Speelruimte voor publiek private samenwerking
Over de doorbraakkracht van persoonlijke interactie
Door Edwin Kaats, Ellen Lastdrager en Illya Soffer
verbetering, en bepleiten we het bevorderen van persoonlijke interactie in de samenwerking met respect van het deelbelang en het
De samenwerking tussen publieke en private organisaties stamt
hanteren van de ‘menselijke maat’ om zo de slaagkans van PPS-en
al uit de tijd van de VOC en heeft dus een zeer lange traditie. In
te vergroten.
de laatste decennia van de vorige eeuw, kent de publiek private samenwerking (PPS) hernieuwde belangstelling meebewegend op
Oorspronkelijk bedoeld om innovatie, effectiviteit (sturing
de golf van liberalisering en marktwerking. De constante zoek-
op veiligheid en kwaliteit,voor mens/dier en omgeving) en
tocht naar de juiste ‘knip’ tussen wat nu als publiek, en wat als
efficiëntie(terugdringen van faalkosten) te bevorderen en ruimte
privaat domein kan worden geïdentificeerd, heeft het thema de
voor de markt te maken, valt het nettoresultaat van publiek
laatste twee decennia flink in de kijker geplaatst. Alle aandacht
private samenwerkingen in de laatste decennia tegen; de PPS lijkt
en belangstelling ten spijt, onze recente ervaringen met publiek
in haar eigen staart te bijten. Vooral bij complexe bouwprojecten,
private samenwerking zijn gemengd en leveren ook allerlei as-
zijn PPS-en door onnodig veel tijd-, geld- en energieverlies, gemak-
sociaties op met complexiteit, bureaucratie en bestuurlijk gedoe.
kelijk onderwerp van kritiek of spot.
1764
Voor veel publiek private samenwerkingen in bijvoorbeeld de bouw- en infrasector moeten we constateren dat deze nu vaak ver
Hoe is het toch mogelijk dat we in ons land zoveel mooie, en
verwijderd zijn van wat je ‘samenwerking’ zou kunnen noemen.
grootse werken kunnen verzetten, maar dat publiek private sa-
Veel werkverbanden zijn eerder te karakteriseren als noodverban-
menwerkingen doorgaans zo moeizaam verlopen? Er lijkt hier een
den, dan als de platforms voor innovatie en creativiteit waarvoor
achterliggende dynamiek werkzaam, die de totstandkoming van
ze ooit bedoeld waren. Formaliteiten, regels en procedures zuigen
effectieve verbindingen en samenwerking belemmeren. In plaats
de aandacht hiervandaan, een aantal gelukkige lichtpuntjes daar
van - zoals bedoeld - ‘vergrote speelruimte’, wordt de PPS vaak
gelaten. En dat terwijl we juist bij de ontwikkeling van onze
als een beklemmend en een (te) strak keurslijf ervaren; de risico’s
infrastructuur alle creativiteit en innovatiekracht die we in huis
voor zowel organisaties als individuele personen worden groter,
hebben, zullen moeten aanboren. Nergens anders wordt zo over-
en het handelingsperspectief niet ruimer. Zowel aan publieke, als
duidelijk gewerkt aan een relatief verre toekomst, in het algemene
private zijde wordt een diepe kloof ervaren tussen beide belevings-
belang. Suboptimale samenwerking kosten veel tijd, geld en ener-
werelden. Wij hebben geconstateerd dat aan beide zijden van de
gie. En dat kunnen we ons eigenlijk niet langer veroorloven. In
kloof welwillende, deskundige, gemotiveerde mensen opereren,
dit artikel verkennen we de (on)mogelijkheden van het fenomeen
die op één of andere manier tegenover elkaar komen te staan met
PPS, zoeken we rondom de gezamenlijke opgave naar ruimte voor
tal van veronderstellingen, soms zelfs wederzijdse vijandbeelden.
In publiek private samenwerkingen, lijken mechanismen aange-
De structuur van de PPStoelendans
wakkerd te worden, die deze wederzijdse (voor)oordelen in stand
De opzet van de PPStoelendans, is eenvoudig, maar zeer effectief gebleken.
houden, en soms zelfs cultiveren.
Vanuit een sector worden 8 tot maximaal 16 deelnemers geselecteerd om
De afgelopen twee jaar hebben wij, in een proces dat wij de
in teams van 2 elkaar te ontmoeten in een echte werksituatie. De deelne-
Publiek Private Stoelendans (PPStoelendans) hebben genoemd,
mers functioneren op een eindverantwoordelijk (directieniveau) van een
getracht beter te begrijpen wat de (on)mogelijkheden zijn van
publieke of private partij. De deelnemers zijn met sponsorschap op RvB
publiek private samenwerkingen. Aan het proces, lag onze veron-
of DG niveau geselecteerd door Human resources. Dit is van groot belang
derstelling ten grondslag dat sinds de jaren 70 van de vorige eeuw,
voor een goede inhoudelijke medewerking van de deelnemers. Vervolgens
publiek private samenwerking onderdeel is geworden van de poli-
wordt door een team gevraagd bestaande uit een publieke en een private
tieke arena met ideologische voor en tegenstanders, waardoor het
deelnemer om elkaar mee te nemen naar een besluitvormend overleg
zicht op de gezamenlijke opgave, namelijk het realiseren van een
dat representatief is voor de kerntaak van de onderneming. De wisseling
bouwwerk is vertroebeld. Het sturen op deelbelangen is daarbij de
vindt 4 tot 6 keer in totaal gedurende de cursus plaats. Gedurende de wis-
boventoon gaan voeren, gevoed door negatieve beeldvorming over
selingen vinden drie plenaire sessie plaats begeleidt door TG, waarin de
elkaar.
