Publiek-Private Samenwerking

de krachten gebundeld

Samenwerking Publiek-Private

Het Kenniscentrum Publiek Private Samenwerking is een onderdeel van het Ministerie van Financiën

Kenniscentrum PPS Het resultaat van samenwerking is meestal meer dan de som der delen. Zeker wanneer twee partijen samenwerken met een win-winsituatie voor ogen. Niet voor niets slaan steeds vaker bedrijfsleven en overheid de handen ineen om grote, kapitaalintensieve projecten op efficiënte wijze te realiseren. Het doel van Publiek-Private Samenwerking (PPS) is het realiseren van meerwaarde en efficiencywinst. Dit ligt binnen bereik als overheid en bedrijfsleven datgene doen waar ze het beste in zijn. Het Kenniscentrum PPS is opgericht om publiek-private samenwerkingsverbanden te initiëren en te stimuleren. Voor overheidsinstanties die interesse hebben in dit soort samenwerking is het Kenniscentrum PPS vraagbaak en adviseur. Aan het bedrijfsleven verstrekt het Kenniscentrum algemene informatie.

1

Vo o r w o o r d Om de kennis en ervaring op het gebied van Publiek-Private Samenwerking zo goed mogelijk te benutten en verder te verdiepen, is in januari 1999 binnen het Ministerie van Financiën het Kenniscentrum PPS opgericht. Vanwege de complexiteit van het onderwerp acht ik de instelling van één coördinatiepunt voor de gehele overheid een belangrijke stap. Bij Publiek-Private Samenwerking zijn immers veel partijen betrokken, waardoor de kans op versnippering groot wordt. Verschillende vakdepartementen hebben met PPS te maken, maar ook provinciale en locale overheden kunnen PPS-projecten uitvoeren. Het zou zonde zijn als de kennis en ervaring die hierbij wordt opgedaan, niet wordt benut bij de verdere ontwikkeling van PPS als beleidsinstrument. Voor de verdere ontwikkeling van PPS is informatie- overdracht derhalve van groot belang. Het is de bedoeling dat het Kenniscentrum gaat functioneren als een centraal informatiepunt waar de verzamelde kennis en ervaring wordt uitgedragen naar alle (potentieel) betrokken partijen. Om deze reden voert het Kenniscentrum een actief voorlichtingsbeleid. Niet alleen worden regelmatig (tussen)rapportages over de laatste stand van zaken uitgebracht; ook door middel van ondermeer een nieuwsbrief, congressen en workshops probeert het Kenniscentrum zoveel mogelijk geïnteresseerden te bereiken. In deze brochure wordt op beknopte wijze het begrip Publiek-Private Samenwerking toegelicht en worden de mogelijkheden en randvoorwaarden voor verdere ontwikkeling van dit beleidsinstrument geschetst. Mocht u na het lezen van deze brochure meer informatie over PPS wensen, dan nodig ik u van harte uit contact op te nemen met het Kenniscentrum PPS op het Ministerie van Financiën.

G. Zalm Minister van Financiën

2

Inhoud PPS, een definitie Basisvoorwaarden voor een succesvolle PPS-aanpak Democratische controle blijft bestaan Selectie en aard van PPS-projecten Samenwerking op basis van duidelijke afspraken Kenniscentrum PPS: adviseur en ‘denktank’ Meer informatie over PPS

3

4 5 7 8 10 14 16

PPS, een definitie PPS staat voor Publiek-Private Samenwerking. Daarmee wordt bedoeld dat de overheid en het bedrijfsleven samenwerken bij de uitvoering van investeringsprojecten. Het kan gaan om infrastructurele projecten, zoals de aanleg van wegen, bruggen, tunnels of spoorwegtrajecten. Maar ook de ontwikkeling van een industriegebied, de bouw van een ziekenhuis of de aanleg en exploitatie van een bedrijvencomplex kunnen als PPS-project worden uitgevoerd.

Meerwaarde Bij PPS-projecten houden overheid en bedrijfsleven ieder hun eigen identiteit en verantwoordelijkheid. Ze werken samen op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Elke partij heeft een eigen inbreng, gebaseerd op de specifieke deskundigheid. Het doel van de samenwerking is het realiseren van meerwaarde en efficiencywinst. PPS betekent voordeel voor beide partijen. Voor het bedrijfsleven ontstaan nieuwe kansen op een groeiende markt; ook kan het zelf bijdragen aan een vanuit commercieel oogpunt aantrekkelijk project. De overheid kan voor hetzelfde geld een kwalitatief beter eindproduct realiseren of dezelfde kwaliteit voor minder geld.

