Souhrnné ex-ante hodnocení ROP NUTS 2 Severovýchod 2007-2013
Vypracoval: Gabriela Šulmanová Radim Perlín Pavel Csank Tomáš Hudeček
LISTOPAD 2006
1.
Cíle a průběh ex-ante hodnocení
Cílem ex-ante hodnocení bylo optimalizovat alokace zdrojů a zdokonalit kvalitu programování. Ex-ante hodnocení přispěje nejen ke kvalitě posuzovaného dokumentu ale ke kvalitě samotné realizace intervencí. Hodnotitel vyšel z dvoufázového charakteru ex-ante hodnocení. V první fázi byly nositeli a zpracovateli ROP poskytována průběžná hodnocení k dílčím částem ROP. Hlavním cílem průběžného hodnocení bylo poskytnout zpracovateli a nositeli ROPu klíčové připomínky hodnotitele tak, aby byly vytvořeny podmínky pro efektivní diskusi mezi všemi účastníky přípravy ROPu a byl dostatek času na zapracování výstupů této diskuse. První fáze ex-ante hodnocení tak byla pojata jako interaktivní proces, při kterém hodnotitel poskytoval svá průběžná stanoviska a doporuční a tato stanoviska byla následně již v průběhu zpracování ROP vypořádávána. Druhou fází bylo zpracování finálního stanoviska ex-ante hodnotitelů k celému programovému dokumentu. V rámci druhé fáze se rovněž hodnotitel vyjádřil k míře, do jaké byly do posuzovaného operačního programu zapracovány náměty a doporučení předaná zpracovateli. Výstupem druhé fáze hodnocení byla Závěrečná zpráva a Souhrnné hodnocení, která obsahuje výtah nejvýznamnějších závěrů učiněných v Závěrečné zprávě.
2.
Konzultační proces
Hodnotitel se účastnil pravidelných jednání ROP týmu (členy týmu je nositel programu, zpracovatel a rovněž hodnotitelem SEA). Hodnotitel byl rovněž přizvaný k jednání jednotlivých tématických pracovních skupin. Kromě těchto jednání byly pro hodnotitele odborem RPS MMR organizovány koordinační schůzky, na kterých byla mimo jiné diskutována metodika ex-ante hodnocení a vznášeny požadavky na jednotnou strukturu hodnocení. Hodnotitelé měli možnost si ověřit, že příprava ROP probíhala za partnerské spolupráce všech klíčových aktérů. Kromě ustanovení ROP týmu, který koordinoval přípravu ROP a pracovních skupiny složených na principu partnerství, měli partneři možnost se opakovaně seznámit s pracovními verzemi dokumentu a měli možnost k nim vyjádřit své připomínky. Tyto připomínky byly následně zpracovatelem ROP vypořádány. Konzultační proces tak byl do důsledku naplněn.
3.
Hodnocení dílčích části ROP 3.1.
Analýza zkušeností z předchozích programů
Hodnotitel si je vědom, že tato část textu nutně vychází z neúplných a obtížně zjistitelných informací a proto oceňuje snahu zpracovatelů zohlednit dosavadní zkušenosti s možnostmi čerpání podpory v rámci SF EU. Hodnotitel konstatuje, že zpracovatel ROP využil všech metod a zdrojů pro získání relevantních informací. Především oceňuje provedení dotazníkového šetření mezi aktéry na straně implementačních struktur a mezi příjemci pomoci v únoru 2006. V rámci analýzy dosavadních zkušeností byly identifikovány kritické faktory ovlivňující realizaci programů a hlavní problémy doprovázející realizaci programů. Zpracovatel ROP pro hodnocení dostatečně nevyužil statistických dat z realizace SROP (pravidelné zprávy o pokroku a mid-term evaluace SROP). Z analýzy není zřejmé o jaké intervence SROP byl největší zájem a kde a z jakých důvodů se projevil nedostatek kvalitních projektů. V analýze nebyla vyhodnocena účinnost existujících nástrojů. V rámci vyhodnocení dosavadních zkušeností bylo popsáno využití závěrů v novém období pouze formálně a nebyly navrženy konkrétní věcné a procedurální změny. Implikace pro nové programové období je však možné v jednotlivých částech ROP identifikovat. Hodnotitelé velmi oceňují odhodlání krajů zajistit dostatečnou finanční kapacitu pro spolufinancování projektů revizí svých dosavadních nemandatorních výdajů, tj. především eliminací některých svých podpůrných programů a podporovat vznik nových grantových schémat v intervenčních oblastech nepodporovaných strukturálními fondy a národními podpůrnými programy. Prozatím však nebyla provedena retrospektiva výdajů ani analýza takovýchto podpůrných programů. Z objektivních důvodů nedosažitelnosti datové základny v českém prostředí, se analýza dosavadních zkušeností s realizovanými programy nezabývá jednotkovými náklady ani u základních monitorovacích indikátorů. Z toho důvodu hodnotitel tuto absenci nepovažuje za nedostatek.
2
3.2.