ervaringen, persoonlijke dilemma’s en condities voor vertrouwen worden besproken. Zie onderstaand schema
Het weer centraal kunnen stellen van de gezamenlijke opgave, met erkenning van deelbelangen is in de structuur van het proces verankerd. Vervolgens hebben we samen met publieke en private partijen, gepoogd meer speelruimte te creëren voor deze samenwerkingen. We hebben de discussie aangezwengeld, het gesprek begeleid, en geëxperimenteerd met tal van werkvormen met het doel de hardnekkigste wederzijdse veronderstellingen en de mechanismen die deze in stand houden te doorbreken; opdat ruimte kan ontstaan voor samenwerken aan de gezamenlijke opgave in een ruimere zin van het woord. Dit artikel is een verslag van onze ervaringen met deze pogingen. We plaatsen de publiek private samenwerking in de context van condities voor effectieve samenwerkingsrelaties, waarbij we ook gebruik maken van onze ervaringen met het creëren van samenwerkingsverbanden, vanuit een door partijen te benoemen gezamenlijke basis (common ground) Tegen deze achtergrond onderzoeken we daarna de ontstane
Opdrachtgever- & opdrachtnemerschap als samenwerkingsrelatie
situatie in publiek private samenwerking in vooral de infrasector
Vanuit een technische invalshoek kan een publiek private samen-
in Nederland. Wat zien we en hoe moeten we dat interpreteren?
werking worden begrepen als een louter contractuele aangelegen-
Vervolgens geven we een onderbouwing en een verslag van de
heid, waarbij een opdrachtgever -opdrachtnemer dynamiek van
patroondoorbrekende interventies en werkvormen die wij samen
toepassing is. Partij a vraagt en Partij b draait, binnen een set
met publieke en private partijen ontwikkelden; vanuit de struc-
van contractuele afspraken. Bij complexere en langer durende
tuur van de PPStoelendans. We geven inzicht in de resultaten
projecten gaat deze louter technische definitie van de relatie niet
daarvan, en geven een doorkijk naar de vervolgopgaven die deze
helemaal op. Juist in publiek private samenwerkingen, waarin uit-
ervaringen ons aanwijzen.
eindelijk gezamenlijk naar een eindresultaat ten algemene nutte wordt toegewerkt is ook een dynamiek van toepassing die bij een volwaardige samenwerkingsrelatie geldt. Publiek private samenwerkingen voldoen dus enerzijds aan de koele techniek van een traditionele opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie, anderzijds zijn ze door complexiteit, aard en tijdsduur, ter vergroting van hun effectiviteit, ook onderhevig aan de belangrijk-
Speelruimte voor publiek private samenwerking
Twynstra Gudde | 2
ste randvoorwaarden van een gewone samenwerkingsrelatie: − De betrokken organisaties komen in een samenwerkingsproces
Belangrijk bij het analyseren van de (on)mogelijkheden van pu-
tot de formulering van een gezamenlijk doel of een gezamen-
bliek private samenwerkingen, is dus de constatering dat hoewel
lijke resultaatsbeschrijving
het hier strikt genomen een opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie
− Ze maken afspraken over de voorwaarden waaronder en de middelen waarmee ze samenwerken − De betrokken organisaties blijven autonoom, maar creëren een gezamenlijke werkorganisatie − De samenwerking manifesteert zich in de persoonlijke sa-
betreft, je deze relatie evenwel ook dient te beschouwen in het licht van een samenwerkingsrelatie, en de daarvoor geldende condities, eigenschappen en (kwaliteit)criteria. Dit alles weer ten dienste van de gezamenlijk te realiseren opgave. De deelbelangen die er zijn zullen in de samenwerkingsrelatie erkend moeten
menwerking tussen individuen van beide organisaties, en alle
worden, en worden afgewogen tegen de gezamenlijke opgave. Dat
mechanismen die in inter-persoonlijke samenwerking bekend
maakt dat persoonlijke contacten zo belangrijk zijn, alleen in de
zijn, doen zich ook voor in dit soort samenwerkingsrelaties.
persoonlijke relatie is het vaststellen van de gezamelijke opgave mogelijk en is ruimte voor het wisselen van de deel belangen.
Daarnaast zijn omgevingen van samenwerken gekenmerkt door
Onderstaand gaan wij verder in hoe de samenwerkingrelatie ook
een aantal specifieke eigenschappen1:
zo kan gaan werken.
− Er is een zekere mate van onduidelijkheid over gezag- en machtsverhoudingen − Er is (wederzijds) sprake van afhankelijkheid van een onbe-
Condities voor effectief samenwerken Een goede indruk van de kwaliteit van samenwerkingsrelaties vin-
heersbare partner, de grilligheid van een relatie, de voortdu-
den we in het zogenaamde Kijkglas voor samenwerkingsrelaties2.
rende dynamiek.
In dit model zijn de volgende criteria benoemd als succesfactor
− Stijl- cultuurverschillen tussen personen en organisaties stellen
voor effectieve samenwerking:
grenzen aan de maakbaarheid van samenwerkingsprocessen.
Opgebouwd vertrouwen Bezien als samenwerkingsrelatie, kent de opdrachtgever-opdracht-
De basis voor elke samenwerking is vertrouwen. De mate waarin
nemerrelatie dus een bijzondere maar herkenbare positie:
samenwerkende partijen dat weten te genereren is een belang-
− In de eerste plaats is de onduidelijkheid over het machtscen-
rijke indicator voor het succes van de samenwerking. Belangrijke
trum op het eerste gezicht veel minder onduidelijk dan in veel
peilers voor vertrouwen zijn de mate van interactie (die de partijen
andere samenwerkingsrelaties zoals bijvoorbeeld in allianties of
de gelegenheid biedt om vertrouwen te ontwikkelen), de mate
professionele netwerken. Er is immers een duidelijke opdracht-
van affectie (welke een graadmeter is van het wederzijds respect
gever en opdrachtnemer. Niettemin zal menig opdrachtgever
van de partijen), en tijd (die benodigd is om vertrouwenwekkende
herkennen dat zijn aanvankelijke machtspositie in de opmaat
ervaringen met elkaar op te doen en vast te zetten in de geheugens
naar de gunning dikwijls omslaat naar een sterk afhankelijke
van de betrokken partijen)3.
positie ná de gunning. Met name in complexe en omvangrijke
In een onderzoek naar de rol van vertrouwen een politiek-be-
contractrelaties zijn de machtsverhoudingen vaak minder evi-
stuurlijke context4, vonden we daarnaast ook als succesfactoren
dent dan het contract suggereert.
voor vertrouwen: een zekere stabiliteit en voorspelbaarheid in de
− Opdrachtgever opdrachtnemer relaties zijn vooraf steviger
context, een redelijk gelijkende organisatiegraad van de afzonder-
geprotocolleerd, maar de betrokken partijen moeten binnen de
lijke partijen, een helder wettelijk kader, een gedeelde visie op
vastgestelde kaders samen inhoud geven aan de samenwerking.