Betrokken par tijen PPS kan allerlei vormen aannemen. Het kan gaan om een breed scala aan projecten, van klein tot groot en van eenvoudig tot zeer complex. Ook kunnen de betrokken partijen van project tot project verschillen. Aan de ene kant kan de rijksoverheid staan, maar het kan ook gaan om de provinciale of lokale overheid - of combinaties hiervan. Aan de andere kant kan één bedrijf staan, maar ook een groep bedrijven.

Eigen inbreng Tenslotte kan de wijze van samenwerking bij PPS-projecten sterk variëren. De taken, verantwoordelijkheden en risico’s kunnen op allerlei verschillende manieren worden verdeeld tussen de betrokken partijen. Per PPS-project zal moeten worden vastgelegd wat de inbreng van iedere partij is. Uitgangspunt daarbij is altijd dat elke partij datgene inbrengt waar hij het beste in is, zodat maximaal geprofiteerd wordt van elkaars deskundigheid.

Kenmerken P PS-project Maar al kan Publiek-Private Samenwerking allerlei vormen aannemen, een PPS-project moet wel aan een aantal criteria voldoen. Bij een PPS-project: • werken overheden en bedrijfsleven samen op basis van duidelijke, contractueel vastgelegde afspraken; • is contractueel vastgelegd wie waarvoor verantwoordelijk is en wie welke kosten en risico’s draagt; • gaat het om het realiseren van zowel maatschappelijke als commerciële doelen; • verwachten beide partijen dankzij de samenwerking en de inbreng van ieders specifieke deskundigheid een beter resultaat tegen dezelfde kosten te realiseren (of hetzelfde resultaat tegen geringere kosten); • behoudt elke partij zijn eigen identiteit en verantwoordelijkheid. In deze brochure wordt dieper ingegaan op de verschillende aspecten van PPS. Achterin deze brochure staat aangegeven waar men terecht kan voor meer informatie.

4

Basisvoorwaarden voor een succesvolle aanpak PPS kan zowel de overheid als het bedrijfsleven interessante voordelen opleveren. Maar dat vraagt wel om een zakelijke opstelling van de overheid en om een actieve eigen inbreng van de private partijen.

Output-gericht werken Wil een PPS-project uitzicht hebben op succes, dan is ’output-gericht’ werken een eerste vereiste. De overheid moet niet alle details van het project vooraf vastleggen, waardoor de markt wordt gereduceerd tot uitvoerder. Om de kennis, ervaring en creativiteit van het bedrijfsleven optimaal te benutten, moet de overheid niet vooraf de productspecificaties vastleggen, maar wat het product moet kunnen. Daarbinnen moet de overheid ruimte laten voor de inbreng van het bedrijfsleven. Een voorbeeld: in een PPS-project koopt de overheid geen afgebakend stuk snelweg van A naar B, maar de overheid koopt vervoerscapaciteit van A naar B voor een X-aantal jaren. Dit geeft de markt de gelegenheid om met alternatieve oplossingen te komen, die dezelfde doelstellingen realiseren, maar die beter aansluiten bij de wensen en behoeften van de private partijen. Uiteraard zal de overheid duidelijke eisen en randvoorwaarden op tafel moeten leggen. Er moeten controleerbare prestatienormen worden geformuleerd, om de private partijen te kunnen afrekenen op de gemaakte afspraken. De overheid is immers verplicht de publieke middelen zodanig te besteden dat democratische controle mogelijk is.

Brede scope

Door het bedrijfsleven alleen in te schakelen als uitvoerder, blijft veel kennis, ervaring en creativiteit onbenut. Dankzij samenwerking kunnen overheid en marktpartijen efficiencywinst boeken en meerwaarde realiseren. Ook kan de overheid nieuwe financiële bronnen aanboren door bedrijven mee te laten investeren in infrastructurele projecten. Daardoor kunnen meer projecten worden gerealiseerd of de uitvoeringsdatum van projecten kan worden vervroegd.

