PUBLIEK PRIVATE SAMENWERKING

pag.: 1 van 65 code: SPE-OVH-ebk-004-bl

PUBLIEK PRIVATE SAMENWERKING Sectorstudie Decentrale overheden II

Bron: Auteur(s):

ING Economisch Bureau - Neyenrode Business Universiteit, oktober 2006 ING Economisch Bureau - Neyenrode Business Universiteit

@#A


Publiek private samenwerking Sectorstudie Decentrale overheden II Meer samen, samen meer

ING Economisch Bureau Nyenrode Business Universiteit oktober 2006

Colofon

SECTORSTUDIE DECENTRALE OVERHEDEN II

Auteurs Stefan van Woelderen, econoom ING Economisch Bureau Toine van Liebergen, ondernemer en MBA-student Nyenrode Business Universiteit Joep van Helvoirt, najaar 2006 afgestudeerd aan Nyenrode Business Universiteit Redactieraad ING Bank Jack Bakker

Han Claessens

Ceel Elemans

Bram Munnik

Paul Overtoom

Marcel Peek

André Sprenkels 1e druk De informatie in dit rapport geeft de persoonlijke mening weer van de analist(en) en geen enkel deel van de beloning van de analist(en) was, is, of zal direct of indirect gerelateerd zijn aan het opnemen van specifieke aanbevelingen of meningen in dit rapport. De analisten die aan deze publicatie hebben bijgedragen voldoen allen aan de vereisten zoals gesteld door hun nationale toezichthouders aan de uitoefening van hun vak. Deze publicatie is opgesteld namens ING Bank N.V., gevestigd te Amsterdam en slechts bedoeld ter informatie van haar cliënten. ING Bank N.V. is onderdeel van ING Groep N.V. Deze publicatie is geen beleggingsaanbeveling noch een aanbieding of uitnodiging tot koop of verkoop van enig financieel instrument. Deze publicatie is louter informatief en mag niet worden beschouwd als advies. ING Bank N.V. betrekt haar informatie van betrouwbaar geachte bronnen en heeft alle mogelijk zorg betracht om er voor te zorgen dat ten tijde van de publicatie de informatie waarop zij haar visie in dit rapport heeft gebaseerd niet onjuist of misleidend is. ING Bank N.V. geeft geen garantie dat de door haar gebruikte informatie accuraat of compleet is. De informatie in dit rapport kan gewijzigd worden zonder enige vorm van aankondiging. ING Bank N.V. noch één of meer van haar directeuren of werknemers aanvaardt enige aansprakelijkheid voor enig direct of indirect verlies of schade voortkomend uit het gebruik van (de inhoud van) deze publicatie alsmede voor druk- en zetfouten in deze publicatie. Auteursrecht en rechten ter bescherming van gegevensbestanden zijn van toepassing op deze publicatie. Overneming van gegevens uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron wordt vermeld. In Nederland is ING Bank N.V. geregistreerd bij en staat onder toezicht van De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten. De tekst is afgesloten op 27 september 2006.

Nyenrode Business Universiteit Toine van Liebergen Branchemanager Ceel Elemans (020 65 23 768) Informatiemanagement Tonneke Rohenkohl, ING Economisch Bureau Irene Sievers, ING Economisch Bureau Cover Henk Grol, Grafische vormgeving & fotografie Opmaak en druk Papyrus B.V., Diemen Bestellingen www.ingbank.nl/grootzakelijk (intern ING via infocity) Linda Kuperus ISBN 90-6919-171-7

(020) 65 22 871

Inhoud

Conclusies en aanbevelingen 1. Inleiding

5 6

4. Lessons learned uit het buitenland 31 4.1

Nederland als middenmoter op

PPS gebied 31

4.2

Resumé 36

10 5. Kritische succesfactoren 37

2. Tijdsbeeld

13

5.1

De beoordelingsfase: wel of niet PPS 37

13

5.2

PPS realisatiefase

43

5.3

PPS consolidatiefase

47

5.4

Resumé

48

2.1

Tijdsbeeld in vogelvlucht

2.2

Veranderingen in de rol van de

overheid

14

2.3

Organisatorische veranderingen

14

2.4

Conclusie

16

Bijlage 1 Lijst van afkortingen en begrippen 50 Bijlage 2 Overzicht gesprekspartners en

3. Praktijk van PPS in Nederland

17

17

Bijlage 3 Relevante weten regelgeving

3.1

Mate van ervaring met PPS

3.2

Doelstellingen van decentrale

overheden met PPS

3.3

Het belang van een goede proces-

architectuur 21

3.4

Mate waarin doelstellingen worden

bereikt 23

3.5

Initiators van publiek private

samenwerking 25

3.6

Knelpunten 26

3.7

Resumé 30

literatuur

52 57

Bijlage 4 Overzicht Nederlandse gemeenten 18

en provincies, begin 2006

Bijlage 5 De Kritische Succesfactor Kennis

58 59


Voorwoord


Reeds eerder in de reeks ING Sectorstudies zijn verschenen: n

Woningcorporaties, september 2006

n

Groothandel, juni 2006

n

Themastudie productieverplaatsing, mei 2006

n

Pensioenfondsen, november 2004

n

Marktwerking in de ziekenhuiszorg, mei 2006

n

Melkveehouderij, september 2004

n

Accountantskantoren, april 2006

n

Financiële bemiddeling, juni 2004

n

Projectontwikkeling, april 2006

n

Sierteeltgroothandel, juni 2004

n

Ziekenhuizen, februari 2006

n

Geestelijke gezondheidszorg, maart 2004

n

Software, december 2005

n

Onderwijs, februari 2004

n

Geconditioneerd vervoer, november 2005

n

Levensmiddelendistributie groot- en detail

n

Mode, november 2005

n

Kunststofindustrie, november 2005

n

Internationale groupage, januari 2004

n

Voedings- en genotmiddelenindustrie,

n

Bouwmaterialen, november 2003

n

Touroperators en reisbureaus, oktober 2003

n

Aanbieders facilitaire diensten,

n ovember 2005

n

Incassobureaus en gerechtsdeurwaarders kantoren, november 2004

handel, februari 2004

n

Value of flexibility, oktober 2005

n

Televisie, oktober 2005

n

Groothandel AGF, september 2005

n

Advocatuur en notariaat, juli 2003

n

Handel in Medische Hulpmiddelen,

n

Farmaceutische groothandel en apotheken,

september 2003

augustus 2005 n

Flexmarkt, juni 2005

n

Charitas, mei 2005

n

Themastudie succesvol produceren in

juni 2003 n

Themastudie Huisartsenzorg in transformatie, juni 2003

n

Ritplanning, juni 2003

Nederland, februari 2005

n

Hotellerie, mei 2003

n

Autoretail, februari 2005

n

Transport & logistiek “Strategisch op weg naar

n

Elektrotechnische groothandel, januari 2005

n

Themastudie woninginrichting (van aanbodnaar vraagketen), december 2004

n

Gemeenten, november 2004

een beter rendement”, maart 2003 n

Bouw, februari 2003

n

Publicaties uit 2001 en 2002 zijn weggelaten

Voorwoord

Deze sectorstudie is in opdracht van Markt management Instellingen van ING Bank vervaardigd door het Economisch Bureau van ING en Nyenrode Business Universiteit. De redactieraad bij deze sectorstudie bestaat uit vertegenwoordigers van diverse ING onderdelen en Nyenrode Business Universiteit. Met name vanuit de b ranche is waardevolle input geleverd via interviews en ronde tafel bijeenkomsten. Wij bedanken alle gesprekspartners (zie bijlage 2) die hebben geholpen bij de totstandkoming van dit rapport, alsmede Hans Bossert voor de plezierige samen-

waar: PPS is niet meer dan een middel en vraagt vooral in het voortraject forse inspanningen. Maar PPS kan wel degelijk leiden tot een succes volle samenwerking met klinkende resultaten. ‘Ondernemen en dynamiek’ zijn vaak opgetekende woorden tijdens de vele diepte-interviews en de gehouden rondetafelbijeenkomsten en zijn misschien wel kenmerkend voor een succesvol PPS-traject.

werking met Nyenrode Business Universiteit.

De studie inventariseert PPS-activiteiten in Nederland, plaatst deze in een Europese context en schetst het voorwaardenscheppend kader voor een op te starten PPS-traject. De sectorstudie sluit af met aantal kritische succesfactoren. Aangezien de gemeenten en provincies centraal staan als object, maar ook primaire doelgroep zijn voor dit rapport, wordt deze groep ook het meest ‘aangesproken’. Toch biedt de sectorstudie ook het bedrijfsleven en externe partijen interessante informatie. In de voorbereiding van de studie is ING Bank in contact gekomen met prof. dr. Hans Bossert, hoogleraar Public Governance aan Nyenrode Business Universiteit. Dit heeft geleid tot het besluit om gezamenlijk onderzoek te doen naar de kwaliteit van samenwerking tussen publieke en private partijen en dit in een sectorstudie vast te leggen.

ING Bank heeft in haar marktbenadering gekozen voor een branchegerichte aanpak. Wij willen het bedrijf, de instelling of in dit geval de lokale overheid en het veld waarin deze opereert steeds beter begrijpen en volgen zodat de geïntegreerde dienstverlening aan (beoogde) klanten verder kan worden geoptimaliseerd. Wij streven er niet alleen naar om een volwaardige en duurzame relatie met onze klanten op te bouwen, maar ING Bank wil daarnaast voor haar klanten en relevante marktpartijen de rol van professioneel sparringpartner vervullen. Wij wensen u veel leesplezier toe. Marktmanagement Instellingen ING Bank Ceel Elemans [email protected] ING Economisch Bureau Stefan van Woelderen ING Structured Finance/ Infrastructure Finance Han Claessens Nyenrode Business Universiteit Hans Bossert, Toine van Liebergen en Joep van Helvoirt


Voor u ligt de tweede sectorstudie decentrale overheden. De eerste dateert van november 2004 met als onderwerp ‘Gemeenten’. De sectorstudie decentrale overheden II is in tegenstelling tot zijn voorganger niet meer beschrijvend van aard, maar zoomt in op samenwerking met private partijen en is toegespitst op de PPS-variant. ING Bank is geen pleitbezorger van PPS. Er wordt nogal eens gedacht dat PPS een tovermiddel is dat publieke en private partijen aan elkaar lijmt. Succes verzekerd zo leek de opvatting van met name publieke partijen. Niets is minder


Conclusies en aanbevelingen

PPS is geen tovermiddel

nodig de randvoorwaarden van het project uit te

Vanuit diverse richtingen zijn geluiden te horen

s chrijven en risico’s inzichtelijk te maken en te

dat er in Nederland voldoende projecten zijn te

alloceren.

vinden die zich kwalificeren voor een PPS aanpak. Is dit fictie of realiteit? Dit is het vertrekpunt van

… maar leidt niet altijd tot publiek private

de sectorstudie Decentrale Overheden II: Publiek

s amenwerking

Private Samenwerking. In dit rapport werpen ING

Als uit de business case blijkt dat een project

Bank en Nyenrode Business Universiteit zich niet

rendabel is, betekent dit nog niet automatisch dat

op als pleitbezorgers voor PPS. Wel wordt het

deze dan moet worden uitgevoerd in PPS-vorm.

belang benadrukt van een goed doordacht afwe-

De bedrijfseconomische geschiktheid is weliswaar

gingsproces om al dan niet tot PPS over te gaan.

een noodzakelijke voorwaarde maar niet alles

PPS is uiteindelijk slechts een middel om beleids-

bepalend. Ook projectuitvoering in eigen beheer

doelstellingen te realiseren en geen doel op zich.

en uitbesteding kunnen opties zijn.

De beleidsdoelstellingen van decentrale overheden

Gemeenten en provincies hebben enige ervaring met

ten aanzien van PPS zijn:

PPS…

1) snellere realisatie van projecten,

Liefst driekwart van de gemeenten en alle provin

2) binnenhalen van kennis,

cies hebben ervaring met publiek private samen-

3) meer financiële slagkracht en

werking op het gebied van infrastructuur en voor-

4) een betere kwaliteit van projecten.

al ruimtelijke ordening. Het gaat hoofdzakelijk om gebiedsontwikkelingsprojecten.

Bedrijfseconomische haalbaarheid is de bepalende randvoorwaarde…

… maar dat zal bij kleine gemeenten nauwelijks

Basisvoorwaarde voor PPS is de bedrijfseco-

t oenemen…

nomische geschiktheid van een project. In de

Op basis van de Nyenrode-ING enquête kan in de

afwegingsfase moeten de volgende vragen aan

komende 4 jaar een lichte groei van PPS worden

de orde komen: Genereert het project voldoende

verwacht. Infrastructuurprojecten op gemeentelijk

opbrengsten? Is de cashflow toereikend om

en provinciaal niveau lenen zich vooralsnog zel-

voldoende eigen en vreemd vermogen aan te

den voor PPS en dat zal ook zo blijven. De groei

t rekken van private partijen? Is er sprake van een

zal vooral door de 100 duizend plus gemeenten

onrendabele top en zo ja is de omvang ervan voor

worden gerealiseerd. Het ontbreken van geschikte

private partijen acceptabel (absoluut niet meer

projecten en beperkingen in de ‘dealflow’, slag-

dan 30% van de investering)? Heeft het project

kracht en capaciteit zorgen ervoor dat kleine

voldoende schaalgrootte voor een publiek private

gemeenten geen inhaalslag zullen maken.

samenwerking? … omdat diverse knelpunten bredere toepassing van

Indien deze vragen positief worden beantwoord,

PPS in de weg staan

is de volgende stap om ze verder in een busi-

De belangrijkste knelpunten die een snelle groei

ness case uit te werken. Daarin is het bovendien

van PPS verhinderen, zijn een gebrek aan erva-

bijvoorbeeld commerciële adviseurs. Essentieel

redenen, het gebrek aan budgettaire noodzaak, de

hierbij is dat de adviseurs een niet te groot deel

veelheid aan publieke procedures, culturele en ten

van de (project)begroting opslokken, kwalitatief

slotte historische factoren.

hoogstaand zijn en aan overheidszijde een counter part hebben die op de behartiging van de publieke

PPS vergt commitment, daadkracht...

belangen kan toezien.

Als de afwegingsfase heeft geleid tot de beslissing om een project in PPS-vorm uit te voeren,

… of via pools van medewerkers en netwerken…

heeft dit implicaties voor de interne organisatie

Dit laatste punt betekent dat de kennis op een of

op het vlak van kennis, het organiseren van com-

andere manier wel moet worden geïnternaliseerd.

mitment en daadkracht, transparantie en van een

Vooral voor kleinere gemeenten biedt het idee

cultuur van zakelijkheid. Voor daadkracht is het

van gezamenlijk met andere gemeenten en pro-

een absolute noodzaak dat de politiek voldoende

vincies beheerde pools van specialisten en project

mandaat geeft aan de betrokkenen bij het project.

managers perspectieven en moet dan ook zo snel mogelijk worden geïmplementeerd.

… én vertrouwen en durf

Daarnaast kunnen (kennis)netwerken en platforms

Waar het om gaat is het opbouwen van netwer-

een belangrijke rol vervullen bij het opdoen van

ken om kennis met marktpartijen te delen en een

praktische kennis.

vertrouwensrelatie op te bouwen. Voor dit laatste zijn heldere en effectieve communicatie en inrich-

…waarbij de Rijksoverheid een sterkere regierol mag

ting van een efficiënte procesarchitectuur vereist.

vervullen

Hierbij kunnen geduld en respect voor de rol van

Ten aanzien van het borgen van voldoende ken-

de andere partij het verschil uitmaken tussen een

nis en van kennisoverdracht kan de Rijksoverheid

succesvol en een mislukt project. Last but not

hierin een veel sterkere regierol vervullen dan nu

least is enige durf in de samenwerking een hecht

het geval is. Helaas constateert de sectorstudie

bindmiddel. Durf van de (decentrale) overheid om

juist een verdere kennisversnippering, zowel bij

de regie binnen een PPS project eens wat meer uit

de overheid als bij de markt en ziet hierin een

handen te geven om de creatieve kracht en kennis

gemiste kans van de Rijksoverheid. Het is daarbij

van marktpartijen optimale ruimte te geven wan-

nodig de beschikbare kennis beter af te stemmen

neer de gefundeerde keuze voor een PPS traject

met de kennisbehoefte die veelal praktisch van

eenmaal is gemaakt.

aard is.

Kennis is essentieel en moet beschikbaar zijn via

Risicomanagement is een sleutel tot succes voor alle

o pleiding en adviseurs…

partijen

Decentrale overheden moeten zo veel mogelijk

Een van de kerngebieden waarop gemeenten en

in hun kennis- en visievorming investeren. Bij de

provincies vooruitgang kunnen boeken, is risi-

grotere gemeenten kan dit door specialisten op te

comanagement; dit geldt overigens niet alleen

leiden en zelfs PPS afdelingen op te zetten. Deels

voor publieke partijen. Risico’s van een project

kunnen kennis en ervaring worden betrokken van

worden nog te weinig inzichtelijk gemaakt en al


ring met en praktische kennis over PPS, politieke


helemaal zelden gekwantificeerd. Een gebrek aan

PPS in Nederland steeds verder achter gaat lopen

inzicht leidt in geval van PPS ook tot een sub-

op de omringende landen.

optimale risicoallocatie. In geval van PPS moet een decentrale overheid bovendien in staat zijn

Verdere standaardisatie van contracten…

de risico’s te dragen; ook wat dit betreft is meer

Los van de vraag of het wenselijk is om meer

helderheid wenselijk. Inzichtelijkheid en robuust-

publiek private projecten uit te voeren, zijn er

heid van de financiële stand van zaken binnen

diverse verbeterpunten die de toepassing van PPS

een gemeente en provincie zijn nodig om de voor

in Nederland kunnen faciliteren, zoals standaar-

publiek private samenwerking benodigde cultuur

disatie. Dit kan een versneld aanlooptraject en

van afrekenbaarheid en resultaatgerichtheid tot

kostenbesparingen voor de projectpartners beter

stand te brengen. Inzicht in en management van

mogelijk maken.

financiële risico’s zijn hierbij zwaartepunten. Aandachtspunt daarbij is dat (de hoeveelheid)

… en een betere structurering van PPS projecten zijn

controlerende processen de vitaliteit van de

beide wenselijk

i nterne organisatie niet mag aantasten, maar juist

Enerzijds kan opsplitsing en fasering van een

moet ondersteunen.

grootschalig project – naar het voorbeeld van het Masterplan voor Antwerpen - helpen om te grote

Er zijn nog diverse andere knelpunten die een snelle

complexiteit en inertie te voorkomen. Anderzijds

groei van PPS verhinderen

kan naar voorbeeld van het Duitse Offenbach

Tot de overige oorzaken dat PPS in Nederland

project juist de bundeling van veel gelijksoortige

geen grote vlucht neemt, behoren:

projecten in de aanbesteding leiden tot een snelle

1) een gebrek aan budgettaire ‘sense of urgency’,

voortgang. Visie van de overheid is nodig om

2) de veelheid van publieke procedures en bijbe-

voor de specifieke projecten en omstandigheden

horende inspraakmogelijkheden, 3) de remmende

te beoordelen welke strategie het meest kansrijk

werking van de Europese aanbestedingsregels

is.

op de wil van private partijen om met creatieve ‘unsollicited proposals’ te komen en 4) culturele

ING-Nyenrode PPS-Roadmap biedt handvatten

en historische factoren.

Aan de hand van de ING-Nyenrode PPS-Roadmap kan stap voor stap worden beoordeeld of PPS een

Achterblijven PPS markt kan leiden tot kennismigratie

geschikte vorm is om een project te realiseren.

richting buitenland

Voorts kan systematisch worden nagegaan hoe

Dat de groei van PPS in Nederland beperkt is,

een PPS succesvol is in te richten en ten slotte op

heeft mogelijk een belangrijke consequentie.

welke wijze de lessons learned zijn vast te leggen.