Socioekonomická analýza a SWOT
Z hlediska obsahu je třeba konstatovat, že se analytická část dokumentu se oproti původním verzím podstatně posunula ve směru identifikace rozvojových bariér a potřeb. Hodnotitel je toho názoru, že SE-analýza identifikuje hlavní bariéry rozvoje regionu. Analýza se nezabývá oblastmi, které by byly z hlediska významu pro socioekonomický rozvoj regionu nevýznamné. Z dokumentu a zpracování jednotlivých kapitol je zřejmé, že zpracovatel si je dobře vědom odlišného významu jednotlivých oblastí pro rozvoj regionu. V tomto smyslu analytická část dokumentu naplnila očekávání hodnotitele. Předložená Analýza ekonomické a sociální situace v regionu má však stále neúnosně velký rozsah (ačkoliv byla na základě průběžných hodnocení již významným způsobem zredukována) a obsahuje části, které lze vynechat, či významným způsobem redukovat. Hodnotitel má poznámku k části Cestovní ruch, kde v předešlých hodnoceních vyžadoval lepší analýzu infrastruktury CR, která by byla vázána na intervence v rámci této priority. Stav a struktura infrastruktury není hodnocena v kontextu možností daných oblastí či s ohledem na charakter návštěvníků. Výstupem SE-analýzy regionu je jednak SWOT analýza jednak navazující strom problémů. Hodnotitelé velmi oceňují zařazení problémového stromu jako výstupu SE analýzy. Kauzalita stromu problémů mezi hlavními problémy, jejich příčinami a také dopady je vesměs logická a problémový strom je možné považovat za dobré východisko pro návrhovou část dokumentu Předložená SWOT analýza je rozdělena jednak na globální SWOT analýzu, která by měla pravděpodobně shrnovat hlavní závěry SE-analýzy a SWOT analýzy podle jednotlivých prioritních os. V současné verzi SWOT analýzy došlo k významné redukci, nicméně SWOT analýza stále nesplňuje kritérium jednoduchosti a výstižnosti, a to v důsledku stále relativně velkého počtu výroků v některých oblastech. Předkládaná SWOT analýza však shrnuje ve velké míře nejvýznamnější zjištění ze situační analýzy a řadí tato zjištění dle významu v návaznosti na návrhovou část dokumentu. Z hlediska formální dikce jednotlivé výroky uvedené v předložené SWOT nevykazují žádné závady, jednotlivé výroky jsou jasně a přesně formulovány a mají oporu v analytické části. K výraznému posunu došlo v předložené SWOT analýze z hlediska odlišení vnitřní a vnější analýzy, resp. rozlišení mezi SW a OT. Nicméně v předkládaném materiálu se stále nachází několik formulací, výroků, které nejsou správně zařazeny.
3.3.
Strategie, priority a oblasti podpory
Relevance Zaměření strategie ROP NUTS 2 Severovýchod vychází z tématického rozhraní mezi jednotlivými OP a reflektuje rozdělení kompetencí mezi jednotlivé úrovně veřejné správy. V obecné rovině a kontextu uvedeného reaguje strategie na problémy identifikované v průběhu analytické fáze přípravy dokumentu. Navrhované prioritní oblasti jsou oblastmi, kde byly v analytické části identifikovány jako hlavní bariéry rozvoje. Ke zhodnocení relevance dokumentu přispívají i koincidenční matice, která hodnotí vazbu mezi globální a tématickými SWOT analýzami a specifickými cíli ROPu a jednotlivých prioritních os. I přesto, že SE-analýza identifikuje v kapitole věnované regionálním disparitám slabé/periferní regiony, kterým by bylo třeba věnovat zvláštní pozornost, tato analýza se žádným způsobem nepromítá v návrhové části, kde chybí jakákoliv definice územní koncentrace navrhované podpory. Vertikální konzistence Hodnotitel konstatuje, že navržená strategie prostřednictvím globálního cíle je velmi vhodná a reaguje na příslušný strategický cíl NSRR. Globální cíl odpovídá potřebě zvýšení kvality fyzického prostředí regionu a je reálně ovlivnitelný intervencemi ROP. Oproti předchozím hodnoceným verzím dokumentu se jedná o významné zlepšení. K posunu v souladu s doporučeními hodnotitele došlo také v případě určení specifických cílů, které jsou v současné podobě stanoveny způsobem, který umožňuje jejich měření, potažmo hodnocení jejich naplňování. Hodnotitel zastává názor, že navržené specifické cíle přispívají k dosažení globálního cíle programu a tento vztah je v příslušné části ROP dostatečným způsobem popsán. Ve strategii je dále výstižně popsána také vazba mezi jednotlivými specifickými cíli a navrhovanými prioritními osami a vazba jednotlivých specifických cílů mezi sebou.