5

Niet alleen bij het vaststellen van de productspecificaties moet ruimte worden geboden voor een eigen inbreng van de markt, ook bij de afbakening van het project - de ’scope’ - moet de overheid de grenzen niet te strak vaststellen. Door integratie van verschillende (onderdelen van) projecten is soms een betere afstemming mogelijk, waardoor meerwaarde kan ontstaan. Wanneer de overheid bijvoorbeeld een station wil bouwen, zou samenwerking mogelijk zijn met de projectontwikkelaar van kantoren rond dat station. Beide partijen hebben belangen die op elkaar aansluiten en die beter tot hun recht kunnen komen als zij samenwerken. De verbreding van de scope van een project kan ertoe leiden dat ook andere partijen financiële middelen inbrengen, omdat zij eigen belangen kunnen realiseren door deelname. Hierdoor komt uiteindelijk meer geld beschikbaar (’value capturing’), hetgeen de kwaliteit van de projecten ten goede kan komen. Natuurlijk is er een grens aan het verbreden van de scope van een project: de complexiteit en de omvang moeten wel beheersbaar blijven.

Wederzijds belang Het voordeel van PPS voor de overheid is dus duidelijk: een project kan aan kwaliteit winnen als de overheid in een vroeg stadium met private partijen overlegt over de beste manier om een bepaald doel te bereiken. Ook kunnen extra financiële middelen beschikbaar komen voor projecten die een maatschappelijk belang dienen.

Maar ook de private sector kan belang hebben bij een andere wijze van samenwerken met de overheid. Wensen en behoeften van de markt kunnen beter worden ingebracht in overheidsprojecten door samenwerking in een vroeg stadium. Doordat projecten efficiënter worden uitgevoerd, kunnen de gerealiseerde besparingen worden ingezet voor de uitvoering van andere projecten. En natuurlijk is de verwachte winstgevendheid in de exploitatiefase een sterke motivatie voor deelname aan PPS-projecten.

6

Democratische controle blijft bestaan De beslissing om een project al dan niet in samenwerking met private partijen uit te voeren, ligt bij de overheid en is afhankelijk van een groot aantal factoren. Natuurlijk kunnen private partijen ook het initiatief nemen en projecten bij de overheid aanmelden.

Maatschappelijk belang In het verleden hebben zowel de overheid als private partijen ten aanzien van gezamenlijke projecten een zekere terughoudendheid aan de dag gelegd, omdat zij heel verschillende verantwoordelijkheden hebben, maar ook heel verschillende belangen. Het belang van marktpartijen is uiteindelijk commercieel: als er - op korte of langere termijn - geen geld te verdienen valt, is het voor een bedrijf niet interessant om aan een project te beginnen. Projecten die niet winstgevend kunnen zijn, maar die wel een maatschappelijk belang dienen, behoren daarom tot het terrein van de overheid. Andersom zal de overheid zich in het algemeen terugtrekken van projecten waar het marktmechanisme goed functioneert. Alleen waar door de marktwerking mensen of zaken van maatschappelijk belang in de verdrukking komen, zal de overheid trachten de markt te reguleren. Natuurlijk dragen bedrijven zelf ook een bepaalde maatschappelijke verantwoordelijkheid, maar die wordt begrensd door de noodzaak van winstgevendheid.

Democratische controle De politiek functioneert anders dan de markt. Niet winstgevendheid, maar politieke overtuiging is doorslaggevend voor de beslissing om een spoorwegtraject wél of niet aan te leggen. Kabinet en Parlement zullen bij een investeringsbeslissing altijd op basis van een integrale belangenafweging tot een besluit komen. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden die Kabinet, Parlement en inspraakgerechtigden hebben, vormen het uitgangspunt voor het aangaan van Publiek-Private Samenwerking. Democratische controle is een essentieel onderdeel van het publieke domein en is dus ook volledig van toepassing bij PPSprojecten. Wettelijk geformaliseerde besluitvormingsprocedures, zoals de Tracéwet, de MER en de PKB-procedure, worden uiteraard gevolgd. In een democratie kunnen politieke verhoudingen verschuiven en beslissingen kunnen worden gewijzigd wanneer machtsverhoudingen veranderen. Politiek gevoelige projecten zijn daarom minder geschikt voor PPS.

Evenwichtige verdeling Als bedrijfsleven en overheid willen samenwerken, zullen beide partijen zich moeten realiseren dat succesvolle samenwerking valt of staat met het nakomen van de gemaakte afspraken. Commitment en vertrouwen zijn noodzakelijke ingrediënten voor PPS. Politiek gevoelige projecten zijn minder geschikt voor PPS.