Door de snellere ontwikkeling van PPS in het buitenland gaan private partijen zich meer en

Samenvattend zijn de hoofdpunten van het rapport

meer oriënteren op de buitenlandse markt.

n

Het bepalen van de bedrijfseconomische

Het risico is dat ze interesse verliezen in de

geschiktheid van een project is de belangrijk-

Nederlandse projecten en dat de ontwikkeling van

ste stap in de afweging of PPS een passende

n

De beleidsdoelstellingen van decentrale over

en kennis dient meer vraaggestuurd te worden.

tie van beleidsdoelen, binnenhalen van kennis,

De Rijksoverheid mag hierin een sterkere

meer financiële slagkracht en betere kwaliteit

regierol vervullen; n

PPS bij kleine gemeenten zal bij ongewijzigd beleid nauwelijks toenemen;

n

Kennisversnippering moet worden voorkomen

heden ten aanzien van PPS zijn: snelle realisa-

van projecten; n

rijk en moet snel worden geïmplementeerd.

Als eenmaal een gefundeerde keuze voor een

Risicomanagement is een sleutel tot succes voor alle partijen;

n

De ING-Nyenrode PPS-Roadmap biedt p raktische handvatten.

PPS traject is gemaakt, vergt PPS commitment, daadkracht, vertrouwen en durf; n

Toegankelijker maken van kennis in al haar

Meer samen, samen meer!

Wanneer alle bij PPS betrokken partijen op een

facetten. Het idee van gezamenlijk door

heldere wijze invulling geven aan hun specifieke

gemeenten en provincies beheerde pools

rol in het PPS traject, kan dit daadwerkelijk

van specialisten en projectmanagers is kans-

l eiden tot: meer samen, samen meer.


vorm is om beleidsdoelstellingen te realiseren;

Inleiding


10

1

Aanleiding

private partijen centraal. Het gaat daarbij in

In de ING sectorstudie Decentrale Overheden I

het bijzonder om publiek private samenwerking

(Gemeenten) van november 2004 stond samen-

(PPS).

werking als een van de meest belangwekkende trends genoemd. In de doorlopende contacten

Door PPS kan voordeel ontstaan voor beide

met gemeenten, provincies en met het bedrijfs-

p artijen. Voor het bedrijfsleven ontstaan nieuwe

leven werd de actualiteit van dit thema nog eens

k ansen op een groeiende markt, waarbij zelf

bevestigd. ING Bank en Nyenrode Business

actieve bijdragen kunnen plaatsvinden aan com-

Universiteit hebben eind 2005 besloten de krach-

mercieel aantrekkelijke projecten. De overheid

ten te bundelen om invulling te geven aan het

realiseert maatschappelijke doelstellingen en

voorliggende Deel II van de sectorstudie die pri-

creëert perspectief op een hogere kwaliteit en een

mair geschreven is voor de (genoemde segmenten

vermindering van projectkosten.

van) de decentrale overheid. Het rapport levert ook interessante feiten en inzichten op voor het

In dit rapport wordt PPS naar twee hoofdmodellen

bedrijfsleven en de Rijksoverheid.

onderverdeeld zoals door het Kenniscentrum PPS gehanteerd: het concessiemodel en het ontwikkelingsmodel.

Thema publiek private samenwerking

In deze sectorstudie staat de kwaliteit van de samenwerking van gemeenten en provincies met

Concessiemodel

Bij een concessiemodel is de essentie dat een Definitie van PPS, zoals in dit rapport wordt

aantal projectfasen wordt geïntegreerd in een

g ehanteerd:

langjarig contract, ook wel DBFM(O)-contract genoemd. Het ontwerp (D=design), de bouw/reali-

Een samenwerkingsverband waarbij overheid en

satie (B=build), financiering (F= Finance) en het

bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit en

onderhoud (M=Maintenance) van de mogelijke

verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project

oplossing worden in dit model samengevoegd,

realiseren op basis van een heldere taak- en ri-

eventueel uitgebreid met exploitatie en/of facility

sicoverdeling. Het beoogde resultaat van de sa-

management (O=operation) (figuur 1.1).

menwerking is meerwaarde: een kwalitatief beter eindproduct voor hetzelfde geld, of dezelfde

Het concessiemodel is internationaal het meest

kwaliteit voor minder geld.

toegepast en wordt vormgegeven in een geïntegreerd contract. Het model komt voor in diverse

Bron: kenniscentrum PPS

sectoren voor de uitvoering van uiteenlopende

Opmerking: wat ‘helder’ is, is en blijft arbitrair.

publieke taken, namelijk infrastructuur, huis-

Figuur 1.1 Fasering PPS in een concessiemodel "EGIN

0LANFASE

/NTWERP

Bron: ING Economisch Bureau en Nyenrode

2EALISATIE

/PLEVERING

/NDERHOUDENEXPLOITATIE

%INDE

11

wonen, werken, winkelen en recreatie, meestal

openbare gebouwen. Het concessiemodel wordt

in combinatie met lokale infrastructuur. Deze

gezien als de meest eenvoudige vorm van PPS.

manier van ontwikkelen kan betrekking hebben op nieuwbouwlocaties, maar ook op herontwik-

Concessieprojecten in Nederland

keling van bestaande locaties of gebieden, zowel

Binnen Nederland is op het gebied van infrastruc-

stedelijk als landelijk.

tuur op Rijksniveau enige ervaring opgedaan met deze vorm van PPS, zoals in de projecten

Projecten volgens het ontwikkelingsmodel in Nederland

HSL-Zuid en N31. Een voorbeeld van een con-

Decentrale overheden hebben al de nodige

cessie/DBFM-project waarbij een provincie de

ervaring met het (her-)ontwikkelingen van een

opdrachtgever is, is de A59 Rosmalen-Geffen.

locatie of wijk waarbij gebruik wordt gemaakt

Andere voorbeelden van PPS-concessies zijn de

van een vorm van het ontwikkelingsmodel.

waterzuivering Harnaschpolder, schoolproject

Bekende voorbeelden zijn Paleiskwartier

Montaigne Lyceum in Ypenburg en de renovatie

(gemeente ’s-Hertogenbosch), Vathorst (gemeente

van het gebouw van het Ministerie van Financiën.

Amersfoort) en Belvédère (gemeente Maastricht). Opgemerkt wordt dat het ontwikkelingsmodel ook

Ontwikkelingsmodel

in kleinere gemeenten en voor minder omvang-

Kenmerkend voor deze vorm van PPS is dat

rijke (her-)ontwikkelingen regelmatig wordt

partijen samenwerken om een plan en/of grond-

t oegepast.

exploitatie op te stellen ten behoeve van een ontwikkeling van een locatie of gebied. Traditioneel

In dit rapport wordt PPS geanalyseerd vanuit

werkt een publieke partij zelf het plan en/of

het perspectief van de decentrale overheid. De

grondexploitatie uit en betrekt zij vroegtijdig

beleidsterreinen waarop deze studie zich toespitst

de private partij. Anders dan bij een concessie

zijn ruimtelijke ordening (gebiedsontwikkeling)

model waar private partijen betrokken raken als

en infrastructuurontwikkeling.

de output bij de publieke partijen al duidelijk is, is dit niet het geval bij een ontwikkelingsmodel.

Onderzoeksopzet rapport

Er is geen sprake van opdrachtnemer en opdracht

Dit rapport is gebaseerd op uitvoerige desk

gever. Gezamenlijk wordt de planontwikkeling

research, een zeventiental diepte-interviews en

van een project doorlopen met gebruik van ieders

een tweetal rondetafelgesprekken met publieke

k ennis en kunde. Het afsprakenkader bestaat uit

en private partijen (zie bijlage). Daarnaast is,

het te bereiken doel, de verdeling van verant-

na intensief overleg met de VNG, een enquête

woordelijkheden, risico’s, kosten en opbrengsten.

uitgezet onder alle 458 gemeenten en 12 provin-

Financiering van het project volgt o.a. uit de

cies. Uiteindelijk hebben 122 gemeenten en 9

waardestijging van de gronden en de verkoop van

provincies de enquête volledig ingevuld, wat een

de ontwikkelde bebouwing.

redelijk representatief beeld oplevert over publiek private samenwerking bij deze decentrale over

Het ontwikkelingsmodel wordt voornamelijk toegepast bij de ontwikkeling van gebieden voor

heden.


vesting van overheid, scholen, gevangenissen of


12

Quotes

wijl hoofdstuk 4 een inventarisatie geeft van de

Om een beeld te geven van wat ten aanzien van

lessons learned uit het buitenland. Hoofdstuk 5

publiek private samenwerking leeft bij decentrale

bevat een stappenplan voor het al dan niet in

overheden en private partijen zijn diverse opmer-

PPS vorm opzetten van een project of plan (een

kingen uit de diepte-interviews opgenomen in

voorwaardenkader). Tevens geeft dit hoofdstuk

kaders.

een overzicht van de belangrijkste kritische succesfactoren die van invloed zijn op het slagen van samenwerking van decentrale overheden met

“Zonder sluitende begroting geen PPS”

p rivate partijen. Het geheel mondt ten slotte uit in conclusies en aanbevelingen (voorin het rapport opgenomen).

Leeswijzer

De studie is verder als volgt opgebouwd: Hoofdstuk 2 gaat in op het tijdsbeeld van PPS. Hoofdstuk 3 behandelt de praktijk van PPS, ter-

Figuur 1.2 Indeling van de sectorstudie

4IJDSBEELD (

0RAKTIJK (

,ESSONSLEARNEDUIT HETBUITENLAND (

#ONCLUSIESEN !ANBEVELINGEN

Bron: ING Economisch Bureau en Nyenrode

+RITISCHE SUCCESFACTOREN (

2

Tijdsbeeld

De gemeentefinanciën staan onder druk. De

kelingen beschreven die van invloed zijn op de

tegenvallende economische ontwikkelingen in de

groeiende belangstelling en toenemende toepas-

periode 2000-2005 hebben geleid tot een stag-

sing van PPS als tool voor ruimtelijke ordening,

nerende groei van de algemene en specifieke

infrastructuurontwikkeling en gebiedsontwikke-

uitkeringen uit het gemeentefonds. Ook het eigen

ling.

belastinggebied van gemeenten is ingeperkt. Tegenover deze beperkingen aan de inkomsten

Na een korte beschrijving van het tijdsbeeld

kant staat een groei van het takenpakket.

worden de volgende trends en ontwikkelingen

Gemeenten zijn genoodzaakt om steeds efficiën-

beschreven:

ter met de financiële middelen om te gaan en de

1. Veranderingen in de rol van de overheid;

risico’s te minimaliseren.

2. Organisatorische veranderingen binnen de overheid.

Een van de manieren om effectief beleidsdoelstellingen te halen en risico’s te spreiden, is gevon-

Een concluderende beschouwing van de relevante

den in het aangaan van samenwerkingsverbanden.

trends en ontwikkelingen vormt de afsluiting van

Naast effectiviteit en risicospreiding wordt ook

dit hoofdstuk. In dit onderdeel wordt ook een

het inwinnen van private kennis en kunde als

beeld geschetst van de ontwikkelingen en kansen

positief ervaren. Last but not least is de moge-

voor PPS in Nederland.

lijke kostenbesparing die met het aangaan van een samenwerkingsverband gepaard kan gaan een

2.1 Tijdsbeeld in vogelvlucht

belangrijke stimulans voor een toenemend aantal samenwerkingsverbanden. Door gemeenten is

Om zo effectief mogelijk te kunnen besturen, is

hierin vooral ervaring opgedaan in de ‘gewone’

een tiental jaar geleden door het Rijk ingezet op

bouw en de grond-, wegen waterbouw.

schaalvergroting op gemeentelijk niveau. Dit is tot uitdrukking gekomen in de samenvoeging van

Ook de nog immer toenemende invloed van de

kleinere gemeenten tot nieuwe gemeenten. Deze

Europese Unie is merkbaar. Dit uit zich in de

trend leek aanvankelijk niet door te zetten, maar

groeiende hoeveelheid Europese regelgeving die

door de wens tot schaalvergroting van het minis-

inhoudelijk door gemeenten moet worden uitge-

terie van Binnenlandse Zaken wordt een doorzet-

voerd en toegepast. De uit Brussel afkomstige

ting verwacht. Schaalvergroting leidt niet per

aanbestedingsregels zijn van invloed op de wijze

definitie tot meer bestuurskracht, maar het maakt

waarop gemeenten met de uitvoering en vooral de

de uitvoering van complexe taken beter mogelijk.

uitbesteding van taken omgaan. Gemeenten moe-

Dit komt onder meer voort uit de betere mogelijk-

ten hun behoeften exact formuleren, om op deze

heden tot professionalisering van bestuur en amb-

wijze een effectieve besteding van gemeentelijke

telijk apparaat, meer objectiviteit in de uitvoering

middelen te bereiken.

van taken en dienstverlening en meer invloed op de politieke besluitvorming op provinciaal en rijksniveau.


In dit hoofdstuk wordt een aantal actuele ontwik-

13


14

2.2 Veranderingen in de rol van de overheid

liseren legt zwaardere verantwoordelijkheden en complexere taken bij gemeenten en provin-

Het kabinet Balkenende II heeft zich tot doel

cies. De betrokkenheid van provincies moet als

gesteld de overheidsorganisatie te modernise-

‘ ontwikkelkracht’ de plaats innemen van de vaak

ren. Deze doelstelling is geconcretiseerd in het

veronderstelde betrokkenheid als ‘hindermacht’.

Actieprogramma Andere Overheid (AAO). Het

Om de kwaliteit van overheidsproducten te opti-

kabinet geeft in dit programma aan langs welke

maliseren, wordt in de praktijk gestreefd naar het

lijnen de overheid zou moeten worden gemoder-

op strategische momenten inwinnen van private

niseerd. Het adequaat aanpakken van grote maat-

kennis en kunde en door het in toenemende mate

schappelijke problemen is hierbij het streven van

aangaan van samenwerkingsverbanden met andere

het kabinet. De overheid moet daarom:

p ublieke partijen en met private partijen.

n

Terughoudender zijn in wat ze regelt;

n

Een groter beroep doen op de maatschappe-

2.3 Organisatorische veranderingen

lijke krachten; n

Voorzien in de borging van publieke belangen en rechtsstatelijke eisen;

n

Hoogwaardige prestaties leveren, daar waar

Uit internationale vergelijkingen van overheidsorganisaties komt naar voren dat de overheid aan het veranderen is. In het rapport ‘Governing by

de behartiging van publieke belangen niet bij

Network’

mensen zelf, de markt of maatschappelijke

cases geconcludeerd dat een omslag plaatsvindt

instellingen kan worden neergelegd.

van aanbodgestuurd naar vraaggestuurd werken.

1

wordt uit een studie van 300 praktijk-

Organisaties veranderen van lijnorganisatie naar Deze visie strekt zich uit tot decentrale over

netwerkorganisatie. Deze manier van werken

heden: ook zij moeten hun werkwijze onder de

maakt het mogelijk om over de sectorale grenzen

loep nemen en daar waar nodig aanpassen. De

heen adequaat te kunnen reageren op signalen uit

terugtredende overheid dient meer aan de markt

de markt en op een meer projectmatige manier

over te laten en zich te focussen op de zuiver

van werken te kunnen voldoen aan publieke doel-

publieke taken waarvan het niet mogelijk of wen-

stellingen en taakstellingen.

selijk is deze aan de markt over te laten. Dit vergt een interne aanpassing in structuur, doelstellingen

Van uitvoering naar regievoering: terug naar de

en organisatie. Minstens zo belangrijk en wel-

k erntaken

licht moeilijker te realiseren is een verandering

Het rijksbeleid ten aanzien van bestuursorganen

in de denkwijze: Niet alles in eigen hand willen

heeft als doelstelling de organisatie kleiner en

houden, zaken over laten aan de markt en op een

efficiënter te maken: meer doen met minder

juiste wijze overdragen aan de markt.

a mbtenaren en minder financiële middelen. Om deze doelstelling haalbaar te maken, moeten

“Decentraal wat kan, centraal wat moet”, is het

gemeenten zich concentreren op de uitvoering van

motto van de Nota Ruimte (2004). De tendens

die taken die daadwerkelijk tot de gemeentelijke

om overheidstaken zoveel mogelijk te decentra-

taakstelling behoren en de uitvoering van steeds

1

Eggers en Goldschmidt, Governing by Network, 2004

15

onder gemeenten wordt bevorderd. Deze hang

gemeente vervult hierbij een regierol: zij bepaalt

naar uniformiteit lijkt in de nabije toekomst te

de randvoorwaarden en de prestatienorm. De

worden doorbroken: iedere gemeente kiest voor

invulling van de prestatienorm ligt in toenemende

een eigen gezicht en benaderingswijze, passend

mate bij de uitvoerende partij. Deze tendens is

bij de aard van de gemeenschap. Door pluriformi-

al enige jaren zichtbaar binnen de Nederlandse

teit te bevorderen, kan een belangrijke stap wor-

gemeenten: afvalinzameling, automatisering,

den gezet om de gemeente weer een rol te geven

onderhoud van openbare (groen-) voorzieningen

als de bestuurslaag die het dichtste bij de burger

zijn taken die al geruime tijd aan particuliere

staat.

partijen of bestuurlijke samenwerkingsverbanden worden overgelaten. Dit proces ontwikkelt zich

Om een pluriforme gemeente mogelijk te maken

richting uitbesteding over een steeds breder taak-

moet de hoeveelheid geld die de gemeente naar

veld. Binnen gemeenten wordt het als positief

eigen inzicht kan besteden fors toenemen. Dit kan

ervaren dat de uitvoering van een specifieke taak

door meer belastingen over te hevelen naar lokaal

in de handen van een professionele organisatie

niveau, door het vergroten van het belastingge-

op dat gebied wordt gelegd. Door de dagelijkse

bied. In de huidige situatie is het eigen belasting-

verantwoordelijkheid voor deze taken uit te beste-

gebied van de gemeente in Nederland met circa

den komt er binnen de gemeentelijke organisatie

7% het laagste van West-Europa. De berekening

tijd en capaciteit beschikbaar om te besteden aan

van de 7% dateert van voor de afschaffing van het

de gemeentelijke kerntaken. Ook de flexibiliteit

gebruikersdeel van de Onroerendezaak Belasting

om de uitvoering van een taak aan te passen aan

(OZB) en valt nu dus nog lager uit. Met het

veranderende omstandigheden wordt als positief

afschaffen van de OZB is, in tegenstelling tot

ervaren.

de tendens van meer pluriformiteit en zelfstandigheid voor gemeenten een opvallende stap in

Bij de veranderende rol van de gemeente is

de tegenovergestelde richting gezet. Dit karak-

een van de doelstellingen dat de kloof tussen

teriseert de onvoorspelbaarheid van de huidige

gemeente en burgers moet worden gedicht. Uit

bestuurlijke ontwikkelingen: daar waar verande-

een studie naar de toekomst van gemeenten in

ring wel wordt beoogd, blijkt de bestuurlijke cul-

opdracht van de VNG

tuur veel moeite te hebben met het daadwerkelijk

2

blijkt dat een van de

oorzaken van de kloof lijkt te liggen in de uni-

overhevelen van bevoegdheden, verantwoordelijk-

forme benadering van de maatschappij. In iedere

heden en de bijbehorende financiële aspecten.

Nederlandse gemeente worden gelijke normen en maatstaven gehanteerd. Vrijwel iedere model-

Het gegeven dat ook taken die zijn uitbesteed nog

verordening wordt door gemeenten overgenomen

bestuurlijke aandacht vergen om de regie hierover

en geïmplementeerd, zonder kritisch te toetsen

in goede banen te leiden, is een aspect dat nog

of de regeling voor de eigen gemeente de meest

verdere ontwikkeling behoeft. Veelal wordt nog

optimale is. Voor alle gemeenten worden gelijke

gezocht naar de juiste balans tussen overdragen

benchmarks uitgevoerd, waarmee de uniformiteit

en toezicht houden: welke mate van bemoeienis is

2

Zie ook VNG, Wil tot verschil – gemeenten in 2015 (juni 2006).


meer taken uit te besteden aan andere partijen. De


16

daadwerkelijk nodig? Door de getroffen regeling

2.4 Conclusie

periodiek te toetsen kan deze steeds verbeterd en bij de tijd worden gehouden.

