravdy. Jejím konkrétním výrazem je pak povinnost správního orgánu zjistit v rámci kaţdé fáze správního řízení přesně a úplně skutečný stav věci a k tomu si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí, jak vyplývá z § 32 odst. 1 správního řádu82. Pokud ţalobci byli v dobré víře v právní stav kupované a poté

82

Srov. § 3 správního řádu z r. 2006

52

uţívané nemovitosti, přičemţ nevyšly najevo ţádné pochybnosti o tom, ţe stavba, kterou koupili, není zkolaudována, nelze jim přičítat za vinu protiprávní jednání, přičemţ je nutno konstatovat absenci zavinění v jakékoli formě. 83

83

Mazanec, M.; Křenková J. Přehled judikatury z oblasti stavebního práva

53

Závěry a doporučení Ve své práci jsem se snaţila objasnit některé vývojové etapy správního soudnictví v České republice. Chtěla bych zdůraznit, ţe

po sedmi letech trvání činnosti

Nejvyššího správního soudu se zákonodárcům podařilo naplnit legislativní záměr, týkající se celého náročného systému správního soudnictví. Nejvyšší správní soud svým zřízením a následnou rozhodovací praxí vytvořil spolehlivý judikatorní základ pro rozhodovací činnost správních soudů i správních orgánů; tyto následně publikuje ve Sbírce rozhodnutí NSS, včetně dostupných podkladů, které zveřejňuje na svých webových stránkách prostřednictvím internetové sítě jako nejdostupnější materiál pro potencionální uţivatele. Nejvyšší správní soud, podle mého názoru, výrazně přispěl ke sjednocování judikatury ve věcech správního soudnictví a k předvídatelnosti rozhodovací činnosti soudů, které rozhodují ve správním soudnictví a tím i ke zvýšení právní jistoty účastníků řízení. Tímto aktem je naplněn jeden z pilířů a znaků právního státu. Dále Nejvyšší správní soud výrazně přispěl i ke sníţení agendy Ústavního soudu, spojené s posuzováním otázek, které nemají právní sílu ústavního rozhodování. Soudní kontrola patří jednoznačně do systému právních záruk zákonnosti a správní soudnictví je kontrolou zákonnosti ve veřejné správě touto činností nadáno. Nejvyšší správní soud tak po 1.1. 2003 navázal na prvorepublikové tradice, které byly v naší republice hluboce zakořeněny v rámci právní ochrany na úseku správního soudnictví. Za jedno z největších pozitiv současné právní úpravy povaţuji rozhodování soudů v plné jurisdikci a v rozšířeném okruhu záleţitostí, kdy prakticky ţádná činnost veřejné správy nezůstává nepokryta kontrolou soudů. Svou práci jsem se snaţila zpracovat konzistentním a přijatelným způsobem. Při řešení otázek, jak dalece se zabývat tímto tématem v jednotlivých kapitolách, jsem chtěla být věcná a věnovat se otázkám, které jsou podle mého názoru zásadní a neopomenutelné. Zároveň jsem si byla vědoma značné a rozsáhlé materie této náročné problematiky, ale nemohla jsem opomenout historii správního soudnictví, na které si naše republika velmi zakládá. Jedním z prvních zákonů Československé republiky po jejím vzniku byl zákon 54

o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů. Dále

nemohu

opomenout význam sbírky nálezů Nejvyššího správního soudu, která je známá podle svého uspořadatele, senátního prezidenta Nejvyššího správního soudu Josefa V. Bohuslava jako „Bohuslavova sbírka“, a je dodnes pouţívána. Doufám proto, ţe formou zvolenou tématem, vymezeným předmětnou prací, jsem podala dostatečný přehled

vývoje správního správa a správního soudnictví, včetně

faktografie, a to s přímou aplikací na podmínky stavebního zákona.