7

Overheid en markt hebben dus verschillende doelstellingen en verantwoordelijkheden. De markt twijfelt soms aan de betrouwbaarheid van de overheid als zakelijke partner. Andersom is de overheid voorzichtig als het gaat om PPS-relaties met private partijen, omdat zij altijd aangesproken kan worden op haar publieke verantwoordelijkheid. Een evenwichtige verdeling van taken en risico’s moet garanderen dat bij PPS zorgvuldig wordt omgegaan met de algemene middelen. De overheid mag nooit haar doelstelling uit het oog verliezen: het dienen van de publieke zaak. Kortom: PPS is een zaak van geven en nemen. Overheid en markt hebben soms tegengestelde, maar vaak ook gezamenlijke belangen. Alleen als beide partijen de positie van de ander respecteren en oog hebben voor elkaars mogelijkheden en onmogelijkheden, is succesvolle Publiek-Private Samenwerking mogelijk.

Selectie en aard van PPS-projecten Bij de selectie van projecten die in aanmerking (kunnen) komen voor PPS is de investeringsagenda van de overheid het eerste uitgangspunt. Hierop staan projecten die het Kabinet of de vakdepartementen de komende jaren willen gaan uitvoeren. De vaststelling van de prioriteit van deze projecten is uiteraard een politieke afweging.

Evaluatie vooraf De vraag of Publiek-Private Samenwerking meerwaarde voor een project oplevert, is echter niet uitsluitend een politieke kwestie. Op basis van een rationele afweging, gemaakt met behulp van ex-ante evaluatie-instrumenten, kan vooraf worden vergeleken of PPS meerwaarde zal opleveren ten opzichte van het publieke alternatief. Inmiddels zijn twee evaluatie-instrumenten beschikbaar: de publiek private comparator en de publieke sector comparator. Deze zijn ontwikkeld door het Kenniscentrum PPS. Indien de verwachting is dat uitvoering als PPS-project meerwaarde zal opleveren, kan de overheid besluiten om een PPS-traject te starten. Omdat PPS in Nederland een vrij nieuw fenomeen is, is het streven van de overheid erop gericht de komende jaren in diverse sectoren ervaring op te doen met deze wijze van samenwerking. Bij de selectie van PPS-projecten zal daarom ook de spreiding over de sectoren transportinfrastructuur, stedelijke ontwikkeling, kennisinfrastructuur en groene infrastructuur (natuurontwikkeling) een rol spelen.

Type P PS-projecten

De overheid doet op dit moment reeds ervaring op met PPS. In een aantal projecten wordt, op heel verschillende manieren, al samengewerkt met de private sector. Het gaat om een aantal rijksprojecten (de Hogesnelheidslijn en de Betuweroute), enkele combinatieprojecten (Nieuwe Sleutelprojecten en het Project Mainportontwikkeling Rotterdam) en een aantal lokale projecten (Herstructurering Bedrijventerrein de Rietvelden, Metro Shuttle Kop van Zuid en Verlengde Veilingweg Naaldwijk).

8

In het algemeen zijn PPS-projecten van de overheid in te delen in twee categorieën: rijksprojecten en combinatieprojecten. Bij rijksprojecten gaat het om duidelijk afgebakende projecten waarvoor het Rijk als enige verantwoordelijk is. Het Rijk neemt het initiatief, stelt een plan op en kan voor de uitvoering andere overheden of bedrijven inschakelen. Bij dit type projecten is PPS in de vorm van aanbesteding van een concessie mogelijk (geformuleerd als een te leveren prestatie, niet als strak gedefinieerde productspecificaties). De overheid betaalt dan voor een dienst, niet voor een product. Naarmate de overheid echter meer beleidsruimte voor zichzelf wil houden en naarmate de risico’s van een project moeilijker zijn over te dragen aan private partijen, ligt een concessie minder voor de hand. Bij combinatieprojecten werkt de rijksoverheid samen met andere initiatiefnemers om in onderlinge samenhang meerdere doelen tegelijk te realiseren. Bij dit type projecten neemt de overheid niet langer alleen de onrendabele delen van een project voor haar rekening, maar streeft zij ernaar de financiële afspraken zo in te richten dat de overheid ook meedeelt in (onvoorziene) waardestijgingen van het project als geheel.

Speelruimte De samenwerking tussen overheid en private partijen in een PPSproject kan al starten in de planvormingsfase. Duidelijke afspraken over het kader waarbinnen wordt gewerkt en de spelregels zijn dan noodzakelijk. Met name de verdeling van de verantwoordelijkheden en de kosten moet vanaf het begin helder zijn.