Het vorenstaande in overweging genomen, kan de volgende verwachting met betrekking tot de

De gemeente moet de regierol professionaliseren

samenwerkingsverbanden die decentrale over-

om ook in de toekomst op de juiste wijze invul-

heden in de toekomst zullen aangaan, worden

ling te geven aan de nieuwe manier van werken.

geschetst:

In de periode van 1990 tot heden is sprake van een forse toename van het aantal samenwerkings-

Overheidsorganisaties, waaronder de gemeenten

verbanden dat gemeenten aangaan, zowel met

en provincies, gaan zich steeds verder stroom

andere overheidsorganen als met private partijen.

lijnen. Met een kleine en slagvaardige organisatie

In 2005 is in opdracht van het ministerie van

wordt gefocust op kerntaken. De uitvoering van

Binnenlandse Zaken

de overige taken zullen decentrale overheden

3

een onderzoek gedaan

naar de ontwikkelingen die zich voordoen in de

steeds meer overlaten aan andere (private) par-

samenwerking tussen decentrale overheden. Er

tijen. Voor het aanpakken en ontwikkelen van

wordt onderscheid gemaakt naar beleid (inclusief

projecten die het schaalniveau van de gemeente

afstemming van beleid), uitvoering, dienstverle-

overstijgen zal steeds meer samenwerking met

ning en beheerstaken. Voor al deze onderdelen

andere publieke partijen worden gezocht. Vanuit

van het gemeentelijke takenpakket geldt dat de

de behoefte om kennis en ervaring in een project

verwachting is dat samenwerking in de toekomst

te betrekken om het gewenste kwaliteitsniveau

verder zal toenemen, waarbij onder gemeenten

te bereiken, zal in toenemende mate ook samen

publieke samenwerking als de meest aangewezen

werking worden overwogen met private partijen.

samenwerkingsvorm wordt beschouwd.

3

Partners+Pröpper (in opdracht van ministerie van Binnenlandse Zaken), Trendstudie Decentrale Overheden, augustus 2005.

3

Praktijk van PPS in Nederland

De mate waarin gemeenten ervaring hebben met

provincies met PPS zijn aan de hand van de

PPS hangt evenredig samen met de grootte. Met

diepte-interviews, ronde tafel gesprekken en

andere woorden: hoe groter de gemeente, hoe

deskresearch en de enquête in kaart gebracht.

vaker en langer er al ervaring is opgedaan met

Achtereenvolgens komt in dit hoofdstuk aan de

PPS projecten (tabel 3.1). Dit is ook wel verklaar

orde wat de mate van ervaring is van decentrale

baar. Zo staan grote gemeenten bijvoorbeeld

overheden met PPS en voorts hun doelstellingen

vaker voor grootschaliger projectopgaven die zich

en de mate waarin die tot nu toe zijn gerealiseerd.

meer lenen voor een PPS constructie. Bovendien

Vervolgens wordt beschreven wie de initiators van

is het ambtelijke apparaat omvangrijker en bestaat

publiek private samenwerking zijn. Het hoofdstuk

er daarom meer capaciteit om PPS projecten uit te

wordt afgesloten met een overzicht van de belang-

voeren.

rijkste knelpunten. De belangrijkste reden dat een gemeente nog 3.1 Mate van ervaring met PPS

geen ervaring heeft opgedaan met PPS is in ruim driekwart van de gevallen het ontbreken van

Meerderheid van gemeenten en alle provincies hebben

geschikte projecten in combinatie met de geringe

ervaring met PPS

omvang van de gemeente. Onbekendheid met en

Het beeld dat beleidsmakers en ondernemers heb-

een gebrek aan vertrouwen in samenwerking met

ben, is wellicht dat alle gemeenten en provincies

private partijen is een veel minder voorkomende

wel publiek private projecten op het vlak van

reden (circa een kwart).

ruimtelijke ordening en infrastructuur zullen hebben uitgevoerd. Of juist dat geen van de kleine

Nu een indruk is verkregen over de verspreidheid

gemeenten ervaring heeft. Uit de Nyenrode-ING

van PPS bij decentrale overheden in Nederland,

enquête die een representatief beeld geeft, blijkt

wordt in de volgende twee paragrafen onder de

dat driekwart van de gemeenten en alle provincies

loep genomen hoe het samenwerkingsproces

ervaring heeft met PPS.

verloopt en hoe de resultaten van PPS zijn.

Tabel 3.1 Verdeling van gemeenten en provincies naar ervaring met PPS Gemeenten

Provincies

Klein

Middelgroot

Groot

Totaal

Wel

67%

75%

100%

73%

100%

4 jaar of langer

37%

44%

80%

36%

62%

Minder dan 4 jaar

30%

31%

20%

37%

38%

Geen

33%

25%

0%

27%

0%

Bron: Nyenrode-ING enquête (2006)


De ervaringen van Nederlandse gemeenten en

17


18

3.2 Doelstellingen van decentrale overheden

Snellere realisatie belangrijkst voor kleine gemeenten,

met PPS

kennis voor grote

Uit de Nyenrode-ING enquête blijkt dat de volEen uitgebalanceerde rolverdeling tussen publieke

gende vier motieven voor gemeenten en provin-

en private partijen maakt zoals betoogd onderdeel

cies

uit van een efficiënt verlopend samenwerking-

n

het sneller realiseren van beleidsdoelen;

proces. Dit proces staat weer aan de basis van de

n

het ontwikkelen en binnenhalen van kennis;

realisatie van PPS-doelen. Uiteenlopende doelen

n

het ontwikkelen van meer financiële

c.q. motieven kunnen ten grondslag liggen aan PPS. In het navolgende worden de motieven van

4

het belangrijkst zijn:

s lagkracht; n

gemeenten en provincies voor PPS gerangschikt

het realiseren van meer kwaliteit voor h etzelfde geld.

aan de hand van de uitkomsten van de NyenrodeING enquête. Vervolgens wordt aangegeven in

Uit het ronde tafelgesprek met de publieke par-

hoeverre deze tot nu toe zijn gerealiseerd. De voordelen van PPS zijn niet altijd kwantificeerbaar

“Het verhogen van de kwaliteit van projecten behoort voor de decentrale overheid zonder twijfel tot een van de doelstellingen van PPS”

De criteria die bepalen of ervaringen met publiek private samenwerking succesvol zijn (geweest) worden door private partijen zoals projectontwikkelaars anders gemeten dan door overheden. Elke partij heeft zijn eigen belangen en doelstellingen en meet daar het succes aan af.

tijen kwam naar voren dat het realiseren van meer Meerwaarde van PPS is soms meetbaar in geld:

kwaliteit een zeer belangrijke doelstelling van

het gaat dan om kostenbesparing over de duur

PPS is.

van het project en/of juist extra inkomsten. Dit

De mate van ervaring met PPS blijkt niet van

kan onder meer met behulp van de publiek private

invloed te zijn op de prioritering van de doelen,

comparator of de public sector comparator (zie

de grootte

5

van de gemeenten wel.

bijlage 1). Zaken als de verbetering van de kwaliteit van dienstverlening, meer kennis, creativiteit

Voor 100 duizend plus gemeenten is de volgorde:

en expertisebundeling, het in lijn brengen van

n


divergerende belangen en vergroting van draag-

n


vlak en vertrouwen zijn lastiger meetbaar maar

n

het realiseren van meer kwaliteit voor

ontegenzeggelijk belangrijk voor decentrale overheden.

h etzelfde geld; n

het ontwikkelen van meer financiële s lagkracht.

4

Voor de provincies en voor de gemeenten als gehele groep staan de belangrijkste motieven al in de juiste volgorde. Beleidsdoelen sneller realiseren is dus overall de belangrijkste doelstelling van PPS.

5

Gemeenten vanaf 100 duizend inwoners worden in de Nyenrode-ING enquête en in dit rapport tot de grote gemeenten gerekend. Die tot 25 duizend tot de kleine en die daartussenin tot de middelgrote.

19

Het pilotproject PPS-A59 omvat de ombouw van de N50 tot A59, een traject van circa 9 kilometer nabij ’s-Hertogenbosch. De weg vormt de verbinding tussen de regio Oss (en verderop Arnhem/Nijmegen) en de regio Den Bosch. Op de N50 was steeds frequenter sprake van opstopping en vertraging. Bovendien vonden op de weg relatief veel ongevallen plaats, met name bij de gelijkvloerse kruisingen. De provincie hechtte veel belang aan een snelle realisatie van de ombouw. In 1998 heeft een herprioritering van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) plaatsgevonden, waarbij de ombouw van de N50 tot A59 werd uitgesteld (tot 2007). De provincie zag hierin een aanleiding om een aanpak via het Design-Build-Finance-Maintain (DBFM) concept voor te stellen, met als doel de ombouw eerder in de tijd te realiseren. In de tweede helft van 2000 is de minister van V&W met de provincie Noord-Brabant een overeenkomst aangegaan, op grond waarvan de provincie het project zelf kon aanbesteden. De verantwoordelijkheden voor en de risico’s van het project gingen over naar de provincie. V&W stelde een projectbudget beschikbaar, dat bestond uit het MIT-budget, aangevuld met een budget voor projectkosten, beheer en onderhoud. Dit is de eerste Nederlandse weg die met dit concept is gerealiseerd. De provincie behield zich het recht voor om het project alsnog niet te gunnen. Enerzijds diende de bieding te passen binnen het budget (de betaalbaarheidstoets), anderzijds diende de beste bieding financieel aantrekkelijker te zijn dan de totale projectkosten bij een traditionele aanbesteding (de meerwaardetoets). Om de meerwaardetoets te kunnen uitvoeren, heeft de provincie tijdens de aanbestedingsprocedure een zogenaamde Public Sector Comparator (PSC) opgesteld. Dit financiële instrument biedt inzicht in de totale projectkosten bij een traditionele aanbesteding door de overheid. De bieding van het consortium De Poort van Den Bosch voldeed aan de betaalbaarheidstoets en was 14% voordeliger dan een traditionele aanbesteding. Met dit consortium heeft de provincie begin 2003 het contract PPS-A59 getekend. Naast de financiële meerwaarde was er ook de maatschappelijke meerwaarde van het project, namelijk het eerder realiseren van de ombouw van de N50 tot A59. De A59 is sinds december 2005 in gebruik. Naast het sneller realiseren van de weg en het financiële aspect heeft het project PPS-A59 nog een andere doelstelling bereikt, namelijk verbetering van de kwaliteit van de weg. Door de private partij te betalen op basis van een beschikbaarheidsvergoeding i.p.v. een geleverd product wordt een minimum kwaliteitsniveau afgedwongen gedurende de looptijd van het contract.


Kader 3.1 PPS A59


20

Voor de middelgrote gemeenten met 25 duizend

gevonden. Dit zal te maken hebben met het feit

tot 100 duizend inwoners is dat:

dat de knowhow lastig te internaliseren is omdat

n


n

het ontwikkelen van meer financiële s lagkracht;

het ambtelijke apparaat van beperkte omvang is. Diverse overige doelstellingen

n


Overige doelstellingen die in de toelichting van

n

het realiseren van meer kwaliteit voor

gemeenten naar voren kwamen, worden hier kort

h etzelfde geld.

genoemd:

Voor de kleinste gemeenten is dat: n


n

kostenbesparing;

n

het ontwikkelen van meer financiële s lagkracht;

n

n

risicospreiding;

n

integrale benadering van een project (van begin tot eind).

Ten slotte zijn uit de diepte-interviews en ronde tafelgesprekken de volgende redenen voor PPS

het realiseren van meer kwaliteit voor h etzelfde geld.

naar voren gekomen: n

noodzakelijkheid om een omvangrijk project te realiseren 7 ; en

Voor provincies is de volgorde:

n

voorfinanciering.

n


n


Een voorbeeld dat PPS noodzakelijk kan zijn

n

het ontwikkelen van meer financiële

om een project te realiseren, is de situatie dat

s lagkracht; n

een gemeente niet om een private ontwikkelaar

kostenbesparing.

heen kan als die een belangrijk deel van de grond bezit. De huidige wetgeving inclusief de nieuwste

Veel meer dan de kleine gemeenten, voeren de

Wet Voorkeursrecht Gemeenten voorziet niet in

grote gemeenten projecten uit die complex van

de mogelijkheid tot vanzelfsprekende onteige-

aard zijn, een lange looptijd hebben en waarbij

ning. Het enige alternatief is onderhandelen en

meerdere afdelingen

afspraken maken met de private partner over de

6

betrokken zijn. In die zin

is het ook logisch dat zij vooral tot doel hebben

gebiedsontwikkeling. Ook zonder gespreid grond-

kennis binnen te halen en de doelen door middel

bezit zijn publieke en private partijen veelal tot

van PPS sneller te realiseren.

elkaar veroordeeld om complexe gebiedsontwikkelingsprojecten te kunnen realiseren. De vraag is

De kleinste gemeenten hebben juist kostenbespa-

‘alleen’ welke private partijen meedoen en welke

ring hoog in het vaandel; eveneens logisch gezien

afspraken er worden gemaakt (prijs en andere

de beperkte omvang van hun begroting. Het bin-

voorwaarden).

nenhalen van kennis wordt nauwelijks van belang 6

Naast ruimtelijke ordening, infrastructuur en/of verkeer zijn dit bij gemeenten en provincies vooral Economische Zaken en Financiële Zaken.

7

Negatief geïnterpreteerd is dit: het tot elkaar veroordeeld zijn.

21

3.3 Het belang van een goede proces

lingen worden gerekend, maar wel tot de voor

architectuur

delen die uit PPS voortvloeien: n

opbouwen vertrouwensrelatie en het verankeren van commitment;

n

n

betere afstemming van publieke en private

proces en de toewijzing van de rollen die aansluiten bij de doelstellingen van elk van de partijen.

investeringen en het op één lijn brengen van

Onder een goede procesarchitectuur wordt de

uiteenlopende belangen;

inrichting van het samenwerkingsproces verstaan

terugkeren naar de kerntaken (meer doen met minder ambtenaren);

n

Procesarchitectuur gaat over de inrichting van het

innovatie.

die rekening houdt met doelstellingen die in de loop van de tijd aan verandering onderhevig zijn en die rekent met de wederzijdse belangen van samenwerkingspartners.

Kader 3.2 Wieringerrandmeer Het Wieringerrandmeer is een omvangrijk en complex project. De betrokken overheden - de provincie NoordHolland, de gemeenten Wieringen en Wieringermeer en het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier wilden voor de planontwikkeling en realisatie van het Wieringerrandmeer in een vroeg stadium samenwerken met marktpartijen. Zodoende worden de krachten gebundeld en kan optimale benutting plaatsvinden van de aanwezige expertise en ervaring in de markt. Met het aanleggen van het meer wordt Wieringen als vanouds weer een eiland. De totale kosten van het project bedragen 350 miljoen euro. De verwachting van bestuurders is dat het project een enorme impuls zal geven aan de regio. Het maken van nieuwe natuur, aantrekkelijke recreatiegebieden en goede watersport faciliteiten zal zijn weerslag hebben op het aantal recreanten en toeristen die het gebied zullen bezoeken. Deze mensen besteden geld, dat weer ten goede komt aan de werkgelegenheid in het gebied. Daarnaast komen er circa 2100 nieuwe woningen in en bij het randmeer. Na een uitgebreide consultatie van de markt over mogelijke publiek private samenwerkingsvormen startte op 6 november 2003 een proces om de meest geschikte samenwerkingspartner te selecteren: de ontwikkelingscompetitie Wieringerrandmeer. In februari 2004 werd één bedrijvenconsortium door een onafhankelijke jury tot winnaar uitgeroepen van de ontwikkelingscompetitie. Begin 2006 hebben de colleges van Burgemeester en Wethouders van de gemeenten Wieringen en Wieringermeer het gezamenlijk ontwikkelde ontwerp- Intergemeentelijk Structuurplan Wieringerrandmeer vastgesteld. Samen met het Integraal Milieu Effectrapportage liggen deze documenten ter visie bij de gemeenten Wieringen en Wieringermeer. In september 2006 heeft de provincie op basis van de ontwikkelde plannen een herziening van het streekplan goedgekeurd. Hiermee is de aanleg van het Wieringerrandmeer een stap dichter bij gekomen.


Een aantal zaken kan niet zozeer tot de doelstel-


22

Samenwerking verloopt vaak moeizaam, vooral voor

Als samenwerkingsproces efficiënt verloopt, is een goed

minder ervaren overheden

resultaat waarschijnlijk

De beoordeling van het proces en het uiteinde-

Uit de enquête blijkt dat een efficiënt verlopen

lijke resultaat kunnen uiteenlopen. Enerzijds

samenwerkingsproces vaker tot een succesvol

kunnen kwalitatief hoogwaardige gebieds

resultaat leidt dan een moeizame interactie (78%

ontwikkeling of infrastructurele voorzieningen

tegen 48%, zie figuur 3.1). Daarentegen resul-

na een moeizaam proces tot stand zijn geko-

teert nog altijd bijna de helft van de moeizaam

men, waarin bijvoorbeeld wederzijds onbegrip

verlopen procesgangen tot een resultaat dat door

en wantrouwen de boventoon hebben gevoerd.

gemeenten als “naar behoren” wordt beoordeeld.

Anderzijds hoeft een vlot verlopen proces niet automatisch te leiden tot infrastructuur die aan

Om uiteindelijk tot een goed resultaat te komen,

de wensen en eisen voldoet van burgers, bedrij-

is het voor publieke en private partijen dus van

ven en overheden.

het grootste belang zich te bekwamen in de inrichting van een heldere procesarchitectuur. Dit

Allereerst blijkt dat het samenwerkingsproces met

omvat onder meer competente projectleiding en

het bedrijfsleven in de meerderheid van de geval-

–medewerkers en duidelijke afspraken.

len moeizaam verloopt. De grootte van gemeenten is niet, de mate van ervaring die gemeenten en

De tevredenheid over het proces van gemeenten

provincies hebben, is echter wel van invloed op

en provincies is afhankelijk van de kwaliteit en

de stroefheid van het proces die gemeenten en

ervaring van de personen aan beide kanten van

provincies doorlopen.

het samenwerkingsverband, van effectieve com-

Figuur 3.1 Samenhang tussen efficiëntie van het proces en het resultaat

RESULTAAT GOED PROCES GOED RESULTAAT NIETGOED WEL003 RESULTAAT GOED PROCES NIETGOED RESULTAAT NIETGOED

Bron: Nyenrode-ING enquête (2006) Goed ten aanzien van het proces betekent efficiënt verlopen, niet goed = inefficiënt verlopen.

23

3.4 Mate waarin doelstellingen worden

stuk 5 aan de orde komen. De mening over de

b ereikt

rolverdeling tussen publieke en private partijen is er mede bepalend voor. Dat gemeenten en

Meerderheid van decentrale overheden bereikt

provincies een maatschappelijke rol te vervullen

d oelstellingen

hebben is duidelijk, maar de vraag in hoeverre het

Geconstateerd is dat er een aantal motieven is

initiatief aan de private partij kan worden over-

voor PPS. De vraag is nu in hoeverre gemeenten

gelaten wordt erg lastig gevonden. Daarbovenop

en provincies er in slagen de doelstellingen te

is de rol

r ealiseren. Meer dan de helft van de gemeenten

8

van de provincie een gecompliceerde.

Die is er namelijk een van handhaving en toetsing

heeft de doelstellingen die met PPS zijn gesteld

(van bestemmingsplannen); soms wordt aan haar

tot nu toe volledig of grotendeels weten te reali-

echter ook de rol van trekker van PPS projecten

seren (figuur 3.2). De resultaten voor de provin-

‘gegund’, vooral door de wat kleinere gemeenten.

cies zijn vergelijkbaar.