3
Jednotlivé specifické cíle programu jsou vhodně propojeny se stanovenými prioritními osami i jednotlivými oblastmi podpory. S navrženými cíly se hodnotitel do značné míry ztotožňuje, přesto má však určité výhrady k cílům prioritní osy 4: Rozvoj podnikatelského prostředí Je třeba konstatovat, že strategické části jednotlivých prioritních os a popisy základních kauzálních vazeb jsou v dokumentu stále velmi slabé a je možné jej považovat za základní nedostatek návrhové části. Popis vazby jednotlivých intervencí na cíle prioritních os a také vazeb mezi jednotlivými intervencemi je podle názorů hodnotitele spíše formální, ačkoliv je mu věnován velký prostor. Hodnotitel v rámci jednotlivých prioritních os stále postrádá stanovení intervencí z územního hlediska tj. plošná působnost či naopak omezení působnosti pouze na určité regiony. Návrh prioritních os a intervencí tak stále není podřízen potenciálnímu finančnímu rámci programu. Vzhledem k finančním možnostem regionálních operačních programů je třeba, aby zaměření ROP bylo přísně selektivní z tématického hlediska a územně koncentrované. Horizontální konzistence Jednotlivé prioritní osy a na ně navazující oblasti podpory jsou navrženy tak, že v rámci dokumentu nedochází k věcnému překryvu podpory. Výjimkou je překryv aktivit v rámci prioritních os Rozvoj městských a venkovských oblastí a Cestovní ruch. V rámci oblasti podpory 3.1. Rozvoj základní infrastruktury a doprovodných aktivit v oblasti CR je možné podporovat revitalizaci kulturně-historických a technických památek. Podpora těchto objektů však není vyloučena i z obou oblastí podpory prioritní osy 2 resp. z výčtu aktivit nevyplývá, že by objekty tohoto typu nemohly být v rámci projektů financovány. Hodnotitelům není zřejmé, z jakého důvodu jsou tyto aktivity rozděleny do dvou prioritních os. Obzvláště v případě, kdy revitalizace brownfields by měla být úzce spjata s jejich následným využitím a to bez rozdílu typu podporovaných aktivit. Dle hodnotitele není důvodné a ani účelné rozdělovat revitalizaci brownfields pro účely následného využití. Hodnocení potřeby veřejné intervence Zpracovatelé v dokumentu pečlivě argumentují potřebu veřejné intervence do jednotlivých prioritních os a oblastí podpory jednak ve vazbě na kompetence krajů a následně pak pro každou prioritní osu. Potřebnost veřejné intervence je dle hodnotitele u většiny prioritních os popsána zcela výstižně. V prioritní ose 2 Cestovní ruch by mohlo být v některých případech intervencí zhodnocení jejich potřebnosti z hlediska veřejného financování podceněno. Koherence Prioritní osy ROP Severovýchod se adekvátně váží na příslušné prioritní oblasti SOZS. Všechny tematické intervence mají určitou regionální dimenzi. Důležitým přístupem regionálních intervencí je dle SOZS metoda intervence – integrovaný přístup. Dle názoru hodnotitelů je tato klíčová vazba ROPu na jednu z hlavních výzev SOZS dostatečně reflektována. Tam, kde je to vhodné, je integrovaný přístup k realizaci intervencí základní součástí navrhovaných intervencí (ačkoliv snaha o začlenění integrovaného přístupu do ROPu není zatím konkrétněji rozvedena a bude pravděpodobně ošetřena Prováděcím dokumentem). Pouze v případě priority Cestovní ruch doporučujeme toto hledisko více zdůraznit a využít ve zdůvodnění zařazení celé prioritní osy zaměřené na cestovní ruch. Jako problematickou lze vnímat prioritu 3 Cestovní ruch. Cestovní ruch není tématem SOZS a jako takový zde není vůbec obsažen! Pojetí priority Cestovní ruch v ROP bylo na základě doporučení hodnotitele upraveno ve smyslu zdůraznění vazba priority Cestovní ruch na „prioritu“ SOZS Územní dimenze politiky soudržnosti, zejména na Vyvážený rozvoj území a na zdůrazněnou potřebu ekonomické diverzifikace venkovských oblastí. V tomto kontextu lze tvrdit, že existuje silná vazba priority Cestovní ruch na SOZS a lze hledat silné argumenty pro zařazení tohoto tématu do intervencí ROP SV. Navrhované intervence naplňují cíle a úkoly strukturálních fondů stanovené v rámci jejich relevantních Nařízení. Z hlediska obsahu zaměření lze konstatovat, že všechny priority a oblasti podpory se vhodným způsobem váží na NSRR. Klíčovým strategickým cílem NSRR, který je prostřednictvím ROP naplňován je strategický cíl Vyvážený rozvoj území, zejména pak jeho priority zaměřené na rozvoj měst a rozvoj venkova. V tomto kontextu je jsou vazby ROP na příslušný cíl NSRR adekvátně zdůrazněné a vysvětlené. Je třeba konstatovat, že pouze menší část prioritních opatření NPR (z celkových 46) má vazbu na programový dokument na regionální úrovni, jedná se o prioritní opatření především národního významu. Stejně tak pouze menší část prioritních opatření NPR má vazbu na intervence financované ze strukturálních fondů EU. Autoři ROP
4