Verder kan PPS in de planvormingsfase alleen succesvol zijn wanneer Kabinet en Parlement bereid zijn om private partijen invloed te geven op de uitkomst van de planvorming en eventueel de realisatie daarvan, zonder in een later stadium op de bewust geboden speelruimte terug te komen. Aan het Parlement kan worden gevraagd om al in een vroegtijdig stadium aan te geven welke eisen het stelt aan een - op dat moment nog niet uitgewerkt - plan. Op basis van deze door het Parlement geformuleerde eisen wordt de speelruimte voor de Publiek-Private Samenwerking vooraf afgebakend. Is de samenwerking met private partijen eenmaal aangegaan, dan kunnen er kosten verbonden zijn aan het wijzigen of stopzetten van het project. Een zo breed mogelijk politiek draagvlak voor het programma van eisen aan het PPS-project is noodzakelijk voordat de aanbestedingsprocedure van start gaat.

Criteria Per project zal de overheid moeten nagaan of PPS een reële optie is en of deze wijze van samenwerken meerwaarde aan het project kan toevoegen. Daarbij spelen de volgende aandachtspunten een rol: • Is er sprake van heldere en gemeenschappelijke doelstellingen bij overheden en private partijen? • Is er een politiek draagvlak, met andere woorden: is er bestuurlijk commitment voor het project? • Heeft de overheid geld (publieke middelen) beschikbaar voor realisatie? • Is er uitzicht op meerwaarde en efficiencywinst als het project in samenwerking met private partijen wordt uitgevoerd? • Is er sprake van overdraagbaarheid van risico’s naar de private sector? • Is er concrete interesse bij private partijen? • In welk stadium verkeert het project? Met dit laatste wordt bedoeld dat de contouren van het project voldoende duidelijk moeten zijn om het overleg met de private sector te starten. Is dit het geval, dan kan de selectie van partner(s) starten volgens de (Europese) aanbestedingsrichtlijnen.

9

Samenwerking op basis van duidelijke afspraken Vanaf het allereerste begin moet in een PPS-project volstrekte duidelijkheid bestaan over de inbreng, taken en verantwoordelijkheden van alle betrokken partijen. Het Kenniscentrum PPS heeft een aantal beleidsinstrumenten ontwikkeld die de samenwerking in PPS-projecten in goede banen moet leiden.

Procesarchitectuur Per project moet worden bekeken wat de meest geschikte samenwerkingsvorm is en welke afspraken daaraan ten grondslag moeten liggen. In elke fase van het project moet een evenwicht worden gevonden tussen de mate van overheidssturing en inhoudelijke betrokkenheid van de markt. Een goede procesarchitectuur, toegesneden op het specifieke project, is noodzakelijk om de partijen bij elkaar te brengen en bij elkaar te houden. In elke fase van het project moet glashelder zijn wat het doel van de samenwerking is en hoe de zeggenschap en risico’s verdeeld zijn. Tevens moet bijsturing gedurende het proces mogelijk zijn op basis van tevoren gedefinieerde beslismomenten.

A anbesteding In de competitieve aanbestedingfase moet voor alle partijen duidelijk zijn wat de spelregels zijn. Europese regelgeving bepaalt de randvoorwaarden. Verder moet steeds helder zijn wat er wordt aanbesteed: gaat het om een product of gaat het om een te leveren prestatie? Indien dit laatste het geval is, hoeveel ruimte is er dan voor een eigen inbreng van partijen? Een transparante aanbestedingsprocedure legt de basis voor een succesvol PPS-project.

Contractvormen: traditioneel, innovatief of P P S We onderscheiden drie contractvormen: traditioneel, innovatief en PPS. Deze behelzen een toenemende mate van risico-overdracht en vereisen drie verschillende aanbestedingswijzen. Steeds meer projectonderdelen worden geïntegreerd in de markt gezet. Het doel van deze risico-overdracht is om een betere prijs-kwaliteitverhouding te realiseren door de innovatiekracht van de markt te gebruiken. Of het realiseren van een betere prijs-kwaliteitverhouding mogelijk is, hangt af van het aantal efficiënt over te dragen risico’s en de gewenste en benodigde beleidsruimte. Om een goede afweging te kunnen maken en om op gestructureerde wijze een keuze te kunnen maken voor de juiste contractvorm gebruikt het Kenniscentrum PPS twee door het Kenniscentrum PPS ontwikkelde vergelijkingsinstrumenten; de public private comparator (PPC) en de public sector comparator (PSC). Aan de hand van een voorbeeld zijn de verschillende contractvormen uit te leggen. De rijksoverheid besluit een weg aan te leggen van a naar b met een capaciteit van x aantal auto’s per uur. Het project bestaat uit vier onderdelen: ontwerp, aanleg, onderhoud en de financiering.