zowel het beoogde resultaat, als op het hanteren van risico’s, en
Relationele aspecten en issues worden in technische omge-
de bereidheid om te leren, interacteren en communiceren. Tot slot
vingen nog wel eens buiten de scope gesteld maar blijken in
werd het afrekenen op (in plaats van het leren van) ‘fouten’ in dit
de praktijk gewoonweg bepalend voor de ontwikkeling van de
onderzoek als één van belangrijkste faalfactoren genoemd.
samenwerking en de kwaliteit van het resultaat. De impact van persoonlijk handelen zijn in opdrachtgever opdrachtnemer
Goede spelers
relaties meestal geen gespreksonderwerp maar daarmee niet
Effectieve samenwerking veronderstelt bepaalde eigenschappen
minder bepalend voor de kwaliteit van de samenwerking.
en vaardigheden van de betrokken spelers. Het gaat daarbij om de
− De culturen van opdrachtgeverorganisaties en opdrachtnemerorganisaties verschillen zoals ze verschillen bij alle partijen die
2) Bremekamp, Kaats en Opheij, “Een nieuw Kijkglas voor een heldere
elkaar vinden in een samenwerkingverband.
blik op samenwerken”. In Holland Management Review, 2009 3) Krackhardt, 1994
1) Kaats en Opheij, “Bestuurders zijn van betekenis, allianties en netwer-
4) Exel en Soffer, “Uitgaan van Vertrouwen”, publicatie van het Ministerie
ken vanuit bestuurlijk perspectief”, 2008
van BZK, 2008
Speelruimte voor publiek private samenwerking
Twynstra Gudde | 3
flexibiliteit in gedrag en (onder)handelen, oprechte interesse in
Ook moge duidelijk zijn dat zelfs met de beste wil van de wereld,
mensen, kennis en kunde in het omgaan met de complexe situa-
ook de juiste spelers, in een politiek-bestuurlijke context, waarin
ties die zich veelal in samenwerkingsrelaties voordoen, en leider-
PPS-en zich afspelen, onderhevig zijn door een aantal dynamieken,
schap. Samengevat is onze ervaring dat de samenwerking betere
die het bouwen van vertrouwen en sturen op de ‘zachtere’ aspec-
verloopt naarmate de betrokken spelers een groter vermogen tot
ten van samenwerken, eerder belemmeren, dan versterken. Met
verbinden bezitten. Ook het vermogen tot vertrouwen, blijkt een
alle implicaties van dien. Hier zit ook een belangrijk aspect van
belangrijke eigenschap. Uit het onderzoek ‘Uitgaan van Vertrou-
het zicht krijgen op de deelbelangen van de ander.
wen’ blijkt dat aan de rol van vertrouwen in samenwerkingsrelaties een overtuiging ten grondslag ligt (je gelooft erin of niet,
Belemmerende patronen en hun implicaties
vergelijkbaar met het Engelse woord ‘faith’). Wanneer één van de
In publiek private samenwerkingen, ontkomen we er niet aan
deelnemende betrokkenen structureel niet gelooft in het nut en de
te moeten vaststellen dat hier, in plaats van een vertrouwen-
kracht van vertrouwen, komt vertrouwen niet of nauwelijks tot
bouwende context, eerder sprake is van ‘geïnstitutionaliseerd
stand.
wantrouwen’. Het gebrek aan vertrouwen manifesteert zich in tal van situaties. Bij grote tenders ontbreekt vaak elke vorm van
Goed spel
menselijk contact voorafgaand aan gunning. Samenwerkingscon-
De interactie tussen spelers in de samenwerking neemt specifieke
flicten – zeker als ze over geld of risico’s gaan – worden onmiddel-
vormen aan. Het spel varieert en de ervaring leert dat het ene spel
lijk gejuridiseerd. Maar zelden wordt de kwaliteit van de samen-
meer kans op effectieve samenwerking geeft dan het andere spel.
werking onderwerp van gesprek, of assessment. Wetten, regels,
In de eerste plaats is de mate van waardecreatie van belang (i.e.
instrumenten, processen zijn grotendeels (in)gericht op het ge-
de mate waarin de samenwerking een betekenisvol doel heeft met
scheiden houden van taken, verantwoordelijkheden en risico’s, het
voldoende voordelen voor alle betrokken partijen. Verder gaat
verdeeld houden van belangen, het slagen om de arm houden voor
het om de vraag of er in de interactie tussen de spelers voldoende
de politiek-bestuurlijke dynamiek, en tal van andere mechanis-
onderhandelingsruimte en bereidheid is. Een open en transparant
men die maken dat partijen soms eerder elkaar tegenwerken dan
samenwerkingsproces is eveneens een belangrijke graadmeter. De
samenwerken. Blijkbaar doen zich tal van patronen voor die het de
mate waarin de partijen daadkracht in de samenwerking weten
samenwerkende partijen moeilijk maakt om goede verbindingen
te ontwikkelen en tegelijkertijd ook draagvlak behouden in hun
aan te gaan en effectief samen te werken. Om een inschatting te
achterbannen is tenslotte een belangrijke randvoorwaarde. Een
kunnen geven van de ernst en mate van belemmering voor samen-
goed samenwerkingsproces is gebouwd op het vermogen van de
werking, en om uiteindelijk aanknopingspunten te identificeren
betrokken partijen om, met herkenning en erkenning van ieders
voor verbeteren, bespreken we hier een aantal belemmerende pa-
belangen, gezamenlijke taal en betekenis te geven aan kansen,
tronen in publieke organisaties, in contracteringsvraagstukken en
vraagstukken, oplossingen en vorm van de samenwerking.
patronen die specifiek gelden in de private bouw- en infrasector; waar de PPS zo zichtbaar vaak in haar eigen staart bijt.