správně upozorňují, že na rozdíl od NPR je ROP zaměřen převážně na rozvoj fyzické infrastruktury a navrhované aktivity ROP svou podstatou nemůžou přispívat k naplnění prioritních opatření NPR a to ani nepřímo. Vazby na programové dokumenty krajů jsou v ROP dobře popsány a lze konstatovat, že navržené intervence vesměs vyplývají z priorit těchto strategických dokumentů. Lze souhlasit s autory ROP, že ve všech třech dokumentech (PRK Královéhradeckého, Libereckého a Pardubického kraje) lze vysledovat zaměření na zvyšování kvality fyzického prostředí. Jako nepříliš koherentní se jeví problematika měst všeobecně, která není PRKem na rozdíl od problematiky venkova explicitně řešena. V rámci vymezení programových priorit v rámci ROP stále dochází ke střetu s dosud ne zcela stabilizovaným Programe rozvoje venkova financovaným z EAFRD. Je však třeba upozornit, že vypořádání překryvů s PRV EAFRD leží mimo kompetence řídícího orgánu ROP a komplementarita programů je řešena na úrovni NSRR. Z hlediska překryvů s dalšími OP na období 2007-13 se jeví většina intervencí jako vyřešená. Hodnocení prioritních os Priorita doprava vychází z potřeb analyzovaných v SE analýze. Je třeba zdůraznit, že je žádoucí v nastavení intervencí strategicky orientovat selekci v podmínkách velkého počtu závad a tomu neodpovídajícímu množství finančních prostředků. Tzn. v rámci prováděcího dokumentu resp. výběrových kritériích je třeba stanovit konkrétněji na jaké typy závad na jakém typu komunikací bude podpora směřována, jak budou upřednostňovány projekty ze suburbánní zóny atd. Vyhodnocení projektů je případně možné založit na posouzení přínosu projektu pro ekonomický a trvale udržitelný rozvoj regionu. Prioritní osa Rozvoj městských a venkovských oblastí je diferencována z územního hlediska. Zatímco oblast podpory 2.1. je zaměřena na podporu regionálních center a oblast podpory 2.2. na rozvoj měst s více jak 5 tis. obyvateli, je oblast podpory 2.3. zaměřena na podporu venkova. Soustava navržených aktivit v rámci každého opatření umožňuje podporu specifických projektů v městském a venkovském prostředí, které se svou povahou mohou podobat či naopak být díky odlišnosti prostředí velmi rozdílné. V návrhu strategie však hodnotitel postrádá zdůraznění vazby mezi městy jako póly růstu a jejich venkovským zázemím. Hodnotitel je toho názoru, že u této „všeobjímající“ priotity hrozí přílišné roztříštění intervencí a tudíž nízkého dopadu do území bez zřejmého multiplikačního efektu. Vzhledem k omezeným alokacím, lze konstatovat, že patrně nebude možné podporovat všechny typy občanské vybavenosti a veřejných služeb a podpora se bude muset více vyhranit. Je třeba upozornit na to, že významným prvkem pro skutečně efektivní využití prostředků bude stanovení dalších pravidel vyhodnocování a výběru projektů ve smyslu upřednostnění projektů komplexnějšího charakteru. Priorita Cestovní ruch je dle hodnotitele zvolena dobře vzhledem k identifikovaným problémům v SE analýze avšak oblasti podpory postrádají územní diferenciaci. Hodnotitelé postrádají v socioekonomické analýze jakož i návrhové části vyhodnocení regionů ve smyslu jejich potenciálu pro cestovní ruch a považují navrženou podporu za málo strategicky orientovanou a příliš územně roztříštěnou. Hodnotitel se neztotožňuje s tvrzením, že není vhodné předem striktně vymezovat konkrétní území pro směřování podpory. Dle hodnotitele by vyhodnocení potenciálu pro rozvoj cestovního ruchu měl provést řídící orgán programu, protože se nedá předpokládat, že by žadatelé byli schopni objektivně vyhodnotit potřebu veřejné intervence z hlediska rozvojového potenciálu a pokřivení trhu v určité turistické destinaci. Je totiž zcela zřejmé, že subjekty žádající o podporu na infrastrukturu pro CR skutečný potenciál místa své investice pro cestovní ruch výrazně přeceňují. Ačkoliv je v popisu strategie jasně deklarováno, že podporovány budou především projekty komplexního charakteru, i nadále popis priority CR působí jako snaha o podporu široké škály aktivit bez jasného strategického rámce. Z toho důvodu považujeme nastavení výběrových kritérií a ošetření dalších pravidel podpory v rámci prioritní osy 3 za klíčové. V rámci prioritní osy 4 je zásadní otázkou vztah vzniku zón na zelené louce a restrukturalizace stávajících brownfields. Ačkoliv je vybudování průmyslové zóny na „zelené louce“ ze striktně ekonomického hlediska levnější ve srovnání s revitalizací brown-fields na průmyslovou zónu, domníváme se, že pokud jde o veřejné prostředky je nutné do kalkulace zahrnou neekonomické (celospolečenské) přínosy v případě revitalizace/přeměny brownfields na průmyslovou zónu a taktéž neekonomické (celospolečenské) náklady v případě zón na „zelené louce“. Popis prioritní osy neposkytuje dostatečné zdůvodnění, proč jsou zapotřebí nové průmyslové zóny a pokud je to zapotřebí, tak proč nelze jít přístupem vytvoření potřebných zón na místech stávajících průmyslových brownfields. Hodnotitelé se zasazují, aby v případě potřebnosti průmyslových zón byl jednoznačně preferován tento
5
(společensky mnohem přínosnější) přístup tj. pouze formou revitalizace brown-fields. Je třeba zdůraznit, že tvorba zón na „zelené“ louce je v rozporu se SOZS! Návrh prioritní osy 5 hodnotitel považuje za adekvátní a konstatuje, že navržené aktivity mohou efektivně napomoci zdárné implementaci programu.
4.
Kvantifikace cílů
Navržené indikátory jednotlivých priorit odpovídají očekáváním ex-ante hodnotitele. Až na drobné nedostatky může být stávající systém indikátorů priorit efektivně použit pro potřeby monitoringu a evaluací ROP SČ. Oproti předchozí hodnocené verzi ROP SČ byla doplněna kvantifikace cílů. U všech indikátorů je kvantifikován výchozí i cílový stav. Klíčový nedostatek v podobě absence kvantifikace cílů byl tedy odstraněn. Hodnocení relevance provedené kvantifikace je součástí hodnocení očekávaných dopadů a finančního rámce.