Traditioneel: losse contracten Elk onderdeel wordt afzonderlijk in de markt gezet. De overheid laat eerst een ontwerp maken. Nadat het ontwerp klaar is, zoekt de overheid een bouwer om het ontwerp uit te voeren. Na afronding van de aanleg zoekt de overheid een partij voor het onderhoud. De overheid betaalt de rekeningen en zorgt voor de financiering.

10

Doordat alle onderdelen afzonderlijk in markt worden gezet krijgen de private partijen een beperkte kans om innovatieve kracht in te zetten. Het afzonderlijk in de markt zetten heeft daarnaast als consequenties, dat de overheid het risico van de juiste koppeling tussen de onderdelen op zich neemt. Als bijvoorbeeld de bouwer door een fout in het ontwerp voor grote kostenoverschrijdingen komt te staan, zal de bouwer deze rekening doorschuiven aan de opdrachtgever die het foute ontwerp heeft aangeleverd.

Innovatief aanbesteden: Design Build en D esign Build Maintain (DB M)-contracten

(DB)

Het ontwerp en de aanleg worden in één pakket uitbesteed (DBcontract). Hierdoor krijgt het uitvoerende consortium de mogelijkheid om het ontwerp en de aanleg zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Bij de interactie tussen bouwen en ontwerpen kan bijvoorbeeld naar voren komen dat door de bochten in de weg een iets andere kromming te geven het veel gemakkelijker is om met de bestaande machines asfalt te leggen. Ook bij deze vorm heeft de overheid het risico dat, als de onderhoudskosten uit de hand lopen door een slechte aanleg, het onderhoudsbedrijf deze kosten bij de overheid zal neer leggen. Dit kan worden ondervangen door ook het onderhoud te koppelen aan het ontwerp en de bouw (DBM-contract). Wanneer het onderhoud maar een zeer beperkt deel uitmaakt van het project, is het niet zinvol om het onderhoud te integreren.

P P S-modellen: concessies Bij concessies worden alle vier de elementen: ontwerp, aanleg, onderhoud/beheer, financiering en eventueel de exploitatie in één pakket aan de private partijen aangeboden. Hoewel het integreren van de financiering een kleine stap lijkt, is het karakter van het contract volstrekt anders. In plaats van het produkt (de weg), staat nu het leveren van de dienst centraal (capaciteit per dag). De overheid betaalt het consortium een vergoeding per geleverde dienst. Het is vervolgens mogelijk dat de overheid de kosten weer doorberekent aan de gebruiker. Dit doorberekenen kan geschieden via een gebruikersheffing of via tol (direct bij gebruik). Contractueel kan worden vastgelegd dat de overheid niet betaalt als de dienst niet wordt geleverd. Het is daarbij niet relevant waarom de dienst niet geleverd wordt. Gelet op de financiële consequenties zal het consortium er alles aan doen om de dienst te kunnen leveren.

Contractmanagement De vorm waarin het contract tussen de betrokken partijen wordt gegoten, is afhankelijkheid van een groot aantal factoren. Het is denkbaar dat voor de verschillende fasen van een PPS-project verschillende afspraken worden gemaakt. In elk geval is voor het gehele project een strak contractmanagement noodzakelijk. Uitgangspunt hierbij is dat, aan de hand van een checklist, voor elke activiteit en in elke fase wordt vastgelegd wie verantwoordelijk is en op welke wijze de geleverde prestatie zal worden beoordeeld.

Risicomanagement

11

Omdat in een PPS-project alle afspraken contractueel worden vastgelegd, is steeds duidelijk wie welke risico’s draagt en hoe partijen kunnen worden afgerekend op hun prestaties. Een gedegen risicomanagement gedurende alle fasen van het traject - op basis van een checklist - is noodzakelijk om het project in goede banen te leiden en verrassingen te voorkomen.

Financiële instrumenten Financiële afspraken moeten worden toegesneden op de aard en omvang van het project. De overheid beschikt over een aantal financiële instrumenten om dit vorm te geven. Bij de keuze voor het meest geschikte financiële instrument zal niet alleen gekeken worden naar de mogelijkheid voor de overheid om te delen in het resultaat, maar ook naar de consequenties van de ingezette instrumenten voor de gewenste taak- en risicoverdeling en voor de inbreng van andere partijen. Subsidieverlening kan bijvoorbeeld het verwachte rendement van een project verhogen en het daarmee aantrekkelijker maken voor private investeerders.