Een meerderheid van de gemeenten is content met

Zowel ervaring als grootte is van invloed op succes

de rolverdeling tussen publieke en private par-

Ten aanzien van de mate waarin de drie belang-

tijen, vooral de kleine gemeenten. Een kwart van

rijkste doelen – kort gezegd snelheid, slagkracht

alle gemeenten en liefst de helft van de provincies

en kennis - zijn gerealiseerd, slagen de meer erva-

zijn ontevreden over de huidige rolverdeling bij

ren gemeenten en provincies er significant beter

PPS projecten. Die ontevredenheid wordt veroor-

in dan de overheden die nog maar kortgeleden

zaakt door de mening dat er sprake is van oneven-

begonnen zijn met PPS. Ook met kostenbespa-

wichtigheid. Vooral de grote en ervaren gemeen-

ring, de doelstelling die door kleine gemeenten

ten willen meer invloed binnen de samenwerkings-

zo belangrijk wordt gevonden, wordt meer succes

verbanden naar zich toetrekken. Het is gezien

geboekt naarmate de betreffende overheid langer

hun grootte en ervaring ook wel logisch dat ze

meeloopt in de PPS wereld. Grootste en opval-

een grote mate van invloed opeisen: ze hebben

lendste uitschieter in de ‘success rates’ zijn de

immers vaker kennis en kunde opgebouwd. Het

grote gemeenten die in 89% van de gevallen er in

kan tevens wijzen op een zwakte om de regie uit

geslaagd zijn om kennis te ontwikkelen, binnen

handen te geven!

te halen en te behouden. Blijkbaar hebben zij de

De provincies vinden even vaak dat private partij-

hoeveelheid en kwaliteit ambtenaren die een PPS

en meer invloed mogen hebben dan dat zij vinden

project kunnen managen. Daarmee is niet gezegd

dat zij zelf een grotere vinger in de pap zouden

dat die kwaliteit bij kleine gemeenten ontbreekt.

moeten hebben.

Wel hebben zij minder mogelijkheden voor specialisatie binnen het ambtelijke apparaat. Het minder grote succes van kleine gemeenten wordt bevestigd als de doelstelling ‘meer financiële slagkracht’ wordt beschouwd. Deze voor kleine en

8

Voor een uitgebreidere beschrijving van de rol, zie bijlage 5.


municatie en nog andere aspecten die in hoofd-


24

Figuur 3.2 Mate waarin doelstellingen tot nu toe zijn gerealiseerd per individueel motief 4OTAAL

"ELEIDSDOELENSNELLERREALISEERBAAR

+ENNISONTWIKKELENENBINNENHALEN

-EERFINANCIÑLESLAGKRACHT

-EERKWALITEITVOORHETZELFDEGELD

+OSTENBESPARING

!NDERS

6OLLEDIG

'ROTENDEELS

%NIGSZINS

.IET

Bron: Nyenrode-ING enquête (2006) Opmerking: de doelstellingen staan in volgorde van belangrijkheid voor gemeenten en provincies.

middelgrote gemeenten belangrijke doelstelling

Indicatief zijn in tabel 3.2 voor enkele PPS

wordt vergelijkenderwijs minder vaak gereali-

p rojecten de mate van beoogde en gerealiseerde

seerd.

kostenbesparingen aangegeven; veelal gaat het om circa 15% van de kosten van een project dat niet onder PPS zou zijn uitgevoerd.

Tabel 3.2 Resultaten van kostenbesparingen van een aantal Nederlandse projecten PPS-project

Montaigne

Contractvorm

DBFM

Design & Build

1,5 jr

Maintain

28,5 jr

Beoogde kosten

Gerealiseerde

besparing

kostenbesparing

9% (PPC) en

16%

16% (PSC) A59

DBFM

2,5 jr

15 jr

14%

<14%

N31

DBFM

4 jr

15 jr

5%

Ca. 30%

Harnaschpolder

DBFO

4 jr

30 jr

10,5%

Ca. 17%

Bronnen: diverse evaluatiestudies. Toelichting: voor een verklaring van de begrippen zie bijlage 1.

25

een actievere initiërende rol van henzelf én van de

s amenwerking

private partijen en ten tweede in het gezamenlijk oplossen van knelpunten (zie volgende paragraaf).

Bedrijven, gemeenten en provincies mogen wel wat

Deze paragraaf gaat in op de initiërende rol zoals

a ctiever worden

die is en zoals die zou moeten zijn.

De gemeenten en provincies hebben met PPS goeddeels de doelstellingen die ze er mee hebben,

De stand van zaken is dat B&W, het gemeentelijk

weten te realiseren. De ‘success rate’ is dus hoog

ambtelijke apparaat en private partijen belang-

te noemen en dat werpt de vraag op of er nog

rijkste initiators zijn voor PPS volgens gemeenten

zaken zijn die beter kunnen als eenmaal gekozen

(figuur 3.3). Grote gemeenten vinden in het bij-

is voor PPS.

zonder dat B&W al actief is. De provincies daarentegen zijn van mening dat gedeputeerde staten

De verbetering wordt door de decentrale over

(GS) en het provinciale ambtelijke apparaat het

heden gezocht in twee richtingen. Ten eerste in

vaakst initiatieven ondernemen.

Kader 3.3 Paleiskwartier Aan de oostzijde van het Centraal Station te ’s-Hertogenbosch ligt de historische binnenstad. De voormalige industriële oostzijde wordt vanaf 1992 getransformeerd tot een ‘levendig, nieuw stadscentrum’. De combinatie van grootschalige complexen als het Paleis van Justitie en het Riva-gebouw, de hogeschool en andere scholen, de appartementengebouwen en de commerciële dienstverlening heeft een levendig centrumgebied opgeleverd. De aantrekkelijkheid van het gebied wordt nog eens versterkt door de bijzondere architectuur en de hoogwaardige vormgeving van de openbare ruimte. Het Paleiskwartier is door ’s-Hertogenbosch op eigen kracht ontwikkeld, met behulp van een publiek private samenwerking. De totale investering van de publieke en private partijen bedraagt 600 miljoen euro. Bij veel binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen, zo ook bij het Paleiskwartier, gaat het niet alleen om gebiedsontwikkeling, maar ook om de vastgoedexploitatie. Door het project uit te voeren in een PPS-constructie is optimaal gebruik gemaakt van elkaars kennis en kunde. Dit komt tot uitdrukking doordat het stedenbouwkundige ontwerp (inclusief de infrastructuur) en marktbehoefte optimaal op elkaar zijn afgestemd. Cruciaal voor het succes van het project Paleiskwartier was de actieve opstelling van de gemeente. De gemeente heeft een groot deel van het plangebied kunnen verwerven, wat de snelheid van het proces ten goede is gekomen. Bovendien heeft de gemeente in de planperiode geen kantoorlocatie aan de snelweg ontwikkeld. Het Paleiskwartier heeft geprofiteerd van de schaarste op de kantorenmarkt die hierdoor in de regio is gecreëerd.

9

Dat is het dagelijkse bestuur van de provincie.

9


3.5 Initiators van publiek private


26

Figuur 3.3 Stand van zaken ten aanzien van de initiërende rol bij PPS volgens gemeenten en provincies

VGSKLEINEGEMEENTE

VGSMIDDELGROTEGEMEENTE

0RIVATEPARTIJEN 'EMEENTELIJKEAMBTELIJKAPP

VGSGROTEGEMEENTE

'EMEENTE"7 0ROVINCIE'3

VGSPROVINCIE 'EMEENTERAAD 0ROVINCIE AMBTENAREN


Gemeenten en provincies vervullen naar hun

meer initiatief mogen tonen met het aanzwengelen

eigen opinie dus al een activerende rol. Toch

van PPS projecten, wordt namelijk vooral door

v inden de meeste van hen dat met PPS meer vaart

de grote gemeenten gevonden (en door de pro-

mag worden gemaakt. Van wie mag dan een meer

vincies). Kleine en middelgrote gemeenten zien

actieve initiërende rol dan verwacht worden?

dat vooral voor B&W, gemeenteraad en ambtelijk

Gemeenten steken deels de hand in eigen boezem

apparaat weggelegd.

en leggen deels de bal bij de private partijen. Provincies vinden - voor de PPS projecten waar

3.6 Knelpunten

zij aan kunnen beginnen - eveneens dat gemeenten en bedrijven actiever mogen worden, maar

Knelpunten zijn bekend

zien evenzeer een verantwoordelijkheid voor zich-

Een manier om de mogelijke voordelen van

zelf (figuur 3.4).

PPS beter te benutten is dus een meer actieve i nitiërende rol van bedrijven, gemeenten en pro-

Grote gemeenten en provincies verwachten meer

vincies. Een andere wijze om de doelstellingen te

i nitiatief van private partijen

realiseren is het wegnemen van knelpunten. Uit

De mate van ervaring houdt geen verband met

de enquête blijkt dat de belangrijkste knelpunten

de meningen van de decentrale overheden over

zijn:

wie actiever moeten worden. Voor de grootte van

n

politieke realiteit;

gemeenten geldt dat wel. Dat private partijen

n

een gebrek aan kennis & ervaring;

27

VGSKLEINEGEMEENTE


0RIVATEPARTIJEN 'EMEENTELIJKEAMBTELIJKAPP

VGSGROTEGEMEENTE

'EMEENTE"7 0ROVINCIE'3

VGSPROVINCIE 'EMEENTERAAD 0ROVINCIE AMBTENAREN

Bron: Nyenrode-ING enquête (2006) Aanvullende toelichting: zowel gemeenten als provincies zien niet of nauwelijks een initiërende rol weggelegd voor de Rijksoverheid!!! Dat geldt ook t.a.v. stadsregio’s en de (toezichthoudende) provinciale staten.

n

externe (Europese) regelgeving; en niet in de laatste plaats

n

de complexiteit van PPS projecten.

Het zou te simpel zijn om te stellen dat ‘minder overheid en meer markt’ nodig is om de voordelen van PPS te benutten. Het is veeleer een kwestie van een goed op PPS voorbereide overheid die

Verder kan uit het voorgaande geconstateerd

duidelijke publieke randvoorwaarden stelt, binnen

worden dat ook het samenwerkingsproces een

de overheidsgeledingen goed samenwerkt en ver-

knelpunt vormt voor PPS.

der de markt haar werk laat doen.

Onder politieke realiteit wordt de vier jaar termijn

De mate van ervaring met PPS houdt geen ver-

van de politiek verstaan, de dynamiek van het

band met wat gemeenten en provincies als knel-

politieke proces en de moeilijkheden die dit geeft

punten zien. De grootte van de gemeenten is er

voor de private partijen om afspraken te maken met de decentrale overheid. Vooral door provincies worden ze als reden genoemd (figuur 3.5). Het is vooral het ontbreken van politiek draagvlak wat de realisatie van een project kan b emoeilijken.

“Het lastige bij de decentrale overheid is, dat er naast beleidsdoelstellingen bij de politiek ook electorale motieven meespelen”


Figuur 3.4 Meer actieve initiërende rol wenselijk volgens kleine, middelgrote en grote gemeenten en provincies


28

Figuur 3.5 Belangrijkste knelpunten bij publiek private projecten volgens gemeenten en provincies

VGSKLEINEGEMEENTE


VGSGROTEGEMEENTE

4EWEINIGKENNISENERVARING !NDERS

#OMPLEXITEIT (INDERVANEXTERNEREGELS

VGSPROVINCIE 0OLITIEKEREALITEIT

Bron: Nyenrode-ING enquête (2006) Toelichting: ‘anders’, nl. culturele verschillen (omgang, organisatie, manier van werken), belangentegenstellingen (maatschappelijk versus commercieel), grondposities, onbekendheid met rol van de ander.

wel van op invloed. Vooral voor kleine gemeenten

Het probleem bij dat soort voorstellen is dat zo

vormen de complexiteit van PPS projecten en

lang de gunning nog niet rond is, niemand het

veranderende externe regelgeving lastig te nemen

a chterste van zijn tong laat zien. Andere markt-

hordes. Zoals eerder genoemd, is de omvang

partijen kunnen dan met idee aan de haal gaan.

van hun ambtelijk apparaat beperkt en zijn zij

Hier bestaat geen eenduidige oplossing voor.

gedwongen om kostbare externe deskundigen in

Eigenlijk is het risico dat anderen met jouw idee

te schakelen (zie ook paragraaf 5.2).

aan de haal gaan een vorm van marktwerking. Als bedrijf kun je bij andere projecten immers hetzelfde doen.

Europese aanbestedingsregels rem op benutting van private creativiteit…

Ten aanzien van de externe regelgeving wordt hier

… maar de Europese aanbesteding is toch te prefereren

alleen ingegaan op de Europese aanbestedingsre-

boven de onderhandse

gels (zie verder bijlage 3).

Vanuit overheidsperspectief, c.q. het perspectief

Zij vormen een rem op de wil van private partijen om met ‘unsollicited proposals’ te komen 10

van de belastingbetaler is het alternatief van een 10

.

Europese aanbesteding, namelijk een onder-

Dit zijn projectideeën uit eigen initiatief van en met creativiteit van bedrijven die antwoord moeten geven op vraagstukken die nog niet als zodanig door de overheid zijn geformuleerd.

29

verband houdt het in dat er veel kennis en begrip

die wijze weliswaar wat eenvoudiger een lange

voor nodig is, dat het proces begeleid moet wor-

termijn relatie opbouwen met een ontwikkelaar

den; kortom dat PPS projecten veel energie en

(vertrouwen is immers belangrijk!). Een open-

tijdsinvestering vergt.

bare Europese aanbesteding is echter een betere garantie dat belastingbetaler een marktconforme

Communicatie is eveneens een zeer groot knelpunt

prijs voor de dienst betaalt. De situatie dat een

Zowel provincies als kleine en grote gemeenten

gemeente (of provincie) een grote klus onder-

geven veelvuldig aan dat communicatie een

hands geeft aan een bedrijf dat is verzelfstandigd

zeer belangrijk knelpunt is. Verschillen in com-

uit de oude dienst gemeentewerken is ook voor

municatie tussen partijen kunnen zich uiten in

het bedrijfsleven niet aantrekkelijk.

mate van zakelijkheid en hiërarchische verhoudingen binnen de organisatie die zich naar de

Complexiteit is een veelomvattend begrip. In dit

partner toe manifesteren. Onderliggend vormt

Kader 3.4 Sijtwende Het project Sijtwende betreft de ontwikkeling van een gebied in de gemeente Leidschendam-Voorburg en bestaat uit een combinatie van woningbouw (ca. 700 woningen), kantoorruimte, een politiebureau en een brandweergarage, hoogwaardig Openbaar Vervoer en de aanleg van de Noordelijke randweg. De plannen voor de aanleg van een stadsrandweg dateren al van voor de Tweede Wereldoorlog. In de jaren erna wordt er veel discussie gevoerd over de aan te leggen weg. Medio jaren negentig deed de provincie ZuidHolland een dringend beroep op de gemeente Voorburg om mee te werken aan de aanleg van Rijksweg 14. Op initiatief van Sijtwende bv, (een samenwerkingsverband tussen Volker Wessels Stevin en Bohemen bv) is de aanleg van de weg gecombineerd met de totale gebiedsontwikkeling. De weg is zodanig ingepakt tussen woningen en kantoren dat zowel de beoogde verkeersverbinding als de gewenste kwaliteit van de leefomgeving gerealiseerd worden. Sijtwende is een integraal project, waar publieke partners (Rijkswaterstaat, Gemeente Leidschendam-Voorburg en Stadsgewest Haaglanden) samenwerken met Sijtwende bv. Door de vier partijen is gezocht naar een constructie waarin planontwikkeling samen met een nieuwe financieringsvorm, heeft geleid tot een integraal project op uitvoeringsniveau. De samenwerking is verankerd in een overeenkomst, waarin afspraken zijn gemaakt over de financiële bijdragen van de betrokken partijen en de verdeling van de (financiële) risico’s. De PPS-constructie heeft gewerkt als een medium tussen de publieke partijen. In het plan Sijtwende worden verkeer en wonen op een positieve manier gecombineerd. In het ontwikkelingsgebied van circa 22 hectare bouwgrond is men er in geslaagd een functioneel ruimtegebruik van 27 hectare te realiseren. De hoge mate waarin dubbel grondgebruik is toegepast heeft het project financieel haalbaar gemaakt en bovendien bewerkstelligd dat de hoge eisen aan de verkeersstructuur goed samengaan met een comfortabele leefomgeving. De lang besproken weg is in 1993 in gebruik genomen en is hiermee de eerste weg in Nederland die door een private partij is gerealiseerd. Het grote voordeel van de samenwerking van publieke en private partijen is de kennisbundeling. Door de samenwerking is er een integrale oplossing gevonden welke in de traditionele setting van publiek partijen op een dood spoor zat.


handse, niet aantrekkelijk. Een gemeente kan op


30

het verschil tussen maatschappelijke (publieke)

De gemeenten die zowel groot als ervaren zijn,

en commerciële (private) doelstellingen al een

willen meer invloed binnen de samenwerkingsver-

natuurlijke voedingsbodem voor onbegrip en mis

banden naar zich toetrekken en verwachten zo een

communicatie.

efficiënter en effectiever proces te doorlopen.

Uit gevoerde diepte-interviews blijkt dat kennis

De meerwaarde van PPS wordt door gemeenten en

en begrip voor elkaars standpunten en belangen

provincies vooral gezocht in een snellere project-

zowel bij de overheid als bij private partijen

realisatie, meer kennis, het ontwikkelen van meer

niet altijd in voldoende mate aanwezig is. In het

slagkracht, maar ook kwaliteit. Kleine gemeen-

e rgste geval leidt het tot wantrouwen en belemme-

ten vinden niet zozeer kennis een doel

ring van de projectvoortgang. Uiteindelijk wordt

kostenbesparing. Vaak slagen de gemeenten en

zo de kans op een goed resultaat van het PPS

provincies er in de gestelde doelen te bereiken.

project verkleind.

Het is dan ook jammer als deze haalbare voorde-

11

als wel

len van PPS worden onderbenut. Een verdere verInitiatieven zoals het in de zomer van 2006 opge-

betering van het verloop van PPS projecten wordt

richte PPS Netwerk Nederland kunnen daarom

door de decentrale overheden gezocht in twee

van groot belang zijn om het onderlinge begrip

richtingen. Ten eerste een meer actieve initiërende

en de communicatie te verbeteren (zie ook para-

rol van henzelf én van de private partijen en ten

graaf 5.2). Alleen door structureel met elkaar in

tweede het gezamenlijk oplossen van knelpunten

gesprek te blijven en kennis te delen kan de (per-

zoals het ontbreken van politiek draagvlak en van

ceptie van) tegenstelling tussen maatschappelijk

kennis en ervaring.

en commercieel belang worden overbrugd. 3.7 Resumé Alle provincies en 100 plus gemeenten hebben ervaring met PPS projecten. Dit geldt ook voor de grote meerderheid van de kleinere gemeenten. Dit rapport heeft dat voor het eerst aan het licht gebracht en de ervaring van de decentrale overheid met PPS is groter dan bij aanvang van dit onderzoek werd verwacht. Het aantal jaren ervaring en de grootte van de gemeenten zijn soms wel en soms weer niet van invloed op de gestelde doelstellingen, het proces en de resultaten. Zo blijkt dat ervaring de kans op het behalen van beoogde resultaten vergroot. 11

Een gebrek aan kennis over PPS wordt wel als knelpunt gezien.

4

Lessons learned uit het buitenland

Diverse factoren remmen ontwikkeling van PPS in

en hoe lang PPS in Nederland wordt toegepast in

Nederland af…

vergelijking met andere landen. Voorts worden

Uit de Nyenrode-ING-enquête blijkt dat PPS nog

uit de onderlinge vergelijkingen ‘lessons learned’

niet zoveel wordt toegepast als bijvoorbeeld in het

gedestilleerd.

Verenigd Koninkrijk, om politieke redenen, doordat er onvoldoende kennis en kunde beschikbaar

4.1 Nederland als middenmoter op PPS

is en doordat er te weinig (publiek) geld beschik-

g ebied

baar is om te investeren (figuur 4.2).

