Správní delikty ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva

Správní delikty ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu Bakalářská práce

Autor:

Václav Zimmermann Právní administrativa v podnikatelské sféře

Vedoucí práce:

Praha

JUDr. Jiřina Vebrová

duben, 2010

Prohlášení: Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci zpracoval samostatně a s použitím uvedené literatury.

V Praze dne

Václav Zimmermann

2

Anotace Předkládaná bakalářská práce „Správní delikty ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu“ je rozdělena do tří na sebe navazujících kapitol. Správní delikty jsou právním pojmem, do kterého lze (vedle správně pořádkových a správně disciplinárních deliktů) zařadit zejména přestupky a jiné správní delikty. Jiné správní delikty se dále vnitřně člení na „jiné správní delikty fyzických osob“, „jiné správní delikty právnických osob“ a „jiné správní delikty podnikajících osob“. V oblasti přestupků je jejich obecná část upravena zákonem č. 200/1990 Sb., přestupkový zákon. Tento zákon obsahuje rovněţ řadu specifických procesních ustanovení. V případě jiných správních deliktů avšak, není obecná část upravena souborně v ţádném právním předpise a procesně se řídí podle správního řádu. A právě z důvodu chybějící legislativní úpravy je rozhodovací činnost NSS v oblasti správních deliktů velmi důleţitá. NSS jakoby „dotváří“ chybějící části právní úpravy správních deliktů, ač judikatura soudů není v českém právu pramenem práva. Annotation The tabled BA Thesis called „The Administrative Delicts in Light of Judicial Decisions of the Supreme Administrative Court of the Czech republic” is divided into three coherent chapters. The legal term „an administrative delict“ is a cover legal term under which is possible to subsume especially the delicts according the Act Nr. 200/1990 Coll., on administrative infraction, on one hand, and the group of „other administrative delicts“ according other Czech Acts on the other hand. The group of „other administrative delicts“ is further internal divided into „other administrative delicts of the natural persons“, „other administrative delicts of the corporations“ and „other administrative delicts of the entrepreneurs“. In the field of delicts according the Act Nr. 200/1990 Coll., are within this Act set down as well the general as the special provisions. This Act contents many specific procedural provisions too. In the field of the „other administrative delicts“there is neither the general nor the systematically set down special part in any of the Czech laws. The administrative trial proceeds according to the Act Nr. 500/2004 Coll., Code of administrative procedure. Because of the lack of legislation in the field of “other administrative delicts” is the decision making of The Supreme Administrative Court of the Czech Republic (further “SAC”) of a great importance. SAC “quasi” creates the missing part of legislation in the issue of the administrative delicts, although the judicial decisions are not one of the sources of law within the Czech Republic.

3

První kapitola: Stanovení cíle, metoda a úvodní poznámky ...................................................... 5 1. 1 Stanovení cíle práce ........................................................................................................ 5 1. 2 Metoda ............................................................................................................................. 5 1. 3 Členění ............................................................................................................................ 6 1. 4 Poznámka o dostupnosti pramenů a sekundární literatury .............................................. 6 1. 5 Správní delikty a správní trestání .................................................................................... 7 1. 6 Judikatura Nejvyššího správního soudu .......................................................................... 8 Druhá kapitola: Vliv judikatury Nejvyššího správního soudu na hmotněprávní úpravu správního trestání ..................................................................................................................... 10 2. 1 Úvod .............................................................................................................................. 10 2. 2 Principy správního trestání ............................................................................................ 11 2. 3 Přestupky ....................................................................................................................... 12 2. 4 Jiné správní delikty........................................................................................................ 13 2. 5 Judikatura Nejvyššího správního soudu ve věci správních deliktů (včetně přestupků) 14 2. 5. 1 Oblast ukládání sankcí .............................................................................................. 16 2. 5. 2 Oblast deliktní odpovědnosti ..................................................................................... 17 2. 6 Judikatura Nejvyššího správního soudu ve věci jiných správních deliktů .................... 17 2. 7 Shrnutí ........................................................................................................................... 19 Třetí kapitola: Vliv judikatury Nejvyššího správního soudu na procesněprávní ustanovení správních deliktů ...................................................................................................................... 21 3. 1 Úvod .............................................................................................................................. 21 3. 2 Řízení o přestupcích ...................................................................................................... 22 3. 3 Řízení o jiných správních deliktech .............................................................................. 23 3. 4 Judikatura Nejvyššího správního soudu ........................................................................ 23 3. 4.1 Judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se všech druhů správních deliktů . 25 a) Vady řízení ....................................................................................................................... 25 b) Objektivní odpovědnost a dokazování ............................................................................. 26 c) Přezkoumávání rozhodnutí............................................................................................... 26 3. 4.2 Judikatura Nejvyššího správního soudu v oblasti přestupků .................................... 27 a) Věcná působnost přestupkového zákona a účastníci řízení ............................................. 27 b) Postoupení věci ................................................................................................................ 27 c) Zastavení řízení o přestupku ............................................................................................ 28 d) Právo na spravedlivý proces podle Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod .............. 29 3. 4.3 Judikatura Nejvyššího správního soudu v oblasti jiných správních deliktů.............. 31 3. 5 Shrnutí ........................................................................................................................... 31 Čtvrtá kapitola: Příklady rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu v oblasti silniční dopravy ..................................................................................................................................... 33 4. 1 Oblast silniční dopravy v platném právu....................................................................... 33 4. 1.1 Zákon o pozemních komunikací ................................................................................ 33 4. 1.2 Zákon o silniční dopravě ............................................................................................ 34 4. 1.3 Zákon o silničním provozu ......................................................................................... 35 Přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích................. 35 Exkurs: Činnost Nejvyššího správního soudu v první republice (1918-1938) ......................... 38 1.1 Přestupky podle zákona o zrušení šlechtictví ................................................................. 38 1. 2 Skutky proti pořádku ve státní správě ........................................................................... 39 1. 3 Skutky proti veřejnému pořádku .................................................................................. 41 5. Závěr..................................................................................................................................... 43 6. Seznam použité literatury ..................................................................................................... 47 7. Seznam zkratek ..................................................................................................................... 49 4

První kapitola: Stanovení cíle, metoda a úvodní poznámky 1. 1 Stanovení cíle práce Předkládaná bakalářská práce „Správní delikty ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu“ hledá odpověď na otázku, jak ovlivňuje rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu oblast správních deliktů. Pojem „správní delikty“ nevnímá tato práce izolovaně, neusiluje pouze o odpověď na otázku, zda judikatura Nejvyššího správního soudu určitým způsobem ovlivňuje pojetí tohoto pojmu. Správní delikty pojímá jako součást systému veřejného práva, podsystému správního trestání. Hlavním cílem předkládané práce je tedy popsání vlivu rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu (dále i NSS) na oblast správního trestání jako celku. Obecným cílem práce je představení činnosti Nejvyššího správního soudu a nastínění významu této instituce jak pro sjednocování judikatury správních soudů, tak pro rozhodovací činnost správních orgánů. Práce se navíc pokouší prokázat, ţe rozhodovací činnost NSS ve svých důsledcích znamená faktické „dotváření“ chybějících částí oblasti správního trestání (zejména chybějící obecné části), a to silou své přesvědčivosti a právní argumentace, ač rozhodnutí soudů nejsou v českém právním řádu pramenem práva.

1. 2 Metoda Základní metodu předkládané práce představuje deskripce rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu, týkající se správního trestání. Nejvyšší správní soud judikoval od svého vzniku stovky rozhodnutí, která se přímo nebo odvozeně dotýkají oblasti správního trestání. Není proto v moţnostech této práce všechna patřičná rozhodnutí popsat a pokusit se je zobecnit. Práce usiluje především o to, představit judikaturu Nejvyššího správního soudu na typických příkladech jeho rozhodování. Předkládaná práce je tak de facto postavena na konkrétních soudních rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, z nichţ jsou ve výsledku vyvozeny obecné závěry. Judikatura Nejvyššího správního soudu ovlivňuje z řady důvodů hmotněprávní i procesní část správních deliktů. Hlavní důvod tohoto závaţného vlivu judikatury NSS představuje skutečnost, ţe úprava správních deliktů (s výjimkou přestupků) není v českém právním řádu sjednocena do zákonu kodexového typu, nýbrţ je ve velké míře roztříštěna.

5

V případě tzv. „jiných správních deliktů“ nacházíme jejich skutkové podstaty v nejrůznějších zákonech českého právního řádu. Kromě popisu vlivu judikatury na správní delikty jako pojem i v rámci systému správního trestání, byla v jednotlivých kapitolách předkládané práce zvolena metoda komparace. Správní delikty jsou teoretickým pojmem správněprávní teorie a představují obecně vţitý zastřešující pojem pro několik skupin různorodých právních deliktů, vykazujících určité podobné vlastnosti. Zvláštní, a do jisté míry ucelenou skupinou mezi správními delikty jsou přestupky. Předkládaná práce je zaloţena kromě popisu judikatury na srovnání právní úpravy přestupků a ostatních správních deliktů.

1. 3 Členění Předkládaná práce je členěna do tří souvisejících kapitol, popisujících vliv judikatury Nejvyššího správního soudu na hmotněprávní (kapitola č. 2) a procesněprávní (kapitola č. 3) úpravu v oblasti správního trestání. Čtvrtá kapitola popisuje na příkladech vliv judikatury NSS na správní trestání v oblasti silniční dopravy a zabývá se nejen přestupky, nýbrţ i jinými správními delikty na tomto úseku. Jisté doplnění předkládané práce představuje krátký exkurs do minulosti, do rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu meziválečné Československé republiky. Oblasti, kterým se tato část práce věnuje, jsou zvoleny tak, aby byly pro současného čtenáře zejména zajímavé a čtivé. Jedná se o příklady takových deliktů, jeţ v současnosti z důvodu společenských změn povětšinou ztratily svá opodstatnění a nejsou předmětem rozhodovací činnosti současného Nejvyššího správního soudu.

1. 4 Poznámka o dostupnosti pramenů a sekundární literatury Základní pramen předkládané bakalářské práce tvoří rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu (rozsudky či usnesení), které jsou publikovány ve veřejně přístupné Sbírce soudních rozhodnutí Nejvyššího správního soudu1. Judikatura Nejvyššího správního soudu byla rovněţ čerpána z aplikace ASPI. Aţ na výjimky se sekundární odborná literatura hlavním tématem předkládané práce, tj. popisem vlivu judikatury NSS na správní trestání, cíleně nezabývá. Teoretický základ předkládané práce tvoří vysokoškolské učebnice, zejména „Správní právo“ profesora Dušana 1

www.nssoud.cz.

6

Hendrycha z Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze a učebnice „Základy správního trestání“ od doc. Pavla Matese, vedoucího katedry práva Národohospodářské fakulty VŠE. Dále byly kromě dalších, zejména vysokoškolských učebnic, pouţity odborné články a statě, které autor nalezl v systému ASPI a které tvoří součást „Seznamu literatury“. Předkládaná práce vznikala v době, kdy ještě nenabyl účinnosti zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, proto i nadále pouţíváme v některých případech terminologii zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, který byl účinný do 31. 12. 2009, zejména ve vztahu k formálněmateriálnímu pojetí trestného činu.

1. 5 Správní delikty a správní trestání Tyto dva pojmy představují klíčové pojmy celé práce. „Správní delikt“ je jedním z druhů právních deliktů. V českém právním řádu neexistuje jeho legální vymezení. V nauce správního práva se jedná o souhrnný pojem všech správních deliktů, které se vyskytují v platném právu. Profesor Hendrych označuje správní delikt za „protiprávní jednání, jehoţ znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní úřad (orgán) trest stanovený normou správního práva“2. K obecným pojmovým znakům správních deliktů patří: jednání, protiprávnost, odpovědná osoba, trestnost, zavinění, stanovení skutkové podstaty a procesního postupu v zákoně3. Mezi správní delikty řadíme: přestupky, správní disciplinární delikty, tzv. správní pořádkové delikty a jiné správní delikty4. Tato práce se zabývá toliko přestupky a kategorií jiných správních deliktů, do které patří „jiné správní delikty fyzických osob“, „správní delikty právnických osob a tzv. fyzických podnikajících osob“, tedy „správní delikty podnikatelů“ Správními disciplinárními ani správními pořádkovými delikty se vůbec nezabýváme. Správní trestání je součástí zastřešujícího pojmu trestání, které teorie správního práva rozlišuje na trestání soudní a trestání správní, tedy úţeji: na delikty soudní a správní. Podstatou správního trestání je „rozhodování správních orgánů o vině a trestu za protiprávní jednání5“. Stejně jako v oblasti soudního trestání musí být správní trestání v souladu s postuláty právního státu, zakotvené v Ústavě, Listině základních práv a svobod (dále i

2

Hendrych, D.: Správní právo, str. 417.

3

Sládeček, V.: Obecné správní právo, str. 152.

4

Sládeček, V.: citované dílo, str. 424.

5

Sládeček, V.: citované dílo, str. 411.

7

LZPS) a z mezinárodních dokumentů zejména v článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále i EÚLP).