Subsidie: Een subsidie is een éénmalige of periodieke financiële rijksbijdrage die onder voorwaarden wordt toegekend. Het Rijk gebruikt subsidies om de ontvanger voor een concrete tegenprestatie te belonen of de ontvanger te stimuleren bepaalde activiteiten wel of niet te ondernemen. Is de subsidie toegekend, dan ziet het Rijk er op toe dat de ontvanger voldoet aan de voorwaarden waaronder de subsidie is verleend. Subsidies reduceren voor alle vermogensverschaffers het risico en hebben een positief effect op het rendement van de eigen vermogensverschaffers.

Subsidie met claw back: Een claw back is een voorwaarde waarin is vastgelegd dat onder bepaalde condities een deel van de subsidie terugbetaald moet worden. Toepassing van een claw back is zinvol wanneer er verschil van inzicht bestaat over de hoogte van het tekort. Dit verschil van inzicht ontstaat in projecten met grote onzekerheden. Omdat de hoogte van de rijksbijdrage in deze gevallen niet goed valt vast te stellen, wil de overheid als het uiteindelijke tekort lager is dan verwacht (een deel van) haar subsidie terugkrijgen.

Beschikbaarheidsvergoeding: Een beschikbaarheidsvergoeding is een beloning voor het beschikbaar stellen van een product of dienst. Het aanbod (output) dient nauwkeurig te worden gespecificeerd. Verschil met subsidies is dat eerst het product/aanbod wordt gerealiseerd en daarna de beloning wordt toegekend. Deze beloningsvorm wordt veelal toegepast bij concessiemodellen.

Gebruiksvergoeding: Bij een gebruiksvergoeding vormt het daadwerkelijk gebruik van het product of de dienst de grondslag voor het toekennen van de beloning. De gebruiksvergoeding wordt toegepast in concessiemodellen. De vergoeding kan betaald worden door de gebruiker, zoals bij tolheffing, of door de overheid via schaduwtol.

Garanties: Garanties worden ingezet om het risico voor investeerders en financiers te verlagen. Een garantie kan zowel de financiële verplichtingen als de inkomsten van een PPS-project betreffen. De garantiesteller kan garant staan voor de financiële verplichtingen; de betaling van rente en aflossing van leningen. Een afnamegarantie reduceert het exploitatierisico door de introductie van een zekere inkomstenstroom in het project.

12

Leningen: Door het verstrekken van een lening voorziet het Rijk een project voor een bepaalde tijd van middelen tegen een vergoeding die niet afhankelijk is van de projectresultaten. Aflossing van de lening kan ineens of in tranches plaatsvinden. De hoogte van de rente beïnvloedt het rendement van de risicodragende vermogensverschaffers (aandeelhouders). Door bijvoorbeeld te lenen tegen zachte voorwaarden (tegen een rentevergoeding die lager is dan de marktrente) wordt het verwachte rendement van de aandeelhouders verhoogd.

Achtergestelde leningen: Rente en aflossing op een achtergestelde lening zijn achtergesteld bij rente en aflossing op gewone leningen. Een achtergestelde lening beperkt het risico voor andere vreemd vermogensverschaffers, waardoor vreemd vermogen tegen aantrekkelijker condities kan worden aangetrokken. Een achtergestelde lening wordt daarom tot het garantiekapitaal gerekend.

Aandelen: Aandelen zijn het meest risicovolle financieringsinstrument. De aandeelhouders zijn bij de verdeling van de inkomsten als laatste aan de beurt (na de verstrekkers van leningen en andere crediteuren). In ruil voor deze positie krijgen aandeelhouders zeggenschap in het project en het recht te beschikken over alle inkomsten die over blijven nadat de andere financiers zijn betaald. Zijn de resultaten goed, dan krijgen de aandeelhouders een hogere vergoeding dan de andere financiers. Zijn de resultaten slecht dan is het mogelijk dat de aandelhouders met niets eindigen. Bij de inzet van het aandeleninstrument door de overheid moet worden bedacht dat rendementsverwachtingen van andere risicodragende vermogensverschaffers niet verbeteren. De overheid neemt immers onder dezelfde voorwaarden deel als andere aandeelhouders en zal eenzelfde aanspraak op het rendement maken.

13

Kenniscentrum PPS: adviseur en ‘denktank’ Het Kenniscentrum PPS, onderdeel van het Ministerie van Financiën, is op 1 januari 1999 opgericht en heeft naast de functie kennis en ervaring bijeen te brengen, ook de taak het beleid op het gebied van PPS nader te formuleren.