Aan de hand van deskresearch is nagegaan wat

… zoals een gebrek aan kennis en ervaring en politieke

in het buitenland gebeurt op het gebied van PPS

redenen,...

en waar Nederland zich vergelijkenderwijs onge-

De uitkomst uit de enquête dat het gebrek aan

veer bevindt qua ervaringsniveau. In figuur 4.1

kennis en ervaring een belangrijk knelpunt is,

is geschetst dat Nederland zich goed laat verge-

strookt met de gehouden deskresearch, interviews

lijken met haar buurlanden Duitsland en België.

en ronde tafelgesprekken van het voorliggende

Het Verenigd Koninkrijk is koploper zowel in het

ING-Nyenrode-onderzoek. Dat de politiek

a antal jaren dat PPS (structureel) wordt toegepast

bestuurlijke stabiliteit en het leiderschap van een

als t.a.v. het aantal uitgevoerde projecten.

wethouder van ruimtelijke ordening van cruciale invloed zijn op het welslagen van een (gebieds-

Figuur 4.1 Typering van de mate van ervaring met PPS van diverse landen

MATEVANERVARINGAANTALJAREN

%XPERTSOP003GEBIEDHOGEMATEVANSTANDAARDISATIE

!USTRALIÑ

6+

0ORTUGAL 3PANJE

7IJDVERSPREIDGEBRUIK NIETALLEBELEIDSTERREINEN

)TALIÑ $UITSLAND %NKELEPROJECTENREEDSUITGEVOERD

.EDERLAND

"ELGIÑ 0OLITIEKEOVERTUIGING

&RANKRIJK

4ESTFASE

)NTERESSE ,UXEMBURG WEINIG Bron: ING Bank

MATEVANERVARINGAANTALPROJECTEN

VEEL


In dit hoofdstuk wordt in kaart gebracht hoe vaak

31


32

Figuur 4.2 Oorzaken dat Nederland achterligt op het VK volgens Nederlandse gemeenten en provincies

0OLITIEKEREDENEN

4EWEINIGKENNISENERVARING

4EWEINIGPUBLIEK GELDBESCHIKBAAR

/NTBREKENSENSEOFURGENCY

/VERIGEREDENEN

7EETNIET

0ROVINCIES

'EMEENTENMETVEELERVARINGJAAR 'EMEENTENMETWEINIGERVARINGJAAR

Bron: Nyenrode-ING-enquête (2006) Toelichting: onder overige redenen worden angst voor zeggenschapdeling, machtdeling, wantrouwen en ook cultuur genoemd.

ontwikkelings-)PPS is eveneens een punt van

uit te voeren, in tegenstelling tot veel buurlanden.

h erkenning (politieke redenen).

Daardoor ontbreekt in dit opzicht een ‘sense of urgency’.

… het ontbreken van de budgettaire noodzaak,...

Op basis van de gesprekken moet (echter) geconcludeerd worden dat het niet zozeer een gebrek aan (publieke) middelen is waardoor PPS niet nog

“PPS komt niet van de grond doordat de noodzaak ontbreekt”

meer van de grond komt. Vanuit het perspectief van de overheid zou PPS juist budgettaire verlichting kunnen brengen. PPS wordt in Nederland niet

… de veelheid aan procedures én…

gezien als middel om budgettaire problemen het

In algemene zin wordt de voortgang van projec-

hoofd te bieden, noch door Nederlandse decen-

ten in Nederland ten opzichte van de omringende

trale overheden, noch door de centrale overheid.

landen belemmerd door de veelheid van publieke

Nederland kent geen directe financiële noodzaak

procedures en de bijbehorende inspraakmoge-

om projecten in de vorm van een PPS-constructie

lijkheden, zo is de ervaring van publieke en

33

kunnen hier in internationaal verband nadeel van

PPS-project kan dit nog sterker vertragend en

ondervinden.

belemmerend werken, omdat de mate waarin een plan moet worden uitgewerkt om het in procedure

Verdere standaardisatie van PPS is wenselijk

te kunnen brengen niet overeenkomt met de wijze

Het Verenigd Koninkrijk

waarop een PPS-aanbesteding ingestoken zou

een hoge mate van standaardisatie. Dit heeft

moeten worden.

betrekking op de openbare beschikbaarheid van

12

kent op PPS-gebied

standaardbeschrijvingen van risicoallocatie, financieringsmodellen en taakverdeling. De drem-

“In Frankrijk is er een sterke overheid. Dit creëert een stabiele omgeving voor de ontwikkelaar en voor andere marktpartijen. In het VK werkt de markt goed. Een en ander kan samen gaan.”

pel om PPS projecten uit te voeren, ligt daardoor ook lager dan in Nederland. In Nederland zijn weliswaar standaard (aanbestedings)contracten voorhanden, maar de indruk bestaat dat hierin ook ten aanzien van de ‘ontwikkelings-PPS’ nog belangrijke vorderingen mogelijk zijn. Dit zal een versneld aanloopttraject en kostenbesparingen

… culturele en historische factoren

voor de projectpartners beter mogelijk maken.

Culturele en historische factoren kunnen eveneens verklaren dat in het Verenigd Koninkrijk minder

België heeft in 2002 het Vlaamse kenniscentrum

behoudend met de inmenging van de private sec-

PPS opgericht met als doel om te zorgen dat PPS

tor in publieke zaken wordt omgegaan.

projecten zo efficiënt en effectief mogelijk verlopen. Enkele grote PPS projecten op het gebied

Private partijen maken zich zorgen over achterblijven

van infrastructuur, woningbouw en scholenbouw

Nederlandse PPS markt

zijn kort daarop gestart.

Uit de Ronde Tafelgesprekken komt naar voren dat vooral onder de private partijen zorg bestaat

Lessons learned uit een vergelijking van twee

over het risico om internationaal buitenspel te

p rojecten:…

komen staan wanneer onvoldoende PPS-projecten

Uit een vergelijking van twee financieel even

daadwerkelijk worden gerealiseerd.

omvangrijke projecten in België en Nederland, namelijk het Masterplan Antwerpen en de Zuidas

Door de snellere ontwikkeling van PPS in het bui-

Amsterdam, komen opvallende verschillen naar

tenland gaan private partijen zich meer en meer

voren (tabel 4.1).

oriënteren op de buitenlandse markt. Het risico is dat ze interesse verliezen in de Nederlandse

… complexiteit, maar wel mogelijkheid voor kruis

projecten en dat de ontwikkeling van PPS in

bestuiving,…

Nederland steeds verder achter gaat lopen op de

Het Amsterdamse Zuidas project heeft naast

omringende landen. Nederlandse private partijen

een infrastructurele dus ook nog een gebieds-

12

Ongeveer 11 % van de overheidsuitgaven in het Verenigd Koninkrijk gebeurt via PPS-contracten; en er werd al bijna £60 miljard geïnvesteerd via PPS-contracten.


p rivate partijen. Bij het tot stand brengen van een


34

Tabel 4.1 Vergelijking tussen het Masterplan Antwerpen en de Amsterdamse Zuidas Kenmerken

Masterplan Antwerpen

Zuidas Amsterdam

Project

Infrastructuur

Infrastructuur en grondexploitatie

Initiatief

Publiek

Publiek

Contractvorm

Aanbesteding (DBFM)

Grondbank

Financiering

2 miljard

2,9 miljard

Projectuitvoering

Projecten los van elkaar (fasering)

Geïntegreerd project

Inkomstenbron

Tolheffing

Grondexploitatie

Looptijd

2003-2015

2004-2035

ontwikkelingscomponent. Dit maakt het project

de communicatie tussen partijen vroeg op gang

complexer, maar door de grondverkoop kunnen

komen en is de creativiteit van de marktpartijen

inkomsten worden gegenereerd. Voor de uitvoe-

beter en eerder te benutten

ring van het project Zuidas is een onderneming in

len –als een duidelijke visie bij de overheid reeds

oprichting.

aanwezig is – kan het vroeg inschakelen van de

14

. In sommige geval-

markt inderdaad voordelig zijn. … fasering als middel,…

Bij het Masterplan Antwerpen is gekozen voor een gefragmenteerde en gefaseerde project uitvoering. Hiermee wordt bedoeld dat het gehele project is ingedeeld in kleinere deelprojecten die volgtijdelijk worden uitgevoerd. Zo kan een

“Een goede procesarchitectuur houdt in dat de rolverdeling tussen partijen met de omstandigheden, tijd en veranderende doelstellingen moet meegaan.”

goed overzicht worden behouden en hangt niet alles met alles samen. De inkomstenbron is hoofd zakelijk tolheffing

13

.

Bij het Zuidas project heeft de hiermee gepaard gaande complexiteit geleid tot stroperigheid

… timing wanneer de private partijen er bij te

en besluiteloosheid. De vraag is of dit voorko-

b etrekken …

men had kunnen worden of dat dit een proces

Het Nederlandse project is gestart vanuit de

is dat partijen nu eenmaal met elkaar moeten

gedachte dat private partijen zo vroeg mogelijk

doorlopen. Dit is niet vast te stellen. Het lijkt

bij het project moeten worden betrokken. Zo zou

er wel op dat zaken wat efficiënter hadden kun-

13

Uit het vergelijkend onderzoek blijkt dat de Belgische overheid een groot deel van de financiële risico’s van het project draagt. Het kan verstandig zijn de verwachte winst meer met de private sector te delen, maar dan ook de financiële risico’s.

14

Onbekend is in hoeverre verschillen in grondposities hebben meegespeeld. De inschatting is dat dit bij het Zuidas project geen grote rol heeft gespeeld. De grond aan de zuidkant is namelijk volledig in het bezit van de gemeente; wat dit betreft kan de noodzaak van interactie met de markt geen rol hebben gespeeld.

35

Leeraspecten België

Leeraspecten Nederland

Vroegtijdige deelname van marktpartijen om finan

Eerst goede randvoorwaarden (publiek-publiek)

ciële en kwalitatieve meerwaarde te creëren.

a lvorens met de private partij in gesprek te gaan.

Een combinatie van infrastructuurontwikkeling en

Ga in samenwerking met de markt eerder op zoek

grondexploitatie, kan ertoe leiden dat beide aspecten

naar praktische oplossingen om de besluitvorming te

elkaar versterken.

versnellen.

Verdeling van winsten en risico’s mag misschien best

Stel duidelijke wensen en eisen op (nut en noodzaak).

wat meer richting private partijen.

Hierdoor zal de samenwerking tussen publiek en privaat efficiënter verlopen.

Goede voorbereiding. Hoewel het voortraject langer

Fasering maakt een PPS-project minder complex. Waar

zal duren, kunnen potentiële problemen worden weg-

mogelijk moet een groot project in deelprojecten

genomen.

worden opgeknipt.

nen worden afgehandeld. Onderzoek naar de

heeft dáár uiteindelijk geleid tot een vlottere

diverse varianten is nodig geweest, zodat een

voortgang van het project.

goede afweging gemaakt kon worden tussen dok-, dijk- en dekmodel

15

. Dit traject was lang: van

De leeraspecten die België en Nederland weder-

basisdocument, naar onderzoek en akkoord van de

zijds van elkaar kunnen leren, zijn in tabel 4.2

Amsterdamse gemeenteraad zat een periode van

nog eens samengevat.

v iereneenhalf jaar. De les hier is dat de politiek sneller naar praktische oplossingen op zoek moet

Bundeling van gelijksoortige projecten leidt in Duitsland

om de besluitvorming te versnellen.

tot snelle voortgang

In Duitsland werd in 2004 een PPP Taskforce Een vroege deelname van marktpartijen kan de

opgericht. Sindsdien zijn enkele grootschalige

voortgang ernstig belemmeren door uiteenlopende

(pilot) projecten op het gebied van scholenbouw

belangen en onenigheid over de rolverdeling. In

en infrastructuur uitgevoerd. In deze passage

België is besloten allereerst alle publiek-publieke

wordt verder ingegaan op PPS in de scholenbouw.

zaken en randvoorwaarden goed te regelen voor-

Waar Nederland tot nu toe één project heeft weten

dat de private partijen werden ingeschakeld. Dit

te realiseren, namelijk het succesvolle Montaigne

15

In het dokmodel blijft alle infrastructuur onder de grond, met daarboven de stad. In het dijkmodel zou de volledig bovengrondse infrastructuur slechts incidenteel overbouwd zijn. Het dekmodel zou voorzien in infrastructuur die grotendeels bovengronds is, maar overkapt.


Tabel 4.2 Lessons learned voor België en Nederland


36

Schoolproject, lopen er in Duitsland al meerdere.

disatie van risicoallocatie, financierings

Typerend is de bundeling van projecten, zoals

modellen en taakverdeling strekt eveneens

bij het grootschalige Offenbach project. Door de

tot aanbeveling;

decentrale overheid van het Offenbach district is

n

Goede procesarchitectuur omvat inrichting

de renovatie van 50 scholen tegelijk aanbesteed

naar en aanpassing van de rolverdeling tussen

als PPS project (contract volume € 410 miljoen).

partijen aan de omstandigheden, tijd en

Gedurende de concessieperiode van 2005 tot

veranderende doelstellingen;

2019 wordt de veiligheid en energie-efficiency

n

Opsplitsing en fasering van grootschalige

van de gebouwen verbeterd en worden de scholen

p rojecten – naar het voorbeeld van het

beheerd door private partijen die gezamenlijk een

Masterplan voor Antwerpen – kunnen helpen

aandeel van 94,9% in handen hebben; de resteren-

om te grote complexiteit en inertie te voor

de 5,1% is in handen van het Offenbach district.

komen;

Na 2019 wordt het beheer van de scholen weer

n

Soms kan juist de bundeling van veel gelijk-

overgedragen aan de publieke instanties. Door de

soortige projecten in de aanbesteding leiden

bundeling van diverse scholen wordt meer finan-

tot een snelle voortgang, naar voorbeeld

ciële en kwalitatieve meerwaarde behaald.

van het Duitse Offenbach project. Visie van

In Duitsland is het tevens een tendens om alleen

de overheid is nodig om voor de specifieke

de renovatie en het latere onderhoud voor een

p rojecten en omstandigheden te beoordelen

bepaalde tijd via een PPS te realiseren. Hierdoor

welke strategie het meest kansrijk is.

is er nog steeds meerwaarde voor de scholen, die zich kunnen richten op hun primaire taak: het onderwijs. 4.2 Resumé Nu een beeld is geschetst over de verschillende internationale opvattingen worden de lessons l earned nog even op een rij gezet. n

Het ontbreken van een sense of urgency in vergelijking met het Verenigd Koninkrijk is een belangrijke verklaring voor het achter blijven van het aantal PPS-projecten in Nederland;

n

Om PPS in Nederland in goede banen te l eiden, is politiek leiderschap nodig;

n

Het gebrek aan kennis moet zo veel mogelijk worden getackeld op de manier die in hoofdstuk 5 staat beschreven. Verdere standaar

5

Kritische succesfactoren

aan de orde. Ten eerste welke kritische succes factoren er zijn voor gemeenten en provincies om tot een gefundeerd oordeel te komen over het

“De achterkant van een sigarendoos voldoet om te zien of PPS mogelijk is of niet”

al dan niet toepassen van PPS. Ten tweede wat de elementen zijn die leiden tot een succesvolle inrichting van een publiek private samenwerking.

De visie hierop moet expliciet worden gemaakt

Ten derde wordt beschreven waarom het belang-

(stap 1). Bovendien is het nodig vast te stellen

rijk is om lessons learned vast te leggen en te

wat het ambitieniveau is in termen van realisatie

hergebruiken.

tijd, kwaliteit en kosten. De volgende stap is te bezien in welke vorm het project ‘het best’ te

5.1 De beoordelingsfase: wel of niet PPS

realiseren is (stap 2). PPS is een van de mogelijke antwoorden op die vraag. Net zo goed zou het uit-

De allereerste vraag die decentrale overheden

voeren in eigen beheer of volledige uitbesteding

zichzelf moeten stellen, is wat de beleidsdoelstel-

een oplossing kunnen zijn.

lingen zijn die met een project worden beoogd. Kader 5.1 Bedrijfseconomische geschiktheid van een project voor PPS Een eerste indicatie voor de geschiktheid van een project voor PPS op basis van het concessie model is de investeringsomvang. Het wordt pas rendabel een project in een PPS onder te brengen vanaf ongeveer € 40 á 50 miljoen investeringskosten. Bij een kleinschaliger project loont het vaak niet om het project financieel te structureren tot een PPS. Bij iedere investering van dergelijke omvang is het essentieel een bedrijfseconomische analyse te maken. Dit geldt in bijzondere mate voor een PPS, omdat in een PPS een nieuwe onderneming wordt opgericht die deze investering moet financieren. Deze nieuwe onderneming wordt opgericht door het bedrijfsleven (vaak door aannemers die als aandeelhouder functioneren). De overheid kan als partner in het eigen vermogen van de onderneming deelnemen, maar kan er ook voor kiezen om meer op afstand bij de onderneming betrokken te zijn door een concessiecontract. In dit concessie contract tussen overheid en startende private onderneming worden de verhoudingen tussen beide partijen geregeld, inclusief verdeling van rendementen en risico’s. Een startende onderneming die € 50 miljoen wil investeren heeft natuurlijk een gedegen ondernemingsplan nodig om haar kredietverleners (aandeelhouders en banken) te overtuigen van de haalbaarheid van de investering. In dit ondernemingsplan staat een cashflow analyse centraal. Derhalve is de tweede en meest cruciale indicatie voor geschiktheid van een project voor PPS het cashflow genererend vermogen van het project. Inzicht in de hoogte van de investering en hoe die terug te verdienen maakt zichtbaar of PPS een haalbare weg is. De investering, de opbrengsten en de exploitatiekosten zijn de factoren die duidelijk maken of financiers bereid zullen zijn om in het project te investeren. De investering wordt gefinancierd met eigen vermogen, vreemd vermogen en eventueel een bijdrage van de overheid. De hoogte van het eigen en vreemd vermogen wordt bepaald door de cashflow, dat wil zeggen de resultante van de opbrengsten minus de kosten. Deze cashflow dient ter betaling van rente en aflossingen op het vreemd vermogen (debt service) en ter betaling van een rendement op eigen vermogen. Indien de cashflow ontoereikend is om voldoende eigen en vreemd vermogen aan te trekken van private partijen om een investering in een project te financieren, kan de overheid een bijdrage in de vorm van subsidie overwegen om een project haalbaar te maken. Deze onrendabele top zal in de regel niet hoger zijn dan circa 30%.


