Rapport Gemeentelijke Ombudsman
Splitsingsvergunning Stadsdeel Amsterdam Centrum, sector Bouwen en Wonen
31 december 2004 RA0408457
Samenvatting Stadsdeel Amsterdam-Centrum verleent in november 1999 een splitsingsvergunning aan een vastgoedexploitant, vooruitlopend op de realisatie per 1 februari 2000 van het bouwplan. Verzoeker koopt in januari 2000 een van de appartementen. Op 27 juli 2002 ontstaat er brand in zijn woning. Dit komt volgens verzoeker omdat de elektra ondeugdelijk was. Verzoeker meent dat de splitsingsvergunning niet afgegeven had mogen worden voordat aan de bouwvergunning was voldaan. Hij benadert de Gemeentelijke Ombudsman. Het stadsdeel laat weten dat het van tevoren afgeven van splitsingsvergunningen in zijn algemeenheid goed werkt en geen problemen oplevert. In dit geval heeft het niet gewerkt omdat verzoeker in januari 2000 eigenaar van zijn woning is geworden, waardoor bestuursrechtelijke dwangmiddelen niet meer op de vastgoed exploitant kunnen worden toegepast. De Gemeentelijke Ombudsman meent dat het stadsdeel niet onbehoorlijk handelde door de afgifte van de splitsingsvergunning, maar onvoldoende informatie heeft gegeven aan de aspirant-kopers.
Oordeel De onderzochte gedraging is wat betreft: de afgifte van een splitsingsvergunning: niet onbehoorlijk de voorlichting: onzorgvuldig.
Rapportnummer: RA0408457 Datum: 31 december 2004 Aantal pagina’s: 2/5
Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 6 augustus 2003 op het spreekuur ingediend en betreft het Stadsdeel Amsterdam-Centrum, sector Bouwen en Wonen. Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: de afgifte van een splitsingsvergunning; de bankgarantie en de voorlichting aan aspirant kopers.
Bevindingen Achtergrond van het verzoek Verzoeker sluit in augustus 1999 een koop/aanneemovereenkomst met een projectontwikkelaar voor het realiseren van een woonappartement in de binnenstad. De projectontwikkelaar krijgt in oktober 1999 een bouwvergunning voor de verbouw van een bedrijfspand met als bestemming vijf woonappartementen en in november een splitsingsvergunning. Afgesproken is dat het bouwplan op 1 februari 2000 gereed is. Er wordt een bankgarantie van ƒ 25.000,- verstrekt. De levering van de woning vindt in januari 2000 plaats. Niet lang daarna trekt verzoeker erin. Al snel blijken er vele ernstige onderhoudstechnische gebreken aan en in het gehele pand te zijn. Op verzoek van de Vereniging van Eigenaren inspecteert het Bouwtoezicht het pand. Er wordt een lijst van gebreken opgesteld en een nieuwe datum afgesproken. De gebreken moeten voor 1 november 2000 worden hersteld. Op 9 november stelt het Bouwtoezicht vast dat slechts enkele onderdelen van de lijst uitgevoerd zijn. De projectontwikkelaar krijgt nog een maand de tijd. Blijft hij in gebreke, dan grijpt het Bouwtoezicht in. Desondanks duurt het tot mei 2001 voor deze werkzaamheden naar genoegen van het Bouwtoezicht zijn uitgevoerd. In juli 2002 is er brand in verzoekers woning. Volgens verzoeker is de brand ontstaan omdat de gemeente nalatig is geweest. Deugdelijke controle van de verbouwing heeft nimmer plaatsgevonden. De gemeente heeft in strijd met eigen beleidsregels de splitsingsvergunning afgegeven terwijl er sprake was van achterstallig onderhoud. De voor een splitsingsvergunning vereiste keuringsrapporten van de elektrische en gasinstallatie zijn nooit overgelegd. NUON heeft vastgesteld dat de elektriciteitsvoorziening niet voldeed aan de eisen. Dit geldt in het bijzonder voor de woning van verzoeker, waar onder andere de aardlekschakelaar niet functioneerde. Volgens verzoeker is de brand daar het rechtstreekse gevolg van geweest. Meer dan twee jaar heeft hij de kans gelopen op lichamelijk en zelfs dodelijk letsel. Verzoeker legt de ombudsman een kopie van de koop-aanneemovereenkomst en de leveringsakte over. Volgens deze overeenkomsten heeft hij zijn woning in geheel gerenoveerde staat gekocht. Doordat de splitsingsvergunning is verleend zonder dat voldaan is aan de daarvoor