1. 6 Judikatura Nejvyššího správního soudu Nejvyšší správní soud České republiky byl zřízen zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále rovněţ SŘS), k 1. lednu 20036. Nejvyšší správní soud je vrcholným soudním orgánem ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví (§ 12 SŘS). Nejvyšší správní soud sleduje a vyhodnocuje pravomocná rozhodnutí soudů ve správním soudnictví a na jejich základě v zájmu jednotného rozhodování soudů přijímá stanoviska k rozhodovací činnosti soudů ve věci určitého druhu (§ 12 odst. 2 SŘS). Tato stanoviska (judikatura) nejsou právně závazná, avšak mají podstatný vliv na výkon správního soudnictví i na činnost správních orgánů zejména z důvodu své přesvědčivosti. Jestliţe je však ve stanovisku NSS vysloven právní názor odlišný od právního názoru jiţ vysloveného v rozhodnutí NSS, je tento právní názor pro Nejvyšší správní soud závazný7. Podobně jako v případě Ústavního soudu či Nejvyššího soudu zavedl zákonodárce v ustanovení § 17 SŘS opatření proti rozbíhavosti právních názorů8. Od stanovisek podle výše uvedeného ustanovení § 12 odst. 2 se značně liší zásadní usnesení Nejvyššího správního soudu podle § 12 odst. 3 SŘS. Podle tohoto ustanovení se NSS můţe usnést v zájmu zákonného a jednotného rozhodování správních orgánů na zásadním usnesení. Postup pro jeho vydávání se nachází v § 18 SŘS a týká se případů, kdy senát Nejvyššího správního soudu dospěje při svém rozhodování opětovně k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru o téţe otázce, o nějţ se opírá rozhodnutí správního 6

NSS navazuje na činnost správního soudnictví, které existovalo v českých zemích do roku 1952. Po celou dobu

existence tzv. totalitního reţimu se o správních věcech rozhodovalo v civilním soudnictví. Tato situace se po dlouhá léta nezměnila ani po roce 1989. Do roku 2002 se o správních sporech rozhodovalo podle hlavy V. zákona č. 99/1963 Sb., OSŘ. Tato úprava však neumoţňovala opravné prostředky a spory tak velmi často skončily u Ústavního soudu, který se po celá devadesátá léta proti tomuto systémově negativnímu jevu ohrazoval. Ústavní soudnictví má slouţit abstraktní kontrole ústavnosti a nikoliv řešení konkrétních sporů stěţovatelů. Z těchto a dalších důvodů byla zmíněná pátá část OSŘ nálezem ÚS č. 276/2001 Sb., zrušena a byla tak otevřena cesta pro vznik Nejvyššího správního soudu, In: Vopálka, V.: Soudní řád správní, Komentář, str. 22. 7

Nejvyšší správní soud rozhoduje v senátech nebo v rozšířených senátech. Senát je obvykle tříčlenný (předseda

a dva soudci), v některých věcech sedmičlenný (předseda a sedm soudců). Rozšířený senát představují předseda a šest soudců a v některých případech předseda a osm soudců (§ 13 SŘS). 8

Citováno podle: Vopálka, V.: Soudní řád správní, Komentář, str. 28 a násl.

8

orgánu. V těchto případech je NSS oprávněn (avšak nemá povinnost) předloţit tuto věc opětovně rozšířenému senátu sloţenému z předsedy a osmi soudců9. Podle § 22 SŘS publikuje NSS vybraná rozhodnutí včetně stanovisek a zásadních usnesení ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (dále jen Sbírka rozhodnutí).

9

Vopálka, V.: citované dílo, str. 31.

9

Druhá kapitola: Vliv judikatury Nejvyššího správního soudu na hmotněprávní úpravu správního trestání 2. 1 Úvod Na rozdíl od trestního práva nemá oblast správního trestání (či správního práva trestního) podobu kodexu. Ucelenější úpravu mají přestupky, které jsou upraveny zákonem č. 200/1990 Sb., přestupkový zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále rovněţ PřesZák). Skutkové podstaty přestupků jsou obsaţeny i v dalších právních předpisech, avšak přestupkový zákon obsahuje obecnou část přestupkového práva a základní úpravu řízení o přestupcích. Tyto dvě části přestupkového zákona se většinou vztahují i na ty přestupky, jejichţ skutkové podstaty jsou vymezeny ve zvláštních zákonech českého právního řádu.10 Ostatní správní delikty (mimo přestupků) jsou roztroušeny v nejrůznějších zákonech a na rozdíl od přestupkového zákona neobsahují ţádnou obecnou část. Analogicky podle obecné části trestního práva hmotného se obecná část správního trestání dotýká zejména pojmových znaků správního deliktu, tj., objektu, objektivní stránky, subjektu /pachatel/ a subjektivní stránky /zavinění/. Dále patří do obecné části typicky otázky spojené s trestáním, tj. druhy sankcí, jejich výše či otázka jejich moţného souběhu a otázky zániku trestnosti. Závaţnou otázkou obecné části správního trestání je rovněţ působnost trestněsprávních zákonů. Určitá rozhodnutí NSS se týkají celé oblasti správního trestání, tedy rovněţ přestupků (např. analogické pouţití některých institutů trestního řízení). Nejvyšší správního soud se však přestupky zabývá i výlučně. V oblasti jiných správních deliktů se činnost Nejvyššího správního soudu zaměřuje především na otázky chybějící obecné části. Úloha judikatury Nejvyššího správního soudu v oblasti hmotněprávní spočívá zejména v jistém „doplnění“ obecné části správního trestání, která správním deliktům (aţ na výjimky) chybí.

10

Např. § 71 zákona č. 166/1999 Sb., veterinární zákon, ve znění pozdějších předpisů.

10

2. 2 Principy správního trestání Ačkoliv se články 39 a 40 Listiny základních práv a svobod (LZPS)11 vztahují výslovně na trestné činy, je moţné dovodit z obecných ústavních poţadavků na uplatňování veřejné moci a mezinárodněprávních dokumentů existenci určitých základních principů12. I pro správní trestání platí právní premisa nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege (žádný zločin bez zákona, žádný trest bez zákona). Nejvyšší správní soud se významnou měrou zabývá právě těmito právními principy, které oblast správního trestání podřazují právnímu státu a jeho nedílným atributům. Nejvyšší správní soud zde jedná v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (dále i ESLP): podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále i EÚLP) se trestním obviněním rozumí rovněţ trestně správní obvinění13. Je však sporné,

je-li česká právní úprava správního trestání v souladu

s mezinárodněprávními dokumenty14. V odborné literatuře je zdůrazňován zejména jistý nesoulad současné právní úpravy správního trestání s článkem 6 odst. 1 EÚLP, podle kterého má kaţdý právo na to, aby jeho záleţitost byla projednána spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem. Soudem se podle EÚLP rozumí rovněţ jiný nestranný a nezávislý orgán. Další zásady vycházejících z mezinárodněprávních dokumentů představují vedle jiţ zmíněné nulla crimen sine lege a nulla poena sine lege, zásada presumpce neviny, zásada rovnosti před zákonem a příslušným orgánem, zákaz retroaktivity přísnějšího zákona a poţadavek zajistit minimální práva obviněného. V českém právním řádu chybí pozitivně

11

Čl.39 Jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, jakoţ i jaké jiné újmy na právech nebo

majetku, lze za jeho spáchání uloţit.Čl.40 (1) Jen soud rozhoduje o vině a trestu za trestné činy.(2) Kaţdý, proti němuţ je vedeno trestní řízení, je povaţován za nevinného, pokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem soudu nebyla jeho vina vyslovena.(3) Obviněný má právo, aby mu byl poskytnut čas a moţnost k přípravě obhajoby a aby se mohl hájit sám nebo prostřednictvím obhájce. Jestliţe si obhájce nezvolí, ačkoliv ho podle zákona mít musí, bude mu ustanoven soudem. Zákon stanoví, v kterých případech má obviněný právo na bezplatnou pomoc obhájce.(4) Obviněný má právo odepřít výpověď; tohoto práva nesmí být ţádným způsobem zbaven.(5) Nikdo nemůţe být trestně stíhán za čin, pro který jiţ byl pravomocně odsouzen nebo zproštěn obţaloby. Tato zásada nevylučuje uplatnění mimořádných opravných prostředků v souladu se zákonem. 12

Citováno podle Hendrych, D.: Správní právo, str. 411 a násl.

13

Sládeček, V: citované dílo, str. 152.

14

Hendrych, D.: Správní právo, str. 454-456.

11

právní vyjádření těchto principů zejména v oblasti jiných správních deliktů; zákon o přestupcích obsahuje některé základní principy, avšak zdaleka ne vyčerpávajícím způsobem.

2. 3 Přestupky Základním pramenem přestupkového práva je zákon č. 200/1990 Sb., přestupkový zákon, ve znění pozdějších předpisů. Je rozdělen do tří základních částí: obecná část (§ 1-20), zvláštní část a řízení o přestupcích (§ 51-88). Zvláštní část přestupkového zákona neobsahuje všechny přestupky českého právního řádu. Zvláštní zákony obsahují zvláštní skutkové podstaty přestupků. Na tyto zvláštní zákony se však pouţijí obecná hmotněprávní ustanovení o přestupcích a řízení o nich. Teorie práva rozlišuje časovou, místní (teritoriální) a osobní působnost. Přestupkové právo spočívá na principu, ţe posouzení odpovědnosti za přestupek se děje podle zákona účinného v době spáchání přestupku, nicméně je-li pozdější zákon pro pachatele příznivější, aplikuje se tento zákon. Je však moţné uloţit jen takový druh sankce, který zná zákon účinný v době, kdy se o přestupku rozhoduje. Zákon obsahuje rovněţ ustanovení dotýkající se působnosti osobní. Jako přestupek nelze projednat jednání vykazující sice znaky přestupku, ale spáchala jej osoba poţívající výsad a imunit podle mezinárodního práva. Zvláštní reţim platí pro senátory, poslance a soudce15. Podobně jako pojem „trestný čin“, existuje v českém právní řádu definice pojmu „přestupek“. Přestupkem je „zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin“ (§ 2 odst. 2 PřesZák). Podobnost s pojetím trestného činu se nevyčerpává jen tím, ţe oba pojmy obsahují legální definici. Rovněţ přestupek je zaloţen na principu spojení materiálního16 (ohroţuje zájem společnosti) a formálního znaku (je výslovně označen za přestupek v přestupkovém zákoně či ve zvláštním právním předpisu). K formálním znakům patří rovněţ obecné zákonné znaky – např. věk a příčetnost a znaky typové. Typovými znaky jsou znaky jednotlivých skutkových podstat přestupků, které se odlišují mezi sebou. Přestupkový zákon zakotvuje okolnosti vylučující protiprávnost, kterými jsou krajní nouze, přiměřená obrana (§ 2 odst. 2 písm. a) a písm. b) PřesZák) a jednání na příkaz (§ 6

15

Podle: Sládeček, V.: citované dílo, str. 160-164.

16

Nový trestní zákon tuto koncepci opouští (V.Z.).

12

PřesZák). V ustanovení § 20 PřesZák je upraven institut zániku trestnosti. Důvodem zániku trestnosti je podle přestupkového zákona uplynutí času, udělení amnestie a smrt pachatele. Skutková podstata přestupku je tvořena „souhrnem typových znaků určitého druhu“. Jednotlivé skutkové podstaty jsou charakterizovány čtyřmi skupinami znaků: objektem, objektivní stránkou, subjektem a subjektivní stránkou17. Za spáchaný přestupek bývá uloţena sankce. Podle přestupkového zákona lze uloţit pouze tyto sankce: napomenutí, pokutu, zákaz činnosti a propadnutí věci. Tento systém sankcí je obecný, stanovené tresty je moţno vyuţít za přestupky upravené obecným zákonem (o přestupcích) i ve zvláštních zákonech. Některé zvláštní zákony však obsahují vlastní úpravu trestů, umoţňují zejména uloţení pokuty18. K dosaţení účelu přestupkového zákona slouţí rovněţ ochranná opatření. Ochranná opatření způsobují dotčeným subjektům rovněţ újmu, avšak tato újma není účelem. Smysl ochranných opatření je spatřován v jejich výchovném a preventivním účinku. Ochrannými opatřeními podle přestupkového zákona jsou omezující opatření a zabrání věci. Přestupkový zákon upravuje rovněţ postup při ukládání sankcí. Při ukládání sankcí respektuje norma zásadu zákonnosti, spravedlnosti, individualizace a přiměřenosti19. Předmětná norma obsahuje rovněţ zásady ukládání sankcí při souběhu přestupků20.

2. 4 Jiné správní delikty Jiné správní delikty (dále i JSD) tvoří nesourodou skupinu správních deliktů, které je moţno třídit podle řady kritérií. Nejrozšířenějším je třídění na „jiné správní delikty fyzických osob21“, „správní delikty právnických osob22“ a „správní delikty právnických osob a tzv. fyzických podnikajících osob“, kterých se můţe dopustit pouze podnikatel při výkonu svého 17

Podrobněji např. Hendrych, D.: citované dílo, str. 426-429 nebo Sládeček, V.: citované dílo, str. 158-170.

18

Např. § 72 odst. 3 zákona č. 166/1999 Sb., veterinární zákon.

19

Hendrych, D.: citované dílo, str. 431.

20

Souběhem se rozumí případy, kdy pachatel spáchal dva nebo více přestupků dříve, neţ bylo o některém z nich

rozhodnuto. 21

Původně vznikl tento typ deliktů jako správní delikty zaměstnanců. Příklad tohoto typ je moţné nalézt např.

v § 44 odst. 4 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti. Z nepříliš jasných důvodů jsou tyto delikty vyňaty z přestupkového zákona, in: Hendrych, D.: citované dílo, str. 443. 22

Správní delikty právnických osob je moţné vymezit jako „protiprávní jednání právnické osoby, jehoţ znaky

jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní orgán trestní sankci stanovenou zákonem. Subjektem takového deliktu je právnická osoba, deliktně způsobilá, např. § 23a zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách.

13

podnikání23. Jako zvláštní skupinu správních deliktů označují někteří autoři správní delikty smíšené24. Ţádná ze skupin, které je moţné zařadit pod pojem „jiný správní delikt“ není kodifikovaná. Vyskytují se v různých zákonech českého právního řádu. Ţádný právní předpis neupravuje obecně základy odpovědnosti, systém sankcí a jejich ukládání, tedy hmotněprávní aspekty. Delikty spadající do této skupiny se od sebe se vzájemně oddělují zejména subjektem. Správní delikty podnikatelů můţe spáchat toliko podnikatel, zatímco jiné správní delikty fyzických osob jakákoliv fyzická osoba. Specifická situace nastává u právnické osoby, která sice jedná prostřednictví statutárních orgánů (tj. fyzických osob), avšak postiţena bývá jako celek. Nejčastější sankcí výše definovaných typů jiných správních deliktů tvoří zejména pokuty. Skutkové podstaty nebývají zpravidla precizně vyjádřeny a bývají zaloţeny na principu objektivní odpovědnosti na rozdíl od přestupků, které jsou zaloţeny na principu subjektivní odpovědnosti, tj. za zavinění (byť nedbalostním). Zvláštní zákony většinou stanoví subjektivní lhůty, do jaké doby lze zahájit řízení o jiných správních deliktech. Z výše uvedeného vyplývá, ţe nejsou propracovány obecné otázky, týkající se této skupiny správních deliktů. Nejvyšší správní soud se jinými správními delikty zabývá poměrně často a de facto „dotváří“ (ač systém ČR není zaloţen na soudcovském právu a rozhodnutí NSS nejsou pramenem práva) prostřednictvím své judikatury chybějící obecnou část hmotněprávní úpravy jiných správních deliktů.