In dit hoofdstuk komen de volgende onderwerpen

37


38

(vervolg) Kader 5.1 Bedrijfseconomische geschiktheid van een project voor PPS Een simpele rekensom op de achterkant van een sigarendoos maakt meteen duidelijk of een project zich voor een PPS kwalificeert. Zonder voldoende cashflow, geen PPS. Zonder business case blijft PPS steken in goede bedoelingen. Hierbij kan worden aangetekend dat de opbrengsten van een PPS van twee kanten kunnen komen: van de gebruikers van het project (bijvoorbeeld tolheffing) of van de overheid (bijvoorbeeld een beschikbaarheidvergoeding). In dit laatste geval betaalt de overheid op jaarbasis een bedrag voor de beschikbaarheid en kwaliteit van de te leveren dienst. Is het project (bijvoorbeeld de weg) niet beschikbaar voor gebruik ten gevolge van te late oplevering van de bouw, of ten gevolge van onderhoudswerkzaamheden, dan betaalt de overheid minder of helemaal niet. Betaling van beschikbaarheidvergoeding stimuleert de private partij in een PPS zo efficiënt mogelijk te opereren en risico’s zo veel mogelijk in de hand te houden. Bottomline bij publiek private samenwerking is dus dat een project voldoende cash flow genererend vermogen heeft. Welke opbrengsten genereert het project, wanneer en wat is de omvang van die opbrengsten? De overheid geeft in het concessiecontract aan waar de cashflow vandaan komt. Is er geen betaling van de gebruiker en is de overheid niet bereid tot een jaarlijkse beschikbaarheidsvergoeding, dan is er simpelweg geen PPS. Aangezien tot nu toe de meeste concessie PPS constructies in Nederland op basis van beschikbaarheidsvergoedingen worden betaald, dienen decentrale overheden de budgetconsequenties van beschikbaarheidvergoeding voor de toekomst goed te overdenken. Projecten zullen dus alleen gerealiseerd worden als de overheid overtuigd is van de noodzaak ervan en bereid is er voor te betalen (of de gebruiker te laten betalen). PPS is geen tovermiddel, de rekening wordt alleen wat later betaald. Investeerders en banken in PPS projecten zullen alleen in de startende onderneming investeren als de risico’s van te voren inzichtelijk zijn gemaakt en gealloceerd. Dit is een tijdsintensief proces voordat met de bouw begonnen kan worden, maar heeft wel als voordeel dat er een zeer beperkte kans is op onverwachte tegen vallers. Dit kan bijdragen aan de wenselijkheid van PPS. Naast de sigarendooscalculatie, kan op basis van geavanceerdere bedrijfseconomische beslissingsmodellen zoals de netto contante waarde (Net Present Value of NPV), de internal rate of return (IRR) of de (verdisconteerde) terugverdientijd een beslissing worden genomen of het project financieel geschikt is voor PPS (stap 3 in figuur 5.1). Overigens zit het risicoprofiel hier impliciet in. Een project met een hoog risicoprofiel moet namelijk tegen een hogere disconteringsvoet contant worden gemaakt. Bovenstaande beschrijving vormt de kern van elke business case. De analyse kan in een latere fase worden uitgebreid en verbeterd met scenario-analyse. Hiermee kan de financiële haalbaarheid van een project worden getest bij uiteenlopende scenario’s (worst case tot best case scenario). Als uit de business case blijkt dat een project rendabel is, betekent dit nog niet automatisch dat deze dan moet worden uitgevoerd in PPS-vorm (stap 5 in figuur 5.1). De bedrijfseconomische geschiktheid is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde. Ook andere vormen van meerwaarde moeten in de afweging worden betrokken van PPS, eigen beheer of andere vorm van projectrealisatie. Ten slotte kan het standpunt van waaruit de investeerder aankijkt tegen een PPS-project verhelderend werken: een PPS-project moet qua rendementsrisicoprofiel kunnen concurreren met alternatieve investeringen. Indien de verwachte ‘return on investment’ van het PPS project, gegeven het risicoprofiel, (te veel) onderdoet voor bijvoorbeeld een bedrijfsobligatie, staatsobligatie of aandelenfonds, kan de overheid het project beter in eigen beheer uitvoeren.

39

van projecten of juist bundeling van gelijksoortige projecten mogelijk is (stap 4). Voor een uitvoerige behandeling van dit punt, zie paragraaf 4.1. Vervolgens moet het besluit worden genomen tot al dan niet PPS (stap 5). De ‘route map’ van de te

Een aanleiding om PPS in ogenschouw te nemen

doorlopen stappen wordt hier ook wel worden aan-

is het gemeente- of provincieoverstijgend karakter

geduid als de ING-Nyenrode PPS-Roadmap (figuur

van een project. Als PPS dan het meest voor de

5.1). De stappen zijn ingedeeld naar aspecten waar

hand liggende middel lijkt om de beleidsdoelen te

de decentrale overheid specifiek in het kader van

realiseren, is een grondige bedrijfseconomische

PPS aandacht aan moet besteden en zaken die

doorlichting op geschiktheid vereist (kader 5.1).

gelden in meer algemene zin (rechter kolom).

Het bepalen van de bedrijfseconomische geschiktheid van een project voor PPS kan tot de belangrijkste stap van de beoordelingsfase worden gerekend (stap 3). Daarnaast is het van belang te beoor-

“Zonder business case blijft PPS steken in goede bedoelingen”

delen en te besluiten of opsplitsing en fasering Kader 5.2 Zuidas De Zuidas in Amsterdam ontwikkelt zich tot een internationale toplocatie voor wonen, werken en recreatie. Het PPS-project ‘Zuidas Dok’ moet het gebied een belangrijke kwalitatieve impuls geven. Voornemen met dit plan is om de A10 en de sporen voor metro en (HSL-)trein over een lengte van circa 1.200 meter ondergronds te brengen. Bovengronds komt dan ruim 1 miljoen m2 beschikbaar en kunnen de stedelijke gebieden ten noorden en zuiden van de A10 met elkaar worden verbonden. Tussen de A10 noord en de A10 zuid komen gestapelde railinfrastructuur en parkeergarages. Boven de railinfrastructuur kan (zonder additionele funderingen) gebouwd worden tot een hoogte van maximaal dertig meter. Bij de ontwikkeling van het gebied is de verevening binnen de gebiedsgrenzen van groot belang. In de basis is Zuidas Dok een groot en onrendabel project. De opbrengst van het boven de infrabundel te ontwikkelen vastgoed weegt niet op tegen de kosten die nodig zijn om de infrastructuur onder de grond te brengen. De realisatie van het Zuidas Dok is mogelijk door de oprichting van een publiek private onderneming, waarbij 60% van de aandelen komt in handen van private partijen en 40% in publieke handen komen. Uitgegaan wordt van een aanvulling op het tekort uit opbrengsten van gronduitgifte in de direct omliggende gebieden (de Flanken) en door publieke gelden van rijk, provincie en gemeente. Op deze wijze wordt een sluitende businesscase nagestreefd die van belang is om tot de publiek private samenwerking te kunnen komen. Van belang is dat er sprake is van een duidelijke participatie van private partijen, een vanzelfsprekende en gelijkwaardige risicoallocatie voordat publieke en private partijen bereid zijn om in het project te investeren. In februari 2005 bereikten de nationale en regionale overheden samen met de gemeente overeenstemming over de investeringen in de Zuidas Dok. Voorwaarde bij deze investering is dat private partijen zouden participeren. Om de samenwerking tussen de betrokken overheidslichamen en private partijen gestalte te geven, wordt momenteel een voorstel voor een publiek private onderneming nader uitgewerkt. Op dit moment wordt op de Zuidas al volop gebouwd. Meerdere aansprekende projecten zijn al klaar, waar onder de Zuiderhof, ING House, het hoofdkantoor van ABN-AMRO, het WTC, het Atrium en grote delen van het woon-, werken leefgebied Mahler4.


“Belangrijkste kritische succesfactor PPS: inzicht in investering, opbrengsten en kosten”


40

Figuur 5.1 ING-Nyenrode PPS-Roadmap PPS Specifiek

Doelstellingen bepalen, PPS overwegen en beoordelen geschiktheid project

Stap 1

Bepaal beleidsdoelstellingen die met een project worden beoogd (visie en ambitieniveau).

Stap 2

Leg opties naast elkaar: in eigen beheer uitvoeren, PPS, alternatieven? Stel je als decentrale overheid de vraag hoe het project ‘het best’ kan worden gerealiseerd (het snelst, het goedkoopst, etc.)? Lijkt PPS het beste middel om de doelstellingen te realiseren? Leer van eerdere ervaringen.

Stap 3

Onderzoek de geschiktheid van het project voor PPS grondig. Schrijf dit uit, inclusief risicomanagementparagraaf. Project bedrijfseconomisch gezien geschikt voor PPS? Hoe kan de private investering worden terugverdiend? Heeft het voldoende cash flow genererend vermogen? Voldoende schaalgrootte?

Stap 4

Beoordeel en besluit of opsplitsing en fasering van projecten of juist bundeling van gelijksoortige projecten mogelijk is.

Stap 5

Besluit tot PPS (of tot geen PPS)

Stap 6

Beoordeel of de markt vroeg in het proces geconsulteerd moet worden of dat juist eerst de publiek-publieke zaken op orde moeten worden gebracht.

Stap 7

Zorg voor een hoge vitaliteit van de interne organisatie en daadkracht, d.w.z.: - voldoende maar alleen de noodzakelijke controlleprocessen; - cultuur van afrekenbaarheid, zakelijkheid en eindresultaatgerichtheid; en kwaliteit van bij projecten betrokken personeel (zie ook volgende stap).

Stap 8

Maak binnen de eigen organisatie personen vrij met de juiste kwalificaties en voldoende mandaat. Organiseer draagvlak en politieke ondersteuning voor de uitvoering van het project in PPS-vorm.

Optimaliseer competenties van (overheids)personeel d.m.v. beloningsstructuur, (interne) opleiding en overige aspecten die de aantrekkelijkheid als werkgever bepalen. Dit gaat o.a. over de volgende competentiegebieden: - leiderschap; - (strategische) visie op samenwerking; - projectmanagement; kennis van zaken (financieel, juridisch; etc.)

Stap 9

Win zo nodig kennis in bij externe adviseurs en zoek aansluiting bij netwerken. Tips: kennispools en meer onderlinge kennisoverdracht tussen infra-PPS en gebiedsontwikkelings-PPS!

Stap 10

Expliciteer de einddoelstellingen en communiceer ze naar elkaar toe. Maak heldere afspraken en veranker ze in handzame contracten, waarbij ook de risico’s worden ingecalculeerd.

Stap 11

Maak gebruik van gestandaardiseerde contracten.

Stap 12

Accepteer de rol van de andere partij, ook al vergt dit soms veel geduld. Houd hier in de planning zo veel mogelijk rekening mee.

Stap 13

Besteed voldoende aandacht aan relatiemanagement en verwachtingsmanagement.

Stap 14

Leg de ‘lessons learned’ vast. Communiceer de resultaten van het project. Faalprojecten vergroten het inzicht, succesprojecten kunnen als katalysator fungeren.

Stap 15

Terug naar stap 1

PPS succesvol toepassen

Lesson learned verankeren

Algemene zaken t.a.v. de overheidsorganisatie

Investeer in samenwerking met private partijen op lange termijn. Investeer dus in vertrouwen.

Besteed voldoende aandacht aan relatiemanagement en verwachtingsmanagement.

Toelichting: Uitgangspunt van dit schema is PPS en hoe dat gefaciliteerd kan worden. De aspecten die de overheidsorganisatie in het algemeen aangaan, zijn in het rechterdeel van de figuur opgenomen. De figuur moet van boven (stap 1) naar beneden (tot stap 15) worden gelezen.

41

inzichtelijkheid, vermogen om risico’s te dragen

een PPS project, is het eerst van belang dieper

en risicoverdeling.

in te gaan op risico’s. Het gaat over de aspecten Kader 5.3 Wijkertunnel versus Eurotunnel De Wijkertunnel is een tunnel onder het Noordzeekanaal die, na een bouwtijd van drie jaar, in 1996 geopend is om het drukke verkeer van de Noord-Hollandse Velsertunnel op te vangen. De rijksweg 9 is hiermee een stuk korter geworden. Voor het bestemmingsverkeer rond IJmuiden is de oude A9 door de Velsertunnel (nu Rijksweg 22) nog te gebruiken. De Wijkertunnel was het eerste (grote) PPS-project in Nederland. Een consortium van banken en verzekeraars heeft driekwart van de totale bouwkosten betaald. In ruil daarvoor betaalt de Nederlandse overheid 30 jaar lang schaduwtol voor elk voertuig door de tunnel. Gezien de grote toename van het verkeer door de economische groei in de jaren ’90 hebben de private investeerders hun gehele investering binnen enkele jaren terugverdiend. Door gedeeltelijk het exploitatierisico bij de private investeerders onder te brengen werd door het Rijk een stevige investeringskorting ingeboekt. Uiteindelijk zal de overheid in deze PPS-constructie meer investeren dan in het geval zij op de traditionele manier zou hebben aanbesteed. Tijdens de contractonderhandelingen is overeengekomen dat de te betalen vergoeding werd begroot op een “politiek acceptabele” schatting van het aantal te passeren voertuigen. Dus een prognose die past bij het streven van de overheid om de automobiliteit te beperken, een uiterst beperkte groei van het aantal auto’s. Daarnaast had de overheid verzuimd de betalingen aan een maximum vast te leggen. Eurotunnel Al vanaf het begin van de 19e eeuw werden er plannen gemaakt voor een rechtstreekse verbinding onder het Kanaal. Medio jaren ’80 zijn Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk overeengekomen om gezamenlijk een private investeerder te vinden voor het realiseren van deze verbinding. Na een selectie is gekozen voor het ontwerp van Eurotunnel, een samenwerkingsverband van private partijen. De tunnel bestaat uit drie buizen, twee buizen met ieder een spoor en een middelste vluchtbuis. De tunnel is ruim 55 kilometer lang. De bouw van de tunnel begon in 1986 en duurde zeven jaar. De tunnel is op 6 mei 1994 officieel geopend. De tunnel wordt beheerd en geëxploiteerd door het bedrijf Eurotunnel, dat een concessie voor 99 jaar heeft gekregen. Eurotunnel kampt al vanaf de opening van de tunnel met grote tekorten. Een van de belangrijkste oorzaken is dat het consortium tijdens de bouw enorme kostenoverschrijdingen heeft moeten maken. Daarnaast worden zeer strenge veiligheidseisen gesteld aan het gebruik van de tunnel, waardoor nog meer kosten ontstaan. De tunnel is door asielzoekers gebruikt als route naar het Verenigd Koninkrijk. De betrouwbaarheid van de verbinding wordt beproefd door vertragingen (door formaliteiten die voor en na de reis door de tunnel moeten worden verricht, door storingen van technische aard, maar ook omdat de verbinding in trek is bij asielzoekers die lopen door de tunnel proberen het Verenigd koninkrijk te bereiken). De prijs die passagiers moeten betalen om door de Eurotunnel te reizen is om deze redenen niet concurrerend met de veerboten over het Kanaal en de Noordzee en met de steeds lagere tarieven voor het vliegverkeer. In 1996 ontstond een brand in de tunnel, veroorzaakt door een vrachtwagen, die al brandde voordat de trein de tunnel inreed. Van de 30 passagiers liepen er enkele ernstige rookvergiftigingsverschijnselen op. Pas na drie weken werd de Kanaaltunnel weer geopend. De schade bedroeg ongeveer € 250 miljoen. Het consortium balanceert al enkele jaren op de rand van een faillissement. In Frankrijk en Engeland gaan stemmen op het bedrijf te steunen. Op dit moment is dat echter onmogelijk; omdat de beide landen in verdragen over de bouw van de tunnel overheidssteun aan Eurotunnel hebben uitgesloten.


Voordat wordt ingegaan op de realisatiefase van


42

Figuur 5.2 Overzicht van risicosoorten

3TRUCTUUR

0ROCESSEN

#ULTUUR

0ERSONEEL

0ROJECT

/RGANISATIE

#ONSTRUCTIE

0LANKWALITEIT

0LANONTWIKKELING

'ROND EXPLOITATIE

2UIMTELIJKERISICOS

4ECHNISCHERISICOS

2ISICOS

/MGEVING

0OLITIEKE BESTUURLIJKEEN MAATSCHAPPELIJKERISICOS

%CONOMIE

7ET ENREGELGEVING

&INANCIÑN

3AMENWERKING

Bron: Kenniscentrum PPS en PPS-bureau landelijk gebied (2004).

Risico’s worden niet of nauwelijks gekwantificeerd…

derden. Het is dan ook logisch dat hierdoor de

Niet alleen uit de Nyenrode-ING enquête is

mogelijkheden van PPS niet ten volle worden ver-

gebleken dat risicomanagement een probleem

kend, omdat de instellingen niet goed weten wat

gebied is voor gemeenten en provincies. Uit ander

de huidige risico’s zonder PPS zijn. Het managen

onderzoek

van risico’s is een van de lastigste aspecten van

16

blijkt dat in 2005 slechts tussen 10

en 15% van de gemeenten risico’s kwantificeert.

een PPS (figuur 5.2).

Ondanks het feit dat provincies en gemeenten sinds de begroting van 2004 verplicht zijn aan

... maar gemeenten en provincies vinden dat risico’s te

te geven hoe het gesteld is met hun weerstands

veel bij worden gelegd

vermogen

De decentrale overheden kwantificeren risico’s

17

, biedt de concrete invulling van die

plicht te weinig inzicht in de huidige financiële

dus nauwelijks, maar met uitzondering van de

positie voor de decentrale overheden zelf en voor

grote gemeenten, hebben zij wel duidelijk het

16

Nederlandse Adviesbureau voor Risicomanagement in samenwerking met de Universiteit Twente (2006).

17

Het weerstandsvermogen geeft aan waar de financiële risico’s zitten en hoe ze mogelijkerwijs worden afgedekt.

43

VGSKLEINEGEMEENTE


/PTIMAAL 7EETNIET

VGSGROTEGEMEENTE

4EVEELRISICOBIJPUBLIEKEPARTIJ

VGSPROVINCIE 4EVEELRISICOBIJPRIVATEPARTIJ


gevoel dat de risicoverdeling binnen PPS projecten vaak niet evenwichtig is verdeeld tussen publieke en private partijen en te veel bij de publieke partijen komen te liggen (figuur 5.3). Meer dan de helft van de gemeenten vindt dat het

“Een evenwichtige, optimale risicoverdeling houdt onder meer in dat b epaalde risico’s bij de publieke overheid blijven”

risico nu nog te veel bij hen ligt, terwijl slechts 6% denkt dat de markt hiervan een te groot aandeel voor zijn rekening neemt. 5.2 PPS realisatiefase Sommige risico’s moeten aan overheidszijde blijven

Dat aan het overlaten van risico’s aan een private

Stappen 1 tot en met 5 die gezamenlijk de beoor-

partij altijd een prijskaartje hangt, wordt niet

delings- of afwegingsfase vormen, zijn in de

altijd begrepen. Het risico mag best wat meer

vorige paragraaf aan de orde geweest. Als uit-

bij private partijen komen te liggen, maar die

eindelijk besloten is om een project in PPS vorm

w illen dan meer zekerheid en duidelijkheid over

uit te voeren, zijn de resterende stappen van de

bijvoorbeeld de milieu- en landschappelijke voor-

ING-Nyenrode PPS-Roadmap aan de orde. De

waarden. Risico’s die de marktsector niet kan

s tappen 6 tot en met 13 hebben alle betrekking op

managen – dat wil zeggen waar de overheid geen

de succesvolle inrichting van een publiek private

zekerheden over kan geven - moeten bij de over-

samenwerking.

heid blijven.


Figuur 5.3 Verdeling financiële risico’s bij PPS projecten is volgens de decentrale overheid niet naar behoren


44

Stap 6: Eerst publiek-publieke zaken op orde of vroeg

Het is wenselijk om het aantal afdelingen binnen

tijdige marktconsultatie?

de overheid te minimaliseren en daarbinnen dient

Voor een uitvoerige behandeling van dit punt, zie

steeds één persoon verantwoordelijk

paragraaf 4.1.

gesteld voor een goed verloop van een project van

18

worden

begin tot eind. Aandachtspunt voor de decentrale Stap 7: Zorg voor goede afstemming van bedrijfs

overheid is ook dat (de hoeveelheid) controle-

processen binnen de organisatie

rende processen de vitaliteit van de interne orga-

Kernwoorden binnen de vitaliteit van de eigen

nisatie niet mag aantasten, maar juist moet onder-

organisatie zijn ten aanzien van het thema PPS:

steunen (kader 5.4). De processen staan in dienst

transparantie, leiderschap en sturing op resultaat.

van transparantie, zakelijkheid en vooral eind resultaatgerichtheid. Een complicerende factor is dat het politiek electoraal niet altijd even oppor-

“De overheid is een veelkoppig m onster”

tuun is voor bestuurders om financiële risico’s te expliciteren (zie ook paragraaf 3.6).