5.
Hodnocení očekávaných dopadů
Globálním cílem ROPu Severovýchod je zvýšení kvality fyzického prostředí regionu, čímž bude přispěno ke zvýšení kvality života ve městech i na venkově. Tohoto cíle má být dosaženo prostřednictvím 4 specifických cílů. Z podrobného hodnocení očekávaných výstupů a dopadů jednotlivých priorit lze učinit následující závěry ve vztahu k uvedeným cílům programu: Intervence navrhované pro oblast regionální dopravní infrastruktury povedou k adekvátním výsledkům, které přispějí k naplnění příslušného specifického cíle ROP SV, kterým je zvýšení dostupnosti a zajištění efektivní dopravy uvnitř kraje. Tento cíl však bude z velké části ovlivněn také intervencemi OP Doprava, jehož prostřednictvím bude podpořena páteřní infrastruktura regionu Severovýchod. Efektivita této páteřní sítě bude mít minimálně stejný význam z hlediska naplnění uvedeného cíle ROP jako samotné intervence ROP. Jejich účelem je totiž vytvořit efektivní napojení jednotlivých mikroregionů a významných míst na tuto páteřní síť. V rámci příslušné priority jsou navrženy všechny potřebné aktivity k naplnění tohoto cíle. Z technického hlediska s vysokou pravděpodobností dojde k naplnění očekávaných výstupů v oblasti fyzické infrastruktury, která bude umožňovat vysokou a efektivní mobilitu obyvatel uvnitř kraje. Nezbytným předpokladem pro naplnění daného cíle programu je rozvoj infrastruktury dle jasné strategie, která bude založena na podrobné analýze potřeb regionu z hlediska budování regionální dopravní infrastruktury. Je třeba vycházet ze skutečnosti, že existující síť silnic (zejména III. třídy) je příliš hustá a v dlouhém období neudržitelná. Proto nesmí být cílem snaha o plošné rozmělnění prostředků. Je třeba stanovit klíčovou síť regionálních komunikací, na kterou budou zaměřeny intervence a tato síť bude modernizována a dále rozvíjena. Takováto strategie však v ROP není obsažena! V rámci intervencí zaměřených na regionální dopravní infrastrukturu je třeba silně upozornit na značně přeceněný cíl v případě rekonstruovaných silnic II. a III. třídy. Z odhadu jednotkových nákladů, který si pro vlastní potřebu zpracovali hodnotitelé vyplývá, že cíl (target) v podobě 730 km rekonstruovaných silnic vysoce převyšuje finanční možnosti programu. Navržené intervence sice do určité míry vytvoří technické předpoklady pro snížení negativních dopadů dopravy na ŽP, nicméně tyto předpoklady k naplnění tohoto komplexně podmíněného cíle nemusí vést. Základním předpokladem je totiž podstatné omezení automobilové dopravy, která představuje klíčovou složku zatížení ŽP dopravou. Na úrovni nákladní silniční dopravy je třeba v maximální míře podporovat multimodální dopravní systémy (tato problematika je řešena v OP Doprava) a její tranzit mimo města. Klíčovým znečišťovatelem je osobní automobilová doprava. Její nahrazení je sice možné a v některých zemích se to částečně daří, v ČR však pro toto zatím nejsou podmínky. Ačkoliv je veřejná doprava neustále rozvíjena, využití osobního automobilu se stalo otázkou sociální prestiže a pohodlí. Pokud se má v takové situaci veřejná doprava stát skutečnou konkurencí osobním automobilům, musí nabídnout vysoce profesionální služby. Ty musí být založeny na efektivitě (minimalizaci dopravních nákladů uživatele), adekvátní dostupnosti celého území (dostupnost území pro uživatele) a nabídce doplňkových služeb. Základním předpokladem naplnění cíle je efektivní integrace všech druhů dopravy (včetně osobní automobilové). Ani jedna podmínka však v ČR není splněna a intervence ROP mohou přispět pouze omezeně k jejich naplnění (vybudování technických podmínek pro vznik integrovaného dopravního systému). Ostatní podmínky závisí na skutečnostech neovlivnitelných intervencemi ROP, přičemž právě tyto brání efektivnímu rozvoji integrované veřejné dopravy nad rámec jednoho města (viz hodnocení výsledků priority Doprava). Intervence ROP vedou
6
sice k žádoucím výsledkům z hlediska rozvoje veřejné dopravy, nicméně tyto výsledky samy o sobě nezaručí naplnění příslušného cíle programu. Očekávané dopady jsou totiž, zřejmě vyšší měrou, závislé na faktorech, které jsou mimo intervenční oblasti SF. Určité problémy mohou nastat v oblasti intervencí zaměřených na rozvoj měst a venkova. I přes očekávané zpoždění realizace komplexních projektů hodnotitelé věří tomu, že se podaří nastavit systém intervencí tak, že budou podporovány velké územně, popř. tématicky koncentrované akce (velké tím, že se budou skládat z většího počtu dílčích akcí, tzn. nemusí se jednat o velké projekty ve smyslu Nařízení EK). Z technického hlediska tomu nic nebrání, ROP obsahuje všechny potřebné aktivity k jejich realizaci. Velkou výzvou však je připravenost zúčastněných aktérů a zejména