Goed instrumentarium Goed instrumentarium gaat over structuur (is de werkorganisatie
Patronen in publieke organisaties
voldoende robuust en afgestemd op de realisatie van het beoogde
De publieke context wordt uiteraard vooral gekenmerkt door een
resultaat), de procedures (de spelregels en afspraken van de sa-
politiek-bestuurlijke dynamiek. Een zekere mate van onbetrouw-
menwerking), en communicatie en identiteit (de wijze en stijl van
baarheid, of noem het flexibiliteit, is inherent aan het politieke
overleg, escalatie en conflictbeheersing, en herkenbare normen en
spel. Zaken als de scheiding tussen bestuur en beleid, en de
waarden in de omgang in de samenwerking).
scheiding tussen beleid en uitvoering, de verschillende tempi van de politieke cyclus (4 jaar) en de beleidscyclus bij complexe projec-
Tegen de achtergrond van de condities voor samenwerken moeten
ten (vaak meer dan 10 jaar), het belang van de media, strategisch
we helaas vaststellen dat in publiek private samenwerking vooral
omgevingsmanagement en het reduceren van risico en incidenten,
aandacht wordt besteed aan de vierde component: ‘goed instru-
zijn eigenschappen van ons publieke domein die maken dat het
mentarium’. Er is ook nog wel sprake van aandacht voor het
uitermate lastig is om een betrouwbare, gelijkwaardige samenwer-
‘goede spel’, maar voor ‘opgebouwd vertrouwen’ en ‘goede spelers’
kingspartner te zijn als overheid. Het publiek opdrachtgeverschap
blijft de aandacht veelal beperkt tot de constatering achteraf dat
is een kunst op zich, die zich steeds verder en beter ontwikkelt,
het op die punten ‘niet goed zat’. Het blijkt bijzonder lastig om die
maar tegelijkertijd haar grillige karakter, nooit helemaal zal kun-
aandachtspunten te voorzien van een concreet handelingsperspec-
nen afschudden5.
tief: wat gaan wij doen om de goede spelers aan tafel te krijgen, een goed samenwerkingsproces te organiseren en het wederzijds
5) Exel en Soffer, “Filevorming in de Polder”, een verkenning naar Be-
vertrouwen positief te beïnvloeden.
stuurlijke Drukte, 2008
Speelruimte voor publiek private samenwerking
Twynstra Gudde | 4
In het licht van de politiek bestuurlijke dynamiek, zien we het publieke domein de afgelopen twee decennia ook in toenemende
Relatie
mate gekenmerkt door de zogenaamde compliance cultuur, geheel gericht op compliance in de publieke context. Deze context,
Organisatie
gebaseerd op de systematiek van ‘verantwoording en controle’, veroorzaakt zijn eigen drukte, die maakt dat bestuurders elkaar en
Contract
professionals in de nek gaan hijgen. Men gaat steeds meer op detailniveau doorvragen, zonder ruimte te laten voor de eigen dyna-
Intentie
miek van de professionele praktijk, het lijkt een vicieuze cirkel te zijn. Bestuurders noemen het meer durven sturen op vertrouwen als belangrijke hefboom voor het doorbreken van deze cultuur. De complexiteit van overheden en procedures leidt tot verhindering
Figuur 1. De dimensies van de samenwerkingsrelatie publiek/privaat
van maatschappelijke effectiviteit van beleid, stroperige processen en verlies aan plezier in het werk bij professionals. Bestuurlijke
Aan grote en complexe infrastructurele projecten zijn grote risico’s
drukte komt, volgens sommigen, voort uit het paradigma van
verbonden. Dat verleidt de betrokkenen veel aandacht te besteden
rationaliteit, berekenen, afrekenen en controle. Voor maatwerk,
aan de contractlaag van de samenwerking. We herkennen het niet-
klantgerichtheid en creativiteit is een nieuw handelingskader
temin ook als een kenmerk van ‘technische’ omgevingen waarin
nodig, waarin meer bewegingsruimte bestaat om professionele
de behoefte wordt gevoeld om de dingen sterk te expliciteren in de
afwegingen te maken, en meer gestuurd wordt op basis van
zoektocht naar onzekerheidsreductie.
vertrouwen, loslaten en het faciliteren van nieuwe verbindingen en betekenissen. Pas dan kunnen de gewenste vernieuwingen en
De sterke oriëntatie op het contract heeft implicaties voor de
innovatie ontstaan.
(ontwikkeling van de) samenwerking: − Het contract is in feite een afronding van een samenwerkings-
Deze patronen in publieke organisaties hebben implicaties voor de
proces, en heeft een functie om een samenwerkingsproces
(ontwikkeling van de) samenwerking:
samen te vatten. Uit ervaringen in de alliantiepraktijk weten
− De hiervoor beschreven politiek-bestuurlijke dynamiek maakt
we dat te snel doorstappen naar de afronding van het samen-
het voor publieke organisaties knap ingewikkeld een goede
werkingsproces ertoe kan leiden dat de fasen van delen (elkaar
samenwerkingspartner te zijn. En voor private organisaties is
en elkaars belangen leren kennen en common ground te
het bijna ondoenlijk om voldoende openheid, interactie, en
vinden) en overeenkomen (inschikken en een tijdelijk werkbare
vertrouwen op te bouwen met een publieke organisatie. Er zijn
afspraak te formuleren) worden overgeslagen. Deze fasen zijn
immers veel meer krachten werkzaam die afstand, risicomij-
niettemin cruciaal voor de volwassenwording van een samen-
ding en afrekenbaarheid in de hand werken, dan die nabijheid
werkingsrelatie, en de grote kans op welslagen daarvan.. Er
en gezamenlijk optrekken mogelijk maken.
is alle aanleiding om te constateren dat dit bij opdrachtgever
− De meest pijnlijke implicatie is wellicht te moeten constateren dat creativiteit en innovatiekracht, zoals bedoeld te stimuleren
opdrachtnemer relaties een nadelig effect heeft. − In het contractuele denken is ook een component van ‘ef-
in PPS-en, bijna haast ‘botsen’ met de politiek bestuurlijke
ficiënt’ ketendenken ingeslopen. Op basis van de drijfveer tot
cultuur… Het nemen van risico, het begaan van nieuwe paden,
efficiëntie is de ‘knip’ tussen organisaties rationeel geopti-
het werkende weg ontdekken van de juiste keuzen, staat im-
maliseerd en is enige overlap ‘weggecontracteerd’. Maar een
mers lijnrecht tegenover de uitgangspunten van de publieke
afwezigheid van overlap veroorzaakt ‘over de schutting gooien’.
organisatie: navolgbaar en afrekenbaar zijn. Daarmee wordt ook
In een omgeving die in beginsel al een sterk zakelijke, functio-
onmiddellijk de omvang van de uitdaging voor het welslagen
nele en rationele drijfveer kent ontaardt deze rationalisering in
van een PPS duidelijk.
de praktijk tot zogenaamde koude overdracht en een gebrek aan samenwerking.