Kader 5.4 Complexiteit en transparantie De complexiteit van een PPS project kan verlammend werken. Bij een gemeente die een publiek privaat project uitvoert zijn er naast de afdeling ruimtelijke ordening, infrastructuur en/of verkeer ook vaak andere afdelingen bij betrokken, zoals Economische Zaken (69%), Financiële Zaken (61%), Volksgezondheid & Milieu (28%) en Cultuur & Recreatie (21%). Het zijn veel vaker de grote gemeenten dan de kleine die meer afdelingen op een PPS project zetten.* Vooral bij de PPS projecten van deze grote gemeenten moeten afdelingen dus met elkaar samenwerken. Bij het ontbreken van projectleiding, resultaatgerichtheid en afrekenbaarheid slaat de onderlinge afstemming al gauw om in stroperigheid en bureaucratie. De voor PPS zo noodzakelijke transparantie wordt in de hand gewerkt door ontwikkelingen zoals de instelling van een gemeentelijke rekenkamer die sinds januari 2006 verplicht is gesteld. De rekenkamer doet onafhankelijk onderzoek naar doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentelijke beleid; het is een van de consequenties van de dualisering. Op basis van interviews en ronde tafelgesprekken bestaat sterk de indruk dat de controle op rechtmatigheid bij de decentrale overheid de overhand heeft boven het toezien op doelmatigheid. Een negatieve consequentie van de pogingen tot financiële transparantie bij gemeenten en provincies, is dan ook dat het al gauw omslaat in overregulering. Aandachtspunt voor de decentrale overheid is dan ook dat (de hoeveelheid) controlerende processen de vitaliteit van de interne organisatie niet mag aantasten, maar juist moet ondersteunen. *

18

Bij provincies zijn het eveneens veelal Economische Zaken (88%) en Financiën (75%), maar slechts incidenteel andere afdelingen.

Een wat meer van bovenaf opgelegde druk kan hierbij helpen en soms zelfs noodzakelijk zijn.

45

kenen voldoende mandaat

Een kernpunt in het PPS proces is dat zowel overheid als marktpartijen projectleiders en medewerkers inzetten die operationele beslissingen kunnen nemen. Niets is zo frustrerend in een samenwerkingsproces als wanneer de partner vertegen-

“Het inhuren van externen kan alleen op deelkennisgebieden een bijdrage l everen. Uiteindelijk gaat het bij een PPS proces om maatwerk en betrokkenheid en dat moet ook en vooral van de decentrale overheid komen”

woordigd wordt door personen met onvoldoende mandaat van hun organisatie en/of onvoldoende kennis van zaken (zie stap 9). Dat mandaat moet

groot deel van de (project)begroting opslokken,

binnen een gemeente of provincie worden afgege-

kwalitatief hoogstaand zijn en aan overheidszijde

ven door de politieke leiding.

een counterpart hebben die op de behartiging van de publieke belangen kan toezien.

Stap 9: Doe externe kennis op en huur zonodig experts in

Het belangrijke aspect kennis wordt uitgebreid toegelicht in bijlage 5. Hieronder volgen beknopt

“Op externe kennis alleen kun je niet drijven”

de hoofdlijnen. Uit de Nyenrode-ING enquête blijkt dat kennis

Een andere mogelijkheid om als decentrale over-

een van de belangrijkste kritische succesfactoren

heid over meer PPS-kennis te beschikken, is via

is om een PPS project tot een goed einde te bren-

gezamenlijk met andere gemeenten en provincies

gen. Tevens blijkt dat decentrale overheden zelf

beheerde pools van specialisten en projectma-

vinden dat ze nog te weinig afweten van PPS.

nagers. Vooral voor kleine gemeenten biedt dit in voorkomende gevallen uitkomst, omdat zij te weinig (PPS-)projecten uitvoeren om specialisten

“Als overheidsfunctionarissen in een PPS te weinig kennis van zaken hebben, wordt soms het evenwicht in de relatie afgedwongen op basis van macht. Dit is een noodgreep om de publieke belangen zogenaamd veilig te stellen”

op te leiden; met andere woorden: de ‘dealflow’ is te gering. PPS specialisten en projectmanagers zijn bovendien behoorlijk schaars. Op basis van de ronde tafelgesprekken en interviews kan geconcludeerd worden dat het idee van gezamenlijk beheerde pools kansrijk is en zo snel mogelijk moet worden geïmplementeerd.

Een van de manieren om kennis over PPS op te

Ook netwerken kunnen een belangrijke rol ver-

doen, is door het inhuren van externe adviseurs.

vullen bij het opdoen van praktische kennis (zie

De decentrale overheden zijn in grote meerder-

verder stap 13). Over de kritische succesfactor

heid ook bereid die kennis op het gebied van

‘kennis’ kan ten slotte worden opgemerkt dat

risicomanagement, juridische zaken, Europese

wederzijdse kennisbenutting over concessie

aanbesteding en financiën in te huren.

PPS’en en ontwikkelings PPS’en nog te wensen

Essentieel hierbij is dat adviseurs een niet te

over laat.


Stap 8: Zet competente medewerkers in en geef betrok-


46

Stap 10: Investeer in vertrouwen: communiceer open en

gebouwendienst werkt eveneens aan standaardise-

leg afspraken vast

ring van contracten. Bij gebiedsontwikkeling valt

Alle partijen, zowel publieke als private, zijn er

nog een wereld te winnen.

bij gebaat dat hun ‘counterpart’ helder en transparant is. Al bij aanvang van de PPS moeten ieders

Stap 12: Houd in de planning rekening met de rol van de

doelstellingen en verwachtingsniveaus helder zijn.

andere partij

De decentrale overheid moet in de planning zo Indien is vastgesteld dat de publieke en private

veel mogelijk rekening houden met eventuele

belangen goeddeels parallel lopen, moeten

vertragingen die door andere partijen kunnen

verwachtingen per tijdsperiode expliciet worden

worden veroorzaakt. Te denken valt aan externe

gemaakt.

regelgeving die door de Europese en nationale overheid wordt voorgeschreven.

“Het gaat erom het vlak waarop wordt samengewerkt goed af te bakenen en hier met elkaar heldere afspraken over te maken, ook ten aanzien van r isico’s. Een cultuur van zakelijkheid en a frekenbaarheid draagt daaraan bij.”

Met name ook richting private partijen zijn onder dit punt ook aanbevelingen te doen. Decentrale politici kunnen zeer betrokken zijn bij de omgeving waarin zij werken omdat zij daar vaak ook wonen. Behalve voordelen zoals kennis over de streek of gemeente brengt dat wel eens de nadelen met zich mee van detaillistische discussies ‘over

Onderdeel van de wederzijdse helderheid is een

elke stoeptegel’. Dit moet door de private partijen

zo groot mogelijke eenvoud in de projectdefinië-

als gegeven worden beschouwd en zo goed als

ring. Het is verder nodig ieders verantwoordelijk-

mogelijk in de planning worden ingecalculeerd,

heden vast te leggen. Om via PPS beter gebruik

zodat het niet tot verrassingen en teleurstellingen

te maken van de creativiteit van marktpartijen is

leidt.

nodig dat de gemeenten en provincies de regie deels uit handen durven geven. Tot slot is het

Stap 13: Besteed aandacht aan relatiemanagement en

aanbevelenswaardig, waar dat kan, contracten op

verwachtingsmanagement

bilaterale basis op te stellen.

Partners in een PPS moeten in staat zijn helder te communiceren naar de diverse andere actoren

Stap 11: Maak gebruik van gestandaardiseerde

(figuur 5.4).

c ontracten

Verdere standaardisering van contracten zal een

Net zoals in het concessiemodel is zeker ook in

versneld aanlooptraject en kostenbesparingen

het ontwikkelingsmodel sprake van een complex

voor de projectpartners beter mogelijk maken.

veld van actoren. Het grondproject (bouwklaar

Het is dan gewenst dat decentrale overheden

maken), het verkrijgen van de opstallen en de

trachten zo veel mogelijk gebruik te maken van al

exploitatie zijn drie aparte business cases waarbij

beschikbare standaardcontracten. Rijkswaterstaat

verschillende organisaties betrokken kunnen zijn.

kent al standaard DBFM-contracten en de Rijks

47 SECTORSTUDIE DECENTRALE OVERHEDEN II

Figuur 5.4 Veld van actoren in een PPS volgens het concessiemodel

s/VERHEID s#ONCESSIEVERLENER s"OUWERS s/NTWERPER

s&INANCIERS s#ONCESSIONCOMPANY s!ANSPRAKELIJKVERMOGEN s3PONSOR

s/PERATOR

s'EBRUIKER

Bron: ING Bank (bewerkt door Nyenrode Business Universiteit en ING Economisch Bureau)

Naast de inspanningen die nodig zijn om op

n

projectniveau een PPS proces in goede banen te leiden, is het aan te bevelen dat overheden en private partijen aansluiting zoeken bij

het vastleggen van de lessons learned per p roject (stap 14); en

n

het toepasbaar maken van deze lessen voor toekomstige projecten (stap 15).

r elevante netwerken. Daar zijn er al veel van zoals het Kenniscentrum Grote STeden, PPS

Aan het in kaart brengen van de ‘lessons learned’

Netwerk Nederland, PPS Werkplaats, het

per project wordt nog te weinig aandacht besteed.

Kennisnet PPS van VNG, De Praktijkacademie

Hierdoor worden kansen gemist. Van succes

Gebiedsontwikkeling (IPO, VNG, Habiforum,

projecten kan een katalyserende werking uitgaan,

NEPROM, NIROV) en de International Project

vooral als die binnen de eigen gemeente- of

Finance Association (IPFA).

p rovinciegrenzen zijn uitgevoerd (zie kader 5.5). De zaken die misgaan in projecten zijn uiteraard

“De business case moet goed zijn, maar dan nog is het een kunst voor de trekker van een project om effectief te c ommuniceren met alle betrokkenen.”

ook geschikt als ‘leerstof ’ voor de toekomst. Het vastleggen van de bruikbare lessen bij zowel de ‘succesprojecten’ als bij de ‘drama’s’ is erg belangrijk. Anders dreigt het gevaar dat PPS om de verkeerde redenen in de ban wordt gedaan of juist tot hype wordt verheven.

5.3 PPS consolidatiefase Als alle stappen van de realisatiefase zijn door lopen, resteren er nog twee:

“Zonder analyse krijgen gevoel, emotie en reputatie de overhand”


48

Kader 5.5 Montaigne project De Nederlandse pilot op het gebied van scholenbouw-PPS is het project Montaigne. Dit heeft de Europese Public Private Finance Award gewonnen in de categorie “Best European Project to reach Financial Close”. Volgens het juryrapport is baanbrekend werk gedaan voor de verdere ontwikkeling van PPS projecten in Nederland in (ook) andere segmenten van de publieke sector en voor de bouwsector. Het is dan ook te beschouwen als katalysator-project. Verder wordt vooral de korte tijd van 22 maanden tussen aanbesteding en financial close geprezen, d.i. het moment dat financieringsdetails rond zijn (december 2004). Innovatief is voorts dat het ontwerp energie-efficiënt is en dat daar in de deal ook een incentive wordt gegeven. De uitvoerders betalen namelijk de energierekening. Buiten de reguliere schooluren wordt de exploitatie van het project (verder) opgevijzeld door verhuur aan private partijen van de gymlokalen, het theater en van de multimedia faciliteiten. Het project heeft een omvang van € 11 miljoen en kent als opdrachtgevers de gemeente Den Haag, de ministeries van Financiën en van Onderwijs. Uitvoerders zijn Imtech Projects en ISS Nederland die verenigd zijn in de TalentGroep Montaigne Consortium. De geringe omvang van het succesvolle project lijkt in tegenspraak te zijn met de eerder genoemde minimum schaalgrootte van circa € 50 miljoen voor een PPS-project. Naar verluid zijn de advieskosten voor het project echter zeer hoog geweest, zeker gezien de geringe omvang. Hierdoor moeten vraagtekens geplaatst worden bij de daadwerkelijke rentabiliteit van het project.

5.4 Resumé

De belangrijkste kritische succesfactoren zijn hieronder nog even op een rij gezet.

Nu alle kritische succesfactoren in de PPSRoadmap impliciet de revue zijn gepasseerd,

n

Het bepalen van de beleidsdoelstellingen die

worden ze nog eens benoemd en gecategoriseerd

met het project worden beoogd, vormt de

in vier hoofdgroepen (tabel 5.1). Anders dan de

e erste stap van de beoordelingfase. PPS is een

PPS-Roadmap, is dit overzicht dus geen stap-

van de mogelijke antwoorden op de vraag hoe

penplan. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een

een project ‘het best is te realiseren’;

opsomming van de kritische succesfactoren.

n

De belangrijkste stap in de afwegingsfase is het bepalen van de bedrijfseconomische

De eerste groep factoren heeft betrekking op helderheid in de ambitie en op de visie van de

geschiktheid van een project voor PPS; n

Het is zeer wenselijk dat decentrale overheden

gemeenten en provincies op PPS. De tweede

risico’s meer kwantificeren zodat in geval

groep omvat de factoren kennis en ervaring. De

van PPS een beter doordachte risicoallocatie

derde groep vormt de succesfactoren voor de

mogelijk is;

interne organisatie en het vierde cluster bestaat

n

Als eenmaal besloten is om een project in PPS-

uit de feitelijke communicatie naar de partners

vorm uit te voeren, vergt dit veel van de interne

in de PPS toe en het investeren in het onderlinge

organisatie. Onder meer op het vlak van kennis,

vertrouwen.

het organiseren van commitment en daadkracht,

49

Groepen kritische

Kritische succesfactoren

Omschrijving

Ambitie als opdrachtgever of samenwerkingspartner Visie op PPS

Beleidsdoelstellingen helder hebben

Afweging

Bedrijfseconomische geschiktheid p roject voor PPS weten te bepalen Project opsplitsen en faseren of juist bundelen

s uccesfactoren 1. Ambitie en visie

Structurering

2. Kennis en ervaring

Kennis en ervaring Relatienetwerk (strategisch)

Opdoen, verankeren en organiseren Strategische opbouw en beheer van een relatienetwerk

3. Interne organisatie

Daadkracht en zakelijkheid Weerbaarheid Vitaliteit

Resultaatgericht en afrekenbaar Financiële positie Samenwerking tussen afdelingen. Complexiteit en logheid krijgen niet de overhand. Betrokkenen moeten zeggenschap h ebben om succesvol te kunnen samen te werken

Draagvlak, mandaat en politiek als ‘sponsor’

4. Relatiemanagement

Procesarchitectuur

Inrichting proces en toewijzing rollen die aansluiten bij de doelstellingen van elk van de partijen. Heldere afspraken maken Knowhow van marktpartijen benutten en tegelijkertijd toezien op de publieke randvoorwaarden.

Effectief communiceren Regie uit handen durven geven

n

Ontwikkelen en implementeren

transparantie en van een cultuur van zakelijk-

te zoeken bij (kennis)netwerken en platforms.

heid. Voor daadkracht is het een absolute nood-

Het is wenselijk dat de Rijksoverheid een ster-

zaak dat de politiek voldoende mandaat geeft

kere regierol vervult bij het centraliseren van

aan de betrokkenen bij het project;

praktische kennis;

Decentrale overheden moeten zo veel mogelijk

n

PPS vergt ook veel van relatiemanagement:

in hun kennis- en visievorming investeren door

heldere communicatie, aandacht voor proce-

1) specialisten op te leiden, 2) kennis en erva-

sarchitectuur, geduld en begrip en ten slotte

ring te betrekken van bijvoorbeeld commer-

durf om de regie binnen een PPS project eens

ciële adviseurs zolang die aan overheidszijde

wat meer uit handen te geven om de creatieve

een counterpart hebben die op de behartiging

kracht en kennis van marktpartijen beter te

van de publieke belangen kan toezien, 3) mee

benutten;

te werken aan het opzetten van pools van specialisten en projectmanagers en 4) aansluiting

n

Het is wenselijk om de lessons learned van projecten consequent vast te leggen.


Tabel 5.1 Overzicht voor gemeenten en provincies van kritische succesfactoren voor PPS


50

Bijlage 1 Lijst van afkortingen en begrippen

Afkortingen

Begrippen

AAO

Benchmarken

Actieprogramma Andere Overheid

Prestaties en achterliggende processen in een B&W

Burgemeester en Wethouders

organisatie worden vergeleken met ‘best practices’ (voorbeelden uit organisaties die als ‘bench-

CBS

Centraal Bureau voor de Statistiek

mark’ dienen) met als doel de eigen prestaties te verbeteren.

GS

Gedeputeerde Staten DBFMO-contracten

IPO

Interprovinciaal Overleg

Contractvorm die het ontwerp (design), de bouw (build), de financiering (finance) en het onder-

IRR

Internal Rate of Return

houd en beheer (maintain & operate) van het vastgoed en/of infrastructuur omvat. De contracten

MIT

Meerjarenprogramma Infrastructuur

hebben een lange looptijd (15 tot 20 jaar) waarin

en Transport

diverse gespecialiseerde private partijen zich in één consortium verenigen.

NEPROM Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen

Decentralisatie

De verschuiving van taken en verantwoordelijkNIROV

NPV

Nederlands Instituut voor Ruimtelijke

heden van de rijksoverheid naar lagere overheden

Ordening en Volkshuisvestiging

zoals provincies en gemeenten.

Net Present Value

Grootte van gemeenten

Gemeenten vanaf 100 duizend inwoners worden OZB

Onroerendezaak Belasting

in de Nyenrode-ING enquête en in dit rapport tot de grote gemeenten gerekend. Die tot 25 duizend

PPC

Public Private Comparator

tot de kleine en die daartussenin tot de middelgrote.

PPP

Public Private Partnership Integrale gebiedsontwikkeling

PPS

Publiek Private Samenwerking

Vorm van projectontwikkeling waarbij een duidelijk afgebakend gebied in zijn geheel (opnieuw)

PSC

Public Sector Comparator

wordt vormgegeven teneinde de potentiële kwaliteiten te realiseren. Centraal staan een integrale

VK

Verenigd Koninkrijk

aanpak voor sociaal-economische opgaven, ontwikkeling van natuur, landschap en watervoor-

VNG

Vereniging van Nederlandse

ziening en de vormgeving van infrastructuur en

Gemeenten

vastgoed.

51

vervaardigen en opwaarderen van vastgoed, inclu-

Vorm van ruimtelijke ordening en integrale

sief het aankopen van de daarvoor benodigde

gebiedsontwikkeling van zeer grote gemeente-

grond of opstallen.

overschrijdende gebieden waarbij met meerdere gemeenten en provincie wordt samengewerkt en

Publiek private samenwerking

naast projectontwikkelaars en gemeenten ook

Een samenwerkingsverband waarbij overheid en

maatschappelijke organisaties als natuur- en

bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit en

milieuorganisaties nauw zijn betrokken. Tijdens

verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project

de uitvoering verenigen partijen zich vaak in

realiseren op basis van een heldere taak- en

publiek private samenwerkingsvormen.

risicoverdeling. Het beoogde resultaat van de samenwerking is meerwaarde: een kwalitatief

Projectontwikkeling

beter eindproduct voor hetzelfde geld, of dezelfde

Het risicodragend of in opdracht van derden

k waliteit voor minder geld. Dit laatste is te meten

initiëren, organiseren, (doen) uitvoeren en coör-

aan de hand van de publiek private comparator of

dineren van alle taken die nodig zijn voor het

de public sector comparator.

Kader b1.1 Instrumenten die de kwantitatieve meerwaarde van publiek private samenwerking helpen meten De kwantitatieve meerwaarde van PPS kan worden gemeten aan de hand van de publiek private comparator (PPC). Via deze methodiek wordt voor aanvang van een project inzichtelijk hoe aantrekkelijk het publiek private project is. Op basis van de public sector comparator (PSC) wordt een benchmark samengesteld, die gelijk is aan de kosten van publieke uitvoering van een project. Deze benchmark wordt vervolgens gebruikt om te beoordelen of concrete private aanbiedingen aantrekkelijk genoeg zijn en opwegen tegen het publieke alternatief.