55

Seznam pouţité literatury

Knihy/ Publikace DOLEŢAL, Jiří, et al. NOVÝ STAVEBNÍ ZÁKON V TEORII A PRAXI : a předpisy související s poznámkami. Praha : LINDE PRAHA, a.s. - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2006. 703 s. ISBN 80-7201-626-1. JÁNOŠÍKOVÁ, Petra; KNOLL, Vilém; RUNDOVÁ, Alena . Mezníky českých právních dějin. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2005. 231 s. ISBN 80-86898-27-X. KADEČKA, Stanislav, et al. Správní řád. Vyd. 1. Praha : ASPI, a.s., 2006. 632 s. ISBN 80-7357-226-5. KAMLACH, Milan. NOVÉ SPRÁVNÍ SOUDNICTVÍ. BULLETIN ADVOKACIE. 2003, 1, s. 9-17. ISSN 1210-6348. KLIKOVÁ, Alena, et al. Stavební právo : praktická příručka. 3., aktualiz. vyd. Praha : LINDE PRAHA, a.s. - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2009. 223 s. ISBN 978-80-7201-764-5. MALÝ, Karel, et al. DĚJINY ČESKÉHO A ČESKOSLOVENSKÉHO PRÁVA DO ROKU 1945. 3. přepracované vydání. Praha : Linde Praha a.s. - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2003. 673 s. ISBN 80-7201-433-1. MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha : Linde Praha a.s. - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 1996. 451 s. ISBN 80-7201-021-2. MAZANEC, Michal; MATES, Pavel. Úvahy a fakta o správním soudnictví : 2. díl. Právní rozhledy č. 8. Praha : C. H. Beck, 1994. s. 284. MAZANEC, Michal; KŘENKOVÁ, Jitka. Přehled judikatury z oblasti stavebního práva . Vyd. 1. Praha : ASPI, a.s., 2008. 1436 s. ISBN 978-80-7357-296-9. ONDRUŠ, Radek. SPRÁVNÍ ŘÁD : nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : LINDE PRAHA, a.s. - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2005. 515 s. ISBN 80-7201-523-0. PÍTROVÁ, Lenka; POMAHAČ, Richard. Evropské správní soudnictví. Praha : C. H. Beck, 1998. 343 s. ISBN 80-7179-183-0.

56

SCHELLE, Karel. Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948 . Praha : Eurolex Bohemia, 2002. 389 s. ISBN 80-86432-25-4. SKULOVÁ, Soňa, et al. SPRÁVNÍ PRÁVO PROCESNÍ. Vyd. 1. Praha : EUROLEX BOHEMIA, s. r. o., 2005. 279 s. ISBN 80-86861-54-6. VEDRAL, Josef. SPRÁVNÍ ŘÁD : KOMENTÁŘ. Vyd. 1. Praha : Polygon, 2006. 1048 s. ISBN 80-7273-134-3.

Pouţité právní předpisy Zákon č. 121 ze dne 29. února 1920, kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky Zákon č. 3 ze dne 2. listopadu 1918 o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů Zákon č. 36 ze dne 22. října 1875, o zřízení správního soudu Zákon č. 158 ze dne 9. března 1920 o správním soudnictví u úřadův okresních a ţupních Zákon č. 164 ze dne 16. června 1937 o nejvyšším správním soudě Zákon č. 166/1949 Sb. ze dne 11. května 1949 o sídle správního soudu Zákon č. 99/1963 Sb., ze dne 4. prosince 1963, Občanský soudní řád, Zákon č.519/1991 Sb., ze dne 5. listopadu 1991, kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky; ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. 1/1993 Sb. ÚSTAVA ČESKÉ REPUBLIKY ze dne 16. prosince 1992, Změna: 347/1997 Sb., Změna: 300/2000 Sb., Změna: 448/2001 Sb., Změna: 395/2001 Sb., Změna: 515/2002 Sb., Změna: 319/2009 Sb. Zákon č. 500/2004 Sb., ze dne 24. června 2004, správní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č.71/1967 Sb., ze dne 29. června 1967 o správním řízení (správní řád) Zákon č. 150/2002 Sb. ze dne 21. března 2002, soudní řád správní ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 183/2006 Sb. ze dne 14. března 2006 o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 200/1990 Sb. ze dne 17. května 1990 o přestupcích Zákon č. 72/1994 Sb.ze dne 24. března 1994, kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým

57

prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 360/1992 Sb.ze dne 7. května 1992 o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inţenýrů a techniků činných ve výstavbě ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 337/1992 Sb. ze dne 5. května 1992 o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 128/2000 Sb. ze dne 12. dubna 2000, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 131/2000 Sb. ze dne 13. dubna 2000 o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) Vyhl. č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávních smluv a územního opatření Vyhl. č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu Vyhl. č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebního řádu

Zdroje dostupné z internetu Nejvyšší správní soud [online]. [s.l.] : [s.n.], 2003 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: . Nejvyšší správní soud [online]. [s.l.] : [s.n.], 2003 [cit. 2010-12-27]. Dostupné z WWW: . NALUS: Vyhledávání rozhodnutí Ústavního soudu [online]. [s.l.] : [s.n.], 2006 [cit. 2010-12-28]. Dostupné z WWW: . Ústavní soud České republiky [online]. 2009 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: . NALUS: Vyhledávání rozhodnutí Ústavního soudu [online]. 2006 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: . Portál veřejné správy České republiky [online]. 2003-2010 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: . 58

Portál veřejné správy České republiky [online]. 2003-2010 [cit. 2010-03-28]. Dostupné z WWW: .

Ostatní zdroje Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27.10.1999, sp. zn. 30 Ca 5/99, SJS č. 558/1999 Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31.10.1994, č.j. 22 Ca 177/94-13 SJS 83/1995 Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 3. 2000, sp. zn. 22 Ca 382/99 PR

59