Patronen bij contracteren
− Het contract richt zich veelal op de voorkoming en regeling van
Vanuit het perspectief van samenwerken en samenwerkingsre-
ongewenste situaties. Daarmee wordt de aandacht vooral geleid
laties is het contract slechts één van de lagen of invalshoeken.
naar uitzonderingen en negatieve aspecten van de samenwer-
Samenwerkingsrelaties worden niettemin in de focus op contrac-
king ten koste van de gewenste situaties en de kansrijkheid van
tering gereduceerd tot dat contract.
de samenwerking. Dit wordt versterkt door het gegeven dat de betrokken partijen geneigd zijn om risico en verantwoordelijkheid zoveel mogelijk af te wentelen op de samenwerkingspartner.
Speelruimte voor publiek private samenwerking
Twynstra Gudde | 5
Patronen in bouw en infrastructuur
stuurders in deze sector ervaren dit als een beperking van hun
Bestuurders in de gebouwde omgeving denken bij samenwerking
mogelijkheid om te innoveren en te professionaliseren.
vooral in termen van eenmalige projecten binnen een beperkte groep van publieke opdrachtgevers. De samenwerking met an-
De balans: samenwerken ‘against all odds’
dere partijen heeft een tijdshorizon die veelal samenvalt met de
De gesignaleerde patronen leiden over het algemeen dus geenszins
tijdsduur van een project. Als gevolg daarvan heeft het verwerven
tot gunstige condities voor samenwerken. De opeenstapeling van
van positie in nieuwe projecten hoge prioriteit. Dit zou idealiter
de gesignaleerde patronen zorgt soms zelfs voor verwijdering en
grotendeels gebaseerd moeten zijn op eerdere positieve ervaringen
schrijnende gevallen van conflict en frustratie. Er is vaak sprake
in de kwaliteit van de samenwerking en de geleverde kwaliteit
van een ‘beklemmende omhelzing’: er moet worden samenge-
van het eindresultaat. De gerichtheid op verwerving van positie
werkt, er is zelfs voldoende motivatie aan beide zijden, maar de
in nieuwe projecten vindt zijn weerslag in de samenwerking in de
noodzakelijke condities zijn eenvoudigweg niet aanwezig en ook
sector die zich laat lezen als een voortdurend spel van ‘wisselende
niet of nauwelijks te realiseren. Laat staan dat er bewust inzicht is
contacten’, binnen een groep waarin je gekend bent.. Exclusieve
gekregen in de gezamenlijke opgave, en deelbelangen zijn gedeeld
samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, dan wel
en (h)erkend als serieus belang in de samenwerking naar het ver-
opdrachtgevers of opdrachtnemers wordt vermeden, veelal met
wezenlijken van de gezamenlijke opgave
beroep op Europese wet- en regelgeving die publieke aanbesteding per project voorschrijft.. Vooral grote opdrachtnemers komen tot
Inzicht in de mechanismen doet ons (en opdrachtgevers en
de conclusie dat het ontwikkelen van concepten en een meer pro-
opdrachtnemers) de conclusie trekken, dat iets ‘grondig’ mis is
ductgerichte benadering van de markt om duurzame, strategische
met de onderlinge verhoudingen en de condities voor het creëren
en sectoroverstijgende relaties vragen. Toch dwingen de opdracht-
van verbinding. Je zou je zelfs serieus de vraag kunnen stellen of
gever opdrachtnemer relaties hen nog in een reactieve positie, wat
publiek private samenwerkingen in de huidige praktijk überhaupt
de noodzaak lijkt te verminderen om proactief in te spelen op de
wel voldoen aan de minimale condities voor samenwerken?
belangen van de opdrachtgevers. Dit werkt wederzijds onbegrip in
Hoewel je bovenstaande vraag gemakkelijk met nee zou kun-
de hand, wat tegen de achtergrond van de condities van samenwer-
nen beantwoorden, vraagt de werkelijkheid overigens om een
ken geen ideaal vertrekpunt oplevert.
iets genuanceerder antwoord. In de praktijk van publiek private samenwerking worden op dit moment veel pogingen gedaan om
Voor de bestuurders in bouw en infrastructuur zijn het weder-
te werken met andersoortige verhoudingen en risicoverdelingen.
zijdse onbegrip en de cultuurverschillen een blijvend aandachts-
Er worden diverse, nieuwe instrumenten ontwikkeld die tot doel
punt. Bestuurders van publieke organisaties hechten grote waarde
hebben om de interactie bevorderen. Denk daarbij aan interven-
aan de inbreng van private partijen, maar zijn van mening dat
ties als Link*, andere Project Startups, UG’s. Ook zien we bij de
het belangrijk is in welke rol ze deelnemen: de kwaliteit van hun
tendering van de zogenaamde Spoedprojecten van Eurlings een
inbreng is in sterke mate afhankelijk van de wijze waarop deze
andere manier van selectie en gunning ontstaan door middel van
partijen hun rol invullen. In de perceptie van publieke bestuurders
BVP’s* en PIP’*s; selectieprocedures die meer contact, interactie,
vallen marktpartijen dikwijls terug op hun traditionele rol van het
en kwalitatieve selectiecriteria in de procedure trachten in te
leveren van capaciteit en wordt de ruimtelijke opgave onvoldoen-
brengen. We zien opdrachtnemers zich dus in toenemende mate
de begrepen.
bekwamen in nieuwe vormen van contractering, en de competentie van verbinden en samenwerken wordt, zij het mondjesmaat,
Deze patronen hebben implicaties voor de (ontwikkeling van de)
gehanteerd als criterium voor gunning. Langzaam ontstaat er meer
samenwerking:
oog en aandacht voor het belang van de samenwerkingscomponent
− De partijen hebben moeite om elkaar op de juiste manier te be-
bij de realisatie van grote werken.