2. 5 Judikatura Nejvyššího správního soudu ve věci správních deliktů (včetně přestupků) Rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu se dotýká rovněţ oblasti přestupků jako takových. Za všechny jmenujme příkladmo rozhodnutí NSS 2 As 60/2006-53, které definuje pojmové znaky přestupku ublíţení na cti podle § 49 odst. 1 písm.a) přestupkového zákona25.

23 24 25

Např. § 72 zákona č. 166/1999 Sb., veterinární zákon. Sládeček, V.: citované dílo, str. 157. Např. pro tento přestupek je pojmovým znakem, ţe se jedná o výrok uráţlivý nebo zesměšňující; a dále

povědomost pachatele o tom, ţe se v dané situaci a v dané skupině obyvatel, tedy v celkovém společenském kontextu, jedná o výrok hanlivý.

14

Obecně na všechny správní delikty dopadá rozhodnutí NSS 8 As 17/2007-135, jehoţ právní věta se týká otázky trestnosti správních deliktů26. Podle tohoto rozhodnutí se jejich trestnost řídí obdobnými principy jako trestnost27 trestných činů. Podle NSS musí být vţdy naplněna materiální stránka deliktu. V odůvodnění se NSS zabýval rovněţ rozdílem mezi správními delikty a trestnými činy. Podle názoru NSS jsou správní delikty určitou formou protiprávního společensky nebezpečného jednání (jiné protiprávně společenské jednání představují trestné činy), a proto mají pro trestnost správních deliktů platit podobné principy jako v případě trestných činů. Pokud zásady soudního trestání upravují situace, kdy jednání uvedená v trestním zákoně nejsou trestným činem (např. chybí materiální znak, ve znění trestního zákona platného do 31. 12. 2009), musí tyto zásady zůstat v platnosti rovněţ v oblasti správního trestání. Správním deliktem nemůţe být jednání, které formálně odpovídá správnímu deliktu, ale není dána protiprávnost. Podobně jako v případě trestního práva platí i v oblasti správního trestání princip nullum crimen sine lege. Nejvyšší správní soud toto několikrát judikoval, např. v rozhodnutí 6 A 173/2002-33. Podle tohoto rozhodnutí nesmí být výrok o vině a trestu za správní delikt opřen pouze o interní předpis, aniţ by zákon stanovil meze či podmínky, jimiţ by autor tohoto interního předpisu byl vázán. Podle NSS je činnost veřejné správy jako celku vázána zásadou zákonnosti, nevyjímaje tu část, která se zabývá správním trestáním. Právě zde má být dodrţen poţadavek určitého, jasného a přesného vyjádření skutkové podstaty správního deliktu. Podle NSS nemůţe pouhým porušením vnitřního předpisu dojít ke spáchání správního deliktu, aniţ by konkrétní povinnosti, jejichţ porušení můţe přivodit odpovědnost, byly „určitě, jasně a přesně vyjádřeny v zákoně.“ Jiné rozhodnutí NSS se týkalo objektivní stránky správního deliktu, vztahující se na jednání (1 As 15/2007). NSS v rozhodnutí judikoval, ţe slovo „činnost“ je nutné vykládat jako konání i nekonání. Dále se NSS zabýval, zda je součástí objektivní stránky (tedy jednání pachatele) rovněţ následek, spočívající v porušení nebo ohroţení zájmů, tvořící objekt deliktu. Toto rozhodnutí bylo vydáno rozšířeným senátem NSS, neboť v judikatuře Nejvyššího správního soudu existovaly protichůdné názory28. Pro oblast správního trestání je

26

Ke stejnému tématu se NSS vyjadřoval rovněţ v rozhodnutích č. 565/2005, 772/2006 či 832/2006.

27

Pod tímto pojmem rozumí trestní právo moţnost, ţe pachatel bude pro určitý trestný čin odsouzen. Jsou to

tedy všechny podmínky relevantní pro výrok o vině i o trestu, in: Šámal, Púry, Rizman: Trestní zákon, Komentář, str. 115. 28

Rozhodnutí NSS č. 846/2006 a č. 330/2004.

15

toto rozhodnutí jediným judikátem NSS, který byl vydán v reţimu § 17 odst. 1 SŘS, neboť se Nejvyšší správní soud odchýlil od právního názoru, který v dané věci jiţ judikoval.

2. 5. 1 Oblast ukládání sankcí Nejvyšší správní soud se velmi často zabýval ve svých rozhodnutích otázkami, které jsou spojené se sankcemi za správní delikt, zejména s hledisky při stanovení výše pokuty a způsobem jejího ukládání. Správní delikty představují zastřešující pojem pro různé nesourodé typy správních deliktů, činnost NSS v těchto otázkách nebyla sjednocující, nýbrţ de facto výkladová. NSS se zaměřil na konkrétní sankční ustanovení správních deliktů, kterým vahou své přesvědčivosti mnohdy vtělil jednotný výklad pro rozhodovací praxi správních soudů i správních orgánů. K takovým rozhodnutím patří např. usnesení NSS č.j. 5 A 56/2000–32, které se zabývá hlediskem pro stanovení výše pokuty podle ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 9/1991 Sb. (zrušen zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti). Podle tohoto rozhodnutí se jako relevantní hledisko pro stanovení výše pokuty jeví rovněţ skutečnost, v kolika případech došlo k porušení pracovních předpisů. V jiném případě judikoval NSS, ţe Komise pro cenné papíry (zrušena k 31. 3. 2006) mohla přihlédnout při ukládání sankce rovněţ ke kritériím ovlivňujícím výši uloţené sankce, třebaţe taková kritéria nebyla výslovně uvedena v zákoně proto, ţe jejich zákonný výčet byl demonstrativní (rozhodnutí NSS č.j. 6 A 96/2000–62). Ve stejném rozhodnutí se NSS zabýval rovněţ otázkou tzv. správního uváţení ve vztahu k uloţení pokuty. Správní uváţení představuje činnost správního orgánu vedoucí k rozhodnutí ve vymezených hranicích, resp. zvolit některé z více moţných řešení, které zákon dovoluje. NSS dovodil, ţe podrobit volné správní uváţení soudnímu přezkumu lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uváţení, anebo správní orgán volné uváţení zneuţil. Mnoho rozhodnutí NSS se týkalo právního institutu lhůty k uloţení sankce, např. rozhodnutí č.j. 5 A 1/2001–56. V posuzovaném rozhodnutí šlo o začátek běhu subjektivní lhůty. V daném případě vycházel NSS ze své konstantní judikatury, podle které dozvědět se o porušení povinností neznamená, ţe jiţ v tomto okamţiku musí být zcela zřejmé, ţe k porušení povinnosti nesporně došlo, nýbrţ postačí, ţe vzniklo důvodné podezření, ţe se tak stalo. Den, kdy je správnímu orgánu oznámena skutečnost, z níţ plyne důvodné podezření, je dnem, kdy správní orgán seznal, ţe došlo k jednání, jeţ zákon definuje jako správní delikt. Podle

16

konstantní judikatury NSS tedy počíná běh subjektivní lhůty od data, kdy došlo k oznámení určitého a věrohodného obsahu, např. k datu kontroly.

2. 5. 2 Oblast deliktní odpovědnosti Mnoho správních deliktů (mimo přestupků a některých jiných správních deliktů) je zaloţeno na tzv. principu objektivní odpovědnosti. Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací činnosti často zabýval analýzou podstaty objektivní odpovědnosti. Za striktně objektivní odpovědnost judikoval např. ustanovení § 17 odst. 3 písm. c) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích (rozhodnutí NSS č.j. 4 As 49/2004–74). Podle NSS spadá tento delikt (uvádění jiných neţ zdravotně nezávadných potravin do oběhu) pod pojem „smíšený správní delikt“, jejichţ jednotícím znakem je charakter prováděné činnosti bez ohledu na subjekt, který ji vykonává. Toto ustanovení prolamuje podle NSS jinak platnou obecnou zásadu, ţe fyzická osoba odpovídá za trestná jednání na základě zavinění. U podobných deliktů se subjektivní stránka vůbec nezkoumá, je tedy lhostejné, zda subjekt jednal úmyslně či z nedbalosti, popř. zda následek vůbec zavinil. Podle mínění NSS by v posuzovaném případě nepomohlo, ani pokud by správní orgán zjistil obecný liberační důvod, tedy ţe vyšetřovaný subjekt učinil vše, co je moţné rozumně očekávat od řádného podnikatele. Podle judikatury NSS se z objektivní odpovědnosti nelze vyvázat ani v případech, kdy subjekt, který se dopustil protiprávního jednání, jednal v dobré víře. Taková okolnost však můţe mít vliv na stanovení výše uloţené pokuty (rozhodnutí NSS č.j. 5A 110/2001).

2. 6 Judikatura Nejvyššího správního soudu ve věci jiných správních deliktů Vzhledem k tomu, ţe skupina správních deliktů, spadajících pod pojem jiných správních deliktů, není kodifikována a postrádá tak obecná hmotněprávní (i procesněprávní) ustanovení, věnoval jim Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti několik důleţitých rozhodnutí. Tato práce uvádí několik příkladů těchto významných soudních rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se v rozhodnutí č.j. 5 As 4/2005 zabýval otázkou, zda lze ustanovení čl. 27 odst. 3 Ústavy, které stanoví, ţe „za přestupky poslanec nebo senátor podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, pokud zákon nestanoví jinak., rozšířit i na jiné správní delikty. Podle rozhodnutí NSS nelze toto ustanovení rozšiřovat v tom

17

smyslu, ţe se týká rovněţ jiných správních deliktů. K rozhodnutí se NSS přiklonil i proto, ţe Ústava samotná v jiném článku (čl. 65 odst. 1) rozlišuje mezi přestupkem a jiným správním deliktem. V odůvodnění předmětného rozhodnutí se NSS vypořádává s charakterem jiných správních deliktů. Poukázal na skutečnost, ţe přestupek i trestný čin jsou v zákoně jednoznačně definovány, avšak ţádný zákon neobsahuje jednotnou definici správního deliktu. Podle NSS se jedná o jeden z druhů deliktů, který není nikde v zákoně definován. Z toho NSS dovozuje: pod pojem „jiný správní delikt“ je třeba zahrnout jednání, jehoţ znaky jsou stanoveny zákonem a za které ukládá správní orgán k tomu příslušný trest. Subjektem jiného správního deliktu můţe být obecně jak fyzická osoba, popř. osoba se speciálním postavením, tak i osoba právnická. V případě přestupku je nezbytným předpokladem existence zavinění v jakékoliv formě, v případě správního deliktu tomu tak zpravidla není, je zaloţena objektivní odpovědnost s moţnými případy exkulpace (vyvinění). Další z rozhodnutí se zabývá pojmem „trvající jiný správní delikt“ (č.j. 5 A 164/2002 – 44). Právní věta zmíněného rozhodnutí NSS je velmi důleţitá a proto ji citujeme v celém rozsahu. Týká se definice pojmu „trvající správní delikt“ a počátku běhu subjektivní lhůty pro uloţení pokuty: „Trvajícím jiným správním deliktem je takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, popřípadě jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal. Jednání, jímž udržuje protiprávní stav, závadný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu. Lhůta pro uložení pokuty, případně pro zahájení řízení o uložení pokuty začne běžet teprve od okamžiku ukončení trvajícího správního deliktu. Pokaždé, když se správní orgán dozví, že delikvent i nadále udržuje protiprávní stav, tj. že stále nedošlo k ukončení trvajícího jiného správního deliktu, počne vždy běžet nová subjektivní lhůta k uložení pokuty. resp. o uložení pokuty." V odůvodnění zmíněného rozhodnutí akceptuje NSS přiměřeně principy soudního trestání rovněţ pro správní soudnictví. Jednání, jimiţ pachatel udrţuje protiprávní stav, závadný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt aţ do okamţiku ukončení deliktního jednání. Nejvyšší správní soud dotváří chybějící obecnou část oblasti jiných správních deliktů. Kromě výše popsaných příkladů jeho rozhodování se zabýval rovněţ otázkou souběhu více správních deliktů. NSS doplňuje absenci obecné části jiných správních deliktů většinou analogií zákona, zejména dovoleným pouţitím principů z oblasti trestního či přestupkového práva. V posuzovaném případě (rozhodnutí č.j. 6 As 57/2004–54) NSS judikoval, ţe pro souběh více správních deliktů je moţné analogické pouţití zásady absorpční podle 18

přestupkového zákona. Podstata absorpční zásady tkví v absorpci sazeb, tedy ve skutečnosti, ţe mírnější trest je pohlcován trestem přísnějším. Sbíhající delikty jsou tak postiţeny pouze trestem stanoveným pro nejtěţší z nich.

2. 7 Shrnutí Cílem předkládané kapitoly bylo ukázat na příkladech vliv rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu na hmotněprávní ustanovení správních deliktů. Správní delikty chápe tato práce (v souladu s teorií správního práva) jako zastřešující pojem různých právních deliktů, z nichţ mají toliko přestupky relativně ucelenou podobu. Ostatní druhy správních deliktů, tzv. jiné správní delikty, jsou v roztroušené podobě v řadě zákonů českého právního řádu. Ne všechny skutkové podstaty přestupků jsou obsaţeny v jedné právní normě, avšak přestupkový zákon obsahuje více méně ucelenou obecnou úpravu hmotněprávní i procesní části týkající se přestupků. V otázkách hmotněprávních je přestupkovým zákonem upravena definice přestupku, otázka působnosti zákona, druhy trestů a otázky související s trestáním, např. otázka souběhu přestupků či zánik trestnosti. Ostatní správní delikty (tato práce se s jistým vědomým zjednodušením nezabývá správními disciplinárními a správními pořádkovými delikty) neobsahují obecnou část vůbec. Činnost Nejvyššího správního soudu v oblasti hmotněprávní úpravy správních deliktů spočívá především v „doplnění“ toho, co právní předpisy neobsahují, ač nemá jeho rozhodování sílu právní normy. Nejvyšší správní soud často ve svých rozhodnutích rozhoduje podle analogie zákona. To se týká zejména rozšíření základních principů trestního práva na oblast správního trestání jako celku. Otázku analogie zákona nevyčerpal Nejvyšší správní soud pouze na pouţití některých základních postulátů trestního práva, nýbrţ (vztaţeno na oblast jiných správních deliktů) umoţnil v některých případech analogické pouţití přestupkového zákona. Příkladem takto koncipované dovolené analogie je otázka souběhu více jiných správních deliktů. Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací praxi zabýval rovněţ de facto konkrétním výkladem obsahu některých právních institutů v jednotlivých zákonech. Práce uvádí tuto činnost Nejvyššího správního soudu na příkladu oblasti ukládání sankcí či deliktní odpovědnosti, zejména principu tzv. objektivní odpovědnosti, tedy odpovědnosti za výsledek. K dalším otázkám, jimiţ se NSS zabýval, patřil institut správního uváţení, stanovení počátku subjektivní lhůty pro potrestání či restriktivní výklad čl. 27 odst. 3 Ústavy.