noodzakelijke voorwaarden en bepalingen en zonder dat enig toezicht is gehouden op de naleving door de projectontwikkelaar van de aan hem te stellen eisen, heeft laatstgenoemde volgens verzoeker een wanprestatie geleverd. De gemeente heeft door de vergunningverlening deze gang van zaken gesanctioneerd. Volgens verzoeker is er sprake van aanzienlijk achterstallig onderhoud tot een bedrag van ruim € 57.000,-. Hij wenst een financiële tegemoetkoming van de gemeente. Achtergrondinformatie In de bijlage achter dit rapport is informatie opgenomen over het splitsen van bedrijfspanden in de binnenstad in de jaren ’90. Reactie van het stadsdeel
Rapportnummer: RA0408457 Datum: 31 december 2004 Aantal pagina’s: 3/5
In de onderhavige zaak heeft de in de bijlage van dit rapport omschreven regeling niet geleid tot het gewenste resultaat. Toen duidelijk werd dat de projectontwikkelaar zich niet aan de afspraken hield, heeft het Bouwtoezicht alles in het werk gesteld om alsnog het gewenste niveau te bereiken. Na een gesprek met de projectontwikkelaar is een lijst met te treffen voorzieningen opgesteld. Tevens is onderzocht welke bestuursrechtelijke instrumenten er zijn om de projectontwikkelaar te dwingen de gebreken te herstellen. Als de projectontwikkelaar dit niet vrijwillig zou doen voor 11 december 2000 zou een aanschrijving uit gaan. In mei 2001 is de lijst met te treffen voorzieningen naar genoegen van het stadsdeel uitgevoerd. Het stadsdeel kon het bouwwerk niet voltooid verklaren omdat de appartementen al opgeleverd en bewoond waren. Het bouwplan is nooit volledig en integraal uitgevoerd. Dat verklaart ook waarom er geen keuringsrapporten voor gas en elektriciteit zijn. In het kader van de uitvoering van het bouwplan moest de bestaande installatie geheel vervangen worden. Het stadsdeel heeft niet aangeschreven omdat een aanschrijving zich richt tot de zakelijk gerechtigde van een gebouw: de kopers. De projectontwikkelaar wordt door zo’n aanschrijving niet in zijn belang getroffen. Wel door het niet terugstorten van de bankgarantie. In dit geval is de hoogte van de bankgarantie bepaald aan de hand van de resterende bouwsom. Het bedrag van ƒ 25.000,- is gebaseerd op informatie van de projectontwikkelaar met betrekking tot de reeds uitgevoerde werkzaamheden. Achteraf stelt het stadsdeel vast dat deze informatie onjuist is geweest. Reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoeker en naar het stadsdeel gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. De reacties van verzoeker zijn voor zover relevant in het verslag verwerkt. De reactie van het stadsdeel leidde niet tot enige aanpassing.
Regelgeving De Huisvestingsverordening 1999 is op 30 januari 2002 zodanig gewijzigd dat de uitvoeringspraktijk als beschreven in de notitie van 3 juni 1996 (zie bijlage) daar onderdeel van uitmaakt.
Overwegingen De afgifte van een splitsingsvergunning Gemeentebesturen hebben op grond van de Huisvestingswet een toezichthoudende taak met betrekking tot het splitsen van gebouwen. Zij zijn verplicht in het belang van de volkshuisvesting en een doelmatige verdeling van woonruimte voorwaarden te stellen aan het splitsen. Ook zijn zij bevoegd op grond van de Woningwet eigenaars aan te schrijven tot het verrichten van noodzakelijke onderhoudswerkzaamheden. In voorkomende gevallen kan bestuursdwang worden toegepast. De in dit kader te nemen beslissingen en te treffen maatregelen moeten gebaseerd zijn op de vereisten van zorgvuldig onderzoek en op een redelijke afweging van belangen.
Vast staat dat het stadsdeel in oktober 1999 een bouwvergunning afgeeft voor de verbouw van een bedrijfspand met bestemming daarvan tot vijf woonappartementen en kort daarna, in november 1999 een splitsingsvergunning. Deze gang van zaken is niet in overeenstemming met de toentertijd vigerende Huisvestingsverordening 1999. Het stadsdeel heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat de uitvoeringspraktijk aanpassing van de geldende regels noodzakelijk maakte.