Bron: Algemene rekenkamer


Ontwikkelingsplanologie


52

Bijlage 2 Overzicht gesprekspartners en literatuur

Overzicht gesprekspartners interviews Bedrijf/organisatie

Gesprekspartner

Functie

Deloitte Financial Advisory Services

K. Zachariasse

Partner, Structured & Project Finance

Gemeente Amsterdam, OGA

Drs. E. Arnoldussen

Tot 011006: algemeen directeur Ontwikkelingsbedrijf gemeente Amsterdam Per 011006: directeur gemeenschappelijk ontwikkelingsbedrijf van het Rijk

Gemeente Den Bosch

L.J. Nelis RA

Sector controller

Gemeente Rotterdam, Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam

Drs. A.L.H. Visser

Algemeen directeur

Gemeente Utrecht, projectbureau Leidsche Rijn

Mr. J.M. de Vries

Projectsecretaris

Gemeente Utrecht, projectorganisatie Stationsgebied

G. Beens

Programmamanager Finance, Legal & Planning Directiesecretaris

S.W. de Vos Gemeente Utrecht, stedenbouw

ir. A.C. Schut

Dienst stadsontwikkeling, hoofd Stedenbouw en Monumenten

Hoogheemraadschap Delfland

ir. H.J.M. Glas

Manager

ING Bank

Drs. J.W.G. Claessens

Sr. Projectmanager Wholesale Banking Structured Finance Directeur Wholesale Banking Mid-corporates, Instellingen Global Head Construction & Building Materials

Drs. P.H. van Leeuwen Mr. P.P.M. Valk

ING Real Estate Development

ir. R. Hoogendoorn

Directeur strategische projecten

Nyenrode Business Universiteit

Prof. dr. H. Bossert

Hoogleraar Public Governance en Partner bij Deloitte Moskou

Latei projectontwikkeling (De Alliantie)

Drs. D. Regenboog

Algemeen directeur Latei en van De Alliantie

Provincie Utrecht

Ing. H.H. Kok

Directeur Dienst Wegen, Verkeer en Vervoer

Stadsregio Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN)

Drs. C.F. van Eert

Secretaris-directeur

Zuidas Dok

J. Doets Drs. J.R. Schnieders

Kwartiermaker Procesmanager

53

Organisatie

Vertegenwoordiger

Ministerie van Financiën, Kc PPS

J.P. Schaay

Stadsregio Arnhem-Nijmegen

C.F. van Eert

Hoogreemraadschap Delfland

H. Glas

Provincie Utrecht

H. Kok

Zuidas Dok

J.R. Schnieders

Gemeente Den Bosch

L. Nelis

Projectorganisatie Stationsgebied Utrecht

G. Beens en S.W. de Vos

Ministerie VROM

M. Busch

Gemeente Leidschendam-Voorburg

R. Brussee

De Alliantie

J. Schuyt

Provincie Noord-Holland

A.M. Cremers


Toine van Liebergen

ING Bank

Ceel Elemans Bram Munnik Stefan van Woelderen Nanine van der Zee


Overzicht deelnemers eerste ronde tafel gesprek (publieke partijen)


54

Overzicht deelnemers tweede ronde tafel gesprek (private partijen) Organisatie

Vertegenwoordiger

ING Real Estate

Renée Hoogendoorn

BAM

Petran van Heel

Grontmij

Ami Habib

Heijmans

Karol Laska

Allen & Overy

Arent van Wassenaer

Strukton

Erik Hermsen

DHV

Huib van der Kolk

Corio

Paul Tankink

Royal Haskoning

Martien Vink

ING Bank (Finance)

Han Claessens

OPPS

Ronald Pereboom

Deloitte

Kees Zachariasse


Toine van Liebergen

ING Bank

Peter van Leeuwen Ceel Elemans Marcel Peek Stefan van Woelderen

Overzicht stellingen die tijdens de ronde tafel gesprekken zijn besproken Nummer

Stelling

1

Moet PPS gestimuleerd worden en hoe?

2

Risicomanagement is een sleutel tot succes, voor alle partijen.

3

Pools van specialisten en kennisnetwerken zijn noodzakelijk om PPS een impuls te geven.

4

Vertrouwen betekent ook: de regie uit handen durven te geven.

5

Risico heeft een prijs!!

6

Politieke wil is nodig voor succes PPS.

55

ING Bank, PPS Mogelijkheden voor lagere overheden (vertrouwelijk), april 2005

Algemene Rekenkamer, Nieuwe financiële i nstrumenten in publiek private samenwerking,

ING Economisch Bureau, Sectorstudie Decentrale

juli 2002

Overheden – Deel I Gemeenten, november 2004

Binnenlands Bestuur, diverse nummers, 2004 tot

ING Economisch Bureau, Sectorstudie

en met 2006

Projectontwikkeling, maart 2006

B&G, Goed risicomanagement bij PPS gebieds-

Kenniscentrum PPS en PPS-bureau Landelijk

ontwikkeling voorkomt tegenvallers, maart 2004

gebied, Handleiding Risicomanagement bij PPP gebiedsontwikkeling, januari 2004

City & Financial, De voortgaande ontwikkeling van publiek private samenwerking in Nederland,

Kenniscentrum PPS, inventarisatie faal- en suc-

maart 2005

cesfactoren van lokale PPS-projecten, april 2000

CPB, PPS: een uitdagend huwelijk, mei 2001

Ministerie van Financiën, voortgangsrapportage PPS, juli 2006

Deloitte & Touche Management & ICT Consultants, Public Governance Research

NABU, 21 succesfactoren voor PPS in Nederland

Institute (Universiteit Nyenrode), Gemeente

en daarbuiten, mei 2004

Roosendaal, Verder Weg? Governance instrumenten als borg voor vruchtbare samenwerking

P3BI, PPS bij infrastructurele en stedelijke

tussen gemeenten en zelfstandige uitvoerders van

p rojecten, juli 2001

publieke taken, 2005 Partners en Propper, Trendstudie: samenwerking Diverse dagbladen en tijdschriften, onder andere

bij decentrale overheden, augustus 2005

Financieel Dagblad en Staatscourant SER, Samenwerking van de gemeente met het Diverse publicaties van de stadsregio’s, 2001 tot

bedrijfsleven, 15 februari 2002

en met 2006 VNG Magazine, periode 2004 tot en met 2006 DLA, European PPP report 2005, 2005 VNG, Publieke dienstverlening, professionele Eggers en Goldschmidt, Governing by Network,

gemeenten – Visie 2015, juni 2005

2004 VNG, Wil tot verschil – Gemeenten in 2015, IBM center, PPP in Europa 2005, oktober 2005

juni 2006


Literatuur


56

Internet Centraal Bureau voor de Statistiek, Statline Ipo.nl Overheid.nl Vng.nl Wetten.nl Diverse andere internetsites

Bijlage 3 Relevante weten regelgeving

De haperende economie en de steeds grotere internationale concurrentie nopen beleidsmakers om de economische kracht en de international concurrentiepositie van Nederland te versterken. Thema van de Nota Ruimte is ‘ruimte voor ontwikkeling’. Ruimtelijke knelpunten voor economische groei worden zoveel mogelijk weggenomen. In economisch opzicht staat versterking van de concurrentiepositie centraal. Vanuit sociaaleconomisch opzicht staan krachtige steden en een vitaal platteland centraal. Voor natuur en landschap zijn dat borging en ontwikkeling van belangrijke waarden, evenals het maken van ruimte voor water (water management in verband met overstromingsgevaar). Evenals in eerdere nota’s is bundeling van bebouwing en infrastructuur het uitgangspunt. Nieuwe bebouwing dient daarom vooral in de steden plaats te vinden en de groei van de mobiliteit moet op de bestaande infrastructuur gerealiseerd worden. Bij de uitvoering van het beleid hanteert de Nota Ruimte het uitgangspunt ‘centraal wat moet, decentraal wat kan’. De rijksoverheid blijft verantwoordelijk voor een aantal gebieden en netwerken van nationaal belang (beide mainports, vijf greenports, de waterkeringen, de Ecologische Hoofdstructuur en twintig nationale landschappen). Provincies en gemeenten zijn verantwoordelijk voor de regionale ruimtevraag. Daarbij verschuift het accent bij lokale overheden van het stellen van beperkingen (toelatingsplanologie) naar het stimuleren van ontwikkelingen (ontwikkelingsplano logie). Om dit mogelijk te maken is het locatiebeleid (ABC-beleid) losgelaten en wordt de Grondexploitatiewet herzien waarmee de mogelijkheden voor kostenverhaal en verevening op regionale schaal toenemen.

Kader b3.2 Europese aanbesteding Bij het verstrekken van publieke diensten zoals energiedistributie, water- en afvalbeheer, sociale huisvesting en publiek transport zijn lokale overheden zoals gemeenten gehouden aan de regels van Europese aanbesteding. De nieuwste aanbestedingsrichtlijnen zijn in 2004 door het Europees Parlement en door de Europese Raad aangenomen en door Nederland en andere lidstaten sinds begin 2006 in nationale wetgeving omgezet. Zo wordt beoogd dat de belastingbetaler een marktconforme prijs voor die dienst betaalt. De regels zijn dat opdrachten met een waarde van meer dan e 5.278.000 Europees moeten worden aanbesteed. Een serie arresten van het Europese Hof van Justitie in de periode van 1999 tot heden voorziet in een aantal uitzonderingsregels waarbij niet Europees hoeft te worden aanbesteed. Meest bekend is het zogeheten Teckalarrest. Dit stelt dat de Europese aanbestedingsregels gelden, tenzij aan twee strikte criteria wordt voldaan: de onderneming die de dienst verstrekt staat onder vergelijkbare controle van de lokale overheid als diens eigen diensten én de onderneming voert een essentieel deel van zijn activiteiten uit onder controle van de lokale overheid of groep van overheden. Alleen in deze gevallen mag onderhands worden aanbesteed. Diverse (belangenverenigingen van) lokale overheden vinden de Europese aanbestedingswetgeving te knellend.


Kader b3.1 Nota Ruimte (2005)

57


58

Bijlage 4 Overzicht Nederlandse gemeenten en provincies, begin 2006

Rangschikking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 1 t/m 25

Gemeenten

Aantal inwoners

Amsterdam Rotterdam ‘s-Gravenhage Utrecht Eindhoven Tilburg Groningen Almere Breda Nijmegen Apeldoorn Enschede Haarlem Arnhem Zaanstad Amersfoort Haarlemmermeer ‘s-Hertogenbosch Maastricht Dordrecht Leiden Zoetermeer Zwolle Emmen Ede Totaal (25)

743.393 588.500 475.197 281.055 209.310 200.251 181.113 178.626 169.943 159.425 156.062 154.267 146.916 142.217 140.138 137.236 135.221 134.875 120.221 118.889 118.111 116.990 112.972 108.638 107.122 5.136.688

26 t/m 196

Gemeenten met 25.000 tot 100.000 inwoners (171)

7.427.838

197 t/m 458

Gemeenten met minder dan 25.000 inwoners (262)

3.770.983

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Provincies (12) Zuid-Holland Noord-Holland Noord-Brabant Gelderland Utrecht Limburg Overijssel Friesland Groningen Drenthe Zeeland Flevoland

Opmerking: Voor een respons op de Nyenrode-ING enquête per grootteklasse: zie hoofdstuk 1.

16.335.509 3.458.300 2.607.164 2.416.100 1.975.856 1.180.175 1.132.161 1.113.564 642.432 574.469 484.437 380.179 370.672

Bijlage 5 De Kritische Succesfactor Kennis

onervaren decentrale overheden nog ongeveer

provincies

even weinig weten van PPS in het algemeen als

Allereerst moet worden vastgesteld dat het

van risicomanagement, hebben ervaren gemeenten

kennisniveau ten aanzien van PPS achterblijft bij

en provincies na 4 jaar of langer nog steeds last

wat gemeenten en provincies zelf nodig vinden

van een kennisgebrek t.a.v. risicomanagement.

(tabel b5.1). Dit geldt vooral voor gemeenten met minder dan 25 duizend inwoners. Meer dan

Blijkbaar wordt het managen van risico’s bijzon-

de helft weet in algemene zin te weinig van PPS

der lastig gevonden. Risicomanagement vormt

en liefst driekwart ontbeert kennis van risico

echter wel een vitaal onderdeel van een PPS

management. Bij de provincies is het niet veel

project en -traject. De absolute omvang van een

beter gesteld.

project of de relatieve grootte ten opzichte van de begroting rechtvaardigt een goed doordacht risico

Ten aanzien van risicomanagement ...

managementsysteem. Het is dan ook van belang

Alleen voor de grote gemeenten kan gesteld wor-

dat gemeenten en provincies zo vroeg mogelijk

den dat een meerderheid van mening is voldoende

kennis inwinnen over dit kennisterrein.

kennis van zaken te hebben om PPS projecten tot een succes te maken. Ook binnen deze groep geldt risicomanagement echter als lastig kennisterrein: 44% weet er te weinig van af. ... geldt dit zelfs voor de decentrale overheden met e rvaring

De leereffecten zijn minder sterk voor risico

“Niet alleen gemeenten en provincies, maar ook individuele marktpartijen hebben te weinig kennis! Er zijn in Nederland slechts een aantal combinaties van marktpartijen die gebundeld echt kennis en kunde hebben op het gebied van PPS”

management dan voor PPS in het algemeen. Waar Tabel b5.1 Kennis van PPS bij (en volgens) kleine, middelgrote en grote gemeenten en provincies Kleine

Middelgrote

Grote

Provincies

g emeenten

g emeenten

gemeenten

Voldoende kennis

32%

53%

67%

50%

Onvoldoende kennis

58%

37%

11%

50%

Voldoende kennis

16%

34%

56%

13%

Onvoldoende kennis

77%

55%

44%

75%

T.a.v. PPS algemeen

T.a.v. Risicomanagement

Bron: Nyenrode-ING enquête (2006) Toelichting: Vaak telt voldoende + onvoldoende niet op tot 100% door de niet vermelde categorie ‘geen mening’.


Onvoldoende kennis van PPS bij kleine gemeenten en

59


60

Nu is vastgesteld is dat er kennistekorten bestaan bij gemeenten en provincies, in het bijzonder ten aanzien van risicomanagement - dienen een aantal vragen zich aan: n

Wat is de perceptie bij de decentrale overheid

“De perceptie kan weliswaar zo zijn dat kleine gemeenten niet in staat zijn goed personeel te behouden. Dit geldt net zo goed voor sommige bedrijven.”

over de huidige verdeling van risico’s binnen PPS projecten in het algemeen? n

Op welke andere terreinen moet meer kennis worden vergaard?

n

Bij welke externe partijen kan die kennis dan worden ingewonnen?

n

Kan kennis worden geïnternaliseerd in de organisatie en hoe?

Voor middelgrote en grote gemeenten is naar het inwinnen van kennis over Europese aanbesteding net zo zeer vraag. Het ontbreekt aan kennis binnen de organisatie over de ruimte die regelgeving biedt voor aanbesteding en PPS. Een aantal (grote) gemeenten heeft een eigen projectbureau aanbestedingen opgericht om expertise te bun-

Kennistekort aanbesteding bij grote gemeenten, over

delen en vast te houden. Dit is voor de kleinere

juridische zaken bij kleine

gemeenten vaak niet goed mogelijk (kader b5.1).

Dan de vraag over andere terreinen waarop de kennisbehoefte groot is. Hierbij blijkt zowel

Juridische zaken zijn veelal lastig voor gemeenten

grootte als mate van ervaring van invloed te zijn

en provincies met weinig ervaring (figuur b5.1).

op de soort kennisbehoefte.

Als eenmaal enige ervaring is opgedaan met PPS,

Kleine gemeenten weten volgens eigen opgave te

dan blijken algemene juridische regels niet zozeer

weinig op het gebied van:

een probleem. Europese aanbesteding is echter

n

risicomanagement; en

een veld dat ook voor de ervaren decentrale over-

n

juridische zaken.

heden nog lastig is. Dit heeft er mee te maken

Kader b5.1 Hoe kan kennis over PPS worden ingewonnen door een gemeente of provincie? Het zijn vooral de kleinere gemeenten die moeite hebben om kennis binnen de organisatie vast te houden. Dit geldt in het bijzonder voor kennis en kunde op het gebied van PPS. De omvang van de organisatie is vaak niet groot genoeg om een projectbureau aanbesteding voor op te richten. Om dit probleem op te lossen kan gedacht worden aan een pool van experts die van de gemeenten en provincies kunnen worden betrokken en waar kennis over PPS kan worden bestendigd. Dit dient een groep van praktische en pragmatische mensen te zijn, die inzetbaar zijn en meedraaien in een projectteam. Concreet zou deze kennisbundeling kunnen voortkomen uit bestaande of nieuwe initiatieven zoals de te creëren Praktijkacademie gebiedsontwikkeling of uit andere netwerken. Een andere manier om het kennisvraagstuk het hoofd te bieden, is standaardisatie. Weliswaar zijn er al standaard aanbestedingscontracten en handleidingen beschikbaar, maar hier kan nog een wereld worden gewonnen.

61

+LEIN

-IDDELGROOT

%UROPESEAANBESTEDING *URIDISCHEZAKEN

'ROOT

0ROVINCIES

&INANCIÑLEZAKEN 2ISICOMANAGEMENT


dat de regelgeving nog recent, d.i. begin 2006, is

in juli 2006 werd opgeheven, werd door de helft

aangepast en dat er sinds enkele jaren verscherpte

van de gemeenten en provincies als optie gezien.

aandacht voor bestaat. Door provincies worden

Hiervoor in de plaats kunnen diverse andere,

– naast risicomanagement – in de helft van de

bestaande kennisinitiatieven worden beschouwd

gevallen ook financiële zaken genoemd.

zoals Habiforum en het PPS Netwerk Nederland. Wat verder opvalt, is dat het VNG ook nog wel

Decentrale overheid bereidheid kennis in te winnen over

wordt genoemd door de gemeenten, maar het IPO

PPS bij externen ...

door geen enkele van de bevraagde provincies.

Wil de decentrale overheid kennis en expertise

Toch tracht ook het IPO zijn steentje bij te dragen

inwinnen over PPS en bij wie kan dat dan? Om

met het project ‘Nieuwe Impuls’ dat publieke en

bij het eerste deel van de vraag te beginnen: ‘ja’

private partijen bij elkaar wil brengen om initi-

zegt meer dan tweederde van de decentrale over-

atieven die dreigen te verzanden op gebied van

heden, ongeacht de mate van ervaring. Vooral de kleine gemeenten zijn hiertoe geneigd en bereid. .. vooral bij commerciële adviseurs

Bij externe kennisleveranciers wordt in de e erste plaats aan commerciële adviseurs gedacht (figuur b5.2). Ook het kenniscentrum PPS, dat

“Goed opdrachtgeverschap in een ( aanbestedings) PPS is weten wat je wilt en wat je nodig hebt. Indien je de kennis niet in huis hebt, schakel je deze in via de private kant.”


Figuur b5.1 Kennisbehoefte naar terrein bij kleine, middelgrote en grote gemeenten en bij provincies


62

Figuur b5.2 Externe partijen die het meest worden genoemd als potentiële kennisleveranciers

#OMMERCIÑLEADVISEURS

+ENNISCENTRUM003

6.'EN)0/

"RANCHEORGANISATIE

-INISTERIES

%UROPESEINSTANTIES

!NDERS

7EETNIET

0ROVINCIES

'ROOT

-IDDELGROOT

+LEIN


ruimtelijke ontwikkeling, mobiliteit, milieu en

Tot slot blijkt uit de interviews en ronde tafel

externe veiligheid weer nieuw leven in blazen en

gesprekken dat de kennis over aanbesteding

met ‘de praktijkacademie Gebiedsontwikkeling’

n auwelijks wordt gecombineerd met die over

(IPO, VNG, Habiforum, NEPROM, NIROV).

gebiedsontwikkeling. Hoewel het deels andere werelden zijn, valt hier de nodige winst te behalen.

“Kennis over DBFM en die ten aanzien van gebiedsontwikkeling worden te weinig gecombineerd”

@#A


PUBLIEK PRIVATE SAMENWERKING

Recommend Documents