19

Z důvodu chybějící obecné části, tedy základních ustanovení, které je moţno pouţít na daný typ správních deliktů, se Nejvyšší soud ve své rozhodovací praxi zabýval právě skupinou tzv. jiných správních deliktů. Předkládaná práce tuto skutečnost rozvedla mimo jiné na příkladu rozhodnutí, ve kterém byly definovány „trvající jiné správní delikty“ či stanovení počátku běhu subjektivní lhůty k potrestání pachatele za spáchání jiného správního deliktu.

20

Třetí kapitola: Vliv judikatury Nejvyššího správního soudu na procesněprávní ustanovení správních deliktů 3. 1 Úvod Stejně jako pro oblast hmotněprávní platí pro procesněprávní ustanovení správních deliktů skutečnost, ţe určitá „kodifikace“ existuje pouze v oblasti přestupků. Skupina jiných správních deliktů se procesně řídí zejména správním řádem (zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů), ač některé zvláštní zákony obsahují vlastní procesní ustanovení29; obecným právní předpisem v oblasti řízení o jiných správních deliktech však zůstává správní řád. Výkon správního soudnictví v oblasti správního trestání musí být garantován určitými principy. Tyto principy souvisí s pojetím právního státu, některé z těchto principů jsou stanoveny v přestupkovém zákoně. Máme na mysli zejména princip presumpce neviny (§ 73 odst. 1 PřesZák) či zákaz reformatio in peius (tedy zákaz změny v neprospěch pachatele) v řízení o odvolání (§ 82 PřesZák). Rovněţ správní řád obsahuje určité základní procesní principy, a to například principy vztaţené k právnímu institutu dokazování (např. zajištění důkazu). V oblasti správního trestání jsou rovněţ vyuţitelné právní instituty „podávání vysvětlení“, „příkaz“ jako forma rozhodnutí či „společné řízení“, které správní řád jako obecný předpis obsahuje. Chybějící právní instituty však v procesu nemohou být zásadně nahrazeny pouţitím analogie, pokud by to znamenalo ztíţení situace podezřelého ze spáchání správního deliktu30. Kvůli absenci některých základních principů spravedlivého procesu je platná národní právní úprava správního trestání některými autory kritizována v tom smyslu, ţe z určitého hlediska neodpovídá postulátům právního státu, zejména čl. 6 odst. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod31. Ve zmíněném článku 6 odst. 3 jsou zakotvena

29

Např. § 76 odst. 2 zákona č. 166/1999 Sb., veterinární zákon, ve znění pozdějších předpisů. Na rozdíl od

obecného předpisu nemá „odvolání proti rozhodnutí krajské veterinární správy podle § 30 odst. 2, § 35 odst. 1 písm. b), § 36 odst. 3, § 42 odst. 3 písm. b) a § 49 odst. 1 písm. d) nemá odkladný účinek. Toto rozhodnutí je vykonatelné dnem oznámení.“ 30

Hendrych, D.: citované dílo, str. 450.

31

Např.: Hendrych, D.: citované dílo, str. 454-456, Sládeček, V.: citované dílo, str. 174.

21

určitá minimální práva pro osobu podezřelou ze spáchání z trestného činu32. Judikaturou Evropského soudu pro lidská práva byla tato práva rozšířena i na oblast trestnání jako celku, tedy rovněţ správního trestání. Ne všechna práva z předmětného ustanovení EÚLP jsou obsaţena v pozitivních právních normách, týkajících se správního trestání. Všechny zmíněné garance z mezinárodněprávních dokumentů neobsahuje ani relativně ucelená úprava přestupků. Proto Nejvyšší správní soud hraje v této oblasti (podobně jako v hmotněprávní úpravě) velmi důleţitou roli, neboť mimo jiné „garantuje“ svými rozhodnutími principy právního státu, které nejsou v současnosti postiţeny pozitivním (psaným) právem, ač judikatura soudů podle českého právního řádu právní normy nahradit nemůţe. Podle některých autorů volá procesní úprava správních deliktů (zejména JSD) po rekodifikaci33.

3. 2 Řízení o přestupcích Řízení o přestupcích je určitým specifickým druhem správního řízení. Vztah obecného předpisu (správního řádu) a předpisu zvláštního, přestupkového zákona, je obsaţen v § 51 přestupkového zákona. Podle tohoto ustanovení se na řízení o přestupcích vztahuje správní řád, pokud přestupkový zákon nestanoví nějakou odlišnost. Vztah přestupkového zákona a správního řádu je tedy vztahem subsidiarity34. Skutkové podstaty přestupků se objevují rovněţ ve zvláštních zákonech. Některé z nich mohou obsahovat jednotlivé zvláštnosti oproti úpravě v přestupkovém zákoně. Tato ustanovení speciální mají přednost před „obecnými“ ustanoveními přestupkového zákona. Přestupkový zákon obsahuje v části třetí úpravu věcné35 a místní příslušnosti. Zákon dále taxativně vymezuje, kdo se zúčastní řízení, tedy slovy zákona koho povaţuje za 32

čl. 6 odst. 3 zní: Kaţdý, kdo je obviněn z trestného činu, má tato minimální práva: a) být neprodleně a v

jazyce, jemuţ rozumí, podrobně seznámen s povahou a důvodem obvinění proti němu; b) mít přiměřený čas a moţnost k přípravě své obhajoby; c) obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru nebo, pokud nemá prostředky na zaplacení obhájce, aby mu byl poskytnut bezplatně, jestliţe to zájmy spravedlnosti vyţadují; d) vyslýchat nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslech svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek, jako svědků proti sobě;e) mít bezplatnou pomoc tlumočníka, jestliţe nerozumí jazyku pouţívanému před soudem nebo tímto jazykem nemluví. 33

Hedrych, D.: citované dílo, str. 454-456, Sládeček, V.: citované dílo, str. 175.

34

Hendrych, D.: citované dílo, str. 431.

35

K projednávání přestupků jsou příslušné: obecní úřady nebo zvláštní orgány obcí, orgány Policie České

republiky a jiné správní orgány, in: Hendrych, D.: citované dílo, str. 432.

22

„účastníky řízení“: obviněný z přestupku; poškozený, vlastník věci, která můţe být zabrána, nebo byla zabrána, a navrhovatel (§ 72 PřesZák). Další ustanovení zákona se týkají průběhu řízení a přezkoumání rozhodnutí (institut odporu a odvolání). Zákon o přestupcích umoţňuje rozhodnout v tzv. zkráceném řízení, kterým je blokové a příkazní řízení. Samostatnou fázi přestupkového řízení tvoří exekuce. V rozhodnutí o přestupku mohou být pachateli uloţeny sankce nebo jiné povinnosti. Právní institut „jiné povinnosti“ znamená např. nahradit škodu poškozenému či uhradit náklady přestupkového řízení. Rozhodnutí o přestupku je přezkoumatelné soudem za podmínek upravených v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. K přezkoumání rozhodnutí o přestupku je příslušný správní senát krajského soudu. Rozhodnutí krajského soudu je moţné napadnout kasační stíţností za podmínek stanovených v SŘS36.

3. 3 Řízení o jiných správních deliktech Řízení o této skupině správních deliktů probíhá podle správního řádu. Některé zvláštní zákony však obsahují dílčí úpravy, které se odlišují od obecného předpisu. Tato zvláštní úprava má přednost, a tak jsou některé jiné správní delikty projednány např. v blokovém řízení, právním institutu, jejţ správní řád nezná37. Zvláštní zákony se v řízení o jiných správních deliktech často od obecného principu odlišují pouze v jednotlivostech, např. v určení místní příslušnosti, zahajování řízení z podnětu jiných orgánů, povinnosti odstranit závady či nedostatky či odkladném účinku rozhodnutí38.

3. 4 Judikatura Nejvyššího správního soudu Na rozdíl od trestního řádu (zákon č. 141/1961), ve kterém jsou obsaţeny (de facto komplexně) základní zásady trestního řízení, obsahuje přestupkový zákon pouze některé z procesních zásad a správní řád obsahuje pouhý zlomek zásad aplikovatelných v procesu správních deliktů.

Zásady trestního procesu platí rovněţ pro oblast správního trestání.

36

Sládeček, V.: citované dílo, str. 165.

37

Např. § 11 zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, ve znění platném do

27.5.2004. 38

Hendrych, D.: citované dílo, str. 450.

23

Nejvyšší správní soud vydal v otázce aplikace zásad spravedlivého procesu několik významných rozhodnutí, z nichţ příkladmo tato práce některá uvádí. K nejobecnějším rozhodnutím NSS je moţno přičíst rozhodnutí č.j. 6 A 126/2002-27, které se týká ústavní záruky vyjádřené v článku 40 odst. 6 LZPS in fine, té části zmíněného ustanovení, pojednávající o pouţití pozdějšího zákona. Stejně tak jako v trestním právu platí v oblasti správního trestání totoţná maxima, ţe pozdějšího zákona se použije tehdy, je-li to pro pachatele příznivější. Tato skutečnost znamená, ţe „rozhodnutí, která za účinnosti nového práva ukládá trest podle práva starého se musí vypořádat s otázkou, zda nové právo vůbec převzalo staré skutkové podstaty, a pokud ano, zda tresty za takové delikty ukládané jsou podle nového práva mírnější nebo přísnější než podle práva starého.“ V odůvodnění předmětného rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zaobíral obecným vztahem pouţití záruk, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu. „Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými) delikty a delikty, které stíhají a trestají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního zákonodárce; není odůvodněno přirozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu.“ Nejvyšší správní soud rovněţ zmiňuje vztah Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a národního práva. Na základě judikatury Evropského soudu pro lidská práva není rozhodující, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin či správní delikt. Nejvyšší správní soud se vypořádával v odůvodnění zmíněného rozhodnutí s argumentem, pokud by nový předpis odkazoval na přechodná ustanovení, podle kterých se řízení o správních deliktech zahájená před účinností daného zákona dokončí podle dosavadních předpisů, avšak ostatní zahájená řízení se dokončí podle zákona nového. Podle Nejvyššího správního soudu nemohou přechodná ustanovení upravovat hmotněprávní otázky, a proto by podobná ustanovení nebyla účinná. Další z řady důleţitých rozhodnutí se týkalo zásady ne bis in idem, tedy „nikdo nemůţe být dvakrát potrestán za týţ skutek“ (č.j. A 6/2003-44). Tato zásada je upravena v čl. 40 odst. 5 LZPS. Předpokladem jejího uplatnění je, aby se jednalo o stejný skutek, tedy aby byla dána totoţnost skutku. V jiném rozhodnutí týkajícím se stejné zásady judikoval NSS, ţe soudy jsou oprávněny aplikovat tuto zásadu i za situace, kdy stěţovatel tuto námitku v řízení neuplatnil (6 As 44/2008). Podle ustanovení § 109 odst. 3 SŘS je Nejvyšší správní soud vázán důvody pro kasační stíţnost, pokud se neuplatní výjimky v tomto paragrafu stanovené (zmatečné 24

rozhodnutí nebo vada rozhodnutí, která měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, rozhodnutí nepřezkoumatelné a nicotné). Posuzovaný případ nešlo pod tyto výjimky podřadit, proto NSS vyuţil přímo ustanovené normy vyšší právní síly, tedy čl. 40 odst. 5 LZPS.

3. 4.1 Judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se všech druhů správních deliktů Nejvyšší správní soud se poměrně často zabýval rozhodnutími, která mají vliv na všechny subčásti správních deliktů – v pojetí této práce na přestupky i jiné správní delikty.

a) Vady řízení Rozsudek č.j. 4 As 32/2004-81 se týkal rozhodnutí Ústředního ředitele České zemědělské a potravinářské inspekce, ve kterém chyběl údaj o místě a času jednání. Podle NSS nelze na tyto vady řízení pouţít ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) SŘS, které umoţňuje soudu zrušit napadané rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů rozhodnutí. Z výroku dotčeného rozhodnutí NSS byla vůle správního orgánu plně seznatelná a bylo zřejmé, za jaké jednání je ţalobce postihován, podle jakých ustanovení bylo rozhodnuto a jaká mu byla udělena pokuta. Na základě posuzovaného případu NSS dále judikoval, ţe ač případy, kdy chybí údaj o tom, kdy a kde došlo k sankcionovanému jednání nejsou podřaditelné pod ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) SŘS „může jít o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé“. NSS zrušil předchozí rozsudek krajského soudu podle § 76 odst. 1 písm. c) a vrátil věc k dalšímu projednání tomuto soudu. Podle rozhodnutí č.j. 2 AfS 104/2005-81 nelze rozhodnutí označit za nezákonná z důvodu nedostatečně zjištěného stavu věcí jen proto, ţe skutková zjištění vycházejí v zásadě pouze ze svědectví externích spolupracovníků tohoto orgánu. V posuzovaném případě namítal stěţovatel porušení zásady, podle které je povinností soudu provedený důkaz hodnotit a zdůvodnit, proč jej odmítá nebo pokládá za nevěrohodný. Nejvyšší soud se rovněţ zabýval námitkou stěţovatele, ţe skutkový stav nebyl zjištěn dostatečně, kdyţ správní orgán vycházel pouze z informací získaných od externích pracovnic, které nemají právo k provedení cenové kontroly. V této souvislosti NSS judikoval, ţe podobná praxe, kdy je kontrolní jízda (v posuzovaném případě šlo o předraţování taxisluţby) provedena externím spolupracovníkem a jím získané informace jsou pouţity ve správním řízení s osobou, jíţ je porušení cenových předpisů kladeno za vinu, v souladu se zájmem na dostatečném zjištění stavu věci. 25

b) Objektivní odpovědnost a dokazování Některé správní delikty, zejména patřící do skupiny jiných správních deliktů, spočívají na objektivní odpovědnosti, tedy bez ohledu na zavinění. Podle NSS to však neznamená, ţe by nebylo nutné prokázat splnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu. Pro uznání odpovědnosti za správní delikt je třeba prokázat jednání, je-li znakem skutkové podstaty správního deliktu objektivní stránka spočívající v „přikázání“ nebo v „dovolení“ (4 As 28/2006-65).