trekken. Publieke organisaties vinden het volgens marktpartij-
Maar tegelijkertijd moeten we ook constateren dat een en ander
en het niet eenvoudig om bijvoorbeeld bouwpartijen op nieuwe
niet zomaar leidt tot meer of betere verbindingen, beter gebruik
manieren bij publieke opgaven te betrekken. Het is zoeken naar
van creativiteit, en ook geen andere condities (wetten, regels, pro-
een kwetsbare balans tussen controle en vertrouwen, die door
cedures). Wij constateren helaas vooral, dat vigerende mechanis-
de focus op rechtmatigheid in de sector extra wordt belast.
men vooral aansturen op de institutionalisering van wantrouwen
− Samenwerken is sterk gejuridiseerd en geformaliseerd, wat
en het accentueren van de verschillen in plaats van vertrouwen en
ook valt terug te voeren op een soms nog onverwerkt verleden
het benadrukken van de overeenkomsten. In deze context komt
van collusie (bouwfraude). Maar samenwerken is in zijn aard
een goede basis voor het vaststellen van de gezamelijke opgave
een interactief zoekproces, dat zich slecht laat plannen en juist
niet van de grond, waardoor de uitwerking van de samenwerking
vraagt om verruiming van het aantal oplossingsmogelijkheden,
onvoldoende goed is om een herkenbaar positief resultaat van PPS
terwijl procedures de neiging hebben deze te beperken. Be-
te kunnen duiden.
Speelruimte voor publiek private samenwerking
Twynstra Gudde | 6
De Stoelendans: speelruimte voor publiek private samenwerking
- De Stoelendans zorgt voor ‘echte ervaringen’ (het is geen cursus
Een aantal grote opdrachtgevers en opdrachtnemers in de bouw-
- Ook na afloop van de Stoelendans, blijft het netwerk bestaan
of training)
en infrasector zijn inmiddels tot de slotsom gekomen dat deze problematiek nadere verkenning en doorbraak vereist. Zo is er
Dit heeft geleid tot een ontwerp van een traject, waarin een 8 à 16
een opdrachtgeverplatform gestart waarin Publiek en Privaat met
deelnemers uit private en publieke organisaties, gedurende ca een
elkaar in gesprek zijn hierover. Inmiddels is een opvolger hiervan
half jaar, intensief kennis, ervaring, theorie, praktijk en netwerk
in de maak. RWS/RGD en ProRail, hebben gezamenlijk de Rijks
met elkaar uitwisselen.
projectacademie opgericht en proberen door de opzet van een zgn. Topprogramma inhoud aan hun gezamenlijke opgave rond
Samen leren, ontwikkelen en veranderen
publiekleiderschap vorm te geven
Het ontwerp van de Stoelendans is gebaseerd op een aantal globale
Vanuit het besef dat de praktijk weliswaar weerbarstig is, maar het
vooronderstellingen over leren, ontwikkelen en veranderen:
verlangen naar succeservaringen groot, is de wens ontstaan om ge-
- Organisaties veranderen als de mensen (hun denken en hande-
zamenlijke mogelijkheden en werkvormen te ontwikkelen waarin het verbeteren van de samenwerking tussen publieke en private partijen onderwerp van gesprek kan en mag zijn.
len) veranderen. - Mensen veranderen alleen wanneer - en wat - ze zelf willen veranderen; een interne motivatie voor anders handelen is een belangrijk selectiecriterium voor de Stoelendans.
Tegen die achtergrond heeft zich de gedachte ontvouwd om doorbraakkrachtige spelers uit publieke en private organisaties te laten ervaren dat ze in een ander (veiliger) speelveld wel kunnen wat ze in het ‘vertrouwde’ speelveld niet voor elkaar krijgen, namelijk
- Mensen hebben verschillende manieren om te leren (veranderen); het laten ervaren van andere mogelijkheden is een krachtige methode hiervoor - De invalshoek die gekozen is bij de Publiek Private Stoelendans
effectieve samenwerking, meer gezamenlijkheid, en het afbreken
is een invalshoek die in past in een sociaal constructivisti-
van belemmerende vooronderstellingen. En daarbij de vraag te
sche benadering van leren, veranderen en ontwikkelen; deze
stellen: leiden succeservaringen in een apart gecreëerde speel-
theorie gaat ervan uit dat de waarheid en de werkelijkheid
ruimte, vervolgens tot anders denken en anders doen in de echte
alleen bestaan als ‘afspraken in een sociale, politieke, culturele
praktijk, zijn er in het bevorderen van interactie voldoende aan-
context’. Hoe we naar de werkelijkheid kijken, hoe we erover
knopingspunten en mogelijkheden om de real life samenwerking
praten en hoe we daar gezamenlijk betekenis aan geven, is in
te beïnvloeden, kunnen publiek en privaat een gezamenlijke basis
deze visie bepalend voor wat er in gezamenlijkheid wel en niet
vinden van waaruit de gezamelijke opgave effectiever benoemd en
mogelijk is: de sociale werkelijkheid is in dit paradigma een
vormgegeven kan worden?
interactieve werkelijkheid. Feiten worden pas waar, wanneer de waarnemers ervan dit samen ‘afspreken’. De Stoelendans komt
De Publiek Private Stoelendans; anders denken en doen
direct voort uit het idee dat mensen de werkelijkheid – in hun
In onderlinge samenwerking tussen betrokkenen is onder de noe-
praktijk - samen kunnen oprekken, beïnvloeden en veranderen,
mer van “De Publiek Private Stoelendans” speelruimte ontworpen
door hier samen anders over te gaan praten en anders in te gaan
op basis van een aantal uitgangspunten:
handelen.