připravenost obcí realizovat tyto akce (viz hodnocení uskutečnitelnosti navrhovaných aktivit). Pokud se podaří zajistit efektivní koordinaci tak, že budou vznikat akce, které povedou skutečně k rozsáhlé změně dotčených částí měst, lze s nejvyšší pravděpodobností očekávat naplnění stanoveného cíle programu. Pokud však se tato koordinace nezdaří, dojde k rozmělnění zdrojů na velký počet menších akcí, které sice částečně zvýší atraktivitu dotčených sídel pro život, ale nikoliv podstatně a na úrovni celého programu cíle nebude dosaženo. V tomto kontextu je třeba upozornit, že předpoklad 195 projektů zaměřených na rozvoj měst a 240 projektů na rozvoj venkova představuje velmi vysoké riziko pro rozmělnění prostředků v případě, že se tyto projekty nepodaří realizovat v silném funkčním (obsahovém) propojení. Dopad realizace výsledků priority na investiční atraktivitu má dvě dimenze. Tou první je přímý dopad, kdy revitalizovaná území nabídnou nové plochy a nové využití bude generovat investice. V tomto smyslu jistě cíle programu budou naplněny. Nicméně cílem je spíše celkové zvýšení atraktivity pro život a podnikání, čímž by měla být zvýšena atraktivita dotčeného území jako taková, nejen atraktivita přímo revitalizovaných ploch. V tomto smyslu opět záleží na tom, jestli se podaří realizovat omezený počet velkých projektů (viz výše), které mají potenciál zvýšit celkovou atraktivitu daného města. Pokud ano a tato skutečnost bude provázena také zlepšením dopravní dostupnosti, lze očekávat v delším období také dopad z hlediska investiční aktivity mimo samotná revitalizovaná území. Pokud nedojde k rozptýlení prostředků priority na dílčí drobné projekty revitalizace prostředí venkovských obcí a naopak budou koncentrovány na vybrané typy infrastruktury pro poskytování veřejných služeb na venkově, lze uvedené dopady s nejvyšší pravděpodobností očekávat. Vzhledem k absenci koherentní strategie rozvoje CR v regionu (popř. absenci jejího zohlednění v ROP SV) hodnotitelé očekávají, že zvýšení příjmů z CR bude podstatně nižší než jaké by mohlo být. Tento cíl vyžaduje v prvé řadě ucelenou strategii, která bude založena na podrobné analýze potenciálu regionu. Vznik adekvátní strategie vyžaduje široké zapojení soukromých subjektů, které mají konkrétní zkušenosti s podnikáním v CR v jednotlivých destinacích regionu. Pouze na základě celkové koordinace soukromého sektoru v regionu a jeho spolupráce s veřejným sektorem může adekvátní strategie vzniknout. Uvedená strategie patrně neexistuje (není zohledněna v ROP SV), koncepce rozvoje CR jednotlivých krajů adekvátní strategii neobsahují. Jedná se tedy o klasický „dotační“ přístup, kdy jsou vymezeny preferované aktivity, které budou podporovány, koherentní strategie však chybí. Skutečná strategie musí vycházet ze skutečnosti, že atraktivity pro CR, který může významněji přispět k místnímu rozvoji, jsou v regionu silně koncentrovány a mezi kraji se liší. Je třeba vycházet z jasné územní dimenze a opustit představu, že CR lze rozvíjet všude! Priorita ROP SV zaměřená na CR však tímto směrem nejde, protože žádnou územně zaměřenou strategii neobsahuje. V takovém případě lze sice očekávat určitý přírůstek návštěvníků. Ten však bude hluboko pod potenciálem regionu a bude otázkou, zda ke zvýšení skutečně přispěly intervence ROP. Atraktivita podnikatelského prostředí je dána souborem řady vzájemně provázaných faktorů. Ačkoliv je podnikatelská infrastruktura stejně jako jiná technická infrastruktura nezbytným prvkem atraktivního podnikatelského prostředí, je třeba zdůraznit, že se jedná o faktory, jejichž význam se v globalizované světové ekonomice zásadně snížil a nepředstavuje aktivní prvek konkurenceschopnosti. Vzhledem k tomu, že navrhované intervence jsou pouze technické povahy, nelze očekávat, že povedou ke zvýšení atraktivity místního podnikatelského prostředí ve smyslu jeho přínosu ke konkurenceschopnosti místních firem. Konkurenceschopnost je však základem udržitelného procesu tvorby pracovních míst. Z hlediska hodnocení očekávaných dopadů lze předpokládat solidní příspěvek navrhovaných intervencí k dosažení tohoto cíle. Zejména priority zaměřené na rozvoj dopravy a fyzické prostředí měst, pokud budou vzájemně propojeny, povedou k významnému přispění ke stanovenému cíli. V případě priority Cestovní ruch chybí konkrétní strategie intervencí. Pokud se jí podaří vhodně implementovat, tak také výrazně přispěje k dosažení stanoveného cíle programu. Naproti tomu priorita Rozvoj podnikatelského prostředí je jak
7
z obsahového hlediska, tak z hlediska objemu alokace poněkud neadekvátně nastavena a nelze očekávat ani naplnění příslušného specifického cíle programu, ani významnější příspěvek k naplnění globálního cíle ROP SV.
6.