c) Přezkoumávání rozhodnutí Mnoho rozhodnutí NSS bylo věnováno přezkoumávání rozhodnutí o uloţení sankce za správní delikt správním soudem. Podle rozhodnutí č.j. 4 As 47/2004-87 nehodnotí správní soud spravedlnost uloţení pokuty, nýbrţ pouze to, zda byly splněny podmínky pro její uloţení, zda správní orgán srozumitelně odůvodnil její výši zvolenou ze zákonného rozmezí a zda celkově dbal mezí správního uváţení stanovených mu zákonem. Ke zkoumání podmínek uloţení pokuty (sankce) patří, zda správní úřad její výši náleţitě a srozumitelně odůvodnil a zda při jejím ukládání nedošlo k překročení obecných mezí daných základními principy platného právního řádu. Při přezkoumání rozhodnutí o uloţení pokuty za porušení povinností stanovených pravomocně uloţeným opatřením k nápravě nemůţe soud věcně hodnotit i původní rozhodnutí o uloţení nápravných opatření (1 As 6/2003). NSS dospěl k tomuto závěru, protoţe předmět řízení je jiný; jde o samostatná řízení. V rozhodnutí 7 A 17/2002-34 se Nejvyšší správní soud zabývá situací, kde ţalobce podává námitky, které se týkají rozdílné výše jeho postihu ve srovnání s jiným subjektem, který porušil stejné ustanovení. Odkaz na jiné řízení, které zahájil jiný správní orgán, v jiné věci a s jiným subjektem nemohou být bez dalšího důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se ve svých rozhodnutích zabýval rovněţ institutem přezkoumání rozhodnutí, zejména odvoláním. Podle rozhodnutí č.j. 2 As 44/2004-62 můţe orgán rozhodující o odvolání změnit rozhodnutí správního orgánu I. stupně, je-li v odvolacím řízení zachována totoţnost skutku. V případě, ţe není skutek řádně vymezen (není zřejmé pro

26

jaké protiprávní jednání byl účastník postiţen), nemůţe orgán rozhodující o odvolání napravit takovou vadu změnou rozhodnutí. V případě, ţe je rozhodnutí správního orgánu v odvolacím řízení změněno tak zásadním způsobem, ţe jeho výrok je nahrazen výrokem novým, musí odvolací orgán zcela jasně a vyčerpávajícím způsobem zdůvodnit své úvahy, které vedly ke změně právního názoru (7 A 52/2002-54). Pokud soud zruší napadané rozhodnutí a vrátí věc k dalšímu řízení, můţe správní orgán ve věci znovu meritorně jednat pouze tehdy, pokud neuplynula subjektivní, popř. objektivní lhůta k uloţení pokuty (4 As 27/2004-71).

3. 4.2 Judikatura Nejvyššího správního soudu v oblasti přestupků a) Věcná působnost přestupkového zákona a účastníci řízení Ustanovení § 52-57 přestupkového zákona se týkají věcné, místní a funkční příslušnosti. Přestupky projednávají obecní úřady (nebo zvláštní orgány obcí), orgány Policie ČR, či jiné správní orgány, stanoví-li tak zvláštní zákon. Přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích projednává obecní úřad obce s rozšířenou působností. Nejvyšší správní soud judikoval v rozhodnutí č.j. 4 As 64/2005-56, ţe na území hlavního města Prahy tuto působnost vykonávají orgány hlavního města Prahy; orgánům městských částí ji lze svěřit Statutem. Ustanovení § 72 přestupkového zákona taxativně určuje, kdo je v řízení o přestupku účastníkem řízení. Podle § 72 písm. b) je to poškozený, pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody způsobené přestupkem. NSS judikoval v rozhodnutí č.j. 2 As 73/2006-53, ţe poškozený, který v přestupkovém řízení nárok na náhradu škody neuplatnil, a není ani navrhovatelem, nemá postavení účastníka přestupkového řízení. V odůvodnění zmíněného rozhodnutí NSS dodává, ţe poškozený není zkrácen na svém právu domáhat se cestou občanskoprávní ţaloby náhrady škody vůči pojišťovně či přímo vůči tomu, kdo byl v původním řízení obviněn z přestupku.

b) Postoupení věci Podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona nelze přestupek projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok; nelze jej téţ projednat, popřípadě uloţenou sankci nebo její zbytek vykonat, vztahuje-li se na přestupek amnestie. Druhý odstavec § 20 stanoví, ţe se do zmíněné

27

jednoroční lhůty nepočítá doba, po kterou se pro tentýţ skutek vedlo trestní řízení podle zvláštního právního předpisu. Nejvyšší správní soud judikoval v rozhodnutí č.j. 6 As 56/2004, ţe ke stavení této lhůty (lhůta neběţí) nedochází dnem, kdy správní orgán postoupil věc podle § 71 písm. a) PřesZák policejnímu orgánu či státnímu zástupci, ale aţ dnem, kdy tyto orgány zahájí úkony trestního řízení. Pokud orgány činné v trestním řízení, jimţ byla věc postoupena podle § 71 písm. a) zákona o přestupcích, dospějí k závěru, ţe zde nejsou skutečnosti, nasvědčující tomu, ţe byl spáchán trestný čin, aniţ učiní jakékoliv úkony trestního řízení, nedojde ke stavení běhu lhůty podle § 20 odst. 2 přestupkového zákona.

c) Zastavení řízení o přestupku Přestupkový zákon obsahuje v § 76 důvody pro zastavení řízení. Podle § 76 odst. 1 písmena c) zastaví správní orgán řízení o přestupku, pokud zjistí, ţe spáchání skutku, o němţ se vede řízení, nebylo obviněnému z přestupku prokázáno. Podle rozhodnutí Nejvyššího správního soudu není nevýznamná odchylka (např. časová) skutkového stavu popsaného v návrhu od stavu zjištěného správním orgánem dostatečným důvodem pro zastavení řízení podle zmíněného písmena c) (rozhodnutí č.j. 2 As 60/2006). Dále NSS judikoval, ţe soulad návrhu na projednání přestupku se skutkovým stavem zjištěným při samotném přestupkovém řízení tímto návrhem vyvolaným, musí být posuzováno materiálně, nikoliv formálně. Ustanovení § 76 odst. 1 písm. f) PřesZák upravuje zastavení řízení z důvodu zániku odpovědnosti. Pokud by správní orgán nezastavil řízení o přestupku přesto, ţe odpovědnost za přestupek zanikla, jedná se podle NSS o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mělo za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, k němuţ soud přihlédne z úřední povinnosti (2 As 57/2004). Na posuzovaný případ se vztahovalo ustanovení § 20 zákona o přestupcích. Toto hmotněprávní ustanovení se týká zániku odpovědnosti za přestupek: přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok; nelze jej téţ projednat, popřípadě uloţenou sankci nebo její zbytek vykonat, vztahuje-li se na přestupek amnestie. Lhůta stanovená k projednání přestupku je prekluzivní. Ve lhůtě jednoho roku od spáchání přestupku musí rozhodnutí o přestupku nabýt právní moci. K prekluzi přihlíţí správní orgán z moci úřední. Procesním důsledkem zániku odpovědnosti (uplynutí lhůty jednoho roku) je, ţe správní orgán nemůţe řízení o přestupku zahájit a v řízení jiţ zahájeném pokračovat. V odůvodnění zmíněného rozhodnutí argumentuje NSS Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, která v čl.6 odst. 1 uvádí, ţe má kaţdý právo na to, aby jeho záleţitost byla projednána spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným

28

soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech a závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. NSS se ztotoţnil s judikaturou ESLP, ze které vyplývá, ţe pojem „trestní obvinění“ se netýká pouze jednání, která jsou trestným činem podle vnitrostátní úpravy. Pod pojmem „plná jurisdikce“ rozumí Evropský soud pro lidská práva, ţe nejsou rozlišovány skutkové a právní otázky. Jinými slovy: skutkové, stejně jako právní otázky mají význam pro výsledek řízení. NSS v této souvislosti citoval z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva „Le Compte“. Dále se NSS zabýval tím, zda k zániku odpovědnosti podle § 76 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona musí soud přihlédnout obligatorně ex offo. V této souvislosti poukázal NSS na svůj vlastní judikát (uveřejněný pod č.j. 272/2004 Sb. NSS), podle kterého soud přihlédne z úřední povinnosti k existenci vad jen za předpokladu, ţe byly patrné ze správního spisu a zároveň se jedná o vady takového charakteru a takové míry závaţnosti, ţe brání přezkoumání napadaného rozhodnutí. Podle názoru NSS je zmíněné rozhodnutí aplikovatelné rovněţ na zánik odpovědnosti uplynutím lhůty. K závěru, ţe lze přihlédnout k zániku odpovědnosti ex offo dospěl NSS i opětovným poukázáním na judikaturu ESD pro lidská práva, která se vztahují k čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Na příkladu hmotněprávního ustanovení zániku trestnosti v trestním právu a jeho promítnutí do práva procesního dovodil, ţe stejně jako v trestním právu platí i ve správním právu trestním povinnost přihlédnout k zániku odpovědnosti z moci úřední.

d) Právo na spravedlivý proces podle Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod Principům vyplývajícím z Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, které se týkají dokazování, se věnoval NSS v rozhodnutí č.j. 4 As 2/2005-62. Podle tohoto rozhodnutí závisí provedení důkazů na správním orgánu, avšak nesmí být omezeno právo osoby, která čelí obvinění trestní povahy v širším slova smyslu (tedy i v případě správního práva trestního). Jedná se o nejzákladnější práva obviněného (míněno šířeji), a to právo vyslýchat, dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslechu svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek jako svědků proti sobě. V posuzovaném případě navrhl obviněný z přestupku výpověď svědka, se kterým byl v přátelském vztahu. NSS judikoval, ţe tuto výpověď nelze předem hodnotit jako bezcennou, a proto ji jako důkaz neprovést. Odmítnutí takové výpovědi povaţuje NSS za porušení práva na spravedlivý proces. Ve svém rozhodnutí NSS přímo odkázal na to, ţe se jedná o porušení čl. 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy. 29

Nejvyšší správní soud se v rozhodnutí č.j. 1 As 96/2008 zabýval charakteristikou institutu „úředního záznamu“ a otázkou, zda je moţné jej povaţovat za důkazní prostředek. Přestupkový zákon obsahuje pojem „úřední záznam“ pouze v § 58 odst. 2 písm. f). V případě určitého druhu přestupků

(např. vznik a šíření infekčních nemocí) učiní orgán policie

nezbytná šetření ke zjištění osoby podezřelé ze spáchání přestupku a k zajištění důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem. O zjištěných skutečnostech sepíše orgán policie úřední záznam, který přiloţí k oznámení. Oznámení učiní orgán policie nejpozději do třiceti dnů ode dne, kdy se o přestupku dozví. V odůvodnění tohoto rozsudku pouţil NSS opět argumentaci pouţití obdobných principů pro trestní i správní soudnictví. V řízení o přestupku je tak podle NSS moţnost analogicky aplikovat pravidla trestního práva, pokud samotný předpis správního práva vůbec neřeší spornou otázku a analogie není v k újmě účastníka řízení. Moţnosti pouţití úředního záznamu jsou velmi přesně vymezeny v trestním řádu. NSS opět pouţil judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle které je nutné dodrţet právo na spravedlivý proces v oblasti postihu soudních i správních deliktů. Odvolání je upraveno přestupkovým zákonem v § 81-83. Podle § 51 PřesZák. se vztahují na řízení o přestupcích obecné předpisy o správním řízení, neupravené otázky týkající se opravných prostředků tak budou upraveny podle správního řádu. Nejvyšší správní soud se tímto vztahem obecného a zvláštního předpisu zabýval v rozhodnutí č.j. 1 As 96/2008, podle kterého obviněný z přestupku můţe uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy i v odvolání. Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu se zde neuplatní. Podle tohoto ustanovení obecného předpisu se k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítáli účastník, ţe mu nebylo umoţněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním. NSS dospěl k tomuto rozhodnutí rozšířením pouţití ustanovení § 73 odst. 2 přestupkového zákona na všechna stádia řízení o přestupku. Podle tohoto ustanovení má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. K výpovědi ani k doznání nesmí být donucován. Aplikace obecného předpisu by znamenala v konečném důsledku porušení zásad spravedlivého procesu ve smyslu čl. 6 Úmluvy.

30

3. 4.3 Judikatura Nejvyššího správního soudu

v oblasti jiných

správních deliktů Judikatura Nejvyššího správní soudu se kromě oblasti přestupků týká rovněţ nesourodé skupiny jiných správních deliktů. Vzhledem k tomu, ţe řízení o těchto správních deliktech probíhá podle správního řádu, tedy obecného předpisu, spočívá úloha NSS v doplnění toho, co správní řád neobsahuje. Podle rozhodnutí č.j. 2 As 34/2006-73 musí výrok o jiném správním deliktu obsahovat popis skutku uvedením místa času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichţ je třeba, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové náleţitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně tím poruší ustanovení o řízení. Pokud účastník tuto námitku namítne, zruší správní soud napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 SŘS. Nejvyšší správní soud se v odůvodnění zabýval tím, ţe jiné správní delikty nemají dostatečně vymezeny náleţitosti výroků rozhodnutí (na rozdíl od trestných činů a přestupků). Podle ustanovení § 68 odst. 2 správního řádu obsahují výroky řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichţ bylo rozhodováno, a označení účastníků. Tyto náleţitosti však podle NSS nejsou v oblasti správního trestání dostatečné, své rozhodnutí odůvodnil rovněţ odkazem na Úmluvu. Správní orgán musí ve výrokové části rozhodnutí uvést ustanovení právního předpisu, podle něhoţ rozhodl. To platí ve vztahu ke kvalifikaci skutku i ve vztahu k ukládanému trestu. Pokud správní orgán ustanovení právního předpisu ve výrokové části rozhodnutí neuvedl, nelze tento nedostatek zhojit pouhou opravou jako chybu v psaní (č.j. 5 As 57/2004-54).