Rapportnummer: RA0408457 Datum: 31 december 2004 Aantal pagina’s: 4/5
Dat de door het stadsdeel gehanteerde uitvoeringspraktijk in de situatie van verzoeker niet het gewenste resultaat heeft gehad, is het stadsdeel in zoverre niet aan te rekenen, nu de juridische levering van de onderhavige woning plaatsvond vóórdat de uitvoeringstermijn van de bouwvergunning verstreken was. De ombudsman deelt de zienswijze van het stadsdeel dat er na verkoop van de appartementsrechten geen zinvol gebruik meer gemaakt kon worden van het aanschrijvingsinstrument. In dat verband spreekt zij wel haar verbazing uit over het feit dat het stadsdeel in november 2000, dus na de verkoop van de woning, tegenover de projectontwikkelaar doet voorkomen alsof een aanschrijving tot de mogelijkheden behoort. Een overheidsinstantie behoort alleen gebruik te maken van een handhavingsinstrument wanneer dat inderdaad mogelijk is. Het stadsdeel heeft met de afgifte van de splitsingsvergunning voordat vaststond dat het bedrijfspand de gewenste eindkwaliteit bezat, niet onbehoorlijk gehandeld. De ombudsman overweegt hierbij dat de controle door het Bouwtoezicht op de kwaliteit van het pand plaatsvindt in het belang van de volkshuisvesting. Dit toezicht heeft niet de functie om aan de eigenaar of aan de mogelijke koper in enige vorm garanties te bieden over de bouwkundige kwaliteit. Een koopovereenkomst met betrekking tot onroerend goed wordt beheerst door de informatieverplichting van de verkoper tegenover welke een onderzoeksplicht staat aan de kant van de koper. Partijen kunnen elkaar daarover aanspreken in een geding voor de burgerlijke rechter. De bankgarantie en de voorlichting aan aspirant kopers Het zorgvuldigheidsbeginsel neergelegd in art. 3:2 Awb verplicht de overheid – ook waar het gaat om feitelijk en privaatrechtelijk handelen – om zich een goed beeld te vormen van de bij een beslissing betrokken feiten en belangen, teneinde uiteindelijk tot een juist besluit te kunnen komen. Uitgangspunt bij een deugdelijke informatieverstrekking is dat de burger subject is van de relatie overheid burger. De informatie moet tijdig, juist en volledig zijn. Op grond van deze normen had het stadsdeel voor de vaststelling van de hoogte van de bankgarantie/boete deugdelijk onderzoek moeten doen naar de uitgevoerde bouwwerkzaamheden. Het stadsdeel heeft erkend onvoldoende zorgvuldig de feiten verzameld te hebben. Deze nalatigheid die het stadsdeel ernstig is aan te rekenen, klemt te meer nu het stadsdeel heeft nagelaten de aspirant kopers te informeren zoals in de beleidsnotitie van juni 1996 beschreven staat. Het stadsdeel heeft op dit punt onzorgvuldig gehandeld.
Oordeel De onderzochte gedraging is wat betreft: de afgifte van een splitsingsvergunning: niet onbehoorlijk de voorlichting: onzorgvuldig.
Rapportnummer: RA0408457 Datum: 31 december 2004 Aantal pagina’s: 5/5
Bijlage Het splitsen van bedrijfspanden in de Binnenstad in de jaren ’90. Het onderstaande is ontleend aan de notitie ‘Splitsen en omzetten van bedrijfspanden in woonappartementsrechten’ van de sector Bouwen en Wonen zoals besproken met de wethouder Volkshuisvesting op 3 juni 1996. Voor het splitsen van een bedrijfspand in bedrijfsappartementen is geen vergunning vereist; voor het splitsen van een bedrijfspand in woonappartementen is wel een splitsingsvergunning vereist. Bij de aanvraag van de vergunning wordt de technische kwaliteit van het gebouw na de verbouwing beoordeeld. Zo nodig moeten er eerst herstel- en verbeteringswerkzaamheden worden uitgevoerd. Hiervoor is een bouwvergunning nodig. Pas nadat de werkzaamheden naar tevredenheid van het Bouwtoezicht zijn uitgevoerd, wordt de splitsingsvergunning afgegeven en kunnen de afzonderlijke appartementen worden verkocht. Nadeel voor de projectontwikkelaars is dat er niet gewerkt kan worden met koop-aanneemover-eenkomsten, maar dat de verbouwing vóórgefinancierd moet worden. Dit stuit in de praktijk op problemen. Het gevolg is dat er verzocht wordt te mogen splitsen voorafgaand aan de verbouwing of dat er een constructie op papier wordt bedacht waarvoor geen vergunning vereist is. Daarom is besloten tot de volgende procedure waarbij door het stellen van voorwaarden vooraf de gewenste eindkwaliteit zoveel mogelijk verzekerd is. De projectontwikkelaar moet zich schriftelijk verplichten tot realisering van het bouwplan op straffe van een boete bij niet nakoming. De boete (bankgarantie) wordt bepaald aan de hand van de bouwsom. De bedoeling van de boete is dat de eigenaar te allen tijde kiest voor de uitvoering van het bouwplan. Als deze zekerheid voor een groot deel gehaald kan worden uit de inmiddels gesloten koopovereenkomsten (waarbij sprake is van privaatrechtelijke druk op de realisering), wordt genoegen genomen met een lager bedrag. Als het bouwplan niet volgens de vergunning wordt voltooid, kan de gemeente een verbod tot ingebruikname van de niet voltooide woonruimten uitvaardigen. De praktijk leert dat dit steeds moeilijker wordt, gelet op de gevolgen voor de kopers/bewoners. Goede voorlichting aan de kopers, zowel van de gemeente als van het notariaat, met name ten aanzien van het handelen van de gemeente bij overtreding van de regelgeving, is gewenst en zal een preventieve werking hebben.