Hodnocení finančního rámce
V textu není jasně zdůvodněno věcné vymezení rámce finančních prostředků, tedy rozdělení prostředků mezi jednotlivé prioritní osy. Nejsou popsána kritéria a skutečnosti, na základě kterých byly stanoveny relativní váhy prostředků na jednotlivé prioritní osy a oblasti podpory. I přes absence zdůvodnění rozdělení finančních prostředků na jednotlivé prioritní osy, je hodnotitel toho názoru, že toto relativní rozdělení odpovídá porovnání závažnosti problémů jakož i finanční náročnosti navrhovaných aktivit. Přes odpovídající procentuální rozdělení prostředků na prioritní osy, má hodnotitel zásadní připomínku k celkové roztříštěnosti finančních prostředků na velké množství aktivit, které může v konečném důsledku vést k fragmentaci alokovaných prostředků, nízké účinnosti vložených zdrojů a nejasným celkovým efektům a dopadům do regionu. Celkově je třeba konstatovat, že většina navržených oblastí podpory je z hlediska jejich cílů co do absolutního objemu prostředků podfinancována. Z toho důvodu doporučujeme intervence navržené v ROP více tématicky selektovat případně územně koncentrovat.
7.
Kvalita implementačního a monitorovacího systému
Implementační systém programu je v předloženém dokumentu identifikován především po formální stránce. Realizační mechanismy intervencí jsou popsány z hlediska stávajícího právního řádu a v souladu s příslušnou legislativou EU. Jednotlivé orgány jsou v dokumentu stanoveny velmi podrobně a je uveden i rozsah jejich kompetencí, způsob vzniku, (volbou, jmenováním) a složení jednotlivých orgánů. Kromě toho realizační část dokumentu popisuje strukturu čerpání veřejných prostředků a to včetně kontrolních a auditorských mechanismů. V textu zcela chybí zhodnocení relevantních zkušeností implementačních mechanismů ze stávajícího období a proto ani není možné posoudit, nakolik byly dosavadní problémy a nedostatky odstraněny nebo navrženo zlepšení jednotlivých mechanismů. Tímto tématem se nezabývá ani příslušná kapitola SE analýzy. Náklady na fungování programu tvoří 3,0 % celkové alokace programu a dle hodnotitele jsou z hlediska objemu administrovaných prostředků stanoveny v přiměřené výši. V textu je uveden formální postup pro přípravu jednotlivých projektů žadateli a je velmi podrobně popsána role jednotlivých orgánů při administraci projektů. V textu chybí iniciační aktivity správce programu, je však plně nahrazena oblastmi podpory priority 5 Technická pomoc. Hodnotitel je toho názoru, že z věcného hlediska dosud nejsou v kapitole diskutovány všechny detaily realizačních mechanismů, které by měly být v tomto dokumentu rozvedeny. Hodnotitel postrádá především informace o tom, jakým způsobem bude zajištěno kvalitativní hodnocení projektů, lze ovšem očekávat, že bude detailněji rozvedeno v Prováděcím dokumentu a hlavně Operačním manuálu. Systém finančních toků stanovuje, že platby příjemcům probíhají formou ex-post plateb či formou ex-ante. Z této formulace není zřejmé v jaké relativní výši budou probíhat případné ex-ante platby a zda ex-post platby budou probíhat po ukončení projektu či formou úhrady proplacených faktur v určité pravidelné periodě. Rovněž není v žádoucím rozsahu popsáno, pro které prioritní osy případně a pro které typy příjemců bude užito jakých mechanismů financování. Vzhledem k tomu, že formu plateb považuje hodnotitel za klíčovou z hlediska realizovatelnosti projektů, není možné v tomto ohledu vyhodnotit realizovatelnost dílčích oblastí podpory ani celého programu. Je nutno ovšem brát v potaz, že v době hodnocení nebyla ještě schválena metodika finančních toků a nebyl ještě zcela nastaven systém příjmu dotací ze státního rozpočtu do rozpočtu Regionálních rad. Nakonec je třeba upozornit na to, že v současné době má Úřad Regionální rady nedostatečné kapacity pro administraci ROP a je tedy nutné počítat s jeho výrazným personálním posílením a to nejen z hlediska zajištění administrace projektů, ale i z hlediska metodické podpory pro přípravu a čerpání jednotlivých typů programů. V tomto smyslu lze prozatím implementační struktury považovat za nepřipravené.
8.