3. 5 Shrnutí Cílem právě dokončené kapitoly bylo na příkladech ukázat rozhodovací činnost Nejvyššího správní soudu v oblasti procesněprávních ustanovení správních deliktů. Řízení o přestupcích je upraveno především v přestupkovém zákoně. Zvláštní zákony mohou obsahovat určité dílčí změny oproti přestupkovému zákonu. Tyto odlišnosti speciálních zákonů mají často jen dílčí povahu. Řízení o skupině jiných správních deliktů probíhá podle správního řádu. Speciální zákony mívají vymezen vztah ke správnímu řádu různě, avšak pro jejich většinu zůstává správní řád obecným procesním předpisem; jen

31

minimum právních předpisů obecný předpis zcela vylučují39. Zvláštní zákony upravují odlišně zejména procesněprávní instituty jako jsou lhůty, zastavení řízení, přerušení řízení, některé další druhy opravných prostředků nebo přiznání odkladného účinku. Procesněprávní úprava správního trestání není v českém právu ideální, zejména skupině jiných správních deliktů chybí pozitivním právem zakotvená garance postulátů článku 6 Úmluvy. Ani oblast přestupků není s ohledem na principy spravedlivého procesu dokonalá, avšak v České republice je v oblasti správního trestání zaručen spravedlivý proces. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva dovodila extenzívním výkladem, ţe se minimální garance spravedlivého procesu vztahují nejen na trestní řízení (soudní proces), ale rovněţ na oblast správního trestání. Výrazná činnost Nejvyššího správního soudu spočívá právě v této oblasti, coţ předkládaná práce dokládá na rozhodnutích NSS, která se týkala institutu „procesního dokazování“, charakteru „úředního záznamu“ či předkládání „nových důkazů“ po dobu celého řízení o přestupcích. Nejvyšší správní soud se ztotoţňuje s pojetím Evropského soudu pro lidská práva, který judikuje pouţitelnost základních postulátů spravedlivého procesu pro celou oblast správního soudnictví. Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací praxi zabýval doplněním obecných ustanovení procesních předpisů v oblasti správních deliktů, například „vad řízení“ o správních deliktech či „procesním dokazováním“. Z posuzovaných případů nebylo ţádné rozhodnutí přijato v rozšířeném senátu NSS podle § 17 odst. 1, a není tak ex lege závazné pro oblast správního soudnictví. Oblast řízení o jiných správních deliktech není upravena ţádným zvláštním právním předpisem, nýbrţ pouze správním řádem. Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkou pouţití dovolené analogie ve vztahu jiných správních deliktů a oblasti přestupků či trestných činů. Vzhledem k pouţití obecného předpisu pro řízení o jiných správních deliktech se Nejvyšší správní soud zabývá rovněţ moţností pouţít některé instituty správního řádu v řízení o správních deliktech, např. institutu opravy zjevných nesprávností (rozhodnutí NSS č.j. 5 As 57/2004-54). Ne všechny právní instituty správního řádu je moţné pouţít ve správním trestání. Správní trestání je kromě obecných ovládáno specifickými principy, které je odlišují od běţného správního řízení, ač je i správní trestání určitá forma správního řízení. .

39

Vedral, J: Správní řád, str. 18.

32

Čtvrtá kapitola: Příklady rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu v oblasti silniční dopravy 4. 1 Oblast silniční dopravy v platném právu Předkládaná kapitola je odpovědí na obecný cíl této práce, který spočívá v představení činnosti Nejvyššího správního soudu a nastínění významu této instituce jak pro sjednocování judikatury správních soudů, tak pro rozhodovací činnost správních orgánů. Oblast silniční dopravy byla vybrána z důvodu všeobecné známosti. Není nadsázkou tvrzení, ţe kaţdý je v určitých situacích účastníkem silničního provozu, a to buď jako řidič, spolujezdec, cestující či chodec. Oblast silniční dopravy je v platném právu upravena řadou zákonů, které jsou provedeny prováděcími předpisy, zejména vyhláškami. Je to mimo jiných zákon č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování způsobilosti k řízení motorových vozidel, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní soud se v rámci své rozhodovací činnosti zabýval rovněţ správními delikty v oblastí silniční dopravy. V této kapitole bylo vybráno několik rozhodnutí, na jejichţ příkladu ukáţeme konkrétní rozhodování Nejvyššího správního soudu. Ze zmíněných právních norem jsme vybrali příklady judikatury, která se dotýká zákona o silničním provozu, zákona o silniční dopravě a zákona o pozemních komunikací. Příklady rozhodnutí NSS byly vybrány tak, aby obsahovaly jak oblast přestupků, tak oblast jiných správních deliktů.

4. 1.1 Zákon o pozemních komunikací Předmětem zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jsou pozemní komunikace, zejména jejich stavba, podmínky uţívání a způsob ochrany. Vybrané rozhodnutí NSS č.j. 5 A 142/2001-35 se zabývá pojmem „zvláštní uţívání“, které je definováno v § 25 odst. 6 zákona platného znění. Na rozdíl od pojmu „obecné uţívání“ musí být uţívání zvláštní povoleno příslušným silničním úřadem. Zákon o pozemních komunikacích stanoví v § 42b odst. 1 písm. b) platného znění skutkovou podstatu jiného správního deliktu „užití dálnice, silnice nebo místní komunikace jiným než obvyklým

33

způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny, anebo nedodrží podmínky stanovené v povolení zvláštního užívání“. Nejvyšší správní soud judikoval, ţe „k uloţení sankce za uţití silnice zvláštním způsobem postačí, byla-li silnice takto uţita bez poţadovaného povolení silničního správního úřadu. Rozhodnutí NSS vychází z platného znění zákona o pozemních komunikacích do 31.12.2006 a vztahovalo se ke zrušenému ustanovení § 42 odst. 3.

4. 1.2 Zákon o silniční dopravě Předmětem zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, je „úprava podmínek provozování silniční dopravy silničními motorovými vozidly prováděné pro vlastní a cizí potřeby za účelem podnikání“. Vybrané rozhodnutí NSS č.j. 5 A 116/2002-31 se zabývá povinností řidiče taxisluţeb. Podle § 21 odst. 2 zákona, ve znění platném do 30. 6. 2005 je „provozovatel taxislužby povinen zajistit, aby řidič při provozování taxislužby používal taxametr podle odstavce 1 a vydal cestujícímu z tiskárny taxametru doklad o zaplacení jízdného“. Předmětné rozhodnutí se dotýká dokladu o zaplacení jízdného, kdy taxikář vydal namísto vytištěného dokladu o zaplacení jízdného ručně psanou stvrzenku, která neměla náleţitosti poţadované v prováděcím předpise. Tím taxikář podle NSS naplnil skutkovou podstatu jiného správního deliktu podle § 35 odst. 3 písm. h), ve znění platném do 30. 6. 2005. Jiné rozhodnutí NSS se zabývá pojmem „dopravce“ podle zákona o silniční dopravě (č. 7 A 84/2001-41). Před uloţením sankce podle tohoto zákona je nutné, aby se správní orgán nejprve zabýval otázkou, zda je osoba obviněná ze spáchání jiného správní deliktu dopravcem ve smyslu zákona. V posuzovaném případě bylo vozidlo provozované ţalobcem jako podnikatelem označeno střešní svítilnou bílé barvy s nápisem „A“. Ţalobce nesdělil dopravnímu úřadu záměr pouţívat toto vozidlo jako vozidlo taxisluţby. Při projednání tohoto deliktu v rámci správního řízení ţalobce uvedl, ţe taxisluţbu neprovozuje, a ţe střešní svítilna není ničím jiným neţ nosičem, který nebyl připojen na elektrický proud a slouţil pouze jako reklama. NSS zrušil rozhodnutí správního orgánu a vrátil věc správnímu orgánu k novému projednání. Správní orgán se totiţ dle odůvodnění zmíněného rozhodnutí nezabýval otázkou působnosti zákona o silniční dopravě, ve znění platném do 30. 6. 2005. NSS zrušil napadené rozhodnutí z důvodu vad řízení, spočívající v tom, ţe skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, vyţaduje zásadní doplnění.

34

4. 1.3 Zákon o silničním provozu Předmětem zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů, je „úprava práva a povinnosti účastníků provozu na pozemních komunikacích, pravidla provozu na pozemních komunikacích, úpravu a řízení provozu na pozemních komunikacích, řidičská oprávnění a řidičské průkazy“. Jak zmíněné vymezení napovídá, je předmět zákona o silničním provozu poměrně široký. Z tohoto důvodu se této normě ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu věnujeme o něco obšírněji neţ oběma předešlým zákonům. Zákon o silničním provozu upravuje práva a povinnosti všech účastníků silničního provozu. V rozhodnutí č.j. 1 As 31/2007-39 se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou dodrţování povinnosti stanovené chodcům v souvislosti s výkonem jejich pracovní činnosti na pozemní komunikaci. V posuzovaném případě šlo o to, ţe ţalobce jako obsluha popelářského vozu se oprávněně zdrţoval na vozovce a prováděl zde potřebné pracovní úkony včetně manipulace s popelnicemi. Tento ţalobce se domníval, ţe z důvodu své pracovní činnosti byl zproštěn povinnosti stanovené v § 54 odst. 2 zákona, která všem chodcům stanoví, ţe „mimo přechod pro chodce je dovoleno přecházet vozovku jen kolmo k její ose. Před vstupem na vozovku se chodec musí přesvědčit, zdali může vozovku přejít, aniž by ohrozil sebe i ostatní účastníky provozu na pozemních komunikacích. Chodec smí přecházet vozovku, jen pokud s ohledem na vzdálenost a rychlost jízdy přijíždějících vozidel nedonutí jejich řidiče k náhlé změně směru nebo rychlosti jízdy.“ V posuzovaném případě NSS judikoval, ţe ţalobce přes výkon svého povolání nadále zůstává chodcem, není moţné jej tak zprostit povinností určených chodcům.

Přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích Podle § 4 písm. c) zákona o silničním provozu je účastník provozu na pozemních komunikacích povinen řídit se světelnými, případně i doprovodnými akustickými signály, dopravními značkami, dopravními zařízeními a zařízeními pro provozní informace. Nesplnění tohoto ustanovení naplňuje podle NSS formální znaky skutkové podstaty přestupku podle §

35

22 odst. 1 písm. f) PřesZák, (ve znění platném do 30.6.2006, dnes § 22 odst. 1 písm. l): „kdo jiným jednáním, než které je uvedeno pod písmeny a) až e), poruší zvláštní zákon“40. Nejvyšší správní soud se v rozhodnutí č.j. 6 As 65/2004-59 zabýval zejména tím, za jakých okolností je moţné určité jednání pod tuto skutkovou podstatu podřadit. V posuzovaném případě šlo o to, ţe ţalobcovo auto stálo bez parkovací karty na místní komunikaci označené dopravní značkou IP 62 „Vyhrazené parkoviště“. Správní orgán uznal ţalobce vinným dvěma přestupky podle § 22 odst. 1 písm. f) PřesZák, ve znění platném do 30. 6. 2006. Ţalobce se brání tvrzením, ţe jeho jednání nenaplňovalo formální stránku přestupku ani neobsahovalo materiální znak přestupku, neboť neporušil či neohrozil zájem společnosti. V odůvodnění daného rozhodnutí vyjádřil Nejvyšší správní soud názor, ţe formální stránka přestupku byla naplněna, ač lze podle NSS mít po legislativně technické stránce pochyby o vhodnosti pouhého odkazu na jiný právní předpis. Podle NSS by bylo ţádoucí, aby sankční norma jednoznačně určovala ustanovení, jejichţ porušení je sankcionováno. „Pokud tak zákonodárce učiní způsobem jaký byl pouţit v § 22 odst. 1 písm. f), pak je nutné takové ustanovení vykládat tak, ţe sankcionuje všechna porušení určitého zákona, ať se tak stalo jakýmkoliv jednáním. Nejvyšší správní soud se ve zmíněném důleţitém rozhodnutí zabývá rovněţ vztahem přestupkového zákona a zákona o silničním provozu. Podle NSS jsou pojmy „bezpečnost a plynulost“ imanentní zákonu o silničním provozu. Podpůrně je moţné pouţít tu část ustanovení § 53 odst. 1 přestupkového zákona, které hovoří o „zvláštních předpisech o provozu na pozemních komunikacích“. Jednání podle § 22 odst. 1 písm. f), ve znění platném do 30. 6. 2006 můţe spočívat v konání i opomenutí. Podle NSS tak ţalobce naplnil formální znaky tohoto přestupku. Nejvyšší správní soud vyjádřil přesvědčení, ţe stěţovatel naplnil rovněţ materiální znak přestupku, „přičemţ chráněným zájmem zde je jednak organizace dopravy na určitém území, individuálně pak zájem těch, kdoţ splnili podmínky pro parkování na vymezených částech místní komunikací, aby příslušná místa slouţila právě jim. Stejného ustanovení zákona, tentokráte § 22 odst. 1 písm. e) ve znění platném do 31.3.2002, se dotýká rozhodnutí NSS č.j. 6 As 12/2003-58. Podle § 18 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění platném do 31. 3. 2002 „smí jet v obci řidič 40

V platném znění je tato skutková podstata stanovena v § 22 odst. 1 písm. l. Jde však o stejnou dikci jako v posuzovaném případě. (V.Z.).