- De deelnemers zijn sleutelspelers in publieke of private organisaties die regelmatig ‘samenwerkingspartner’ zijn in publiek
_______________________________
private samenwerkingen
In de Publiek Private Stoelendans zijn omstandigheden gecreëerd, en
- Persoonlijke interactie, vertrouwen, openheid moeten centraal staan - Er moet ruimte zijn voor het ontwikkelen van ander (patroon-
verbindingen gelegd, die het afbreken van veronderstellingen buiten de praktijk mogelijk maken, met de ambitie om effect te sorteren in de praktijk. Op basis van de constatering dat het in real life niet mogelijk
doorbrekend) denken en ander handelen; er moet een gelaagd
lijkt om de beprekende omstandigheden zomaar buiten de orde te stellen,
ontwerp komen waarin kennis, houding en gedrag aan de orde
hebben we opdrachtgevers en opdrachtnemers uitgenodigd in een vrije
komen
speelruimte, waarin we de condities zodanig hebben beïnvloed dat deze
- Er moet volledige veiligheid en vertrouwelijkheid zijn voor alle betrokkenen - Het belemmerende aspect van eventuele belangentegenstellingen moet worden ‘weggeorganiseerd’ - De top van de deelnemende organisaties ondersteunt, sponsort
zoveel mogelijk in overeenstemming zijn met de benodigde condities voor verbinden en samenwerken. We hebben projectdirecteuren van private en publieke partijen betrokken in een gezamenlijk proces waarin ze elkaar leren kennen en worden verleid om zich te verdiepen in de drijfveren, belangen en werkwijzen van de samenwerkingspartner. We hebben een set-
de deelnemers en draagt het onderliggende gedachtegoed actief
ting gecreëerd waarin zoveel mogelijk barrières zijn weggenomen. En die –
uit.
ook in de hoedanigheid als interventie – veel wegheeft van een gemiddelde
Speelruimte voor publiek private samenwerking
Twynstra Gudde | 7
andere samenwerkingsrelatie.De deelnemers zijn ingedeeld in koppels van twee personen (één publieke en één private projectdirecteur). Vervolgens
mingsprocessen en vergadersituaties, waarvan men voor de Stoe-
hebben er in een tijdsbestek van een aantal maanden meerdere uitwis-
lendans nooit zou hebben kunnen bedenken dat dit mogelijk was
selingsrondes plaatsgevonden, waarbij de publieke deelnemer meeloopt
geweest. Deze ervaren ruimte, ook om mee te kijken in elkaars
in een PPS-project van een private deelnemer en andersom. Daaraan vast
praktijk, biedt veel aanknopingspunten om ook in real life meer
zit een interview, plenaire bijeenkomsten en de analyse van resultaten. De
betekenisvolle interactie te kunnen hebben.
Stoelwissels vormen de kern van de Stoelendans. Het gaat om het begrijpen van elkaars context en inzien wat belangrijke overwegingen zijn van
Kennen is (h)erkennen; ruimte voor gemeenschappelijke grond
de andere partij en tegen welke barrières ze aanlopen. De ambitie van de
Een mooie bevinding uit de Stoelendans is het gegeven dat de
Stoelendans is om, in een veilige experimentele speelruimte, een gezamen-
deelnemers zich regelmatig hebben verbaasd over hoeveel meer
lijk begrips- en handelingskader te ontwikkelen waardoor de belemme-
gemeenschappelijkheid er tussen publieken en privaten eigenlijk
rende en/of bedreigende mechanismen in de contexten van beide partijen,
bestond dan men normaliter had verwacht en waargenomen.
inzichtelijker worden en beter kunnen worden begrepen. Deze kennis kan
Hoewel dat geen verrassing is, blijken zowel publieke als private
vervolgens worden gebruikt om samenwerkingsprojecten tussen overheid
partijen tijdens de Stoelendans vooral heel gemakkelijk te binden
en bedrijfsleven – in real life - beter te laten verlopen..
en boeien door de inhoud van hun vak en werk. De inhoud vormt
_______________________________
een krachtig vehikel om een samenwerkingsrelatie meer vorm en inhoud te geven. Bovendien manifesteren zich, doordat de
Experimenteren met interactie; waar leidt dat toe?
deelnemers elkaar beter hebben leren kennen, de overeenkomsten
Wat hebben wij en de deelnemers aan dit experiment, geleerd van
en aanknopingspunten veel sterker, dan eventuele verschillen en
de Publiek Private Stoelendans? En hoe kunnen deze inzichten
verdelende principes.
worden vertaald naar de toekomst van publiek private samenwerkingen? Hieronder behandelen we een aantal van onze belangrijk-
De praktijk in real-life is weerbarstig
ste bevindingen.
Buiten het systeem, in de vrije en veilige speelruimte, die de Stoelendans aan de deelnemers heeft geboden, worden alternatieve
Interactie buiten en in elkaars systemen helpt beelden bijstellen
handelingsopties voor het omgaan met de beperkingen van het
Tijdens het proces van de Stoelendans is veel gesproken over we-
systeem, gemakkelijk bedacht. En dat is een grote kracht van het
derzijdse veronderstellingen, beelden, vooroordelen. Zelfs zonder
creëren van dergelijke experimenteerruimte. Binnen het systeem
elkaars dagelijkse praktijken te kennen, bestaan tamelijk rijke be-
is het veel moeilijker om op het systeem te reflecteren en tot
schrijvingen over hoe het er – vermeend - bij de ander aan toe gaat.
ander handelen te komen. De praktijk blijft echter weerbarstig. En
Het uitwisselen van ervaringen, dilemma’s, oplossingen, verhalen,
het blijft steeds weer de vraag of alternatief handelen dat buiten
en het meekijken in elkaars systeem, helpt om deze beelden en be-
het systeem is bedacht ook daadwerkelijk tot een andere praktijk
schrijvingen bij te stellen; reëler te maken, te ontdoen van (voor-)
leidt; real life is immers weerbarstig.
oordeel, te kleuren en nuanceren.
De believers zijn de hefboom Interactie leidt tot begrip
Het creëren van experimenteerruimte is natuurlijk vooral aantrek-
Het bevorderen van interactie, en het bespreekbaar maken daar-
kelijk voor hen die toch al op zoek waren naar de grenzen van het
van, leidt dus tot het bijstellen van veronderstellingen en dat leidt
systeem. Daarmee is de Stoelendans een hulpmiddel voor de ‘be-
weer tot het ervaren van meer speelruimte in denken en handelen.
lievers’ om hun hefboomfunctie in het aanjagen van vernieuwing
Wanneer mensen elkaars gedrag beter begrijpen, leidt dat ook tot
meer vorm en inhoud te kunnen geven. Enerzijds kan het als een
het anders beoordelen van bepaald gedrag. Bovendien maakt deze
beperking worden gezien dat de speelruimte vooral wordt benut
andere beoordeling van gedrag in haar context, het gedrag voor
door hen die daarnaar op zoek zijn, anderzijds kan hierin wel
anderen die buiten dat systeem opereren, betrouwbaarder; want
degelijk een ‘regie’ functie worden georganiseerd, die zorg draagt
vele malen duid- en voorspelbaarder. De deelnemers vertalen het
voor het middels het bevorderen van interactie verbeteren van
gegroeide begrip en besef van elkaars gedrag-in-context, direct ook
samenwerkingsrelaties tussen publieke en private organisaties.
naar het kunnen opbrengen van meer geduld voor elkaars eigenaardigheden.