Vypořádání připomínek a doporučení hodnotitele
V rámci procesu zpracování ROP a jeho průběžného hodnocení ex-ante byly vypořádány a zapracovány následující nejvýznamnější připomínky:
8
Vyvážit obsah SE analýzy tak, aby byla většina prostoru kapitoly věnována analýze problémů, na jejichž řešení jsou zaměřeny navrhované intervence. Ostatní problémy jsou důležité jako kontext a musí být v kapitole obsaženy, ale v relativně menší míře. V analýze SWOT snížit počet výroků a selektovat jen ty nejvýznamnější. Utřídit výroky dle jejich významu. Více provázat SWOT s SE – analýzou v oblasti regionální disparity. Důsledně rozlišovat řazení výroků podle vnější a vnitřní analýzy z pohledu intervencí ROP. Na základě problémového stromu zpracovaného v rámci socioekonomické analýzy, zpracovat strom cílů. Vyhodnotit soulad globálního cíle a specifických cílů s analýzou SWOT formou koincidenční matice. Reformulovat globální cíl v souladu s výše uvedenými principy a takovým způsobem, aby byl dosažitelný intervencemi ROP. Reformulovat strategické cíle tak, aby byla vyloučena záměna cílů za prostředek k jejich dosažení a aby bylo měřitelné jejich naplňování. Doplnit a zpřesnit popis a vysvětlení globálního a strategických cílů zejména v oblasti vzájemných vazeb a synergií (při popisu a vysvětlení cílů zohlednit klíčové alternativy navrhovaných cílů). V rámci popisu prioritních os popsat kauzální řetězec intervencí a důsledněji podchytit synergické efekty navrhovaných intervencí v rámci ROP spolu s dalšími OP ve vztahu k NSRR Při přípravě návrhové části a stanovení intervencí pečlivě zvážit potřebnost veřejné intervence. Zdůraznit vazbu ROP SV na strategický cíl 4 NSRR Vyvážený rozvoj území, zejména na priority Rozvoj městských oblastí a Rozvoj venkovských oblastí. Změnit popis a vysvětlení vazeb priority Cestovní ruch na SOZS. V popisu aktivity posílit aspekt následného využití regenerovaných ploch, popř. podmínit realizaci projektů zaměřených na regeneraci brownfields operacemi spadajícími i do některé z dalších aktivit předmětného opatření. Významněji posílit dikci ve smyslu priorizace integrovaného přístupu. V rámci strategického přístupu k podpoře rozvoje CR zvážit skutečný potenciál jednotlivých turistických regionů pro rozvoj CR v míře, která bude mít významný ekonomický dopad. Vypustit aktivitu zaměřenou na investice do infrastruktury průmyslových zón „na zelené louce“, příp. silně zdůvodnit potřebu veřejné intervence do této oblasti Podporu revitalizace brown-fields z důvodu zdůraznění jeho následného využití přesunout do prioritní osy 2 Doplnit kvantifikaci cílů. Každý indikátor musí obsahovat výchozí a cílovou hodnotu. Doplnit indikátory specifických cílů programu. Každý explicitní cíl programu musí být měřen. Věnovat zvýšenou pozornost při stanovení výběrových kritérií. Hodnotitelé konstatují, že v současnosti je třeba vyslovit následující hlavní doporučení a připomínky vztahující se k ROP či jeho následné implementaci: V rámci analýzy zkušeností z předchozích programů vyhodnotit účinnost existujících nástrojů intervencí. V zájmu zkrácení a zjednodušení SE analýzy v textu vypustit či výrazně redukovat některé popisné pasáže. Provést hlubší analýzu infrastruktury CR, s ohledem na potenciál daných turistických oblastí a charakter návštěvníků, která by měla být provázána na intervence v rámci předmětné priority. Návrh prioritních os a intervencí podřídit potenciálnímu finančnímu rámci programu a s tímto ohledem uplatňovat tématicky selektivní a územně koncentrovaný přístup. Lépe zpracovat strategickou část v rámci popisu jednotlivých prioritních os a důsledněji vysvětlit kauzální řetězec intervencí. V rámci Prováděcího dokumentu či dalších navazujících dokumentů věnovat větší pozornost zdůvodnění veřejné intervence z hlediska územní diferenciace a turistického potenciálu v rámci prioritní osy 3. Věnovat zvýšenou pozornost při nastavování výběrových kritérií ve smyslu upřednostnění integrovaného přístupu. Vypustit aktivitu zaměřenou na investice do infrastruktury průmyslových zón „na zelené louce“.
9
Vypustit indikátory celkové sumy výdajů jako indikátory dopadů/popř. výsledků; používat je pouze jako indikátory vstupů na úrovni jednotlivých priorit a na úrovni celého programu. V rámci oblasti podpory „Rozvoj venkova“ v prioritě 2 Rozvoj městského a venkovského prostředí nastavit implementační mechanismus tak, aby došlo k co nejmenšímu zpoždění realizace priority. Dále vytvořit podmínky pro koncentraci prostředků v duchu integrovaného přístupu tak, aby vznikal menší počet velkých komplexních projektů. V ROP či v návazných dokumentech (Prováděcí dokument, Příručka pro žadatele, výběrová kritéria) doplnit územní rozměr a strategii implementace priority Cestovní ruch. Bez adekvátní strategie s konkrétní územní dimenzí nebude dosaženo výsledků, na které region Severovýchod vzhledem k potenciálu pro CR má. Zvážit možnost vypuštění prioritní osy 4. Tato osa je zaměřena na aktivity, které jsou mnohem komplexněji řešeny v tématických OP. Z navržených intervencí není zřejmé zaměření podpory tzv. pilotních inovativních projektů. Intervence navržené v ROP více tématicky selektovat případně územně koncentrovat tak, aby nedocházelo k podfinancování intervencí a roztříštění finančních prostředků na velké množství aktivit, které ve svém důsledku nepřinesou kýžené efekty do území.
9.
Stanovisko ex-ante hodnotitele
Přestože je předešlý text místy kritický, hodnotitelé zdůrazňují, že ROP NUTS 2 Severovýchod reaguje na všechny nejzásadnější připomínky ex-ante hodnotitelů a představuje metodicky správně zpracovaný a věcně vyrovnaný dokument, který obsahuje všechny významné prvky dokumentu typu OP. Předložený dokument ROP NUTS 2 Severovýchod pro plánovací období 2007-2013 lze považovat za vhodný nástroj pro usměrňování strategického rozvoje NUTS 2 Severovýchod.
10