36

rychlostí nejvýše 50 km/h, a jde-li o dálnici nebo silnici pro motorová vozidla, nejvýše 80 km/h.“ Řidič překročil v obci povolenou rychlost o méně neţ neţ 30 km/h (naměřeno bylo 71 km/h), a proto nebylo moţno jeho jednání podřadit pod § 22 odst. 1 písm. a), ve znění platném do 31. 3. 2002. Nejvyšší správní soud judikoval, ţe toto jednání je moţné podřadit pod zbytkovou klauzuli „jiné jednání“ stanovené v § 22 odst. 1 písm. e), ve znění do 31. 3. 2002. Ve svém odůvodnění se NSS opřel zejména o jazykový výklad předmětného ustanovení § 22 odst. 1 písm. e). Pokud by NSS dospěl k opačnému výsledku, a dal tak za pravdu stěţovateli, ztratila by zákonem stanovená povolená rychlost smysl a bylo by tak sankcionované toliko její překročení o 30 km/h a více. Tento závěr povaţoval NSS za absurdní a kasační stíţnost zamítl. Stejný názor je obsaţen v rozsudku Městského soudu v Praze č.j. 1 Ca 17/2005-33. Zde posuzoval NSS v rámci řízení o kasační stíţnosti situaci, kdy řidič překročí povolenou rychlost mimo obec o méně neţ 50 km/h. V tomto případě spadá jeho jednání pod skutkovou podstatu § 22 odst. 1 písm. f) PřesZák, ve znění platném do 30. 6. 2006. V odůvodnění svého rozhodnutí zmínil NSS výše uvedené rozhodnutí. Otázkou věcné působnosti přestupkového zákona v oblasti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích se zabýval NSS v rozhodnutí č.j. 4 As 64/2005-66. V posuzovaném případu byla stěţovateli udělena rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy pokuta za spáchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Stěţovatel se domníval, ţe Magistrát nebyl věcně příslušný rozhodnout. Podle mínění stěţovatele byla věcně příslušná městská část. Na území hlavního města Prahy projednávají přestupky proti bezpečnosti plynulosti na pozemních komunikacích orgány hlavního města Prahy. Orgánům městských částí ji lze svěřit Statutem, ze znění Statutu (rok 2006) však nevyplývalo, ţe by tato působnost byla orgánům městských částí svěřena. NSS tedy rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a vrátil věc tomuto soudu k dalšímu řízení.

37

Exkurs: Činnost Nejvyššího správního soudu v první republice (1918-1938) Jako doplnění předchozích kapitol, zabývajících se platným právem, předkládáme několik příkladů činnosti Nejvyššího správního soudu z období první republiky. Příklady jsou vybrány tak, aby popisovaly skutky, které v současné právní úpravě ČR nejsou mnohdy ani přestupky ani trestnými činy, a to zejména z důvodu společenských změn a změny pojetí pojmů přestupek a trestný čin41 současným právem. Vybraná rozhodnutí NSS ČSR se týkají (řečeno terminologií současného přestupkového zákona) zejména „jednání proti pořádku ve státní správě“ a „jednání proti veřejnému pořádku“. Rozhodovací činnost Nejvyššího správní soudu ČSR představuje velmi důleţitý historicko-právní a inspirační vzor pro současné teoretické zkoumání správní vědy i pro praktickou aplikaci. Nejvyšší správní soud České republiky často v odůvodnění svých judikátů odkazuje na to, jak se s podobnou otázkou vypořádal jeho předchůdce – Nejvyšší správní soud ČSR. Nejvyššímu správnímu soudu ČSR se zvláště přičítá precisnost a právní čistota jeho rozhodnutí. Předkládaná práce proto nemá nikterak v úmyslu činnost a úlohu NSS ČSR sniţovat v tom, ţe bychom jeho význam redukovali jen na níţe uvedené „perličky“ z jeho činnosti. Prvotním cílem tohoto exkurzu je odlehčit od přílišné teorie a „suchopárnosti“ předchozích stran.

1.1 Přestupky podle zákona o zrušení šlechtictví Jedním z prvních zákonů nové Československé republiky byl zákon č. 61/1918 Sb. z. a n., jímţ se zrušují šlechtictví, řády a tituly ze dne 10. prosince 1918. Nejvyšší správní soud se ve svých rozhodnutích zabýval otázkami výkladu výše uvedené normy. V rozhodnutí č.j. 9125/31 judikoval NSS, ţe se „přestupku podle zákona o zrušení šlechtictví se dopustí i ten, kdo úmyslně a veřejně hledí naznačit své šlechtictví jinak, než 41

V období první republiky zůstaly v souladu s tzv. recepční normou (11/1918 Sb. z. a n.) v platnosti rakouské trestněprávní normy, zejména trestní zákoník z roku 1852 (v novelizovaném znění z roku 1918). Na Slovensku platily i nadále trestněprávní předpisy uherské. Zmíněný rakouský trestní zákon spočíval na pojetí, kdy trestné činy se podle své závaţnosti dělily na zločiny, přečiny a přestupky. Hovoříme-li tedy v tomto exkurzu o přestupcích, máme na mysli toto členění a nikoliv současné pojetí přestupku podle přestupkového zákona č. 200/1990 Sb. Ačkoliv do roku 1938 probíhaly práce na tvorbě nového trestního zákona, do konce trvání ČSR zůstal zmíněný rakouský zákon v platnosti, in: Malý, Karel: Dějiny českého a československého práva, str. 415.

38

užíváním šlechtických titulů, erbů, řádů a vyznamenání zrušených zákonem.“. V posuzovaném případě šlo o to, ţe stěţovatel dne 22. května 1930 předvedl k odvodní komisi své koně, které úmyslně opatřil určitým znakem. Tento znak měl podobu kruhu, z kterého vybíhá pět paprsků končících napodobením perly a uprostřed kruhu se nachází písmeno D. K označení různého druhu šlechtictví se na Slovensku (jako součást Uherska) pouţíval do roku 1918 znak korunky v podobě různých krouţků nebo půlkruhů, z kterých vybíhaly paprsky v různém počtu podle stupně šlechtického titulu, které končily napodobením perly. Stěţovatel se měl dopustit jednání § 6 zákona č. 243/1920 Sb. z. a n., za kterou bylo moţno uloţit sankci „vězení, na Slovensku uzamčení, od 24 hodin do 14 dnů, nebo peněžitého trestu od 50 do 15.000 Kč“. Tyto přestupky stíhaly soudy, na Slovensku správní úřady jako soudy policejní. Nejvyšší správní soud neuznal stěţovatelovi námitky a původní rozhodnutí potvrdil. NSS přitom vyšel z jazykového výkladu druhé části ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 243/1920 Sb. z. a n., která stanoví, ţe se zmíněného přestupku dopustí rovněţ ten „kdo takovým způsobem hledí naznačiti své bývalé šlechtictví“. Výše uvedený skutek (uţití znaku na předvedených koních) NSS podřadil právě pod tuto skutkovou podstatu. Naopak v rozhodnutí NSS č.j. 13976/35 judikoval Nejvyšší správní soud, ţe „se (výše uvedeného) přestupku nedopustí ten, kdo – byť úmyslně a veřejně – označuje zrušeným šlechtickým titulem třetí osobu“. NSS judikoval, ţe subjektem přestupku podle § 6 odst. 1 zákona č. 243/1920 Sb. z. a n. mohla být pouze bývalá šlechta. Stěţovatel nebyl bývalý šlechtic, avšak označil svého nadřízeného šlechtickým titulem, který v minulosti skutečně nosil. Byl za to uznán vinným přestupkem podle výše uvedeného ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 243/1920 Sb. NSS zrušil nesprávné původní rozhodnutí.

1. 2 Skutky proti pořádku ve státní správě V rozhodnutí č.j. 19685/23 se NSS zabýval výkladem přestupku § 46 zákona č. XL z roku 1879 ř.z., který se týkal skutkové podstaty „urážky úředníka nebo nebo úředního orgánu ve výkonu služby“. V posuzovaném případě šlo o to, ţe Adolf B, majitel hostince v B, řekl dvěma zřízencům v úřadu pro potírání lichvy, ţádajícím od něho předloţení účtu za pivo, aby šli pryč a nerušili ho v obchodu, a pak vyzval syna Josefa B, aby je z hostince vyvedl. NSS potvrdil původní rozhodnutí a judikoval, ţe „skutkovou podstatu (výše uvedené ustanovení) zakládá každý výrok, kterým se autorita úředního orgánu zjevně snižuje, aniž se tu vyžaduje urážka takového stupně, jaký předpokládá přestupek proti bezpečnosti cti; po stránce subjektivní stačí vědomí zlehčujícího rázu použitých slov.“ 39

V rozhodnutí č.j. 16539/34 NSS judikoval, ţe „přestupku spočívajícího v psaní urážlivých podání se mohou dopustit i advokáti, kteří jako zmocněnci užívají v písemných podáních orgánům veřejné správy urážejícího způsobu psaní.“. V posuzovaném případě šlo o písemný výrok advokáta směřovaný vůči zemskému úřadu: „neviem pochopit, že policajný trestný súd, ktorý je v iných prípadoch velmi rigorózny, prečo sa snažil v tomto prípadě najsť pro obvineného výmluvy.“ V druhém výroku tohoto rozhodnutí judikoval NSS, ţe za „přestupek spočívající v psaní urážlivých podání státním orgánům a spáchaný obsahem listiny vyhotovené v advokátní kanceláři náležející dvěma advokátům společně, nelze činit zodpovědným jednoho z těchto advokátů jen proto, že tato listina je opatřena razítkem advokátní kanceláře, jejíž je tento advokát společníkem.“. Nejvyšší správní soud ČSR se zabýval rovněţ ustanovením § 26 sluţební pragmatiky (zákon č. 15/1915 ř.z.) V posuzovaném případě (č.j. 11704/26) šlo o to, ţe podle několika zaměstnanců úřadu měl stěţovatel pořídit velmi lacino „krejčovské a zubní práce“. Dnešním jazykem řečeno se měl zmíněný úředník dopustit protiprávního jednání přijetí úplatku. V konkrétním případě se vina stěţovatele neprokázala a NSS judikoval, ţe pro spáchání skutkové podstaty § 24 sluţební pragmatiky je nutné „aby v počínání úředníka bylo lze spatřovat porušení řádu z toho důvodu, že počínání to by mohlo zlehčiti úctu a důvěru, které postavení úředníka vyžaduje, je zapotřebí, aby počínání úředníka bylo objektivně způsobilé mít uvedený důsledek, nestačí však pouhý subjektivní dojem jednotlivce.“ O případném trestním stíhání kolegů stěţovatele se judikát nezmiňuje. Rozhodnutí č.j. 12516/36 se zabývá povinnostmi státního úředníka k uctivému chování vůči představenému. Stěţovatel nepozdravil svého nadřízeného ministerského radu JUDr. B na schodech úřední budovy ministerstva sociální péče. Stěţovatel namítá, ţe v předchozím řízení nebyla vzata v potaz jeho námitka, „že se panu JUDr. B vyhnul, aby s ním nevešel do osobního styku“. S jmenovaný JUDr. B měl v minulosti (řečeno současným jazykem) pracovněprávní problémy, neboť mu jako nadřízený nedal nejlepší hodnotící známku. Na pozadí těchto problémů napsal stěţovatel panu JUDr. B dopis, ţe se bude snaţit, s ním krom práce nepřijít do styku. Námitky stěţovatele nevzaly předchozí instance v potaz. „Z vyjádření stěžovatelova z 19. října 1932, tvořícího součást správních spisů, je totiž zřejmo, že stěžovatel sám doznal, že vcházel tehdy do úřední budovy za ministerským radou Dr. B., že šel rychleji než Dr. B., takže musil přijíti moment, kdy jej předhoní, a že proto maje v úmyslu vyhnouti se mu tak, aby nebyl společensky nucen přijíti s ním do osobního styku, změnit dosavadní směr své chůze na směr rozbíhající se se směrem chůze ministerského rady Dr. B., takže při přecházení kolem něho 40

byl k němu obrácen zády a vůbec jej neviděl, čímž prý byla vytvořena situace, v níž podle norem společenského chování nebyl stěžovatel nucen jej pozdraviti a vůbec s ním do jakéhokoli osobního styku přijíti.“ Přesto NSS jazykovým výkladem dovodil moţnost pouţití § 26 sluţební pragmatiky a předchozí rozhodnutí i přes ryzí soukromý charakter posuzovaného případu potvrdil, z pohledu naší současnosti de facto „nelogicky“. „Povinnost státního úředníka k uctivému chování vůči představenému ve smyslu § 26 odstavce 1 služební pragmatiky č. 15/1914 říšského zákona vztahuje se i na chování mimo službu v úřadě i mimo něj, pokud trvá služební poměr nadřízenosti představeného“.

1. 3 Skutky proti veřejnému pořádku V rozhodnutí NSS č.j. 18732/30 se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda-li je zpěv bývalé rakouské státní hymny „Gott erhalte, Gott beschütze“ naplněním skutkové podstaty přestupku § 11 císařského nařízení 96/1854 ř.z., jak mají úřadové političtí a policejní postupovati. Skutek se odehrál na Silvestra a stěţovatel zlehčuje celou věc tím, ţe zdůrazňuje veselou silvestrovskou náladu. Podle NSS však ani tato nálada nemůţe „ospravedlnit páchání činů trestních.“. Neztotoţňuje se stvrzením stěţovatele, ţe by výše uvedené úsloví (volný překlad: zachovej nám Hospodině) byl nezávadným projevem. Naopak: „Jest pravda, že přání vyslovené ve slovech "Gott erhalte, Gott beschütze (zachovej nám Hospodine)" jest bezpředmětné, a že připomínka starého režimu není vždy způsobilá, aby vyvolala nevoli. Než stěžovatel nebyl trestán pro pouhé vyslovení přání obsaženého ve zmíněných slovech nebo pro pouhou připomínku, starého režimu, nýbrž pro zapění začátku staré císařské hymny na veřejném místě, což bylo správně posouzeno jako projev, který jest s to vzbuditi veřejné pohoršení.“ Stejné ustanovení § 11 výše uvedeného zákona bylo ve vizíru NSS v rozhodnutí č. j. 18829/30. NSS se zabýval otázkou, zda-li je skutková podstata § 11 dána i v případech, kdy někdo „křičí, hlučí a laje v soukromé místnosti, ležící vedle úřadovny poštovní úřadu tak, že hluk proniká do úřadovny a působí tam pohoršení.“ NSS uznal podřadil po tento skutek pod zmíněnou skutkovou podstatu a potvrdil předchozí rozhodnutí. NSS ČSR se zabýval rovněţ pojmem „hrubá uráţka na cti“, za kterou v rozhodnutí č. j. 6102/35 pokládá „každý projev, který již podle všeobecných společenských a mravních

41

názorů lze kvalifikovat jako útok porušující čest napadené osoby. Není třeba, aby urážka měla všechny náležitosti skutkové podstaty urážky stíhané jako čin trestný podle trestního zákona.“ V posuzované případě jde o to, ţe Leopold P. urazil svého nadřízeného mistra Adolfa S. slovy „Vy drţte hubu“, křičel naň a prohlásil, ţe ho zná, jaká byl kráječ v Borovině, coţ bylo zlehčování mistra před dělníky, kteří výstupu přihlíţeli a výroku Leopolda P. se vysmívali. Leopold P dostal na základě popsaného skutku výpověď podle § 82 ţivnostenského řádu. Řečeno dnešními slovy okamţité zrušení pracovního poměru. Stěţovatel Leopold P se však domníval, ţe tato výpověď byla dána neprávem a skutek měl být předmětem rozhodčí komise. NSS námitky stěţovatele neuznal a potvrdil původní rozhodnutí.