Spelregels Een nauwere relatie tussen de publieke en private sector vraagt om duidelijke en effectieve spelregels. Het Kenniscentrum PPS is de denktank die de overheid op deze nieuwe weg begeleidt. Onder meer door praktijkervaring te vertalen naar heldere regelgeving, door voorstellen te doen voor aantrekkelijke projecten en door regelmatig verslag te doen van opgedane kennis en verworven inzichten. In het Kenniscentrum werken deskundigen afkomstig uit het bedrijfsleven samen met beleidsmakers van de overheid.

Synerg ie Het Kenniscentrum PPS bundelt kennis en ervaring, maakt deze informatie ruim beschikbaar en beziet op welke manier de overheid allianties met het bedrijfsleven kan aangaan. Projectleiders van overheden kunnen er terecht voor advies en begeleiding. Bij het Kenniscentrum PPS liggen beleid en uitvoering onder één dak nadrukkelijk in elkaars verlengde. Praktijkervaring werkt er direct door in de (beleids)advisering. De efficiency- en synergievoordelen die dat oplevert kunnen zich onmiddellijk vertalen in de projecten. Niemand hoeft het wiel opnieuw uit te vinden, terwijl eerder ontdekte valkuilen eenvoudig kunnen worden vermeden. Inschakeling van het Kenniscentrum levert dus meteen al meerwaarde op.

Advies De derde taak van het Kenniscentrum PPS is de adviesfunctie. Deze is gericht op het beoordelen van de kwaliteit van PPS-voorstellen. Als afronding van een actieve dialoog met in eerste instantie vaak de vakdepartementen, geeft het Kenniscentrum in het PPS-advies aan of een PPS-project voldoet aan de kwaliteitseisen van de overheid. Worden de doelstellingen gehaald, wordt de gezochte meerwaarde bereikt, is het voorstel geschikt voor marktbenadering, voldoet het plan aan het geldende PPS-beleid? De analyse-instrumenten die het Kenniscentrum tot zijn beschikking heeft, dragen bij aan het beantwoorden van deze vragen. Om de haalbaarheid van PPSvoorstellen tijdig in beeld te krijgen, zijn vergelijkingsinstrumenten ontwikkeld (de publiek private comparator en de publieke sector comparator). Ook ontwikkelt het Kenniscentrum PPS standaarden voor voorbereidings- en aanbestedingsprocessen. Tevens wordt gewerkt aan checklists voor risico- en contractmanagement.

Vakdepar tementen De eindverantwoordelijkheid voor PPS-projecten ligt bij de vakdepartementen. Hierbij wordt de projectverantwoordelijke ondersteund door het Kenniscentrum PPS. Naarmate de vakdepartementen meer ervaring opdoen met PPS-projecten, zal de eigen inbreng groter worden en de mate van begeleiding door het Kenniscentrum kunnen afnemen. Wel houdt het Kenniscentrum een toetsende rol.

14

Private par tijen De inbreng en rol van private partijen zal per PPS-project sterk kunnen verschillen. Afhankelijk van de fase waarin partijen worden ingeschakeld en de onderlinge afspraken over verdeling van taken, verantwoordelijkheden en risico’s, zal de rol van private partijen groter of kleiner zijn. Alle afspraken worden vooraf contractueel vastgelegd, zodat er te allen tijde duidelijkheid is over wat partijen van elkaar mogen eisen en verwachten.

15

Meer informatie over PPS Een van de activiteiten waar het Kenniscentrum zich mee bezighoudt, is het verzamelen, samenstellen en verspreiden van informatiemateriaal over PPS. Deze brochure is daar een voorbeeld van. In het rapport ’Meer Waarde door Samen Werken’ (medio 1998) wordt een goed beeld gegeven van de mogelijkheden en beperkingen van Publiek-Private Samenwerking. Ook wordt op de politieke aspecten van het onderwerp ingegaan. Het rapport ’Voortgangsrapportage april 1999’ beschrijft de activiteiten van het Kenniscentrum en gaat in op de voortgang bij de selectie en uitvoering van PPSprojecten. Dit rapport is voor downloaden beschikbaar op internet: www.minfin.nl, in de nieuwsrubriek. Het Kenniscentrum organiseert bijeenkomsten voor het bedrijfsleven, waar een toelichting wordt gegeven op de aanpak van PPS bij de overheid en waar van gedachten wordt gewisseld met private partijen. Het Kenniscentrum is voornemens om in de loop van 1999 aparte brochures uit te geven over belangrijke deelgebieden van PPS (de aanbestedingsrichtlijnen, de financiële instrumenten, de contractvormen).

Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS Postbus 20201 2500 EE Den Haag T. (070) 342 7542

16