Er is meer ruimte dan gedacht Zowel in de experimentele setting van de Stoelendans, als ook in de concrete werkpraktijk blijkt tijdens dit experiment veel meer mogelijk te zijn, dan men op voorhand had bedacht. Zo beschrijven deelnemers hoe ze elkaar konden meenemen in besluitvor-
Speelruimte voor publiek private samenwerking
Twynstra Gudde | 8
Gezamenlijk benoemde leerervaringen uit de Stoelendans
Wat kan anders bij publieken
Wat kan anders bij privaten
Meer intentie, minder en dunnere contracten
Meer assertiviteit en besef van de politiek-bestuurlijke
Organiseren early contractor involvement
dynamiek
Meer durf en risico’s nemen
“Bewuster” instappen en niet als een dolle te werk gaan
Meer lef tonen richting “politiek”
Transparantie over business motieven
Meer betrokkenheid van de organisatie in het proces.
Problemen eerder/vroegtijdiger bespreken
Wees helder in de projectspecificaties
Vorm en creëer je eigen allianties
Balans tussen inhoud en relatie
Zoek de kansen voor en in beter samenwerking
Sterk maken voor marktcondities voor marktpartijen
Durf met onzekerheden te werken
Wet/regelgeving die samenwerking beperkt en tot subop-
Neem opdrachtgever mee in beheersmaatregelen m.b.t.
timale oplossingen leidt ter discussie stellen
risico’s Leer de regels van bestuurlijke proces beter begrijpen
Opmaat voor vervolg
Ondanks deze tekortkoming is het effect van werkvormen als
Onder de streep kunnen wij concluderen dat experimenteren met
de stoelendans aanwijsbaar en een betekenisvolle aanvulling op
interactie tussen publieken en privaten, bijvoorbeeld in de vorm
pogingen om in echte projectsituaties innovaties toe te passen die
van een stoelendans, impact heeft. De deelnemers die sleutelpo-
de kans op betere samenwerking vergroten.
sities bekleden in publiek private samenwerking kijken anders naar de samenwerkingspartner, naar zichzelf en hun onderlinge sa-
Terug naar de menselijke maat…
menwerkingsrelatie. Ze zijn beter in staat om de mechanismen te
In publiek private samenwerking wordt veel accent gelegd op de
doorgronden die samenwerking belemmeren en hebben een beter
bestuurskundige en institutionele aspecten van de samenwerking.
beeld bij het handelingsperspectief om een patstelling te voorko-
Maar publiek private samenwerking is ook gewoon een samen-
men. Ook geeft men aan dat het prettig is om zowel in de eigen
werking die evenals elke andere samenwerking onderhevig is aan
organisatie, als in de andere organisaties de ‘vernieuwingsdenkers’
bepaalde wetmatigheden. Eén ervan is dat niet organisaties samen-
te kunnen vinden en benaderen. Onderdeel uit te maken van een
werken maar mensen. We hebben in de praktijk van samenwer-
netwerk van andersdenkende en potentieel andershandelende
ken geleerd dat de persoonlijke relatie en interactie mensen van
mensen, geeft voldoende stevigheid om een rol te kunnen (blijven)
vlees en bloed van doorslaggevende betekenis zijn voor een goede
pakken in het publiek (project)leiderschap en haar complexe
samenwerking en de kwaliteit van het resultaat: mensen maken
samenwerkingrelaties.
de samenwerking. Contracten, procedures, organisatievormen bieden hooguit randvoorwaarden; de kwaliteit van de relatie en de
Het begin is gemaakt. De uitdaging is gelegen in de volgende
onderlinge interactie zijn de échte succesfactoren. De persoonlijke
overwegingen:
drijfveren van sleutelspelers zijn daarbij een belangrijk vertrek-
− We hebben slechts een kleine groep bereikt. Het is van belang
punt voor het ontwikkelen van een samenwerkingsrelatie. In de
dat er meer ‘beweging’ komt. Meer mensen op sleutelposities
sterk geformaliseerde praktijk van publiek private samenwerking
bereiken is daartoe gewenst
wordt aan deze elementen te weinig aandacht besteed.
− Een aanknopingspunt ligt in het bereiken van de achterbannen
Er is meer aandacht nodig voor de persoonlijke kant van samen-
van de betrokken deelnemers. Het uitventen van hun ervarin-
werken in publiek private samenwerking. Inmiddels weten we
gen in hun organisaties, bijvoorbeeld door onjuiste vooronder-
hoe belangrijk de kwaliteit van de samenwerkingsrelatie is voor
stellingen over de samenwerkingspartner recht te zetten kan
het behalen van beoogd resultaat. Ook weten we dat het eerder
daarbij veel impact hebben.
de systemen en procedures zijn, dan de mensen, die een goede
− Een belangrijke tekortkoming van een stoelendans is het
samenwerking in de weg staan. In de huidige praktijk van publiek
gegeven dat het zich onttrekt aan concrete projectsituaties. Het
privaat samenwerken, lijkt die afslag van de menselijke maat al
soort interactie dat wij hebben georganiseerd kan alleen plaats
lange tijd geleden gepasseerd. Alle aanleiding om terug te keren
vinden buiten beding van concrete contractrelaties. En daarmee
naar die afslag, en niet alleen buiten, maar vooral ook binnen pu-
rijst de vraag in hoeverre de deelnemers in staat zijn om hun
bliek private samenwerkingen structureel speelruimte te creëren
ervaringen in echte projectsituaties om te zetten in alternatief
voor persoonlijke interactie!
gedrag en handelingsperspectief.
Speelruimte voor publiek private samenwerking
Twynstra Gudde | 9