42

5. Závěr Tématem předkládané práce byl popis vlivu judikatury Nejvyššího správního soudu na oblast správních deliktů. Správní delikty jsou teoretickým pojmem, který zastřešuje roztříštěnou oblast právních deliktů (tedy protiprávního jednání) v oblasti správního práva. Tato práce se věnovala oblasti přestupků a skupině tzv. jiných právních deliktů, tedy kategorii „jiných správních deliktů fyzických osob“, „správních deliktů právnických osob“ a „správních deliktů osob podnikajících“. S jistým vědomým zjednodušením opomíjí tato práce skupiny „pořádkových správních deliktů“ a „disciplinárních deliktů“. Na správní delikty tato práce nepohlíţí izolovaně, nýbrţ v kontextu zásad správního trestání. Podobně jako v případě soudního trestání, se tato oblast zabývá otázkou posuzování odpovědnosti za spáchání protiprávního jednání. Na rozdíl od soudů rozhodují o této odpovědnosti a sankci za ní správní orgány. Podobnost se soudním trestáním se nevyčerpává toliko podobností věcnou. V souladu s obecně uznávanou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva musí být v obou oblastech trestání, tj. v soudním i správním, garantovány minimální podmínky spravedlivého procesu. Nejvyšší správní soud vydává „Sbírku rozhodnutí Nejvyššího správního soudu“, kde publikuje svá důleţitá rozhodnutí a soudní rozhodnutí vydaná v rámci správního soudnictví. Tato činnost Nejvyššího správního soudu si klade za cíl zejména sjednocení judikatury. Nejvyšší správní soud ve stejné Sbírce publikuje tzv. zásadní rozhodnutí a stanoviska. Zvláště důleţitá jsou rozhodnutí sedmičlenného nebo devítičlenného senátu podle § 17 odst. 1 SŘS. V oblasti správních deliktů byla tímto postupem svěřena rozšířenému senátu NSS pouze jedna právní věc – rozhodnutí č.j. 7 A 82/2002-40, ve kterém se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou znaků objektivní stránky správního deliktu. Tato práce zmínila předmětné rozhodnutí v rámci části, zabývající se vlivem NSS na hmotněprávní úpravu správních deliktů. Oblast správních deliktů tvoří velmi nesourodou skupinu právních deliktů. Relativně ucelenou část tvoří přestupky. Tato oblast je upravena zákonem č. 200/1990 Sb., přestupkový zákon, ve znění pozdějších předpisů. Nejedná se o úpravu kodexového typu, neboť řada skutkových podstat přestupků se nachází v různých zákonech českého právního řádu. Přestupkový zákon však obsahuje relativně ucelenou úpravu obecných otázek přestupkového práva. Vztah k obecnému předpisu (správnímu řádu) je upraven přestupkovým zákonem tak, ţe se na oblast přestupků obecný předpis vztahuje, pokud přestupkový zákon nestanoví jinak.

43

Obecná část přestupkového práva především definuje přestupek jako takový a podmínky trestnosti. Hmotněprávní ustanovení přestupkového práva se dotýkají otázek působnosti zákona, podmínek trestnosti, systému sankcí za přestupek, souběhu přestupků, ukládání sankcí či zániku trestnosti za přestupek. Řízení o přestupcích je typem správního řízení, přestupkový zákon zahrnuje odchylky od obecné právní úpravy správního řízení (správního řádu) a řadu institutů, které jsou specifické pro oblast správního trestání jako řízení o uloţení sankce za přestupek. Skupina jiných správních deliktů nemá obecnou právní úpravu a to ani v oblasti hmotněprávní ani v oblasti řízení o nich. Jiné správní delikty jsou obsaţeny v různých zákonech českého právního řádu. K jejich obecným nedostatkům patří, ţe jsou jejich skutkové podstaty definovány v řadě případů pouze vágně odkazem na příslušná ustanovení příslušného zákona. Odpovědnost za tuto skupinu správních deliktů je většinou vybudována na principu objektivní odpovědnosti. V řízení se postupuje podle správního řádu, tedy podle obecného předpisu. Některé zvláštní zákony obsahují větší či menší odchylky v řízení o uloţení sankce za jiné správní delikty. Oblast jiných správních deliktů není vţdy zcela v souladu s postuláty Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod. Obecný předpis (správní řád) nemůţe z logiky své věcné působnosti obsahovat ustanovení dotýkající se tak specifické oblasti jako správní trestání.

Nejvyšší správní soud se v rámci své činnosti pokouší tyto nedostatky zhojit.

V mnoha rozhodnutích judikoval platnost judikatury Evropského soudu pro lidská práva na oblast správního trestání. Tato rozhodnutí se týkala jak hmotněprávní tak procesněprávní části, upravující oblast správního trestání. Zvláště v procesněprávní oblasti má rozhodovací činnost NSS týkající se postulátů spravedlivého procesu velmi pozitivní vliv, neboť přináší garance pachatelům správních deliktů, které nejsou v pozitivním právu upraveny. V případě správního trestání jde o citelný zásah do osobní sféry fyzických a právnických osob, byť se v oblasti správního trestání neuplatní tresty odnětí svobody. Nejvyšší správní soud se pokusil „dotvořit“ tu oblast, která je v trestním právu označena pojmem „práva ve prospěch (in favorem) obviněného“, a která v případě správního trestání nejsou vţdy kodifikována současným psaným právem. Tato práce představila tuto skupinu oprávnění obviněného ze správního deliktu v rozhodnutích NSS, týkajících se institutu dokazování, povahy úředního záznamu či práva obviněného ze správního deliktu doplňovat důkazy. Rovněţ v oblasti hmotněprávních ustanovení judikoval NSS základní principy spravedlivého procesu, zejména princip „nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege“. 44

Z důvodu chybějící obecné části se Nejvyšší správní soud zabýval charakterem jiných správních deliktů. Vzhledem k tomu, ţe v českém právním řádu nejsou rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pramenem práva a nemají tak sílu právní normy, má rozhodovací činnost NSS svůj význam zejména z důvodu přesvědčivosti. V posuzovaných případech judikoval NSS moţnost pouţití analogie přestupkového či trestního zákona právě z důvodu absence obecné části jiných správních deliktů. Nejvyšší správní soud definoval pojem „trvající jiný správní delikt“, který by za okolností existence obecné části správních deliktů byl velmi pravděpodobně legálně definován zákonodárcem. V oblasti hmotněprávní se Nejvyšší správní soud v řadě rozhodnutí zabýval problematikou ukládání sankcí, zejména počátkem a stanovením subjektivní lhůty zániku trestnosti a otázkami tzv. objektivní odpovědnosti. Judikatura Nejvyššího správního soudu se dotýká rovněţ oblasti přestupků jako takových, předkládaná práce toto dokládá na rozhodnutí, které se týkalo stanovení objektivních znaků pro přestupek ublíţení na cti podle § 49 odst. 1 přestupkového zákona. V oblasti řízení o jiných správních deliktech se Nejvyšší správní soud často zabýval otázkami vad řízení, dokazováním a přezkoumáváním rozhodnutí ve správním soudnictví. V odůvodnění rozhodnutí, které v této oblasti práce příkladmo uvádí, vţdy NSS hovořil o zachování principů spravedlivého procesu. Nejvyšší správní soud se zabýval rovněţ procesněprávními aspekty oblasti přestupků jako takových. Práce tuto činnost dokládá na příkladech rozhodování z oblasti věcné působnosti přestupkového zákona, postoupení věci či zastavení řízení o přestupcích. V oblasti jiných správních deliktů práce akcentuje vliv Nejvyššího soudu na tu část, která v současnosti není upravena pozitivním právem (např. nezbytné obsahové náleţitostí výroku rozhodnutí ve správním trestání). V této oblasti rozhodoval NSS podle analogie s přestupkovým právem. Obecným cílem předkládané práce bylo ukázat činnost Nejvyššího správního soudu na konkrétních příkladech. Z důvodu všeobecné známosti byla vybrána oblast pozemní dopravy. Práce představila činnost Nejvyššího správního soudu na příkladech rozhodovací činnosti týkající se zákonů č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, 111/1994 Sb., o silniční dopravě a zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu. Tato kapitola doplňuje obecně koncipované kapitoly mapující vliv judikatury NSS na hmotněprávní a procesněprávní ustanovení správních deliktů o konkrétní rozměr.

45

Z pouţitých příkladů rozhodovací činnosti vyplývá, ţe Nejvyšší správní soud zastává velmi důleţitou výkladovou roli v posuzování, zda je konkrétní skutek či událost moţné podřadit pod ustanovení abstraktní normy. Kapitola věnovaná správním deliktům v oblasti pozemní dopravy se dotýkala jak kategorie jiných správních deliktů, tak i oblasti přestupků. Na příkladu zákona o silničním provozu bylo moţno ukázat, jak konkrétně vypadá současné pojetí přestupkového práva, o kterém se předchozí kapitoly v teoretické rovině zmiňovaly. Přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích jsou obsaţeny v obecném, tj. přestupkovém zákoně,

který však odkazuje na zvláštní zákon – zákon o silničním provozu. Tato

legislativně-technická metoda není optimální, neboť skutkové podstaty deliktů by měly být staveny určitě a nikoliv pouhým odkazem. Nejvyšší správní soud se touto otázkou zabýval a dospěl k názoru, ţe lze výkladem dovodit, ţe se dané skutkové podstaty vztahují k zákonu o silniční dopravě. I NSS však toto současné pojetí kritizoval. Z hlediska dodrţování principů spravedlivého procesu (zejména principu nullum crimen sine lege) je tato právní úprava sporná. Předkládaná práce se zabývala bohatou judikaturou Nejvyššího správního soudu v oblasti jiných správních deliktů. Rozhodovací činnost NSS je rozmanitá a právně zajímavá. Judikatura NSS má vliv nejen na rozhodování ve správním soudnictví, nýbrţ ovlivňuje i rozhodovací praxi správních orgánů samotných. Práce poodkryla celou řadu negativních jevů, které se prolínají oblastí správního trestání, zejména nedokonalou garanci principů spravedlivého procesu pozitivním právem. Judikatura Nejvyššího správního soudu doplňuje oblast správních deliktů zejména o tyto principiální záleţitosti. Oblast správních deliktů nutně potřebuje celkovou rekodifikaci a judikatura Nejvyššího správního soudu určitě v budoucnu významně poslouţí předkladatelům legislativních změn v této oblasti.

46

6. Seznam použité literatury 1. Damohorský, M.: Problematika právní úpravy deliktní odpovědnosti právnických a fyzických osob, ASPI, 1993. 2. Hendrych, D.: Správní právo, C.H.Beck, Praha, 2009. 3. Malý, Karel: Dějiny českého a československého práva do roku 1945, 2005, Linde Praha, str. 413-419. 4. Mates, P.: K problematice zavinění ve správním právu trestním, ASPI, 1994. 5. Mates, P.: Nad tzv. jinými správními delikty fyzických osob, ASPI 1997. 6. Mates, P.: Některé aspekty správněprávní a trestní ochrany ţivotního prostředí v oblasti podnikání, ASPI, 1994. 7. Mates, P.: Úvahy nad zákazem reformace in peius ve správním řízení, ASPI, 1995. 8. Mates, P: Právní úprava postihu deliktů v ţivnostenském zákon, ASPI, 1995. 9. Mates, P: Zamyšlení nad vymezením subjektu tzv. smíšených správních deliktů, ASPI, 1998. 10. Mates, Pavel: Základy správního práva trestního, C.H.Beck, Praha, 2008. 11. Ondruš, R.: Odevzdávání a postupování správních deliktů soudců a státních zástupců v trestním řízení, ASPI, 2004. 12. Ondruš, R.: Postupování a odevzdávání správních deliktů policistů, ASPI, 2004. 13. Prášková, H.: K některým otázkám souběhu správních deliktů právnických osob, ASPI, 1992. 14. Průcha, P.: Kapitoly ze správního práva XVII – správní právo trestní, ASPI, 2004. 15. Sládeček, V: Obecné správní právo, ASPI, Praha 2005. 16. Šámal, Pavel, Půry, František, Rizman, Stanislav: Trestní zákon, Komentář, C.H.Beck, 2. vydání, Praha 1995. 17. Vedral, J.: Správní řád, Komentář, Polygon, Praha, 2006. 18. Vopálka, V.: Soudní řád správní, komentář, C.H.Beck, Praha, 2004. Seznam použitých rozhodnutí NSS 2 As 60/2006-53 8 As 17/2007-135 6 A 173/2002-33 1 As 15/2007 5 A 56/2000–32 6 A 96/2000–62 5 A 1/2001–56 47

4 As 49/2004–74 5A 110/2001 5 As 4/2005 5 A 164/2002 – 44 5 As 57/2004–54 6 A 126/2002-27 A 6/2003-44 6 As 44/2008 4 As 32/2004-81 2 AfS 104/2005-81 As 28/2006-65 4 As 47/2004-87 1 As 6/2003 7 A 17/2002-34 2 As 44/2004-62 4 As 28/2006-65 4 As 47/2004-87 1 As 6/2003 7 A 17/2002-34 2 As 44/2004-62 7 A 52/2002-54 4 As 64/2005-56 2 As 73/2006-53 6 As 56/2004 2 As 60/2006 2 As 57/2004 4 As 2/2005-62 1 As 96/2008 2 As 34/2006-73 5 As 57/2004-54 5 A 142/2001-35 5 A 116/2002-31 7 A 84/2001-41 1 As 31/2007-39 6 As 65/2004-59 6 As 12/2003-58 4 As 64/2005-66

48

7. Seznam zkratek

ČR

Česká republika

ESLP

Evropský soud pro lidská práva

EU

Evropská unie

EÚLP/Úmluva

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

JSD

Jiné správní delikty

Komise

Evropká komise

LZPS

Listina základních práv a svobod

NS

Nejvyšší soud

NSS

Nejvyšší správní soud

PřesZák

Přestupkový zákon

Rada

Evropská rada

Sb.

Sbírka zákonů

Sbírka

Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu

SŘ

Správní řád

SŘS

Soudní řád správní

TŘ

Trestní řád

49